Tài liệu Pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TIÊU THỊ HÀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TIÊU THỊ HÀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ Hà Nội – 2010 MỤC LỤC Trang LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài 5 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 6 4. Phương pháp nghiên cứu 6 5. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn 7 6. Kết cấu của luận văn 7 CHƯƠNG 1.NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG 1.1. Các quan niệm: lưu vực sông, quản lý lưu vực sông, quản lý 8 môi trường theo lưu vực sông 1.1.1. Lưu vực sông 8 1.1.2. Quản lý lưu vực sông 10 1.1.3. Quản lý môi trường theo lưu vực sông 12 1.2. Thực trạng môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam và nhu 15 cầu quản lý, bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông 1.2.1. Thực trạng môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam 15 1.2.2. Nhu cầu quản lý, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở 20 Việt Nam 1.3. Quan niệm về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông 23 1.3.1. Tiếp cận nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước lưu 23 vực sông trong xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông 1.3.2. Cấu trúc và nội dung của pháp luật bảo vệ môi trường nước 25 lưu vực sông 1.4. Kinh nghiệm quốc tế về pháp luật bảo vệ môi trường nước 35 lưu vực sông CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG 47 NƯỚC LƯU VỰC SÔNG 2.1. Các quy định về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông và 47 thực tiễn áp dụng 2.1.1. Kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm và bảo vệ chất lượng nước 47 trên lưu vực và thực tiễn áp dụng 2.1.2. Ứng phó và khắc phục sự cố môi trường nước lưu vực sông 58 và thực tiễn áp dụng 2.2. Các quy định về thiết chế bảo vệ môi trường nước lưu vực 62 sông và thực tiễn áp dụng 2.2.1. Quá trình hình thành tổ chức điều phối lưu vực sông ở Việt 62 Nam 2.2.2. Uỷ ban lưu vực sông- chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu và hoạt 69 động thực tiễn CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN 77 THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG 3.1. Quan điểm, mục tiêu xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo 77 vệ môi trường nước lưu vực sông 3.1.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông 77 3.1.2. Mục tiêu xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi 80 trường nước lưu vực sông 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu 83 vực sông 3.2.1. Xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi 83 trường nước lưu vực sông 3.2.2. Xây dựng và hoàn thiện các quy định về thiết chế bảo vệ môi 85 trường nước lưu vực sông 3.2.3. Xây dựng và hoàn thiện các quy định về cơ chế tài chính cho 86 hoạt động bảo vệ môi trường nước lưu vực sông 3.2.4. Tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về bảo vệ môi 89 trường nước lưu vực sông 3.2.5. Khuyến khích việc “xã hội hóa” công tác bảo vệ môi trường 92 nước lưu vực sông KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 DANH MỤC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT Bộ TN&MT Bộ Tài Nguyên và Môi trường Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn GDP Tổng sản phẩm quốc nội Sở NN&PTNT Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Sở TN&MT Sở Tài nguyên và Môi trường TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam UBND Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam nằm ở vùng Đông Nam Châu Á, do địa hình bị chia cắt mạnh và khí hậu nhiệt đới gió mùa, mưa nhiều (trung bình khoảng 2600mm/năm) đã tạo nên mạng lưới sông ngòi, kênh rạch khá phát triển với số lượng 2360 con sông có chiều dài hơn 10km, phần lớn thuộc loại vừa và nhỏ. Hầu hết các sông suối nói trên tập trung thành các hệ thống sông, trong đó có 11 hệ thống sông lớn là: lưu vực sông Hồng, sông Thái Bình, sông Bằng Giang, sông Kỳ Cùng, sông Mã, sông Cả, sông Vũ Gia, sông Thu Bồn, sông Ba, sông Đồng Nai, sông Cửu Long (MeKong). Trung bình cứ khoảng 15-20 km bờ biển lại có một cửa sông. Sông MeKong ở miền Nam, sông Hồng ở miền Bắc là những dòng sông vào loại lớn và dài ở Châu Á và trên thế giới. Do đặc điểm địa hình, hầu hết các tỉnh của Việt Nam đều có các phần lãnh thổ nằm trong lưu vực các hệ thống sông lớn, ví dụ lưu vực sông Hồng bao gồm phần lãnh thổ của 25 tỉnh thành phía Bắc, lưu vực sông MeKong gồm phần lãnh thổ của 17 tỉnh (12 tỉnh đồng bằng sông Cửu Long, 3 tỉnh Tây Nguyên, Quảng Trị và Lai Châu); lưu vực sông Đồng Nai - Sài Gòn gồm phần lãnh thổ của 11 tỉnh Đông Nam Bộ và Tây Nguyên. Cuộc sống của dân tộc Việt Nam gắn liền với sông nước. Cái nôi của văn hoá sông Hồng, nghề lúa nước sông Hồng đã là những tên gọi đánh giá giá trị của dòng sông Mẹ, cũng là giá trị các dòng sông ở Việt Nam. Nhiều tỉnh, huyện và địa danh khác lấy tên sông làm tên gọi của mình. Tổng lượng nước mặt bình quân nhiều năm của Việt Nam là 835 tỷ km3 trong đó khoảng 313 tỷ km3 sản sinh trên lãnh thổ Việt Nam, còn lại là từ nước khác chảy vào. Ở nước ta, theo các số liệu tính toán dự báo, tổng nhu cầu dùng nước vào năm 2010 là 122 tỷ m3, trong đó nhu cầu cho hoạt động nông nghiệp là 92 tỷ m3, cho hoạt động công nghiệp là 17 tỷ m3, cho dịch vụ là 11 tỷ m3. Mặc dù nước ta có nguồn tài nguyên nước khá phong phú nhưng khoảng 2/3 lại bắt nguồn từ ngoài lãnh thổ quốc gia, mùa khô lại kéo dài 6-7 tháng làm cho nhiều vùng thiếu nước trầm trọng. Dưới áp lực của gia tăng dân số, nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đã 1 ảnh hưởng tiêu cực đến tài nguyên nước như dòng chảy lũ, lũ quét, cạn kiệt nguồn nước mùa cạn, hạ thấp mực nước ngầm, suy thoái chất lượng nước…Dự báo đến năm 2040, tổng lượng nước cần dùng là 140 tỷ m3. Như vậy, nước ta thuộc loại các quốc gia chịu nguy cơ thiếu nước, và sự phân bố nước không đều theo không gian và thời gian trong năm. Hội nghị thượng đỉnh Trái đất về môi trường tại Johannesburg năm 2002 đã nhận định rằng: Để đảm bảo nhu cầu cung cấp nước sạch cho các mục đích phát triển kinh tế xã hội , vấn đề quản l ý nước còn quan trọng hơn vấn đề thiếu nước. Thực tế phát triển kinh tế mạnh mẽ trong những năm vừa qua là một minh chứng cho nhận định này. Việc không thực hiện quy hoạch sử dụng nước cho các mục đích kinh tế và dân sinh đi đôi với việc xả thải các chất thải không xử l ý đạt tiêu chuẩn quy định từ các khu đô thị, các cơ sở công nghiệp, các làng nghề là nguyên nhân khiến cho hầu như tất cả các lưu vực sông ở nước ta đã và đang gặp phải những vấn đề môi trường nghiêm trọng, làm suy giảm chất lượng nước nói riêng và chất lượng môi trường nói chung, gây ra những ảnh hưởng cục bộ và lâu dài tới sự phát triển bền vững của toàn vùng. Đồng thời, do những biến động thời tiết toàn cầu, từ những năm cuối thập kỷ 80 của thế kỷ 20, thiên tai lũ lụt, hạn hán liên tục xảy ra cũng là nguyên nhân làm suy giảm chất lượng môi trường các lưu vực sông ở nước ta. Các lưu vực sông thường có điều kiện tự nhiên, môi trường phong phú, đa dạng, có vị thế đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong những năm qua, ở tất cả các lưu vực sông đã diễn ra quá trình phát triển nhiều ngành kinh tế dựa trên việc sử dụng nguồn nước của lưu vực như thuỷ điện, giao thông, du lịch, nuôi trồng thuỷ sản, tưới tiêu, cấp nước sinh hoạt và sản xuất... Đồng thời, với ưu thế địa l ý thuận lợi, lưu vực cũng là nơi phát triển mạnh mẽ các khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp và các làng nghề. Khi vấn đề bảo vệ môi trường của đất nước đã trở thành sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân thì sự nghiệp đó cũng sẽ phải tất yếu gắn với các dòng sông như bất cứ lĩnh vực hoạt động nào ở nước ta. 2 Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới trong nửa cuối của thế kỷ 20 và phát triển rất mạnh trong vài thập kỷ gần đây nhằm đối phó với những thách thức về sự khan hiếm nước, sự gia tăng tình trạng ô nhiễm và suy thoái các nguồn tài nguyên và môi trường của các lưu vực sông. Hiện nay trên thế giới đã có hàng trăm các tổ chức quản lý lưu vực sông được thành lập để quản lý tổng hợp và thống nhất tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan khác trên lưu vực sông, tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng nhưng không làm tổn hại đến tính bền vững của hệ thống môi trường trọng yếu của lưu vực, duy trì các điều kiện môi trường sống lâu bền cho con người. Từ trước tới nay, Việt Nam với lịch sử văn minh lúa nước lâu đời , quản lý lưu vực sông vẫn dựa trên quan điểm bảo vệ và khai thác nguồn tài nguyên nước phục vụ cho nông nghiệp (tưới tiêu). Tuy nhiên, trong hoàn cảnh hiện nay, vai trò của các hộ dùng nước khác ngoài nông nghiệp đã tăng lên đáng kể (thuỷ điện, nuôi trồng thuỷ sản, công nghiệp, du lịch...), theo đó công tác quản l ý các lưu vực sông không còn dừng lại ở việc tính toán cân bằng nước, đảm bảo đủ lượng nước cung cấp cho nông nghiệp mà còn bao hàm cả các lĩnh vực khác như chất lượng nước, ngăn ngừa ô nhiễm nguồn nước, cấp nước và xả thải cho công nghiệp và sinh hoạt, kiểm soát các thiên tai, sự cố do biến đổi tự nhiên, khí hậu, cảnh quan sinh thái.... Các nhà quản lý chưa xác định rõ ràng được mục tiêu bảo vệ môi trường trước mắt cũng như mục tiêu lâu dài là quản l ý tổng hợp tài nguyên nước nhằm kết hợp hài hoà giữa phát triển và quản l ý tài nguyên nước, đất, tài nguyên sinh học và các nguồn tài nguyên khác. Mục tiêu là phát huy tối đa lợi ích về kinh tế và xã hội mà không gây tổn hại tới tính bền vững của các hệ sinh thái. Thực tế là những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường hiện nay còn đang rất thiếu, chưa đồng bộ và thậm chí còn chưa phù hợp với điều kiện thực tế, đặc biệt các văn bản có liên quan đến bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. Hơn nữa, việc triển khai thực hiện Luật và các văn bản dưới luật thực chất cũng còn rất nhiều hạn chế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, vì vậy, hiệu quả thực thi chưa cao. 3 Về phương thức quản lý, có thể thấy rõ sự thiếu thống nhất và phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản l ý: cấp Trung ương và địa phương. Giữa các ngành có cùng chung một lĩnh vực quản lý còn có rất nhiều chồng chéo, gây khó khăn và cản trở cho hoạt động bảo vệ môi trường . Giữa các địa phương trong cùng lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung , chưa thống nhất và chặt chẽ trong công tác quản lý môi trường lưu vực. Quản l ý thống nhất và tổng hợp nguồn nước của một lưu vực sông là vấn đề còn mới mẻ đối với Việt Nam , còn rất hạn chế về mặt nhận thức và tất yếu sẽ gặp không ít lúng túng khi triển khai . Thuận lợi cơ bản của chúng ta hiện nay là Luật Tài nguyên nước đã được ban hành , tạo cơ sở pháp l ý và hướng dẫn cho việc triển khai các hoạt động quản l ý tài nguyên nước. Tuy nhiên chúng ta chưa có nhiều các văn bản pháp quy hướng dẫn chi tiết về quản l ý thống nhất và tổng hợp tài nguyên nước cho một lưu vực sông lớn. Trong những năm gần đây, mặc dù những lợi ích của việc xây dựng kế hoạch tổng hợp quản lý lưu vực sông là rất lớn và được xây dựng trên nền tảng kỹ thuật tốt, nhưng việc thực hiện lại gặp rất nhiều khó khăn. Đó là: (i) việc lập kế hoạch quản lý lưu vực sông thường được tiến hành theo quá trình tĩnh và thường được công thức hoá về mục tiêu cũng như lộ trình thực hiện. Điều này khó nhận được sự đồng tình và chấp nhận của các đối tượng khác nhau vì mục tiêu của họ cũng rất khác nhau; (ii) ranh giới lưu vực sông thường không trùng với ranh giới hành chính, do vậy khó khăn cho việc thiết lập quyền lợi và nghĩa vụ của các bên liên quan đến lưu vực sông; (iii) các mô hình cở sở để xây dựng kế hoạch thường dựa trên các cơ sở dữ liệu yếu do vậy độ chính xác và tin cậy không cao; (iv) về thực chất, việc lập kế hoạch quản lý lưu vực sông là công việc rất phức tạp, nhất là khi tính đến những tác động về môi trường; (v) quá trình lập kế hoạch thường chậm và mất rất nhiều thời gian để nó có thể thực sự được tiến hành. Từ tất cả những lý do trên, tôi quyết định chọn đề tài “Pháp luật bảo vệ môi trƣờng nƣớc lƣu vực sông ở Việt Nam” để nghiên cứu cho luận văn tốt nghiệp cao học luật của mình. 4 2. Tình hình nghiên cứu đề tài . Tình hình nghiên cứu trong nƣớc Vấn đề bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông đã và đang được xã hội quan tâm và ủng hộ. Đã có rất nhiều nghiên cứu khoa học về vấn đề này nhưng chủ yếu là các nghiên cứu mang tính khoa học kỹ thuật, ứng dụng thực tế nhằm bảo vệ môi trường nước trong các lưu vực sông ở Việt Nam. Chẳng hạn, Cục Bảo vệ Môi trường (nay là Tổng cục Môi trường) thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có một đề tài nghiên cứu khoa học- công nghệ ngành Tài nguyên và Môi trường giai đoạn từ năm 2002-2006 “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn đề xuất các giải pháp bảo vệ môi trường theo lưu vực sông”. Trong đề tài này, nhóm tác giả đi sâu vào đánh giá hiện trạng môi trường và dự báo xu hướng ô nhiễm môi trường tại các lưu vực sông ở Việt Nam; đánh giá hiện trạng công tác bảo vệ môi trường tại các lưu vực sông và; đề xuất các giải pháp quản lý môi trường lưu vực sông. Trên các tạp chí nghiên cứu cũng đã có những bài viết nghiên cứu đề cập tới vấn đề bảo vệ môi trường nước lưu vực sông, chẳng hạn các bài viết của PGS.TS. Phạm Hữu Nghị, “Xây dựng Luật Tài nguyên nước phù hợp với hoàn cảnh mới của đất nước”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3/1998; bài viết của TS. Nguyễn Quang Tuyến, “Pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ở nước ta- Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/2004. Ngoài các giáo trình về Luật Môi trường tại các đơn vị đào tạo luật có đề cập bảo vệ môi trường nước như một nhiệm vụ trong hệ thống công tác bảo vệ môi trường nói chung theo quy định Luật bảo vệ môi trường năm 2005, thì chưa có một nghiên cứu cụ thể nào về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. . Tình hình nghiên cứu ở ngoài nƣớc Quản lý và bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông không còn mới mẻ đối với các nước trên thế giới. Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu trên thế giới về quản lý, bảo vệ môi trường nói chung và môi trường nước nói riêng trong lưu vực sông ở tất cả các ngành như: thủy lợi, quản lý nhà nước, pháp luật…Các công trình nghiên cứu này, đánh giá một cách khách quan đã đạt tới một trình độ phát triển 5 cao, tuy nhiên nếu áp dụng tại Việt Nam thì lại không phù hợp. Hơn nữa, hiện nay các vấn đề môi trường xuyên quốc gia sinh ra bởi quá trình toàn cầu hóa kinh tế đang trở thành những thách thức hàng đầu về môi trường toàn cầu. Thách thức về hội nhập quốc tế trong hoạt động bảo vệ môi trường tạo ra áp lực phải hoàn thiện hành lang pháp lý nhằm phù hợp với thế giới đang đặt ra ở Việt Nam. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: Luận văn làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam, đồng thời đưa ra một số kiến nghị cho việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật thực định cũng như thúc đẩy thực thi những quy định này trong hoạt động bảo vệ môi trường nước. - Nhiệm vụ nghiên cứu: + Phân tích, đưa ra quan niệm về “lưu vực sông”; “quản lý lưu vực sông”, “quản lý môi trường lưu vực sông”, “pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông”. + Phân tích và đánh giá hiện trạng môi trường nước tại các lưu vực sông và những vấn đề đặt ra dưới góc độ quản lý và pháp luật. + Phân tích và đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường và pháp luật tài nguyên nước về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. + Phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông tại Việt Nam; có sự phân tích, so sánh với các mô hình quản lý của các nước trên thế giới. + Đề xuất các kiến nghị và giải pháp nhằm xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp, thống kê; phương pháp kế thừa có chọn lọc, phương pháp khảo sát thực tế, đồng thời so sánh đối chiếu các quy phạm thực định về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông hiện nay với pháp luật có liên quan của các nước trên tinh thần tiếp thu kinh nghiệm của các 6 nước có xét đến tình hình thực tiễn ở Việt Nam. Nghiên cứu sử dụng các số liệu thứ cấp và các báo cáo đã được công bố trong những năm gần đây. 5. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận cũng như nguyên tắc pháp lý về bảo vệ môi trường theo lưu vực sông. Dựa trên những phân tích đánh giá các số liệu thống kê tình hình hiện trạng môi trường cũng như việc nhận định các hạn chế bất cập hiện nay của các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông, luận văn đưa ra các kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật thực định. Luận văn có thể là một tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo luật . 6. Kết cấu của luận văn Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn có 3 chương sau đây: Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. Chương 2: Thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. Chương 3: Quan điểm, giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. 7 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG NƢỚC LƢU VỰC SÔNG 1.1. Các quan niệm: lƣu vực sông, quản lý lƣu vực sông, quản lý môi trƣờng theo lƣu vực sông 1.1.1. Lưu vực sông Tất cả các dòng nước chảy, từ các lạch nhỏ bé đến dòng chảy rộng hàng chục kilomet đều được gọi là các dòng sông. Đó là những rãnh nông của trái đất với những dòng chảy uốn lượn nhiều hay ít, do các tính chất địa lý quyết định. Dòng sông được giới hạn bởi hai bờ [16]. Khoản 15 Điều 4 Luật Tài nguyên nước năm 1998 định nghĩa: Lưu vực sông (Rivershed/ River basin) có thể được hiểu là một vùng địa lý mà trong phạm vi đó nước mặt, nước dưới đất chảy tự nhiên vào sông [36]. Có thể hiểu đơn giản, lưu vực sông là vùng lãnh thổ mà tất cả mưa rơi trên đó hình thành nên dòng chảy (chảy mặt và ngầm) và tiêu thoát về cùng một dòng. Các lưu vực sông rất quan trọng vì dòng chảy và chất lượng nước của một con sông chịu tác động của nhiều thứ, có ảnh hưởng của con người hay không có ảnh hưởng của con người, xuất hiện trong những vùng phía trên mặt cắt cửa ra của lưu vực. Lưu vực sông là một khu vực địa lý được xác định bởi các tính chất riêng, chủ yếu bởi các đường giới hạn của các dòng chảy nước mặt hội tụ thành một nguồn nước duy nhất. Lưu vực sông, nguồn lực tài nguyên và các thành tố của nó có tính chất vật lý, sinh học, kinh tế-xã hội và văn hóa, và những tính chất này đã mang lại cho lưu vực sông những đặc trưng rất riêng biệt. Một lưu vực sông đại diện cho một vùng tự nhiên tập trung nước mặt, nước dưới đất và do đó có một ý nghĩa cơ bản về mặt thủy văn. Tại cùng một thời điểm, các dòng nước trong lưu vực sông tập hợp thành một nguồn sống cung cấp cho con người, mặc dù nó cũng có thể là một nguồn nguy hiểm khi các hiện tượng tự nhiên tiêu cực xảy ra, hoặc nó bị ô nhiễm. 8 Lưu vực là nguồn nuôi dưỡng của con sông. Mọi hoạt động trong lưu vực đều ảnh hưởng đến dòng sông. Vùng tập trung nước của sông, suối được giới hạn bởi các đường chia nước. Lưu vực khép kín là lưu vực có đường chia nước mặt và đường chia nước ngầm trùng nhau. Các lưu vực sông thường có điều kiện tự nhiên, môi trường phong phú, đa dạng, có vị thế đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế- xã hội. Trong những năm qua, ở tất cả các lưu vực sông đã diễn ra quá trình phát triển nhiều ngành kinh tế dựa trên việc sử dụng nguồn nước của lưu vực như thủy điện, giao thông, du lịch, nuôi trồng thủy sản, tưới tiêu, cấp nước sinh hoạt và sản xuất… Đồng thời, với ưu thế đại lý thuận lợi, lưu vực cũng là nơi phát triển mạnh mẽ các khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp và các làng nghề. Hiện nước ta có 3 loại lưu vực sông là lưu vực sông lớn, lưu vực sông liên tỉnh và lưu vực sông nội tỉnh, cụ thể: - Nhóm các sông có thượng nguồn của lưu vực nằm trong lãnh thổ Việt Nam như sông Bằng Giang- Kỳ Cùng, sông Sê San, sông Srepok. - Nhóm các sông có trung và hạ du của lưu vực nằm trong lãnh thổ Việt Nam như sông MeKong, sông Hồng-Thái Bình, sông Mã, sông Cả, sông Đồng Nai- Sài Gòn. - Nhóm các sông có toàn bộ lưu vực nằm trong lãnh thổ Việt Nam như các sông ở Quảng Ninh, các sông ở Trung và Nam Trung Bộ ( sông Gianh, Nhật Lệ, Thạch Hãn, Hương, Thu Bồn, Ba, Trà Khúc, Côn…). Hệ thống các lưu vực sông này được chia thành 16 lưu vực, trong đó 10 lưu vực có diện tích hơn 10.000 km2, chiếm 80% diện tích cả nước, 70% nguồn nước và hơn 80% tổng dân số. Các lưu vực sông lớn nhất là Đồng bằng sông MeKong và đồng bằng sông Hồng- sông Thái Bình, chiếm một nửa lãnh thổ cả nước [16]. Mặc dù được đánh giá là quốc gia có nhiều lưu vực sông, nhưng công tác quản lý còn quá nhiều bất cập, ảnh hưởng tới công tác bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên nước. 9 1.1.2.Quản lý lưu vực sông Quản lý tài nguyên nước cũng tương tự như quản lý xung đột giữa con người với môi trường sống. Hệ thống quản lý tài nguyên nước và quản lý lưu vực sông được tạo ra để tránh, ngăn chặn hoặc giải quyết những xung đột như vậy. Con người cần phải học cách sống với những xung đột và đối phó với chúng. Sẽ còn nhiều xung đột hơn nữa trong tương lai khi mà sự khan hiếm nước sẽ trở nên cấp bách, là hậu quả của tăng trưởng kinh tế, nhu cầu xã hội và biến đổi khí hậu. Cạnh tranh giữa người sử dụng nước sẽ trở nên dữ dội và tàn nhẫn, vì vậy mà pháp luật và tổ chức quản lý hệ thống phù hợp sẽ là cần thiết [54]. Quản lý tổng hợp tài nguyên nước của một lưu vực sông là một cách tiếp cận mới nhằm giúp giải quyết các vấn đề lớn về tài nguyên và môi trường nước đang gặp phải tại nhiều quốc gia, đảm bảo sử dụng có hiệu quả và bền vững nguồn tài nguyên vô giá này. Đó chính là quy trình tổng hợp những quan điểm và lợi ích của các ngành khác nhau trong quá trình quyết định, lưu tâm thích đáng đến quan hệ thượng lưu- hạ lưu [16]. Đây là một thuật ngữ phổ biến kể từ sau Hội nghị quốc tế về Nước và Môi trường ở Dublin (1992) và cũng là một nguyên lý được vận dụng phổ biến trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên nước. Theo định nghĩa của Tổ chức Cộng tác vì Nước toàn cầu (GWP): “Quản lý tài nguyên nước tổng hợp là một quá trình xúc tiến sự phối hợp phát triển và quản lý nước, đất và các tài nguyên liên quan để đạt được tối đa trong phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội theo một phương thức hợp lý mà không làm tổn hại đến sự bền vững của các hệ sinh thái quan trọng”. Như vậy, việc quản lý tài nguyên nước tổng hợp là nhằm cân bằng giữa quan điểm và mục đích của các nhóm dân cư khác nhau, ở các vùng địa lý khác nhau về mục đích quản lý nước và bảo vệ việc cung cấp nước cho hệ thống tự nhiên và hệ sinh thái [46]. Có nhiều cách định nghĩa về quản lý lưu vực sông, nhưng có thể hiểu đây là một khái niệm rộng gắn với các kế hoạch, chính sách và hoạt động nhằm kiểm soát nguồn nước, tài nguyên và môi trường cũng như các quá trình liên quan trong một 10 lưu vực nhất định. Quy mô của việc quản lý lưu vực sông tuỳ thuộc vào các điều kiện tài nguyên, địa lý và hành chính. Quản lý lưu vực sông được xác định là một quá trình quy hoạch, xây dựng và thực hiện việc khai thác các dạng tài nguyên trong một lưu vực sông, xem xét toàn diện và đầy đủ các nhân tố có liên quan đến xã hội, kinh tế, môi trường trong mối tương tác về không gian (giữa các bộ phận trong lưu vực: thượng lưu, trung lưu, hạ lưu) tương tác giữa các nhân tố (chống xói mòn, rửa trôi, làm thoái hóa đất, giảm sức sinh sản của rừng và đất nông nghiệp, ngăn chặn bồi lắng, lũ đá, chống nhiễm bẩn nước…). Hình thành các tổ chức lưu vực sông được coi như một phương tiện hữu hiệu để quy hoạch và thực hiện các nội dung phát triển kinh tế- xã hội. Khi nói tới quản lý lưu vực sông là đề cập hoạt động quản lý chất lượng nước và điều phối sử dụng tài nguyên nước hợp lý nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vững lưu vực sông. Quản lý lưu vực sông có một số tiêu chuẩn cơ bản sau: (i) thống nhất và tổng hợp theo ngành và tiểu ngành; (ii) thống nhất và tổng hợp về môi trường, kinh tế và xã hội; (iii) thống nhất và tổng hợp về mặt hành chính; (iv) thống nhất và tổng hợp về mặt địa lý; (v) thống nhất và tổng hợp về mặt tài trợ. Quản lý lưu vực sông còn phải đạt được 3 mục tiêu chiến lược sau (GWP,2003): (i) Hữu hiệu trong phát triển và sử dụng tài nguyên trong lưu vực sông: Đạt được mức độ phát triển kinh tế và phúc lợi tối đa từ tài nguyên nước và từ các dịch vụ đầu tư trong ngành nước; (ii) Bình đẳng và (hợp lý) trong phân phối tài nguyên nước và các dịch vụ nước đối với các ngành kinh tế/các nhóm xã hội khác nhau để làm giảm mâu thuẫn và đẩy mạnh sự phát triển xã hội bền vững; (iii) Bảo vệ môi trường: Tất cả những cố gắng đổi mới trong quản lý tài nguyên nước sẽ bị thất bại nếu bản thân hệ thống tài nguyên nước và các hệ sinh thái liên quan bị tổn thương [46]. 11 1.1.3. Quản lý môi trường theo lưu vực sông Như đã phân tích, quản lý môi trường lưu vực sông là một trong 3 mục tiêu của quản lý lưu vực sông. Quản lý môi trường lưu vực sông bao gồm các hoạt động quản lý chất lượng nguồn nước mặt (sông, hồ) và quản lý các nguồn thải nước từ hoạt động kinh tế (công nghiệp, nông nghiệp) và dân sinh (đô thị) để duy trì (hay phục hồi) chất lượng nước để đáp ứng nhu cầu dùng nước hiện tại (hay quy hoạch sử dụng nước tương lai). Quản l ý môi trường lưu vực sông bao gồm 3 quá trình: (i) thứ nhất là sự phát hiện vấn đề, phát hiện các mối đe dọa tiềm ẩn đối với sức khoẻ con người và các hệ sinh thái trong lưu vực; (ii) thứ hai là sự tham gia của các bên liên quan: Vai trò, trách nhiệm và quyền lợi do sự tham gia của các bên liên quan, đòi hỏi mọi người phải có sự quan tâm thích đáng hoặc thích hợp nhất; (iii) thứ ba là sự phối hợp hành động nhằm thực hiện một cách tổng hợp và toàn diện các giải pháp được xác định. Tiếp cận phương pháp quản lý môi trường lưu vực sông cần phải đảm bảo các nội dung sau: Thứ nhất, lựa chọn, xây dựng mô hình quản lý tổng hợp lưu vực sông Lựa chọn những mô hình quản l ý tổng hợp đã và đang được áp dụng vào yêu cầu và tình hình thực tế cụ thể các lưu vực sông; tiến hành xây dựng cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý tổng hợp và bảo vệ môi trường lưu vực sông. Thứ hai, quy hoạch môi trường Cho đến nay chưa có định nghĩa nào thật đầy đủ, chính xác và được thừa nhận rộng rãi về "quy hoạch môi trường". Tuy nhiên, quy hoạch môi trường có thể hiểu là quá trình sử dụng có hệ thống các kiến thức khoa học để xây dựng các chính sách và biện pháp trong sử dụng hợp l ý tài nguyên và bảo vệ môi trường nhằm định hướng các hoạt động phát triển trong khu vực đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững. Quy hoạch môi trường lồng ghép trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đóng vai trò rất quan trọng trong công tác quản l ý môi trường lưu vực sông. Mặc dù có nhiều yếu tố, việc xây dựng và thực hiện quy hoạch môi trường là rất khó khăn 12 trong tình hình thực tế hiện nay. Tuy nhiên, đây là một hướng phát triển cần thiết mà từng địa phương, từng ngành cần phải tích cực phối hợp cùng nhau thực hiện nhằm giải quyết triệt để các vấn đề môi trường phát sinh trong quá trình phát triển. Thứ ba, đánh giá tác động môi trường Đối với công tác bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ môi trường lưu vực sông nói riêng, công tác đánh giá tác động môi trường là rất cần thiết nhằm có những biện pháp ngăn chặn, phòng ngừa và đề xuất giải pháp bảo vệ và cải thiện môi trường ngay từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh quy mô lớn, vừa và nhỏ trong phạm vi lưu vực. Thứ tư, thanh tra môi trường Thanh tra môi trường cần được triển khai thường xuyên đối với các cơ sở kinh tế nhà nước và tư nhân hoạt động trong phạm vi lưu vực. Trách nhiệm này thuộc về cơ quan quản l ý nhà nước Trung ương (Bộ TN&MT) và địa phương (Sở TN&MT địa phương) tuỳ theo sự phân cấp. Thứ năm, huy động nguồn vốn cho bảo vệ môi trường lưu vực Để thực hiện đầy đủ những biện pháp khắc phục các tác động tiêu cực của các hoạt động kinh tế - xã hội đến môi trường cần có kinh phí cho công tác bảo vệ môi trường. Hơn nữa, việc này còn có tác động đến tâm l ý người dân về vấn đề bảo vệ môi trường một cách thường xuyên. Ngân sách này có thể từ nhiều nguồn: Trung ương, địa phương, các dự án hợp tác quốc tế, các nguồn kinh phí khác và đặc biệt là có bằng cách thu từ các hộ sản xuất của làng nghề tuỳ theo mức độ sản xuất của mỗi hộ . Các nguồn kinh phí nói trên phải được sử dụng triệt để cho công tác quản l ý môi trường lưu vực: xây dựng thể chế, chính sách, quy hoạch môi trường, thanh tra giám sát, quan trắc môi trường, tuyên truyền nâng cao nhận thức về bảo vệ môi trường lưu vực. Còn kinh phí thu từ các hộ sản xuất kinh doanh chủ yếu chi cho: chi phí trồng cây xanh, bảo vệ môi trường, chi phí cho việc vệ sinh môi trường làng nghề, đóng góp cho việc xây dựng các công trình xử lý quy mô nhỏ... Thứ sáu, xây dựng cơ sở dữ liệu và chia sẻ thông tin 13 Hệ thống cơ sở dữ liệu cần phải được xây dựng trên cơ sở: nhu cầu về thông tin môi trường lưu vực; dựa vào các nguồn thông tin sẵn có, đồng thời tiến tới hoàn thiện cơ sở dữ liệu, tìm ra được những lỗ hổng của thông tin nhằm đáp ứng đầy đủ những nhu cầu đa dạng về thông tin của tất cả các đối tượng. Cơ sở dữ liệu phải dễ tìm kiếm, dễ cập nhật và dễ sử dụng. Thông tin môi trường lưu vực cần phải đảm bảo các yêu cầu sau: phản ánh trung thực và chính xác các vấn đề môi trường, thông tin được cập nhật thường xuyên liên tục; thông tin được kết nối và chia sẻ giữa các đơn vị cung cấp và sử dụng thông tin, thông tin được phổ cập đến tất cả các đối tượng tuỳ theo nhu cầu sử dụng thông tin của họ. Công nghệ viễn thám và hệ thông tin địa l ý là công cụ hữu hiệu giúp cho các nhà khoa học và quản l ý, đặc biệt là các nhà địa l ý nghiên cứu, điều tra tài nguyên môi trường và nắm bắt thông tin nhanh chóng và đồng bộ trên diện rộng. Dữ liệu viễn thám khi xử l ý trong tổ hợp với hệ thông tin địa l ý sẽ là nguồn tư liệu khách quan mang tính kế thừa và đổi mới liên tục trong bản đồ số, thực sự trở thành những tài liệu đáng tin cậy cho các nhà chuyên môn và quản l ý tham khảo trong nhiều lĩnh vực. Phương pháp ứng dụng công nghệ viễn thám và hệ thông tin địa l ý còn giúp cho các nhà quản l ý dễ dàng tiếp cận với sự phát triển của nền tin học hiện nay . Bởi vậy phương pháp luận về ứng dụng viễn thám và hệ thông tin địa l ý là cần thiết cho thành lập các bản đồ chuyên đề trong nghiên cứu môi trường lưu vực sông. Thứ bảy, đầu tư cho bảo vệ môi trường lưu vực sông; nghiên cứu, áp dụng khoa học kỹ thuật; tăng cường hợp tác quốc tế Những ưu điểm rõ ràng của cách tiếp cận quản lý môi trường lưu vực sông xuất phát từ thực tế là nguồn tài nguyên nước bản thân nó không chấp nhận ranh giới hành chính và phạm vi quyền hạn giữa các Bộ, ngành và các địa phương và các quyết định quản lý và quy hoạch ở một phần lưu vực nhánh hoặc lưu vực lớn có thể có những tác động đáng kể đối với một số lượng và chất lượng nước ở các khu vực khác. Các cách tiếp cận “truyền thống” đối với quản lý môi trường lưu vực sông dựa vào biên giới tỉnh và quốc gia theo bản chất tự nhiên của chúng dẫn tới không nhất quán, kém hiệu quả và thậm chí mâu thuẫn trong việc quyết định và thực thi. 14