Tài liệu Những vấn đề pháp lý đặt ra từ việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THU GIANG NH÷NG VÊN §Ò PH¸P Lý §ÆT RA Tõ VIÖC T¸I C¥ CÊU DOANH NGHIÖP NHµ N¦íC Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Ngô Huy Cương HÀ NỘI – 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Phạm Thu Giang MỤC LỤC DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT....................................................................3 MỞ ĐẦU................................................................................................... 4 1. Sự cần thiết nghiên cứu của đề tài.....................................................................4 2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài................................................................................5 3. Tình hình nghiên cứu đề tài...............................................................................6 4. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu................................................................6 5. Dự kiến kết quả.................................................................................................7 6. Bố cục của luận văn..........................................................................................7 CHƯƠNG 1 – NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ DNNN, VỀ TÁI CƠ CẤU DNNN....................................................................................................... 8 1.1. Khái luận về DNNN.......................................................................................8 1.1.1.Khái niệm Doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam..........................................8 1.1.2. Đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam...................................10 1.1.3. Vai trò của DNNN.....................................................................................12 1.1.4. Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở việt Nam......................13 1.1.5. Pháp luật về DNNN ở một số nước trên thế giới......................................23 1.2. Những vấn đề cơ bản về tái cơ cấu DNNN.................................................29 1.2.1. Khái quát về tái cơ cấu DNNN.................................................................29 1.2.2. Mục tiêu và phạm vi tái cơ cấu DNNN.....................................................30 1.2.3. Vai trò của tái cơ cấu DNNN....................................................................35 1.2.4. Sự cần thiết của tái cơ cấu DNNN ở Việt Nam.........................................36 CHƯƠNG 2 - THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA DNNN, THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH VÀ CÁC VẤN ĐỀ PHÁP LÝ ĐẶT RA KHI DNNN TÁI CƠ CẤU................................................................................ 38 2.1. Thực trạng hoạt động của các DNNN ở Việt Nam.......................................38 2.1.1. Những thành tựu chủ yếu của DNNN........................................................39 2.1.2. Những hạn chế yếu kém của DNNN..........................................................42 1 2.2. Thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu.................................................................................................45 2.2.1.Tái cơ cấu trong lĩnh vực kinh doanh, sản phẩm, hàng hóa của DNNN....45 2.2.2. Tái cơ cấu trong quản trị DNNN..............................................................50 2.2.3. Tái cơ cấu về mô hình doanh nghiệp........................................................55 2.2.4. Tái cơ cấu DNNN liên quan đến hoạt động quản lý của nhà nước với DNNN................................................................................................................. 64 CHƯƠNG 3 - MỘT SỐ ĐỀ XUẤT PHÁP LÝ KHI DNNN THỰC HIỆN TÁI CƠ CẤU.................................................................................................. 80 3.1. Đặt DNNN vào môi trường cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp khác, loại bỏ các hình thức ưu đãi và bao cấp đối với DNNN còn tồn tại trên thực tế.................................................................................................................. 80 3.2. Nâng cao hiệu quả quản trị DNNN..............................................................81 3.3. Đẩy nhanh hoạt động cổ phần hóa DNNN...................................................85 3.4. phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN.................................................................................................................. 89 KẾT LUẬN.............................................................................................. 95 TÀI LIỆU THAM KHẢO.........................................................................97 2 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT DNNN: Doanh nghiệp nhà nước TW: Trung ương TNHH: Trách nhiệm hữu hạn CTCP: Công ty cổ phần UBND: Ủy Ban nhân dân CHLB: Cộng hoà liên bang 3 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu của đề tài Trong bối cảnh nền kinh tế nước ta đang phát triển từng ngày, đặc biệt khi quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra ngày một sâu rộng, yêu cầu đặt ra đối với việc tái cơ cấu nền kinh tế càng trở nên bức thiết hơn. Trong đó, việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là một trong ba nhiệm vụ trọng tâm cấp bách của quá trình tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế nước ta. Được hình thành trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, DNNN cho đến nay về cơ bản đã đáp ứng được những nhu cầu trong xã hội, giữ một vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Các DNNN mà trọng tâm là các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty đã bảo đảm sản xuất, cung ứng các sản phẩm, hàng hóa và dịch vụ thiết yếu cho nền kinh tế. Đặc biệt, trong thời kỳ khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu vừa qua, các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước vẫn duy trì được hoạt động và có đóng góp quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ điều tiết vĩ mô của nhà nước trong nhiều lĩnh vực nhằm ổn định kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực mà các DNNN mang lại, hoạt động của các DNNN hiện nay vẫn còn bộc lộ rất nhiều yếu kém như: hiệu quả kinh tế và sức cạnh tranh của DNNN còn hạn chế; thực trạng tài chính tại một số DNNN rất yếu kém, thua lỗ kéo dài, tiềm ẩn nguy cơ rủi ro mất cân đối tài chính. Nhằm khắc phục những hạn chế và yếu kém đó, yêu cầu đặt ra cần phải tái cơ cấu DNNN là cần thiết. Đây chính là biện pháp giúp cho DNNN ngày càng mạnh hơn, thực sự trở thành nòng cốt của kinh tế nhà nước, góp phần để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Để thực hiện tốt được hoạt động này, bên cạnh những chuẩn bị về phía bản thân doanh nghiệp thì còn cần đến một sự chỉ đạo xuyên suốt, đường lối, chủ trương đúng đắn cùng những chính sách pháp luật hợp lý, có thể tạo được hành lang thông thoáng cho các DNNN tái cơ cấu nhưng cũng vừa đảm bảo sự tuân 4 thủ pháp luật, đường lối, chủ trương của Đảng và nhà nước. Do vậy, thông qua việc chọn đề tài “Những vấn đề pháp lý đặt ra từ việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước”, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu, xem xét những vấn đề pháp lý đặt ra trong việc tái cơ cấu DNNN, trên cơ sở đó phân tích những mặt tích cực, hạn chế của từng vấn đề và đề xuất những phương hướng hoàn thiện pháp luật trong việc tái cơ cấu DNNN. Khi nghiên cứu vấn đề này, luận văn chú trọng vào các nội dung sau: - Tìm hiểu những vấn đề cơ bản về DNNN ở Việt Nam, tham khảo mô hình DNNN ở một số nước trên Thế giới. - Tìm hiểu về tái cơ cấu DNNN ở Việt Nam. - Thực trạng hoạt động của DNNN ở Việt Nam hiện nay. - Thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu liên quan đến thay đổi hoạt động kinh doanh, sản phẩm hàng hóa, quản trị doanh nghiệp, mô hình doanh nghiệp, quản lý nhà nước,.. - Đưa ra một số đề xuất pháp lý khi DNNN thực hiện tái cơ cấu. 2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài 2.1. Mục tiêu tổng quát Đề tài tập trung đi sâu nghiên cứu, xem xét những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật đặt ra trong việc tái cơ cấu DNNN. Trong nội dung trình bày, tác giả đưa ra những nhận xét, đánh giá về các khía cạnh pháp lý và thực tiễn cũng như tham khảo kinh nghiệm tại một số nước trên thế giới. Qua đó, đề xuất những phương hướng hoàn thiện pháp luật trong việc tái cơ cấu DNNN. 2.2. Mục tiêu cụ thể Đề tài phân tích khái niệm, làm rõ vai trò trách nhiệm của DNNN qua các giai đoạn cũng như sự cần thiết phải tái cơ cấu DNNN. Trên cơ sở phân tích trực trạng hoạt động của DNNN, thực trạng các quy định hiện hành, tác gia đã rút ra một số vấn đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cấu trúc, tập trung vào bốn khía cạnh sau: hoạt động kinh doanh, quản trị doanh nghiệp, mô hình doanh nghiệp và 5 quản lý nhà nước đối với DNNN. Cuối cùng, tác giả đưa ra định hướng và những kiến nghị, đề xuất, giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật trong việc tái cơ cấu DNNN giai đoạn hiện nay. 3. Tình hình nghiên cứu đề tài Thông qua việc nghiên cứu các công trình khoa học, luận văn từ trước đến nay, tác giả nhận thấy, vấn đề tái cơ cấu DNNN đã được nhiều người quan tâm nhưng đa phần chỉ dưới góc độ kinh tế hoặc đi sâu vào từng vấn đề riêng lẻ của quá trình tái cơ cấu DNNN mà chưa có luận văn hay công trình nào phân tích những vấn đề pháp lý tổng thế của quá trình tái cơ cấu DNNN. Có thể dẫn chứng một số bài viết, công trình khoa học đã thực hiện như sau: - OECD (2010), Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp nhà nước ,Tổ chức Tài chính Quốc tế tại Việt Nam. - TS. Trần Tiến Cường (2012), “Tái cấu trúc DNNN và giải quyết vấn đề phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước đối với cá DNNN”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2012, Hà Nội - TS. Vũ Thành Tự Anh , “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ở Việt nam”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2012, Hà Nội. - PGS.TS Nguyễn Đình Tài (2013), “Về định hướng và tiêu chí tái cấu trúc Tập đoàn kinh tế nhà nước”, Kỷ yếu Hội thảo “Đổi mới cơ chế quản lý tổ chức và hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước – Những vấn đề pháp lý cần hoàn thiện”, Hà Nội. ......Do vậy, lựa chọn nghiên cứu đề tài này đáp ứng được tính mới của khoa học pháp lý. 4. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phạm vi nghiên cứu Tái cơ cấu DNNN là một hoạt động đã được thực hiện tại rất nhiều quốc gia trên Thế giới. Nó được coi như một biện pháp hữu hiệu để thúc đẩy kinh tế phát triển. Tuy nhiên, dựa trên những nghiên cứu, hiểu biết của mình, tác giả 6 muốn tập trung phân tích và làm rõ những vấn đề pháp lý phát sinh từ việc tái cơ cấu DNNN tại Việt Nam, có tham khảo một số kinh nghiệm của các nước khác. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, căn cứ theo quan điểm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay. Bên cạnh đó, tác giả kết hợp sử dụng các phương pháp khoa học để tiếp cận vấn đề như: phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê, logic và một số phương pháp khác. 5. Dự kiến kết quả Đề tài mang đến cho người đọc cái nhìn bao quát về DNNN, hoạt động thực tiễn của DNNN trên thị trường hiện nay cũng như những vấn đề đặt ra khi tái cơ cấu DNNN. Bên cạnh đó, đề tài sẽ đưa ra những đánh giá khách quan về hành lang pháp lý điều chỉnh lĩnh vực này và phương hướng hoàn thiện pháp luật. 6. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: - Chương 1: Những vấn đề cơ bản về DNNN, về tái cơ cấu DNNN. - Chương 2: Thực trạng hoạt động của DNNN, thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu. - Chương 3: Một số đề xuất pháp lý khi DNNN thực hiện tái cơ cấu. 7 CHƯƠNG 1 – NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ DNNN, VỀ TÁI CƠ CẤU DNNN 1.1. Khái luận về DNNN 1.1.1.Khái niệm Doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam Doanh nghiệp nhà nước có lịch sử tồn tại khá lâu đời và hiện đang giữ vai trò chủ đạo trong điều kiê ̣n kinh tế thị trường ở Việt Nam hiê ̣n nay. Trong từng giai đoạn khác nhau, quan điểm pháp lý về DNNN cũng có những đặc thù và thay đổi nhất định phù hợp với thực tiễn kinh doanh. Theo Sắc lệnh số 104/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành ngày 01/1/1948, DNNN lúc bấy giờ được gọi là doanh nghiệp quốc gia. Điều 2 Sắc lệnh ghi nhận “Doanh nghiệp quốc gia là một doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu của quốc gia và do quốc gia điều khiển”. Sau đó, những đơn vị kinh tế của nhà nước được gọi là xí nghiệp quốc doanh, lâm trường quốc doanh, cửa hàng quốc doanh,... Thuật ngữ DNNN được sử dụng chính thức trong Nghị định 388/HĐBT ngày 20 tháng 11 năm 1991 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế về thành lập và giải thể doanh nghiệp nhà nước. Theo đó, DNNN được định nghĩa là tổ chức kinh doanh do nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu. DNNN là một pháp nhân kinh tế, hoạt động theo pháp luật và bình đẳng trước pháp luật (Điều 1 Nghị định 388/HĐBT). Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 ra đời đã định nghĩa cụ thể hơn về DNNN như sau: Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do nhà nước giao. 8 Doanh nghiệp nhà nước có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động, kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý. Doanh nghiệp nhà nước có tên gọi, có con dấu riêng và có trụ sở chính trên lãnh thổ Việt Nam. DNNN theo cách hiểu này đã được tiếp cận điều chỉnh bởi pháp luật có sự khác biệt rõ rệt với các loại hình doanh nghiệp khác về vấn đề chủ sở hữu cũng như tổ chức và quản lý hoạt động của doanh nghiệp. Cũng theo luật này, DNNN nước tồn tại dưới các hình thức: doanh nghiệp độc lập, tổng công ty, doanh nghiệp thành viên của tổng công ty. Từ những thay đổi về tư duy quản lý kinh tế và điều chỉnh pháp luật đối với các doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã có định nghĩa mới về DNNN. Theo Luật này, DNNN được hiểu là tổ chức kinh tế do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. So sánh khái niệm “doanh nghiệp nhà nước” trong Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995, khái niệm DNNN nước theo Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 có một số thay đổi như sau: - Nội dung rộng hơn, bao gồm không chỉ doanh nghiệp 100% sở hữu nhà nước, mà cả DNNN nắm cổ phần hay có phần góp vốn chi phối; - Loại hình doanh nghiệp cũng đa dạng hơn, bao gồm cả công ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần; - Không xác định mục tiêu cụ thể của DNNN là thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao; - Không còn khái niệm doanh nghiệp công ích. Luật Doanh nghiệp 2005 ra đời đã chính thức chấm dứt hiệu lực của Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003, mở ra một thời kỳ mới cho DNNN khi đứng trong môi trường bình đẳng với tất cả các doanh nghiệp khác. Tuy nhiên, khái niệm về 9 DNNN thì gần như không thay đổi, DNNN vẫn là những doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ. Tại văn bản gần đây nhất là Nghị định 99/2012/NĐ-CP của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, DNNN cũng được chia ra làm các loại như: - DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; - Doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. 1.1.2. Đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam Từ khái niệm về DNNN ở trên, có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của DNNN đó là: - Thứ nhất, về sở hữu, nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối. Kể từ khi Luật Doanh nghiệp nhà nuớc 2003 ra đời, đặc điểm này đã được nhấn mạnh. Theo đó, không chỉ những doanh nghiệp do nhà nước sở hữu 100% vốn mới được coi là DNNN, mà những doanh nghiệp có vốn góp chi phối của nhà nước (trên 50%) cũng được gọi DNNN. Tỷ lệ này là hợp lý để nhà nước đảm bảo được quyền hạn chi phối nhất định của mình trong quản lý, điều hành DNNN; đảm bảo các DNNN vận hành và hoạt động theo đúng đường lối, chủ trương, kế hoạch của nhà nước; thực hiện được những nhiệm vụ, trách nhiệm mà nhà nước giao cho trong việc thúc đẩy nền kinh tế xã hội phát triển. Các công ty mà nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn góp được gọi là doanh nghiệp có vốn góp nhà nước chứ không phải DNNN. - Thứ hai, về quyền quyết định hoặc quyền chi phối: Tương ứng với tỷ lệ vốn góp của nhà nước trong doanh nghiệp là quyền quyết định hoặc quyền chi phối của nhà nước đối với doanh nghiệp đó. 10 + Trong trường hợp nhà nước nằm giữ 100% vốn góp, nhà nước sẽ có toàn quyền quyết định những vấn đề lớn của doanh nghiệp như: kế hoạch sản xuất kinh doanh, chính sách phát triển, điều lệ, quy chế hoạt động, nhân sự, chia tách, sát nhập…. Quyền hạn này sẽ được nhà nước thực hiện thông qua các cơ quan, tổ chức đại diện cho chủ sở hữu nhà nước như các Bộ quản lý ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Hội đồng thành viên tại doanh nghiệp,…. + Nhà nước có quyền chi phối khi nhà nước có cổ phần, vốn góp trên 50%. Phạm vi quyền hạn của nhà nước sẽ được thể hiện cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật (dành cho cổ đông có vốn góp chi phối), trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp. Đây là một tỷ lệ phù hợp để nhà nước thể hiện được ý chí của mình trong những quyết định quan trọng của doanh nghiệp. Nhà nước thực hiện quyền chi phối này của mình thông qua việc cử người tham gia vào ban lãnh đạo của doanh nghiệp, giữ những vị trí chủ chốt trong Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc/ Giám đốc doanh nghiệp. - Thứ ba, về hình thức pháp lý Theo quy định, tất cả các DNNN trước đây sẽ phải chuyển sang mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005. Quy định này nhằm tạo sự bình đẳng, sự đồng nhất về mô hình tổ chức giữa DNNN và các loại hình doanh nghiệp khác. Theo đó, các doanh nghiệp có vốn góp 100% của nhà nước được chuyển đổi sang hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu; còn doanh nghiệp có vốn góp chi phối của nhà nước thì được thành lập dưới hình thức công ty TNHH hai thành viên trở lên hoặc công ty cổ phần. Ngoài ra, hiện nay còn một hình thức nữa đó là Tập đoàn kinh tế. Đây là một tập hợp nhiều công ty hay doanh nghiệp, trong đó có một công ty đầu đàn gọi là công ty mẹ, các công ty khác trong tập đoàn thì có vai trò là công ty con hay công ty liên kết. 11 - Thứ tư, về tư cách pháp lý và trách nhiệm tài sản Doanh nghiệp nhà nước dưới hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn đều có tư cách pháp nhân: được thành lập hợp pháp, có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có tài sản độc lập và chịu trách nhiệm bằng tài sản đó (nhà nước chịu trách nhiệm trong phạm vi vốn góp của nhà nước) , nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. Riêng mô hình Tập đoàn kinh tế lại không có tư cách pháp nhân. Điều 38 Nghị định 102/2010/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp cũng đã quy định rõ: “Tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân, không phải đăng ký kinh doanh theo quy định của Luật doanh nghiệp. Việc tổ chức hoạt động của Tập đoàn do các công ty thành lập tập đoàn tự thoả thuận quyết định”. 1.1.3. Vai trò của DNNN Trong nền kinh tế kế hoạch hoá trước đây, toàn bộ các DNNN đều giữ vai trò là lực lượng kinh tế chủ yếu của nền kinh tế, chi phối toàn bộ các ngành nghề. Đến cuối thập niên 80 của Thế kỷ 20, Việt Nam tiến hành cải cách, đổi mới nền kinh tế theo hướng kinh tế thị trường nhưng vẫn nhấn mạnh sự kiểm soát hay điều tiết mạnh mẽ của nhà nước thông qua DNNN. Hiến pháp 1992 ra đời, mặc dù công nhận nền kinh tế thị trường với đa phần sở hữu, tuy nhiên vẫn nhấn mạnh nguyên lý kinh tế nhà nước hay DNNN đóng “vai trò chủ đạo” (Điều 19 Hiến pháp Việt Nam 1992). Có thể thấy rằng bản thân khái niệm “vai trò chủ đạo” chưa thể hiện được ý nghĩa rõ ràng và còn gây tranh cãi, xét trong bối cảnh nền kinh tế thị trường khi các doanh nghiệp là các chủ thể độc lập, tự do kinh doanh và tự chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình. Tuy nhiên, bởi Hiến pháp trước hết là một văn kiện chính trị trọng yếu và công cụ pháp lý chủ chốt của Đảng cộng sản Việt Nam, do đó, việc tuyên bố về vai trò quan trọng nói trên của DNNN đương nhiên có hàm ý thực tế về mặt nội dung. 12 - Trước hết, các quy định đó của Hiến pháp bảo đảm cho Chính phủ có các quyền hiến định trong việc đầu tư không giới hạn về tài chính và các nguồn lực khác (mà không bị ràng buộc bởi sự cho phép của Quốc hội như thực tế ở một số nước) vào thành lập và mở rộng hoạt động của DNNN; - Bên cạnh đó, cùng với việc đầu tư là sự giao nhiệm vụ và can thiệp vào hoạt động (cũng ở mức hầu như không bị hạn chế) đối với doanh nghiệp này. Thông qua việc thực hiện những nhiệm vụ được giao, các DNNN sẽ đảm bảo vai trò của mình trong hai vấn đề quan trọng đó là : kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận và thực thi các yêu cầu, mệnh lệnh của Chính phủ như một cơ quan nhà nước; góp phần điều tiết, ổn định kinh tế xã hội phát triển, thúc đẩy cạnh tranh với các doanh nghiệp trên thị trường. 1.1.4. Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở việt Nam DNNN của Việt Nam được hình thành trong thời kỳ kế hoạch hóa tập trung, trong công cuộc đổi mới, cùng với sự phát triển của các thành phần kinh tế khác, hệ thống DNNN vừa được phát triển, mở rộng, vừa được sắp xếp, cơ cấu lại và từng bước chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường. Việt Nam sau khi giải phóng đến năm 1990, DNNN được tổ chức dưới hình thức các tổng công ty, các liên hiệp các xí nghiệp và các DNNN độc lập. Từ đầu thập niên 1990 và qua nhiều giai đoạn, gắn liền với quá trình đổi mới thể chế kinh tế, DNNN đã từng bước được đổi mới, sắp xếp, trong đó nổi bật là chủ trương xây dựng các tổng công ty (90 và 91) năm 1994; ban hành Luật DNNN năm 1995; tiến hành cổ phần hóa một bộ phận lực lượng DNNN từ năm 1996 ( thí điểm từ năm 1993); thí điểm tổ chức Tập đoàn kinh tế nhà nước năm 2005 vv... Quá trình trên có thể chia làm 4 giai đoạn : (1) Giai đoạn 1991-1994 Ở nước ta, sau khi giải phóng và thống nhất đất nước, do nhận thức đơn giản và phiến diện nên đã đồng nhất sở hữu nhà nước với sở hữu xã hội chủ 13 nghĩa. Xí nghiệp quốc doanh được thành lập ở mọi lĩnh vực. Đặc biệt trong vấn đề quản lý vẫn theo kiểu tập trung quan liêu, theo kế hoạch định trước: lỗ thì được bù, lãi thì nộp ngân sách. Điều này đã làm thui chột đi tính năng động, sáng tạo của các xí nghiệp, đặc biệt là thiếu một môi trường kinh doanh. Số lượng doanh nghiệp quốc doanh quá nhiều, chồng chéo về cơ chế quản lý, ngành nghề, kỹ thuật lạc hậu, hiệu quả sản xuất kinh doanh còn thấp, nhiều doanh nghiệp thua lỗ triền miên, đất nước lâm vào khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng. Trước tình hình đó, nhiệm vụ đặt ra là cần phải chấn chỉnh và tổ chức lại sản xuất kinh doanh của khu vực kinh tế quốc doanh; khắc phục hiện tượng thành lập xí nghiệp quốc doanh tràn lan ở các ngành và các địa phương. Hai văn bản pháp lý quan trọng để điều chỉnh nhiệm vụ tổ chức và sắp xếp lại DNNN là: Quyết định số 315/HĐBT và Nghị định 388/HĐBT. Với chủ trương cổ phần hoá, giải thể và sát nhập các DNNN nhỏ và hoạt động kém hiệu quả, Chính phủ đã thiết lập cơ sở pháp lý cho việc thành lập các DNNN lớn bằng việc ban hành hai văn bản pháp luật quan trọng vào năm 1994, đó là Quyết định số 90/TTg ngày 7/3/1994 về việc sắp xếp lại DNNN, tạo căn cứ cho việc thành lập các “Tổng công ty 90” và Quyết định số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập Tập đoàn kinh doanh, tạo căn cứ cho việc thành lập các “Tổng công ty 91”. Có thể tóm tắt mô hình hai loại Tổng công ty nhà nước này như sau: - Tổng công ty 90 là các DNNN lớn, có ít nhất 5 đơn vị thành viên quan hệ với nhau về công nghệ, tài chính, chương trình đầu tư phát triển, dịch vụ về cung ứng, vận chuyển, tiêu thụ, thông tin, đào tạo; phải có vốn pháp định trên 500 tỷ đồng (đối với một số tổng công ty trong những ngành đặc thù thì vốn pháp định có thể thấp hơn nhưng không được ít hơn 100 tỷ đồng). Các Bộ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được Chính phủ uỷ quyền ra quyết định thành lập tổng công ty 90. 14 - Mặc dù tinh thần của Quyết định số 91/TTg là hướng tới thành lập các Tập đoàn kinh doanh, song vào thời điểm năm 1994, Tập đoàn kinh doanh là hình thức tổ chức doanh nghiệp còn rất mới mẻ ở Việt Nam. Vì vậy, các nhóm doanh nghiệp được thành lập theo quyết định nói trên không không được gọi là Tập đoàn ngay mà được gọi chung là các Tổng công ty 91. Cho tới tận năm 2006, các Tổng công ty 91 mới được từng bước chuyển thành các tập đoàn thực sự. Việc thành lập bất cứ Tổng công ty 91 nào cũng đều thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ. Hội đồng quản trị của Tổng công ty 91 gồm từ 7 đến 9 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm. Tổng công ty 91 phải có ít nhất 7 thành viên, phải có vốn pháp định tối thiểu 1000 tỷ đồng. Khác với một Tổng công ty 90. một Tổng công ty 91 có thể hoạt động đa ngành tuy vẫn được yêu cầu theo đuổi một ngành kinh doanh chủ đạo. Mục đích thành lập các Tổng công ty 91 là để phát huy vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. (2) Giai đoạn 1995 - 2006 Năm 1995, tại Kỳ họp thứ 7 của Quốc hội IX, Luật Doanh nghiệp nhà nước đầu tiên được thông qua (có hiệu lực vào ngày 30/4/1995), ghi nhận các DNNN là các pháp nhân kinh tế độc lập với địa vị pháp lý đầy đủ để tham gia vào các quan hệ kinh tế một cách bình đẳng trên thị trường với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác như doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp tư nhân. Nội dung chủ yếu của Luật DNNN năm 1995 tập trung chủ yếu vào các vấn đề sau: Thứ nhất, Luật DNNN đã cơ bản tách biệt hai mặt quản lý của chủ sở hữu nhà nước với quản lý Nhà nước đối với DNNN. Quyền của chủ sở hữu nhà nước tập trung vào việc kiểm soát các mục tiêu chiến lược, các quyết định quan trọng liên quan đến tài sản, vốn và nhân sự chủ chốt của doanh nghiệp. Thứ hai, DNNN được chia thành hai loại theo mục tiêu hoạt động là DNNN hoạt động kinh doanh và DNNN hoạt dộng công ích. Từ đó, nhà nước có 15 cơ chế quản lý và chính sách phù hợp với từng loại doanh nghiệp. DNNN hoạt động kinh doanh được mở rộng quyền và trách nhiệm để thực hiện hoạt động trên cùng mặt bằng pháp lý và bình đẳng với các doanh nghiệp của các thành phần kinh tế khác, từng bước nâng cao tính cạnh tranh của loại doanh nghiệp này. Đây cũng là những động thái bước đầu rất quan trọng để từng bước xoá bỏ sự bao cấp đối với DNNN, tiến dần đến việc đưa loại doanh nghiệp này vào hoạt động cùng một đạo luật doanh nghiệp thống nhất của nền kinh tế. -Thứ ba, theo mô hình hoạt động, DNNN chia thành doanh nghiệp độc lập và các Tổng công ty (90 và 91). Với mô hình Tổng công ty, Luật DNNN 1995 đã bước đầu đưa ra chủ trương xây dựng các doanh nghiệp quy mô lớn dưới hình thức các Tập đoàn kinh tế mạnh. Với việc quy định điều kiện để thành lập tổ chức lại, giải thể DNNN, xác định lĩnh vực ưu tiên, lĩnh vực hạn chế thành lập mới DNNN, Luật DNNN 1995 cũng đã hạn chế hoá định hướng đổi mới và sắp xếp lại các DNNN. Đồng thời sự xuất hiện của Hội đồng quản trị trong mô hình quản lý tại các Tổng công ty và DNNN độc lập có quy mô lớn là một bảo đảm hơn cho việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp có nhiều vốn và tài sản quan trọng. Thứ tư, cơ chế quản lý tài chính của DNNN được quy định khá toàn diện, thể hiện sự cải cách phù hợp với cơ chế thị trường nên đã bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp nhưng vẫn mở rộng hơn quyền tự chủ của doanh nghiệp tạo sự chủ động, linh hoạt trong hoạt động của DNNN. Luật DNNN năm 1995 là một bước tiến lớn trong việc xây dựng khung pháp luật về DNNN. Để tiếp tục triển khai và hoàn thiện khung pháp lý này, năm 1998, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 20/1998/CT-TTg ngày 21/4/1998 về đẩy mạnh, sắp xếp và đổi mới DNNN và đến năm 1999, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Chỉ thị số 15/1999/CT-TTg ngày 16/5/1999 về việc hoàn thiện tổ chức hoạt động của tổng công ty nhà nước. 16 Tuy nhiên, tới đầu những năm 2000, với sự vận động và phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thị trường, đặc biệt là khu vực đầu tư nước ngoài và kinh tế tư nhân trong nước, Luật DNNN đã bộc lộ các hạn chế từ cả góc độ đổi mới cơ chế quản lý và sở hữu DNNN, lẫn góc độ tương tác của chế định DNNN với các chế định về doanh nghiệp khác trong tổng thể khung pháp luật về kinh tế và doanh nghiệp. Một điểm mốc quan trọng trong sự phát triển của khung pháp luật về kinh tế tư nhân là sự ra đời của Luật Doanh nghiệp 1999 (có hiệu lực thay thế Luật doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty năm 1990) thực hiện chế độ đăng ký kinh doanh thay cho cấp phép thành lập doanh nghiệp nhằm xác lập nguyên lý “mọi công dân có quyền tự do kinh doanh tất cả các ngành nghề trừ những gì pháp luật nghiêm cấm”. Luật doanh nghiệp 1999 cũng đồng thời xác lập các chế định pháp lý tương đối hoàn chỉnh và đồng bộ về các loại hình doanh nghiệp và công ty như doanh nghiệp tư nhân, công ty TNHH, công ty cổ phần và công ty hợp danh, theo định hướng tuân thủ các thực tiễn và tiêu chuẩn chung của thế giới. Đồng thời với quá trình phát triển nói trên, trong quá trình cổ phần hoá và tái cấu trúc quản lý, bản thân các DNNN cũng tiếp tục được chuyển đổi về sở hữu và loại hình tổ chức. Do đó, vào ngày 26/11/2003, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khoá XI, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã được ban hành. So với Luật doanh nghiệp nhà nước 1995, Luật DNNN 2003 đã chứa đựng các nội dung cơ bản mới và đáng lưu ý như sau: Thứ nhất, khái niệm DNNN đã mở rộng hơn, bao gồm các doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ và các doanh nghiệp mà nhà nước có cổ phần, vốn góp chi phối. Thứ hai, DNNN được tổ chức dưới nhiều hình thức đa dạng và phù hợp với các mô hình doanh nghiệp cơ bản thường có trong nền kinh tế thị trường như công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Phạm vi điều chỉnh của Luật DNNN 2003 chủ yếu đối cới các công ty nhà nước và quan hệ 17 giữa chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của nhà nước. Như vậy, việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của các DNNN không phải là công ty nhà nước sẽ tuân theo Luật doanh nghiệp 1999. Công ty nhà nước là doanh nghiệp do nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, được tổ chức dưới hai hình thức công ty nhà nước độc lập và tổng công ty nhà nước. Trong đó, Tổng công ty nhà nước là hình thức liên kết kinh tế trên cơ sở tự đầu tư, góp vốn với các doanh nghiệp khác hoặc được hình thành trên cơ sở tổ chức và liên kết các đơn vị thành viên có mối quan hệ gắn bó với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác, hoạt động trong một hoặc một số chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật chính nhằm tăng cường khả năng kinh doanh và thực hiện lợi ích của các đơn vị thành viên và toàn công ty. Có ba loại hình tổng công ty nhà nước là: tổng công ty do nhà nước quyết định đầu tư và thành lập; tổng công ty do các công ty tự đầu tư và thành lập; tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (vào năm 2005 đã thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước đầu tiên –SCIC trực thuộc Bộ Tài chính). Hai loại hình tổng công ty thứ nhất và thứ hai nêu trên chính là cơ sở của các tập đoàn kinh tế mạnh mà nhà nước đang hướng tới xây dựng. Thứ ba, bỏ loại DNNN hoạt động công ích, chuyển từ quản lý DNNN độc quyền hoạt động công ích sang quản lý hoạt động công ích trên cơ sở mở rộng cơ chế đấu thầu hoạt động công ích. Xác định rõ mục tiêu hoạt động chủ yếu của DNNN là hoạt động kinh doanh. Thứ tư, xác định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước nói chung và do Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh thực hiện đối với công ty nhà nuớc. Tại công ty nhà nước có hội đồng quản trị, hội đồng quản trị là cơ quan đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước và có quyền tuyển chọn ký hợp đồng hoặc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và quyết định mức lương đối với tổng giám đốc. 18