Tài liệu Nhu cầu lập pháp của hành pháp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp của hành pháp LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp của hành pháp Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số : 60.38.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung Hà Nội - 2010 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................. 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ .......... 5 1. Khát quát về Nhà nước và pháp luật ............................................... 5 2. Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp là một yêu cầu thực tiễn được ghi nhận ở nhiều quốc gia trên thế giới ..................................... 8 3. Pháp luật Việt Nam khẳng định vai trò quan trọng của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật ............................................. 14 4. Kết luận Chương I .......................................................................... 23 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ ........................... 24 1. Trong những năm qua, Chính phủ và các cơ cấu của Chính phủ đã đạt được những kết quả nhất định trong hoạt động xây dựng pháp luật ............................................................................................ 24 2. Hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn nhiều hạn chế, bất cập ................................................................................................ 25 2.1. Trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ................ 26 2.2. Công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ..................................................................... 34 2.2.1. Trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh ............................... 34 2.2.2.Trong việc trình dự án luật, pháp lệnh ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội............................................................................................. 51 2.2.3. Trong việc tiếp thu, chỉnh lý các dự thảo luật giữa hai kỳ họp Quốc hội, dự thảo pháp lệnh giữa hai phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội ............................................................................ 51 2.3. Công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ....................................................... 54 2.4. Công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ............................................. 65 2.5. Kết luận Chương II ...................................................................... 69 Chƣơng 3. XÁC ĐỊNH LẠI TRỌNG TÂM CÔNG VIỆC CỦA CHÍNH PHỦ LÀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ..................................... 72 1. Giải pháp tổng thể .......................................................................... 73 2. Một số giải pháp cụ thể .................................................................. 75 KẾT LUẬN ........................................................................................ 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................. 79 DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 1: Thống kê số lượng nội dung phải chỉnh sửa trong một số 45 dự án luật. Bảng 2: thống kê một số dự án luật trình Quốc hội không bảo đảm 47 thời gian quy định. Bảng 3: thống kê một số dự án luật trình Quốc hội không bảo đảm 50 thời gian quy định. Bảng 4: Các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính 58 phủ ban hành quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật quốc phòng. Bảng 5: Các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật 60 quốc phòng đang soạn thảo cần được tiếp tục ban hành (tính đến tháng 8 năm 2008)./. PHẦN MỞ ĐẦU 1. Đặt vấn đề Ở nhiều nước trên thế giới, bộ máy Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân lập - phân chia quyền lực Nhà nước thành ba nhánh: lập pháp - hành pháp và tư pháp. Bộ máy Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân chủ, quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công nhiệm vụ giữa các hệ thống cơ quan Nhà nước, trong đó Quốc hội có chức năng lập pháp, Chính phủ có chức năng hành pháp và Toà án có chức năng tư pháp. Mặc dù nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước khác nhau, sự phân chia quyền lực Nhà nước khác nhau và tính độc lập của các nhánh quyền lực khác nhau, nhưng có thể nói ở hầu hết các nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam, pháp luật đều quy định Chính phủ (cơ quan hành pháp) là một chủ thể (và là chủ thể quan trọng nhất) nắm quyền soạn thảo và trình dự án pháp luật trước Quốc hội (nghị viện). Trong vài năm trở lại đây, ở nước ta có quan điểm cho rằng, Quốc hội (gồm cả các cơ quan của Quốc hội) - với vai trò là cơ quan lập pháp - phải chủ động hơn nữa trong hoạt động lập pháp, mà cụ thể là phải chủ động và đẩy mạnh hoạt động xây dựng pháp luật, bao gồm việc trình sáng kiến pháp luật, soạn thảo dự án pháp luật và trình dự án pháp luật ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Ở khía cạnh khác, cũng đã xảy ra hiện tượng Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ dường như cũng không mặn mà lắm với hoạt động lập pháp. Vậy, vấn đề đặt ra là ai (Quốc hội - bao gồm các cơ quan của Quốc hội, hay Chính phủ - bao gồm các cơ quan của Chính phủ) là chủ thể chính 1 soạn thảo và trình dự án pháp luật? Vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta như thế nào? Với cách tiếp cận đó, Luận văn “Nhu cầu lập pháp của hành pháp” sẽ tìm hiểu, phân tích làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn để trả lời câu hỏi này, qua đó đề xuất những giải pháp phù hợp nhằm góp phần đẩy mạnh và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của nước ta hiện nay. 2. Mục đích Với việc nghiên cứu đề tài này, tác giả muốn làm rõ một số vấn đề sau: - Khẳng định việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật xuất phát từ nhu cầu điều hành, quản lý xã hội của Chính phủ; - Xác định rõ vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật, trong đó đi sâu phân tích, đánh giá sự tham gia của Chính phủ vào hoạt động xây dựng pháp luật; qua đó chỉ ra những bất cập đối với hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay; - Đề xuất những giải pháp khắc phục những bất cập, nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng pháp luật trong thời gian trước mắt và lâu dài. 3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, hoạt động xây dựng pháp luật của cơ quan hành pháp rất rộng, bao gồm việc xây dựng, đề xuất ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp v.v... Với mục đích nghiên cứu của đề tài, cùng với nguồn tư liệu hạn chế, phạm vi nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn trong hoạt 2 động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, bao gồm các hoạt động chủ yếu sau: + Soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh; + Soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Để nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu chủ yếu là phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp diễn giải, phương pháp quy nạp... 5. Tổng quan về đề tài Đề tài là kết quả nghiên cứu các quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng như thực trạng hoạt động soạn thảo luật, pháp lệnh, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ máy hành pháp ở trung ương. Trong những năm qua, nhiều tác giả đã có những bài viết, tác phẩm hoặc công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, nhưng chủ yếu tiếp cận theo từng mảng công việc nhất định mà chưa nghiên cứu một cách tổng thể, toàn diện về hoạt động này của Chính phủ. Các tài liệu này chưa tiếp cận, đánh giá sâu về các khâu trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Điểm mới của đề tài là đã tổng hợp, khái quát, hệ thống và đánh giá được toàn bộ thực trạng tình hình hoạt động của Chính phủ trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm cả việc soạn thảo, 3 trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh, cả việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đặc biệt đề tài đã phân tích, đánh giá tương đối toàn diện, sâu sắc, đầy đủ về tình hình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong mọi giai đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng như chất lượng soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, trong đó chỉ ra nhiều hạn chế, bất cập trong công tác này. 6. Bố cục của luận văn Với mục đích và cách tiếp cận như đã nêu trên, luận văn được bố cục như sau: - Chương I - Cơ sở lý luận về nhu cầu xây dựng pháp luật của cơ quan hành pháp và hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ - Chương II - Thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ - Chương III - Xác định lại trọng tâm công việc của Chính phủ là xây dựng pháp luật - Kết luận. 4 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ 1. Khát quát về Nhà nƣớc và pháp luật Nhà nước là hình thức tổ chức xã hội có giai cấp, là tổ chức quyền lực chính trị công cộng đặc biệt, có chức năng quản lý xã hội để phục vụ lợi ích trước hết cho giai cấp thống trị và thực hiện những hoạt động chung nảy sinh từ bản chất của xã hội [13, tr.87]. Quá trình hình thành và phát triển Nhà nước ở các quốc gia trên thế giới là một quá trình lịch sử lâu dài, cùng với sự vận động, phát triển của xã hội loài người, Nhà nước cũng dần hình thành, phát triển và từng bước hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội, phục vụ nhân dân trong xã hội đó. Về nguồn gốc xuất hiện Nhà nước, trong lịch sử có nhiều trường phái, học thuyết khác nhau bắt nguồn từ sự khác biệt về quan điểm tiếp cận trong việc nghiên cứu, giải thích sự xuất hiện của Nhà nước. Chẳng hạn như theo thuyết gia trưởng, Nhà nước chính là sự kế tục, phát triển tự nhiên của tổ chức gia đình trên bình diện xã hội. Theo quan điểm bạo lực thì Nhà nước chính là kết quả của các cuộc chiến tranh bạo lực mà kẻ chiến thắng có quyền thiết lập bộ máy cai trị của mình. Theo thuyết khế ước xã hội thì Nhà nước là kết quả của khế ước (hay hợp đồng) xã hội, đồng nghĩa với việc Nhà nước được hình thành thông qua sự thoả hiệp giữa các thành viên trong xã hội nhằm lập ra bộ máy cai quản xã hội. Theo quan điểm duy tâm thì Nhà nước chính là sản phẩm của những thế lực siêu tự nhiên như thần thánh, chúa trời..., được các thế lực này tạo ra để cai trị xã hội, cai trị loài người. 5 Với quan điểm duy vật, Mác - Lênin đã khẳng định, Nhà nước là một hiện tượng xã hội, nảy sinh bởi những nguyên nhân xã hội, có quá trình phát sinh, phát triển và tiêu vong. Học thuyết Mác - Lênin đã chứng minh rằng, sự hình thành, phát triển Nhà nước là một quá trình tất yếu của lịch sử loài người, gắn liền với quá trình phát triển của xã hội. Học thuyết Mác - Lênin đã chỉ ra rằng, lịch sử phát triển của Nhà nước đã trải qua nhiều hình thái kinh tế - xã hội khác nhau như xã hội chiếm hữu nô lệ, xã hội phong kiến, xã hội tư sản, xã hội xã hội chủ nghĩa với các kiểu Nhà nước tương ứng như Nhà nước chủ nô, Nhà nước phong kiến, Nhà nước tư sản, Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Mặc dù vậy, cho dù tồn tại dưới nhiều kiểu Nhà nước khác nhau, nhưng với tư cách là một tổ chức quyền lực chính trị đặc biệt trong xã hội, bất cứ Nhà nước nào cũng có những đặc trưng cơ bản giống nhau (1) tạo nên sự khác biệt giữa Nhà nước với các tổ chức xã hội khác, trong đó có một đặc trưng quan trọng là Nhà nước ban hành pháp luật và bảo đảm thực thi trên thực tế. Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí Nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ sở ghi nhận các nhu cầu về lợi ích của toàn xã hội, được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích trật tự và ổn định xã hội vì sự phát triển bền vững của xã hội [13, tr.288]. Là một trong những đặc trưng cơ bản của Nhà nước, sự hình thành và phát triển pháp luật gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước, trở thành một công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện quản lý xã hội. Tuy nhiên, (1) Các đặc trưng cơ bản của Nhà nước: 1. Nhà nước là tổ chức quyền lực chính trị công cộng đặc biệt với bộ máy thực hiện cưỡng chế và quản lý đời sống xã hội; 2. Nhà nước có lãnh thổ và thực hiện sự quản lý dân cư theo các đơn vị hành chính lãnh thổ; 3. Nhà nước có chủ quyền quốc gia; 4. Nhà nước là tổ chức duy nhất có quyền ban hành pháp luật và bảo đảm sự thực hiện pháp luật; 5. Nhà nước có quyền định ra và thu các loại thuế dưới hình thức bắt buộc. 6 quá trình hình thành pháp luật diễn ra chậm chạp, phức tạp và lâu dài hơn so với sự hình thành Nhà nước. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, pháp luật được hình thành thông qua ba phương thức chủ yếu là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. + Tập quán pháp là việc Nhà nước thừa nhận các tập quán đã từng tồn tại trước có giá trị pháp lý, mang tính bắt buộc chung, được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế Nhà nước. + Tiền lệ pháp là những quyết định của các cơ quan hành chính, của cơ quan tư pháp về những vụ việc cụ thể được Nhà nước thừa nhận có giá trị pháp lý bắt buộc để giải quyết những vụ việc tương tự xảy ra sau đó. + Văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức của pháp luật, được Nhà nước xây dựng và ban hành theo một trình tự, thủ tục, hình thức nhất định. Hiện nay, các phương thức hình thành pháp luật nêu trên vẫn tồn tại và được công nhận tại các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, tuỳ theo quan niệm của từng quốc gia, việc công nhận các phương thức hình thành pháp luật có khác nhau. Một số quốc gia tồn tại cả tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. Một số quốc gia khác thì chỉ công nhận văn bản quy phạm pháp luật. Ở Việt Nam, về nguyên tắc thì Nhà nước chỉ chấp nhận sự tồn tại của văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, trong một số trường hợp, tập quán pháp cũng được chấp nhận để giải quyết các quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống, tuy nhiên, việc sử dụng tập quán pháp phải được pháp luật cho phép. Chẳng hạn nhưng trong một số quan hệ dân sự, quan hệ kinh tế, các văn bản quy phạm pháp luật cũng ghi rõ khi quan hệ đó không có pháp luật điều chỉnh thì thực hiện theo tập quán. 7 2. Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp là một yêu cầu thực tiễn đƣợc ghi nhận ở nhiều quốc gia trên thế giới Cho dù bộ máy Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân chủ hay nguyên tắc tam quyền phân lập, thì các nước đều khẳng định chức năng của Quốc hội là lập pháp; chức năng của Chính phủ là hành pháp. Xét về mặt lý luận thì dường như điều đó là hoàn toàn chính xác, nhưng thực tế thì thế giới đều giao cho Chính phủ một số quyền năng nhất định trong hoạt động lập pháp - xây dựng pháp luật. Tuy việc xác định phương thức hình thành pháp luật có sự khác biệt giữa các quốc gia trên thế giới, nhưng nhìn chung, các quốc gia đều đề cao vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, tức là khẳng định tầm quan trọng của hoạt động xây dựng pháp luật, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ (cơ quan hành pháp) trong việc soạn thảo, trình dự án pháp luật. Nhận định về vai trò của cơ quan hành pháp trong hoạt động xây dựng pháp luật, trong tác phẩm “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã viết: “Quốc hội không thể hoạt động một mình, kể cả trong việc lập pháp. Mặc dù Hiến pháp trao cho Quốc hội “mọi quyền lập pháp”, song quyền này không thể được thi hành mà không có sự dính líu đến hành pháp và tư pháp. Theo Điều 2 của Hiến pháp Hoa Kỳ, cũng như hiến pháp một số nước khác, người đứng đầu các cơ quan hành pháp có quyền triệu tập các phiên họp của lập pháp. Mặc dù không trực tiếp đề ra luật, song Tổng thống “thỉnh thoảng phải trao cho Quốc hội những thông tin về tình trạng liên bang, và khuyến nghị họ xem xét các biện pháp, mà Tổng thống cho là cần thiết”. Tổng thống không những có quyền phủ quyết những đạo luật đã được Quốc hội thông qua, mà Tổng thống hoặc người đứng đầu hành pháp còn là tác giả phần lớn các dự án luật của Quốc hội - lập pháp. 8 Ngoài ra những nhiệm vụ gì xuất hiện, chưa được luật pháp phân định thuộc quyền lực nào, mà nhà nước cần phải đảm nhiệm, thì không ai khác ngoài cành hành pháp phải đứng ra gánh chịu. Thậm chí những nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp ghi nhận rõ ràng là của lập pháp hoặc tư pháp, thì muốn cho hai cành quyền lực này thực thi tốt vẫn phải có sự trợ tá của hành pháp” [5, tr.504]. Nghiên cứu trên đã chỉ ra rằng, dù ở quốc gia nào, dù với nguyên tắc và phương thức tổ chức bộ máy Nhà nước thế nào, thì sự tham gia của Chính phủ (cơ quan hành pháp) vào hoạt động xây dựng pháp luật là rất quan trọng và không thể phủ nhận. Chính phủ có vai trò quan trọng như vậy trong hoạt động xây dựng pháp luật bởi lẽ “Chính phủ, cùng các bộ, ngành là những cơ quan hành pháp điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do tính chất như vậy, nên các cơ quan hành pháp là nơi thường nhận biết một cách sớm nhất các nhu cầu của vấn đề cần phải giải quyết. Để xử lý các vấn đề phát sinh trong nhiều trường hợp ban hành pháp luật là một giải quyết hữu hiệu nhất. Đây cũng là lý do giải thích tại sao tuyệt đại đa số các sáng kiến pháp luật không những của nước ta, mà của cả nước khác trên thế giới phải xuất phát từ Chính phủ - hành pháp, mà không từ nghị sĩ/đại biểu Quốc hội.” [5, tr.267]. Như vậy, xét một cách khách quan thì phần lớn, việc xây dựng luật, pháp lệnh hay văn bản quy phạm pháp luật khác trước hết phải xuất phát từ nhu cầu của Chính phủ (cơ quan hành pháp) trong quá trình thực hiện chức năng quản lý, điều hành xã hội, nhằm phục vụ hoạt động của Chính phủ và phải do Chính phủ soạn thảo, chuẩn bị. Nghiên cứu về quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nhiều nước trên thế giới, ông Nguyễn Sỹ Dũng cho rằng: “Quy trình lập pháp có thể có hai công đoạn, mỗi công đoạn có một ý nghĩa riêng, chứ nhất thiết không phải là một việc làm hai lần. Mỗi công 9 đoạn đều có trách nhiệm phải bổ sung thêm giá trị của sản phẩm pháp luật được sáng tạo ra. Công đoạn thứ nhất là công đoạn của Chính phủ. Công đoạn này là công đoạn có chức năng chủ yếu là nhận biết vấn đề và thiết kế chính sách để xử lý vấn đề. Công đoạn thứ hai là công đoạn của Quốc hội. Công đoạn này có mục đích thẩm định và thông qua chính sách, biến chính sách thành luật. Công đoạn của Chính phủ có thể bao gồm 4 bước sau đây: 1- Nhận biết vấn đề; 2- Nghiên cứu, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; 3Phê chuẩn chính sách; 4- Soạn thảo văn bản luật để thể chế hoá chính sách.” [5, tr.267]. Tham khảo quy trình lập pháp của các nước [16, tr.159-183] ta thấy, tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của từng quốc gia, nguyên tắc và phương thức tổ chức bộ máy nhà nước của các nước có sự khác biệt và theo đó, quy trình lập pháp của từng quốc gia cũng có những điểm khác biệt. Tuy nhiên, nhìn chung quy trình lập pháp đầy đủ của các quốc gia đều bắt đầu từ sáng kiến lập pháp, tiếp đến là soạn thảo dự án luật, đưa ra xem xét tại các Uỷ ban và cuối cùng là thông qua tại nghị viện. + Sáng kiến lập pháp: Sáng kiến lập pháp có thể được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khác nhau và nhìn chung nghị viện các nước không quy định hạn chế về nguồn của sáng kiến lập pháp. Sáng kiến lập pháp có thể bắt nguồn từ nghị sĩ, từ các Uỷ ban của nghị viện, có thể bắt nguồn từ hoạt động của cơ quan hành pháp, từ hoạt động của cơ quan tư pháp hoặc có thể là từ ý kiến, kiến nghị của cử tri v.v... Nhưng nhìn chung, dù có quy định hay không quy định thì thực tế là ở hầu hết các quốc gia, sáng kiến lập pháp xuất phát từ hoạt động của cơ quan hành pháp là một nguồn rất quan trọng và chủ yếu trong hoạt động lập pháp. 10 + Quyền trình dự án pháp luật: Mặc dù sáng kiến lập pháp được xuất phát từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng chủ thể có quyền trình các dự án luật ra trước nghị viện để ban hành đạo luật thì lại có những hạn chế. Nhìn chung, chủ thể có quyền trình dự án pháp luật ra trước nghị viện thường chỉ gồm một số chủ thể sau: nghị sĩ, uỷ ban của nghị viện, nguyên thủ quốc gia, Chính phủ. Trên thực tế, các dự án pháp luật được nghị viện các nước thông qua phần lớn có nguồn gốc từ cơ quan hành pháp. Điều này có nguyên nhân từ vị trí của cơ quan hành pháp, là cơ quan trực tiếp điều hành các chính sách của quốc gia, thực thi pháp luật, Chính phủ có thể nắm bắt tường tận các yêu cầu thực tế, tường tận mọi vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện pháp luật, từ những điểm phù hợp cho đến các hạn chế, thiếu sót. Do vậy, nếu không có sự tham gia của cơ quan hành pháp trong quá trình lập pháp thì các đạo luật do nghị viện ban hành có nhiều khả năng không phù hợp thực tế, dẫn đến khó khăn cho chính cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi. Hơn nữa, với bộ máy hành chính đồ sộ, hành pháp là cơ quan có điều kiện nhất để nghiên cứu, phân tích mọi khía cạnh của dự án pháp luật. + Chuẩn bị các dự án pháp luật: Đối với các dự án do Chính phủ trình: thông thường, quá trình chuẩn bị các dự án của Chính phủ được thực hiện qua những bước rất công phu. Công đoạn chuẩn bị các dự án pháp luật được xem là công đoạn rất quan trọng và làm mất nhiều thời gian cùng với sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc Chính phủ. Ví dụ như ở Ca-na-đa, xuất phát từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ phận phân tích chính sách của các bộ chuyên môn ở nước này sẽ tập hợp và chuẩn bị dự thảo hoặc chuẩn bị một kế hoạch cụ thể miêu tả ý tưởng lập pháp, 11 tính hợp lý của ý tưởng đó, các tác động có thể có đối với xã hội, kế hoạch xin ý kiến rộng rãi về dự án, kinh phí thực hiện dự án v.v... Sau khi trao đổi ý kiến với các bộ có liên quan, bộ chủ quản sẽ chuẩn bị một tài liệu như một bản ghi nhớ, trong đó ghi rõ nội dung và các phần chính của dự án để trình Chính phủ. Tại phiên họp của Chính phủ, các báo cáo có liên quan của bộ sẽ được cho ý kiến và được tập hợp lại thành một tài liệu hoàn chỉnh gửi Bộ Tư pháp để dự thảo thành một dự án pháp luật hoàn chỉnh. Trên thực tế, việc soạn thảo các dự án pháp luật được tiến hành dựa trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các bộ chuyên ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ tư pháp để nhằm bảo đảm dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách đã được Chính phủ đề ra qua báo cáo của các bộ chuyên ngành trước đó và cũng đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt pháp lý của dự thảo. Các dự thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên nghị viện với biên bản thông qua tại phiên họp Chính phủ. Quy trình chuẩn bị một dự án pháp luật của Ca-na-đa, phần chuẩn bị đối với dự án Chính phủ trình, có thể được coi là quy trình mẫu của các nước trên thế giới. Quy trình này được áp dụng ở nhiều nước, tuy có ít nhiều điểm khác biệt ở một số nước. Như vậy, việc chuẩn bị các dự án pháp luật của Chính phủ các nước thường trải qua hai giai đoạn: giai đoạn thứ nhất - giải quyết các vấn đề về chính sách; giai đoạn thứ hai - giải quyết các vấn đề về kỹ thuật. Các vấn đề về chính sách chủ yếu do các bộ chuyên môn xây dựng, còn các vấn đề về kỹ thuật chủ yếu do Bộ tư pháp thực hiện với các chuyên gia pháp lý có nhiều kinh nghiệm. 12 + Thủ tục trình dự án pháp luật: Khi các dự án pháp luật đã được chuẩn bị xong sẽ được trình ra nghị viện. Đối với dự án do Chính phủ trình, thông thường các dự án này được trình ra nghị viện thông qua Văn phòng nghị viện. Để tạo thuận lợi cho quá trình xem xét, thông qua dự án, nghị viện các nước thường quy định các dự án pháp luật của Chính phủ cần được gửi kèm theo biên bản thông qua dự án ở Chính phủ cùng các tài liệu cơ sở của dự án. Các tài liệu cơ sở của dự án thường bao gồm tài liệu phân tích chính sách, các bản ghi nhớ, các bản giải trình về cách thức sử dụng kỹ thuật lập pháp v.v... Ở Thuỵ Điển, tất cả các tài liệu liên quan đến quá trình xây dựng các dự án pháp luật đều được lưu giữ thành từng tập, phục vụ cho công tác đối chiếu, so sánh, tìm hiểu căn nguyên của các vấn đề trong quá trình nhận xét, thẩm tra dự án. + Thủ tục xem xét ở nghị viện: Sau khi dự án pháp luật được Chính phủ trình ra nghị viện, dự án sẽ được xem xét ở các uỷ ban và ở các phiên họp toàn thể của nghị viện. Đối với các quốc gia tổ chức theo mô hình hai viện thì dự án sẽ được xem xét ở cả hai viện. Nhìn chung, nghị viện các nước thường xem xét, thông qua dự án pháp luật theo quy trình ba lần đọc, tức là một lần công bố nội dung dự án, một lần nghị viện xem xét, quyết định về các vấn đề chính sách của dự án và một lần nghị viện xem xét, thông qua dự án hoàn chỉnh. Trong giai đoạn này, dự án pháp luật sẽ thường xuyên được đưa ra xem xét, thảo luận ở uỷ ban của nghị viện phụ trách về dự án và Chính phủ với vai trò là cơ quan trình dự án thường xuyên phải có mặt để báo cáo, thuyết trình về nội dung dự án cũng như bảo vệ chính sách mà Chính phủ đã trình trong dự án. 13 3. Pháp luật Việt Nam khẳng định vai trò quan trọng của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật Hiện nay, Nhà nước ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa với yêu cầu phải xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ, có tính khả thi cao; Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Điều 2 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khoá X đã khẳng định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [11, tr.1]. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Báo cáo chính trị của Ban chấp hành trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khoá IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 10 của Đảng cũng ghi rõ: “xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật.” [1, tr.13]. 14 Với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng với những định hướng chiến lược mà Đảng đã đề ra, việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật là một yêu cầu khách quan ở nước ta hiện nay. Đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị (khoá IX) đã chỉ rõ: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội…” [2, tr.7]. Trước yêu cầu đó, trong nhiều năm qua, bộ máy Nhà nước với vai trò chính là Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Đánh giá về những kết quả bước đầu trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn Yểu đã viết: “Hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung, tạo cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật, thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế. Nguyên tắc pháp quyền từng bước được đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế. Trong các nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX, X và XI, số văn bản luật và pháp lệnh được ban hành gấp nhiều lần so với tất cả các nhiệm kỳ trước cộng lại” [7, tr.525]. Với vai trò là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một trong những nhiệm vụ chủ yếu của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, cũng như ở bất kỳ quốc gia 15