Tài liệu Nghiên cứu việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn thị xã sơn tây, thành phố hà nội theo quan điểm tiếp cận hai chiều

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN ------------------ Đinh Thị Thu Thủy NGHIÊN CỨU VIỆC THỰC HIỆN CHÍ NH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐINH CƢ KHI NHÀ NƢỚC ̣ THU HỒI ĐẤT TẠI MỘT SỐ DƢ̣ ÁNTRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ SƠN TÂY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI THEO QUAN ĐIỂM TIẾP CẬN HAI CHIỀU LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC Hà Nội – 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN ------------------ Đinh Thị Thu Thủy NGHIÊN CỨU VIỆC THỰC HIỆN CHÍ NH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐINH CƢ KHI NHÀ NƢỚC ̣ THU HỒI ĐẤT TẠI MỘT SỐ DƢ̣ ÁNTRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ SƠN TÂY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI THEO QUAN ĐIỂM TIẾP CẬN HAI CHIỀU Chuyên ngành: Quản Lý Đất Đai Mã số: 60 85 01 03 LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS.Nguyễn Thị Hà Thành Hà Nội – 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào khác. Tôi xin cam đoan rằng các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả luận văn Đinh Thị Thu Thủy LỜI CẢM ƠN Trong quá trình điều tra, nghiên cứu để hoàn thành luận văn, ngoài sự nỗ lực của bản thân, tôi đã nhận được sự hướng dẫn nhiệt tình, chu đáo của các nhà khoa học, các thầy cô giáo và sự giúp đỡ nhiệt tình, chu đáo của cơ quan, đồng nghiệp và nhân dân địa phương. Tôi xin bày tỏ sự cảm ơn trân trọng nhất tới giáo viên hướng dẫn khoa học TS. Nguyễn Thị Hà Thành đã tận tình hướng dẫn giúp đỡ tôi trong suốt quá trình hoàn thành luận văn. Tôi xin trân trọng cảm ơn sự góp ý chân thành của các thầy , cô giáo Khoa Điạ Lý - Trường Đại học Khoa ho ̣c tự nhiên - Đa ̣i ho ̣c Quố c gia Hà Nô ̣i , ban giải phóng mặt bằng thị xã Sơn Tây, phòng Tài nguyên và Môi trường thị xã Sơn Tây, các phòng, ban, cán bộ và nhân dân các phường Trung Sơn Trầm và phường Viên Sơn đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn tới gia đình, những người thân, cán bộ đồng nghiệp và bạn bè đã tạo điều kiện về mọi mặt cho tôi trong quá trình thực hiện đề tài này. Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn! Tác giả luận văn Đinh Thị Thu Thủy MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ...............................4 1.1. Khái niệm và đặc điểm của công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ.........4 1.1.1.Khái niệm về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ..................................4 1.1.2. Đặc điểm của công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư .................................5 1.2. Cơ sở pháp lý của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất tại Việt Nam ..................................................................................6 1.2.1 Trước luật đất đai 1993 ......................................................................................6 1.2.2 Luật Đất đai 1993 ...............................................................................................9 1.2.3 Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai hiện hành ..................................................11 1.2.4 Cơ sở pháp lý của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội ................................................................18 1.3. Quan điểm và phƣơng pháp nghiên cứu.............................................................19 1.3.1. Quan điểm nghiên cứu........................................................................................19 1.3.2. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................21 1.4. Thực tiễn triển khai công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ở nƣớc ta từ năm 2004 đến nay ..............................................................................22 1.4.1. Thực tiễn của việc thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư .....22 1.4.2.Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập ..................................................24 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ CỦA HAI DỰ ÁN .............................................................................................31 2.1. Đánh giá khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thị xã Sơn Tây......31 2.1.1. Điều kiện tự nhiên ...........................................................................................31 2.1.2. Thực trạng phát triển kinh tế, xã hội ...............................................................34 2.1.2.2. Tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế ....................................35 2.1.3. Đánh giá những điều kiện thuận lợi và khó khăn cho phát triển kinh tế - xã hội thị xã Sơn Tây .....................................................................................................37 2.2. Thực trạng công tác quản lý và sử dụng đất của thị xã Sơn Tây .................39 2.2.1. Tình hình quản lý nhà nước về đất đai ............................................................39 2.2.2. Hiện trạng sử dụng đất đai và biến động sử dụng đất .....................................42 2.2.3. Một số dự án thu hồi đất trên địa bàn..............................................................45 2.3.2. Cơ sở pháp lý để thực hiện hai dự án ..............................................................47 2.3.4. Bồi thường, hỗ trợ về đất, giá đất tính bồi thường ..........................................54 2.3.5. Bồi thường, hỗ trợ về tài sản nhà ở, công trình vật kiến trúc, cây cối hoa màu trên đất bị thu hồi và giá bồi thường, hỗ trợ..............................................................55 CHƢƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI CÁC DỰ ÁN NGHIÊN CỨU ..................................................................................................60 3.1. Kết quả điều tra đánh giá việc thực hiện chính sách ....................................60 3.1.1. Ý kiến của người quản lý, thực hiện công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư .............................................................................................................60 3.1.2. Những thay đổi đặc điểm kinh tế - xã hội của các hộ dân do bị thu hồi đất ...63 3.2. Đánh giá chung việc thực hiện các chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ dự án trên địa bàn thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội ..........................80 3.3. Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ở thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội .......................................85 3.3.1. Các giải pháp chung ........................................................................................85 3.3.2. Các giải pháp cụ thể ........................................................................................88 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................................................89 1. Kết luận ................................................................................................................89 2. Kiến nghị ..............................................................................................................90 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................91 PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Bồi thường BT Bất động sản BĐS Hỗ trợ HT Hội đồng nhân dân HĐND Tái định cư TĐC Giải phóng mặt bằng GPMB Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GCNQSDĐ Ủy ban nhân dân UBND DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1. Tình hình phát triển dân số và lao động ở thị xã Sơn Tây giai đoạn 20112014 ...........................................................................................................................34 Bảng 2.2. Tổng giá trị sản xuất trên địa bàn thị xã Sơn Tây.....................................35 Bảng 2.3: Hiện trạng sử dụng đất tại Thị xã Sơn Tây năm 2014 ..............................42 Bảng 2.4: Một số dự án thu hồi đất trên địa bàn .......................................................45 Bảng 2.5: Xác định đối tượng được bồi thường và không được bồi thường ............52 Bảng 2.6: Xác định đối tượng, điề u kiê ̣n đươ ̣c tái đinh ̣ cư .......................................53 Bảng 2.7. Tổ ng hơ ̣p kinh phí giá trị bồi thường , hỗ trơ ̣ nhà ở , công trin ̀ h vâ ̣t kiế n trúc, cây cố i hoa màu trên đấ t bi ̣thu hồ i của 02 dự án ............................................56 Bảng 3.1. Cơ cấu dân số từ 15 tuổi trở lên theo trình độ văn hóa và theo độ tuổi ....64 Bảng 3.2. Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân trước và sau khi thu hồi tại dự án 1 .......................................................................................................................66 Bảng 3.3. Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân trước và sau khi thu hồi tại dự án 2 .......................................................................................................................68 Bảng 3.4. Tình hình thu nhập của các hộ tại 2 dự án sau thu hồi đất ......................70 Bảng 3.5. Thu nhập bình quân của các hộ gia đình trong một tháng........................71 Bảng 3.6: Diện tích đất bị thu hồi của các hộ gia đình .............................................73 Bảng 3.7. Tài sản của các hộ gia đình trước và sau khi thu hồi đất ..........................75 Bảng 3.8. Ư kiến của người dân về chính sách bồi thường và hỗ trợ của dự án ......77 Bảng 3.9. Kiến nghị của hộ gia đình về nguyện vọng hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất ............................................................................................................................78 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1 Sơ đồ hành chính thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội ................................31 Hình 2.2. Biểu đồ cơ cấu kinh tế thị xã năm 2011 và 2014 ...........................................37 Hình 2.3: Biểu đồ cơ cấ u sử du ̣ng đất năm 2014 thị xã Sơn Tây .............................43 Hình 2.4: Hình ảnh Tiểu khu nhà ở Đồi Dền ............................................................47 Hình 3.1. Biểu đồ thể hiện cơ cấu lao động phân theo trình độ văn hóa ..................65 Hình 3.2 Biểu đồ tình hình lao động của người dân trước và sau khi thu hồi đất tại dự án 2 .......................................................................................................................69 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình hội nhập và phát triển với nền kinh tế toàn cầu, đất nước ta đang phát triển mạnh mẽ theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nhiều dự án đầu tư phát triển như: khu công nghiệp, khu thương mại, khu du lịch, các khu kinh tế mở, khu dân cư, hệ thống đường giao thông,… đã và đang được triển khai xây dựng một cách mạnh mẽ. Để thực hiện được các dự án trên thì mặt bằng đất đai là một trong những nhân tố quan trọng, nó quyết định đến hiệu quả trong công tác đầu tư và ảnh hưởng đến cả tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá của đất nước. Bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của nhiều người, của cả cộng đồng dân cư. Công tác bồi thường GPMB là điều kiện ban đầu và tiên quyết để triển khai thực hiện các dự án. Việc làm này còn ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống vật chất, tinh thần của người bị thu hồi đất, góp phần thu hút vốn cho đầu tư phát triển. Trong những năm gần đây Nhà nước đã từng bước hoàn thiện pháp luật về đất đai và ban hành các văn bản pháp lý hướng dẫn thực hiện về công tác bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án vì lợi ích quốc gia công cộng, kinh tế và an ninh quốc phòng. Tuy nhiên việc thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng đất để giao đất cho các nhà đầu tư vẫn đang gây nhiều bức xúc trong thực tế triển khai, nhất là những bức xúc của người bị thu hồi đất về phương thức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Nguyên nhân là bởi vì phần lớn các chính sách được thực hiện theo kiểu áp đặt từ trên xuống, ít khi các hộ gia đình bị ảnh hưởng được tham gia ý kiến trong quá trình ra chính sách thu hồi đất. Không nằm ngoài những khó khăn, thách thức chung của cả nước, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án trên địa bàn thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội trong những năm qua cũng 1 gặp không ít khó khăn, vướng mắc, cũng như những xung đột nảy sinh giữa các bên liên quan trong quá trình thực hiện. Xuất phát từ thực tế trên, học viên đã lựa chọn đề tài sau để làm luận văn tốt nghiệp:“Nghiên cứu việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội theo quan điểm tiếp cận hai chiều”. 2. Mục tiêu nghiên cứu - Nghiên cứu theo quan điểm tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên để đánh giá tổng hợp những khó khăn, thuận lợi khi thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại một số dự án đầu tư xây dựng nhà ở và giao thông trên địa bàn thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội. - Đề xuất các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để giải quyết những tồn tại, khó khăn, đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án trên địa bàn thị xã Sơn Tây. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống lại cơ sở chính sách, pháp luật đất đai, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và các văn bản có liên quan. - Thu thập các số liệu, tài liệu về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của dự án xây dựng tiểu khu nhà ở Đồi Dền và dự án xây dựng công trình đường trục phát triển thị xã Sơn Tây lý trình Km 13+ 740,6 đến Km 14+ 704 tại thị xã Sơn Tây. - Điều tra, phỏng vấn các cán bộ quản lý dự án, cán bộ địa phương để hiểu những tồn tại, khó khăn trong quá trình thực hiện chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho dự án xây dựng tiểu khu nhà ở Đồi Dền và dự án xây dựng công trình đường trục phát triển thị xã Sơn Tây lý trình Km 13+ 740,6 đến Km 14+ 704 tại thị xã Sơn Tây. - Điều tra, phỏng vấn người dân bị ảnh hưởng và đánh giá những tác động của dự án đến người dân. 2 - Căn cứ kết quả nghiên cứu, khảo sát, đề xuất các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án trên địa bàn thị xã Sơn Tây. 4. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian nghiên cứu: - Đề tài được thực hiện trên địa bàn thị xã Sơn Tây Phạm vi thời gian nghiên cứu: - Đề tài được thực hiện trên địa bàn thị xã Sơn Tây từ tháng 12 năm 2014 đến tháng 9 năm 2015. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp tổng hợp tài liệu - Phương pháp điều tra, khảo sát thực địa - Phương pháp điều tra xã hội học - Phương pháp thống kê, phân tích 6. Cấu trúc luận văn Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu. Chương 2: Thực trạng về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của hai dự án. Chương 3: Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại các dự án nghiên cứu. 3 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Khái niệm và đặc điểm của công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 1.1.1.Khái niệm về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Thu hồi đất Thu hồi đất :“Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”[20]. Bồi thường Bồi thường: Có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị hoặc công lao động cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác [13]. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất:“Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”[20]. Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”[20]. Tái định cư Tái định cư là việc di chuyển đến một nói khác với nói ở trước đây để sinh sống và làm ăn. TĐC bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh khỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án phát triển. TĐC được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản; di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu nhập, có sở vật chất, tinh thần tại đó. Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung. Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì người sử dụng đất được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau: 4 - Bồi thường bằng nhà ở. - Bồi thường bằng giao đất ở mới. - Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở [20]. TĐC là một bộ phận không thể tách rời và giữ vị trí rất quan trọng trong chính sách GPMB. Các dự án TĐC cũng được coi là các dự án phát triển và phải được thực hiện như các dự án phát triển khác [22]. 1.1.2. Đặc điểm của công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Trong công tác giải phóng mặt bằng thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đảm bảo việc bồi hoàn đất đai, tài sản trên đất bị thu hồi đúng đối tượng, đúng chính sách và hơn nữa là đảm bảo ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất bằng những chính sách phù hợp để tạo hướng phát triển nghề nghiệp ổn định. Có thể thấy bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một quá trình đa dạng và phức tạp nó không đơn thuần là bồi thường về vật chất mà còn phải đảm bảo được lợi ích của các bên tham gia và lợi ích của toàn xã hội. - Tính đa dạng : Mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định. Ở khu vực nội thành, khu vực ven đô, khu vực ngoại thành, mật độ dân cư khác nhau, ngành nghề đa dạng và đều hoạt động sản xuất theo một đặc trưng riêng của vùng đó. - Tính phức tạp: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Ở khu vực nông thôn, dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai lại là tư liệu sản xuất quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nông dân thấp, khả năng chuyển đổi nghề nghiệp khó khăn do đó tâm lý người dân là giữ được đất để sản xuất, thậm chí họ cho thuê đất còn được lợi nhuận cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn không cho thuê. Đối với đất ở, tính phức tạp khi thu hồi đất lại càng gia tăng vì: - Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống sinh hoạt của người dân. Cộng thêm tâm lý người dân là ngại di chuyển chỗ ở, thay đổi môi trường sống. - Nguồn gốc hình thành đất đai khác nhau do tồn tại chế độ cũ để lại và do cơ chế chính sách không đồng bộ dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất đai, xây nhà trái 5 phép gây khó khăn cho việc xác định diện tích đủ điều kiện bồi thường. - Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống bám vào các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay chuyển đến ở khu vực mới điều kiện sống thì bị thay đổi nên họ không muốn di chuyển. Từ các đặc điểm trên cho thấy công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại mỗi địa bàn khác nhau và những đặc điểm khác nhau. Từ đó phải có những phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sao cho phù hợp và thỏa đáng đối với chủ sử dụng đất bị thu hồi đất [20]. 1.2. Cơ sở pháp lý của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất tại Việt Nam 1.2.1 Trước luật đất đai 1993 Ngay khi hòa bình được lập lại ở miền Bắc (1954), Đảng và Nhà nước đã khẳng định con đường tất yếu của Cách Mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam. Để đáp ứng nhiệm vụ đất nước trong giai đoạn cách mạng mới năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cải cách ruộng đất nhằm phân phối lại ruộng đất cho nhân dân với khẩu hiệu: “Người cày có ruộng” và từ đó luật cải cách ruộng đất được ban hành. Đồng thời Nhà nước ta cũng khẳng định đất đai được tồn tại dưới 3 hình thức đó là: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Hiến pháp năm 1959, Nhà nước thừa nhận tồn tại ba hình thức sở hữu đất đai ở nước ta, gồm có sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể. Thời kỳ này quan hệ đất đai trong bồi thường chủ yếu là thoả thuận, sau đó thống nhất giá trị bồi thường mà không cần cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bồi thường hay ban hành giá bồi thường [14]. Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ “Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường và tái định cư ở Việt Nam. Nghị định này quy định những nguyên tắc cơ bản trong việc trưng dụng ruộng đất của nhân dân trong việc xây dựng các công trình do Nhà nước quản lý đó là: “Đảm bảo kịp thời và đủ tiện ích cần thiết cho xây dựng công trình, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của 6 người có ruộng đất. Những người có ruộng đất được trưng dụng được bồi thường và trong những trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt, tận dụng đất hoang để không phải trưng dụng hoặc chỉ trưng dụng ít ruộng đất của nhân dân. Hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, đền chùa, trường hợp đặc biệt phải bàn kỹ với nhân dân địa phương”. Về mức và cách tính bồi thường, Nghị định 151/TTg có quy định: - Đối với ruộng đất nếu không thể đổi bằng đất thì sẽ bồi thường bằng một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của đất bị trưng dụng. - Đối với nhà cửa và kiến trúc thì được giúp đỡ xây dựng cái khác. - Đối với hoa màu đã trồng mà chưa thu hoạch phải bồi thường thiệt hại đúng mức. - Đối với mồ mả căn cứ và tình hình cụ thể, phong tục tập quán của địa phương mà giúp cho họ số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển. Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong Nghị định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại mà chỉ quan tâm đến sự thoả thuận của các bên. Tiếp đó là Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ quy định một số điểm tạm thời “Về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây lưu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố” trên nguyên tắc: “Phải đảm bảo thoả đáng quyền lợi hợp pháp của Hợp tác xã và của nhân dân”. Tuy nhiên Thông tư này mới chỉ dựng lại ở việc quy định bồi thường về tài sản trên đất mà chưa đề cập cụ thể đến chính sách bồi thường về đất đai. Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, ngày 01 tháng 07 năm 1980 Hội đồng Chính phủ ra Quyết định số 201/CP quy định về việc “Không được phát canh, thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất dưới bất cứ hình thức nào ,không được dùng để thu những khoản lợi không do thu nhập mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định”. Quan hệ đất đai thời kỳ này đơn thuần chỉ là quan hệ “giao - thu” giữa Nhà nước với người sử dụng đất [15]. 7 Luật Đất đai năm 1988 không nêu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48): “Bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật”. Thực tế các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 1988 không hướng dẫn nội dung về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất mà chỉ tập trung vào việc bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác. Thực chất đây lại là quy định việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước khi được giao đất (mà sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993 được coi là tiền sử dụng đất), trong đó phần nhỏ được phân bổ cho người bị thu hồi đất. Nghị định số 186/HĐBT ngày 31 tháng 05 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng quy định về việc bồi thường đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác. Tại Điều 1 của Nghị định này nêu rõ: Mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải đền bù về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Tiền bồi thường tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng đất cho chủ sử dụng hợp pháp không thuộc các khoản tiền thiệt hại về đất. Khung mức giá bồi thường để UBND tỉnh, thành phố, đặc khu kinh tế thuộc Trung ương quy định cụ thể, mức bồi thường đối với từng quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sát với giá đất ở địa phương nhưng không được thấp hơn hoặc cao hơn khung định mức bồi thường của Chính phủ. Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất cụ thể: + Tại Điều 17 Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân”. + Tại Điều 18 Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và có trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước giao cho sử dụng đất (tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thường khai thác hợp lý, sử dụng tiết 8 kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất do Nhà nước giao theo các quy định của pháp luật). + Tại Điều 23 Hiến pháp quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng, có bồi thường tài sản của cá nhân hay tổ chức theo thời giá của thị trường” [16]. 1.2.2 Luật Đất đai 1993 Trên cơ sở Hiến pháp 1992, kế thừa những điểm tiến bộ của Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 ra đời và có những đổi mới quan trọng, đặc biệt với nội dung thu hồi đất phục vụ cho công cộng và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai năm 1993 đã thể chế hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng các loại đất, quản lý việc sử dụng đất đúng mục đích, xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định các quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Thông qua Luật Đất đai năm 1993 người sử dụng đất đã được làm chủ về ruộng đất, có các quyền và nghĩa vụ được xác lập cụ thể, đất đai được vận động theo cơ chế thị trường, việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn trở thành động lực to lớn phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển đô thị và thu hút đầu tư trực tiếp từ nước ngoài, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước. Luật Đất đai năm 1993 thực sự là văn bản quan trọng đối với quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng và bồi thường đất đai, tài sản gắn liền với đất. Điều 1 của Luật Đất đai quy định quyền sở hữu đối với đất đai (thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý), đồng thời quy định về quyền của Nhà nước trong việc giao đất, cho thuê đất (Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội gọi chung là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất). Điều 27 của Luật Đất đai năm 1993 có quy định việc thu hồi đất và việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an 9 ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, việc thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án bồi thường thiệt hại. Tại điều 73 và 79 Luật Đất đai quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là được Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình, được bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi. Bồi thường cho người có đất bị thu hồi để giao cho mình và giao lại cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi [18]. Luật Đất đai năm 1993 cũng như quy định việc Nhà nước xác định giá các loại đất để tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thường thiệt hại khi thu hồi, theo khung giá do Chính phủ quy định. - Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật Đất đai ngày 2/12/1998 đã quy định quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng đất của người khác, cụ thể: + Xác định rõ các quyền của người sử dụng đất khi được giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất nhưng không phải nộp tiền sử dụng đất và được cho thuê đất. + Chuyển sang thuê đất nông nghiệp (không bị hạn chế về hạn điền) để tạo điều kiện phát triển các trang trại, thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào sản xuất nông nghiệp, khai thác đất hoang hoá, đất trống đồi núi trọc và thông qua các quy định để đầu tư trong nước, Nhà nước có chính sách miễn giảm tiền thuê đất. + Xử lý các tồn tại cũ mà các tổ chức đã được giao đất, đã nộp tiền sử dụng đất không phải chuyển sang thu đất để yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất. Sau khi có Luật Đất đai năm 1993, ngày 17/8/1994 Chính phủ ban hành Nghị định 90/NĐ-CP quy định: “Đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Sau hơn 03 năm thực hiện, nghị định này đã xuất hiện một số điểm bất hợp lý. Ngày 24/04/1998 Chính Phủ đã ban hành Nghị định số 22/NĐ - CP thay thế nghị định 90/NĐ – CP. Nghị định 22/1998/NĐ-CP quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi 10 thường giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, việc bồi thường bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực tế cho thấy, sau khi Nhà nước thu hồi đất và thực hiện giải phóng mặt bằng, người bị ảnh hưởng gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là những người bị thu hồi hết đất sản xuất, phải chuyển sang ngành nghề khác. Tình trạng thất nghiệp, trẻ em phải bỏ học đối với những gia đình bị thu hồi đất khá phổ biến ở hầu hết các địa phương, từ đó nảy sinh vấn đề khiếu nại về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP giá đất do Nhà nước quy định để bồi thường thiệt hại về đất khác xa với giá thực tế. Với giá trị được bồi thường người có đất bị thu hồi không có khả năng tự lập nơi ở mới cũng như không có khả năng đầu tư để chuyển sang ngành nghề khác, để duy trì cuộc sống tối thiểu [7]. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai ngày 29/6/2001 quy định cụ thể hơn về bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất đai vào mục đích đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Việc bồi thường, hỗ trợ được thực hiện theo quy định của Chính phủ. Nhà nước có chính sách để ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất. 1.2.3 Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai hiện hành Luật Đất đai 2003 Sự ra đời của Luật Đất đai 2003 thực sự là bước ngoặt lớn trong việc củng cố hệ thống luật đất đai của nước ta thêm hoàn thiện, Luật Đất đai 2003 đã đáp ứng được đầy đủ yêu cầu của sự phát triển kinh tế xã hội, ổn định chính trị, đặc biệt giúp cho công tác quản lý hành chính Nhà nước về đất đai ngày càng thuận tiện và chặt chẽ hơn đảm bảo công khai, minh bạch và hợp pháp. Về vấn đề bồi thường, GPMB và tái định cư cho người bị thu hồi đất được quy định tại khoản 2, Điều 42 của Luật Đất đai 2003: “Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi. Đồng thời cũng 11