Tài liệu Nghiên cứu ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị [tt]

  • Số trang: 27 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 573 |
  • Lượt tải: 0
dangvantuan

Tham gia: 02/08/2015

Mô tả:

p BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ XÂY DỰNG TRƯỜNG ĐẠI HỌC KIẾN TRÚC HÀ NỘI NGÔ THẾ VINH NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DựNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG ĐÔ THỊ CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ ĐÔ THỊ VÀ CÔNG TRÌNH MÃ SỐ 62.58.01.06 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SỸ Hà Nội - 2015 m m Luận án được hoàn thành tại Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Tố Lăng TS. Nguyễn Thị Bình Minh Phản biện 1: PGS.TS. Nguyễn Hồng Tiến Phản biện 2: PGS.TS. Nguyễn Thế Chinh Phản biện 3: TS. Phạm Văn Bộ Luận án được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội vào hồi.....giờ.......ngày....... tháng....... năm 2015 Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Quốc gia Việt Nam - Thư viện Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nhu cầu đầu tư xây dựng (ĐTXD) hạ tầng giao thông đô thị (GTĐT) phục vụ phát triển kinh tế ở thành phố Hà Nội là rất lớn trong khi nguồn lực từ Nhà nước lại khá hạn hẹp nên việc hợp tác với Nhà đầu tư tư nhân theo hình thức đối tác công tư (PPP) là xu thế chung mà nhiều nước trên thế giới đã áp dụng. Bên cạnh đó, việc quản lý ĐTXD công trình theo hình thức đầu tư truyền thống (ĐTTT) còn tồn tại nhiều bất cập, không chỉ thiếu kinh phí đầu tư xây dựng mà nguồn nhân lực, kỹ năng quản lý, công nghệ và nguồn vốn duy trì vận hành, khai thác công trình còn hạn chế. Thành phố Hà Nội là thủ đô của cả nước, là khu vực có nhu cầu đầu tư xây dựng hệ thống giao thông đô thị phát triển. Tuy nhiên, nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước, ODA ... chỉ đáp ứng được khoảng 50% lượng vốn đầu tư cần thiết nên cần phải có giải pháp thu hút nguồn vốn từ khu vực kinh tế tư nhân vào đầu tư xây dựng. Do vậy, đề tài “Nghiên cứu ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị” là cần thiết và có ý nghĩa về lý luận, thực tiễn. 2. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, luận án nghiên cứu việc ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn lực đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân, nâng cao chất lượng công trình GTĐT trên địa bàn thành phố Hà Nội phù hợp với các giai đoạn phát triển trong tương lai. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu a. Đối tượng nghiên cứu: hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình. 2 b. Phạm vi nghiên cứu: việc ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT trên địa bàn thành phố Hà Nội phù hợp với từng giai đoạn phát triển của Quy hoạch chung Thủ đô đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050. - Luận án tập trung nghiên cứu công trình cầu bộ hành (một thành phần trong 6 loại hình công trình GTĐT: đường bộ, đường sắt, cầu, hầm, đường thủy và sân bay) nhằm làm sáng tỏ các luận chứng và nội dung nghiên cứu. 4. Phương pháp nghiên cứu: Luận án sử dụng 6 phương pháp nghiên cứu: 1) Phương pháp thống kê; 2) Phương pháp điều tra khảo sát và phỏng vấn; 3) Phương pháp phân tích tổng hợp; 4) Phương pháp đánh giá SWOT; 5) Phương pháp so sánh và đối chiếu; và 6) Phương pháp kế thừa. 5. Nội dung nghiên cứu: về hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu Bổ sung phương pháp luận trong việc ứng dụng hình thức PPP vào quản lý ĐTXD công trình GTĐT nhằm khai thác hợp lý và tối ưu hóa vai trò của các bên liên quan, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư. Nội dung nghiên cứu gắn liền với nhu cầu cấp thiết hiện nay trong việc thu hút nguồn lực đầu tư, nâng cao chất lượng, hiệu quả ĐTXD công trình trên địa bàn thành phố Hà Nội. Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà quản lý, nhà đầu tư, tổ chức tư vấn và là tài liệu giảng dạy cho các cơ sở đào tạo. 7. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án - Luận án đã nghiên cứu những đặc điểm của việc hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân, sự khác biệt giữa hình thức đầu tư truyền thống và đầu tư theo hình thức đối tác công tư trên cơ sở tìm hiểu thấu đáo quan niệm quốc tế, từ đó đề xuất được khái niệm tổng quát 3 nhưng hàm chứa đầy đủ và rõ nét những bản chất chính của hình thức đối tác công tư. - Luận án đã hệ thống hóa được những lý luận trong việc ứng dụng hình thức đối tác công tư trên cơ sở đúc kết thực tiễn về nghiên cứu kinh nghiệm (thành công và thất bại) áp dụng hình thức này trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị của một số nước trên thế giới, đặc biệt là những nước có điều kiện kinh tế, xã hội tương đồng với Việt Nam, luận án phân tích được các nguyên nhân dẫn đến áp dụng thành công hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị. - Luận án khảo sát và đánh giá khái quát về môi trường áp dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay, từ đó đề xuất những kiến nghị cụ thể để khắc phục những bất cập, tồn tại về điều kiện ứng dụng hình thức này trong thực tế. Bên cạnh đó, luận án đề xuất được 6 quan điểm và 5 nguyên tắc làm cơ sở, nhất quán trong quá trình thực hiện các dự án đối tác công tư. - Luận án đề xuất chi tiết những giải pháp đồng bộ cho việc ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị gắn liền với điều kiện thực tiễn của thành phố Hà Nội. Luận án giải quyết được bài toán thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn lực đầu tư, nâng cao chất lượng quản lý công trình giao thông cầu bộ hành trên địa bàn thành phố Hà Nội đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, Nhà đầu tư và cộng đồng xã hội. 8. Khái niệm, thuật ngữ về hình thức đối tác công tư Luận án nghiên cứu và phân tích với 14 khái niệm khác nhau về đối tác công tư của các tổ chức nghiên cứu, các học giả trên thế giới, từ đó đưa ra được khái niệm tổng quát về hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT là hình thức Cơ quan nhà nước và Nhà 4 đầu tư tư nhân cùng thực hiện dự án ĐTXD công trình hoặc cung cấp dịch vụ công cho xã hội thông qua các cam kết, ràng buộc bằng hợp đồng dự án. Trong đó các bên được coi là đối tác, cóvai trò bình đẳng, cùng đóng góp những ưu điểm/thế mạnh của mìnhnhằm thực hiện mục tiêu chung với hiệu quả cao nhất. 9. Cấu trúc của luận án Luận án gồm 3 chương nghiên cứu chính, và Phần Mở đầu, Kết luận, Kiến nghị cùng các phụ lục nghiên cứu, tài liệu tham khảo và công trình nghiên cứu trong quá trình học tập. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DựNG CÔNG TRÌNH 1.1. Giới thiệu về hình thức đối tác công tư 1.1.1. Nguồn gốc của đối tác công tư Vào khoảng năm 63 trước công nguyên, Hoàng đế Caesar Augustus thuộc Đế chế La Mã đã hợp tác với bộ tộcSalassi trong việc quản lý tuyến đường đèo Saint Bernhard theohình thức PPP [67]. Thuật ngữ “PPP” xuất hiện lần đầu tiên tại Hoa Kỳ từ những năm 1950 trong lĩnh vực giáo dục [75, 80]. Sau đó “PPP” dần được phổ biến ở nhiều nước trong lĩnh vực hạ tầng đô thị. 1.1.2. S ự khác nhau giữa hình thức Đ T T T và PPP Sự khác nhau cơ bản giữa hình thức ĐTTT và hình thức PPP chính là việc chuyển giao trách nhiệm thực hiện một phần hoặc toàn bộ công việc từ Nhà nước sang đối tác Tư Hình 1.2: Sự khác nhau giữa ĐTTT và PPP 5 nhân trong khi Nhà nước vẫn giữ quyền sở hữu, vẫn đảm bảo chất lượng, hiệu quả khai thác, sử dụng công trình, dịch vụ công cho xã hội (hình 1.2). 1.2. Tình hình áp dụng hình thức đối tác công tư trên thế giới Luận án nghiên cứu việc áp dụng hình thức PPP của 8 nước trên thế giới: Mỹ, Canada, Anh, Hà Lan, Trung Quốc, Ản độ, Malaysia, và Nam Phi. Luận án phân tích, đánh giá về bộ máy QLNN, văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), hình thức PPP, các lĩnh vực áp dụng PPP,...của từng nước, phân tích nguyên nhân thành công cũng như thất bại trong việc ứng dụng hình thức PPP và có so sánh với điều kiện ở Hà Nội, Việt Nam hiện nay. 1.3. Thực trạng quản lý ĐTXD công trình GTĐT tại Hà Nội 1.3.1. Khái quát về thành phố H à Nội: luận án giới thiệu về vị trí địa lý, đặc điểm và tình hình phát triển kinh tế - xã hội, thực trạng và nhu cầu ĐTXD cơ sở hạ tầng GTĐT của thành phố Hà Nội. 1.3.2. Tình hình quản lý ĐTXD công trình GTĐT 1.3.2.1, về hình thức đầu tư xây dựng công trình Trên địa bàn thành phố Hà Nội có 61 dự án đầu tư có sự tham gia của Nhà ĐTTN theo hình thức hợp đồng BOT, BT. Các dự án này đã và đang được triển khai với tổng vốn đầu tư (VĐT) khoảng 155.806 tỷ đồng, trong đó 32 DA đã lựa chọn được Nhà đầu tư (VĐT 51.318 tỷ đồng, sử dụng 6.641 ha đất để thực hiện dự án hoàn vốn khác); 29 dự án đã có chủ trương đầu tư và đang tiến hành lựa chọn Nhà đầu tư (VĐT 104.488 tỷ đồng) [1]. Trong số 61 dự án kể trên thì có 9 dự án là ĐTXD công trình đường đô thị, phần lớn các dự án thực hiện theo hình thức BT với cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, chỉ có 01 dự án thực hiện theo hình thức BOT. Tuy nhiên, các dự án được thực hiện theo hình thức BOT, BT 6 hay BTO hiện nay đều chưa phải là dự án PPP do chưa phản ánh đúng bản chất hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân [18]. 1.3.2.2. Về vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị Trong những năm gần đây, thành phố Hà Nội đã tập trung sử dụng các nguồn vốn khác nhau để ĐTXD các công trình GTĐT, như vốn ODA, vốn ngân sách thành phố,... Trong giai đoạn 2008^2013, thành phố đã đầu tư 41.677 tỷ đồng cho lĩnh vực GTĐT, chiếm 36% tổng chi đầu tư phát triển và 11,5% tổng chi ngân sách nhà nước [14]. Dự kiến trong giai đoạn 2015^2030, nhu cầu VĐT xây dựng hạ tầng giao thông của thành phố Hà Nội dự kiến là 918.224 tỷ đồng, trong đó lĩnh vực đường giao thông cần 442.171 tỷ đồng (48,1%), đường sắt cần 433.580 tỷ đồng (47,2%) [4], [5]. Trong khi đó, nguyên nhân 41 dự án trọng điểm của thành phố bị chậm tiến độ đề ra là do thiếu vốn. Tổng nhu cầu vốn của 41 dự án trọng điểm giai đoạn 2011-2015 là khoảng 164.000 tỷ đồng, nhưng trong năm 2012, Nhà nước và Thành phố mới bố trí được 2.000 tỷ đồng, chiếm khoảng 2% nhu cầu vốn đầu tư xây dựng [87]. Điều đó cho thấy áp lực về vốn ĐTXD trên địa bàn thành phố Hà Nội rất lớn, trong khi Chính phủ lại đang có chủ trương cắt giảm đầu tư công. 1.3.2.3. về quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị Nội dung quản lý ĐTXD các công trình GTĐT trên địa bàn thành phố Hà Nội được phân cấp theo quy mô, đặc điểm, tính chất công trình, nguồn vốn nhà nước do các chủ thể quản lý (Bộ GTVT, UBND thành phố, Sở chuyên ngành, UBND Quận huyện, ...) thực hiện và chia thành 2 giai đoạn: đầu tư xây dựng và quản lý vận hành. Nội dung quản lý ĐTXD được quy định tại Nghị định 12/2009/NĐCP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. Nội dung quản lý vận hành được quy định tại Nghị định số 130/2013/NĐ-CP về sản xuất và cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích. Ví dụ, đầu tư xây dựng 7 tuyến đường giao thông đô thị khi dự án kết thúc giai đoạn xây dựng thì chủ đầu tư sẽ bàn giao lại công trình cho Sở GTVT quản lý hạng mục đường và cầu trên tuyến; Sở Xây dựng quản lý hạng mục Thoát nước, Cây xanh; Tổng công ty Điện lực thành phố Hà Nội quản lý đèn đường, chiếu sáng ... Một trong những bất cập về quản lý ĐTXD công trình GTĐT hiện nay là việc phân cấp, chia giai đoạn đầu tư và đối tượng quản lý dẫn đến hiệu quả đầu tư kém, thiếu tính đồng bộ về nguồn vốn, nhân lực, bộ máy quản lý. 1.3.3 Đánh giá môi trường đầu tư ứng dụng hình thứcP P P 1.3.31. Điều tra, khảo sát thực tế Luận án xây dựng mẫu phiếu điều tra gồm 20 câu hỏi liên quan đến việc ứng dụng hình thức PPP và tiến hành điều tra, phỏng vấn trực tiếp với 120 đối tượng, chia thành 04 nhóm: (i) Cơ quan QLNN, (ii) Chủ đầu tư (đơn vị đại diện cho Nhà nước đầu tư các dự án xây dựng, cung cấp dịch vụ công), (iii) Nhà đầu tư tư nhân (doanh nghiệp tư nhân-DNTN) và (iv) Đối tượng khác. 1.3.3.2, Kết quả điều tra, khảo sát thực tế - Chất lượng đối tượng điều tra: có 86,9% đối tượng được hỏi có công việc chuyên môn liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến hình thức PPP với mức độ quan tâm đến hình thức PPP chiếm 89%. - Môi trường đầu tư ứng dụng hình thức PPP trên địa bàn thành phố Hà Nội được đánh giá theo 5 nội dung: + Hành lang pháp lý: Do chưa có văn bản QPPL về PPP (thời điểm tháng 9/2014), đã gây tâm lý e ngại trong việc ứng dụng hình thức này, 82,6% ý kiến cho rằng cần có Nghị định riêng về PPP, 17,4% ý kiến (trong đó 80% đối tượng điều tra là các DNTN) có quan điểm cần có một Luật riêng về PPP. Ngày 14/2/2015 Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, tuy nhiên văn bản này cũng còn tồn tại một số bất cập. 8 + Bộ máy QLNN: Thành phố chưa có cơ quan chuyên trách về PPP, tháng 3/2013 Thành phố đã thành lập Ban chỉ đạo PPP (hoạt động theo hình thức kiêm nhiệm), tuy nhiên kết quả điều tra cho thấy có 87% đối tượng được hỏi chưa biết hoặc biết rất ít về Ban chỉ đạo PPP này, chỉ có 13% đối tượng được hỏi biết về Ban chỉ đạo PPP. + Về n ng lực của hà đầu tư đánh giá trên hai tiêu chí nhân lực và tài chính cho thấy: 92% doanh nghiệp được điều tra chưa có các cán bộ, chuyên gia có kiến thức, kinh nghiệm thực hiện dự án PPP. Về năng lực tài chính: 83% doanh nghiệp được điều tra là doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ. Các doanh nghiệp này hoạt động chủ yếu dựa trên nguồn vốn vay của các tổ chức tín dụng thương mại. + về nhận thức đối với hình thức PPP: kết quả điều tra cho thấy phần lớn các đối tượng được hỏi đều hiểu “chưa đúng” về PPP, họ cho rằng đây là hình thức “xã hội hóa” hay là “tư nhân hóa”. Có 83,69% đối tượng được hỏi cho rằng hình thức BOT, BT, BTO không phải là hình thức PPP. Ngay cả trong một số văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước (CQNN) cũng chưa hiểu đúng về PPP (ví dụ Nghị định số 37/2015/NĐ-CP của Chính phủ, Thông tư số 10/2013/TT-BXD của Bộ Xây dựng, Quyết định số 9/2012/QĐUBND của thành phố Hà Nội, Văn bản số 135/QĐ-KH&ĐT của Sở KH&ĐT Hà Nội, ...). + Về thời điểm áp dụng hình thức PPP: có 29% đối tượng được hỏi cho rằng có thể áp dụng ngay hình thức PPP; 59% ý kiến cho rằng chỉ có thể áp dụng trong tương lai khi Nhà nước hoàn thiện thêm các quy định pháp lý, văn bản hướng dẫn về PPP; 12% ý kiến cho rằng khó ứng dụng hình thức này trong thực tế do khó cân bằng chi phí và lợi ích của Nhà đầu tư và Nhà nước. Bên cạnh đó, 60% DNTN chưa s n lòng tham gia thực hiện dự án PPP, họ có quan tâm và sẽ tham gia hình thức này trong một tương lai gần. 9 1.4. Các nghiên cứu khoa học về h nh thức đối tác công tư Luận án nghiên cứu, tổng hợp 16 công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến việc ứng dụng hình thức PPP trong lĩnh vực GTĐT. Các công trình nghiên cứu này đóng góp vào cơ sở lý luận, thực tiễn cho luận án trong việc đề xuất giải pháp ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT phù hợp với điều kiện của Tp. Hà Nội, Việt Nam. 1.5. Những vấn đề còn tồn tại cần nghiên cứu - Hệ thống hóa và làm rõ khái niệm về hình thức PPP; - Nghiên cứu xây dựng cơ sở lý luận, thực tiễn cho việc ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT; - Nghiên cứu, phân tích và đánh giá mô hình đối tác công tư phù hợp với mục tiêu quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị gắn liền với điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố Hà Nội. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ ỨNG DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG QUẢN LÝ ĐTXD CÔNG TRÌNH GTĐT 2.1. Cơ sở lý thuyết về hình thức đối tác công tư 2.Ĩ.Ĩ.Đ ặc điểm của đối tác công tư Đặc điểm của đối tác công tư (PPP) là các bên (Nhà nước và Tư nhân) cùng tham gia thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ công phục vụ người dân (đối tượng hưởng lợi) với mục tiêu đạt hiệu quả đầu tư cao nhất (hình 2.1). Hình thức PPP phân định hợp lý các trách nhiệm và nghĩa vụ của các đối Hình 2.1 : Bản chất của hình thức đối tác công tư tác tham gia dự án phải thực hiện trên cơ sở năng lực và nguồn lực của mình. Sự tham gia và hỗ trợ của nhà nước giúp nâng cao hiệu 10 quả của dự án mà không làm tăng chi ngân sách đầu tư là yếu tố then chốt để so sánh hình thức PPP với các hình thức đầu tư khác. Hình thức PPP có 4 đặc điểm chính [36]: (i) Quan hệ bình đẳng giữa các đối tác, (ii) Đóng góp nguồn lực, (iii) Chia sẻ rủi ro, và (iv) Hợp đồng dự án PPP. Hình thức PPP có ưu điểm: Đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, tiến độ huy động vốn; Nâng cao hiệu quả đầu tư; Quản lý rủi ro; Nâng cao chất lượng dịch vụ; Nâng cao năng lực quản lý dịch vụ công; Hình thức PPP có nhược điểm: tăng chi phí chuẩn bị đầu tư; Lợi ích đầu tư khó xác định; Khó khăn trong đàm phán hợp đồng; Chịu rủi ro về môi trường đầu tư [34, 36, 50, 71]. 2.1.2. Các hình thức hợp tác trong đối tác công tư Một số học giả trên thế giới, như là Idelovitch (1995), Faulkner (1997) đã phân loại sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân trong hình thức PPP theo 4 hình thức: Hình thức dịch vụ; Hình thức quản lý và vận hành; Hình thức ủy thác; và Hình thức nhượng quyền [26]. 2.1.3. Hợp đồng đối tác công tư Hợp đồng dự án PPP phải đảm bảo được mối quan hệ hợp tác lâu dài trong đó trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên được xác định tương ứng với việc đóng góp, chia sẻ nguồn lực thực hiện dự án. Trong phạm vi dự án, hợp đồng dự án PPP có tính pháp lý cao để ràng buộc các bên, đặc biệt là đối tác tư nhân về quyền và nghĩa vụ thực hiện các cam kết đối với Nhà nước [51]. 2.1.4. Bộ máy quản lý chuyên trách về đối tác công tư Một trong những nguyên nhân áp dụng thành công hình thức PPP tại nhiều nước trên thế giới là do việc thành lập các cơ quan, đơn vị chuyên trách về PPP. Cơ quan này tùy theo chức năng của mình mà có vai trò khác nhau trong quá trình thực hiện dự án, sẽ giúp hướng dẫn thủ tục, tư vấn, giám sát quá trình thực hiện hoặc có đầy đủ thẩm quyền để phê duyệt, cấp phép cho các dự án PPP. 11 2.1.5. Quản lý rủi ro Một số học giả trên thế giới đã có những nghiên cứu liên quan đến rủi ro và quản lý rủi ro trong hình thức PPP. Theo nghiên cứu Nguyễn T.B.M (2002), ADB (2003), các dự án PPP thường có 6 loại rủi ro chủ yếu là: Rủi ro thương mại; Rủi ro pháp lý/hợp đồng; Rủi ro chính trị; Rủi ro kỹ thuật; Rủi ro về môi trường; Rủi ro không được cộng đồng chấp nhận [57]. Để giảm thiểu tác động tiêu cực đến dự án PPP thì các bên đối tác Nhà nước, Tư nhân phải tiến hành quy trình quản lý rủi ro trong hình thức PPP theo 5 bước cơ bản, đó là: Xác định rủi ro; Đánh giá, phân tích rui ro; Phân bổ rủi ro; Giảm nhẹ và khắc phục rủi ro và Giám sát, điều chỉnh rủi ro [76]. 2.2. Những vấn đề chung về quản lý ĐTXD công trình GTĐT 2.2.1. Đặc điểm quản lý đầu tư xây dựng công trình Quản lý ĐTXD công trình GTĐT được các chủ thể quản lý (Cơ quan nhà nước có thẩm quyền) thực hiện đối với khách thể (công trình GTĐT) hoặc giữa các chủ thể với nhau liên quan đến khách thể đảm bảo tính hiệu quả khi thực hiện dự án trong điều kiện ràng buộc về nguồn lực đầu tư. Các mối quan hệ này được xem xét trên các khía cạnh: quy mô, tính chất ĐTXD công trình (giao thông tĩnh, giao thông động); mục đích (giao thông đối ngoại và giao thông đối nội); nguồn vốn để ĐTXD công trình hoặc loại hình công trình (đường bộ, đường thủy, đường sắt, ..). 2.2.2.Hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT Hình thức PPP bao gồm nhiều mô hình hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân tùy thuộc vào mục đích và nội dung hợp tác. Mô hình PPP thể hiện đặc điểm về sự hợp tác giữa các bên đối tác, theo đó 1 phần hoặc toàn bộ công việc được chuyển giao cho Tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước [24]. Bảng 2.1 thể hiện đặc điểm của 5 mô hình PPP. 12 ,,,. VỚI các * mo hình PPP khác Bảng 2.1: Đặc điểm về mô hình đối tác công tư ' ^ ỉ ọ p đồng Đ ặc đ i ể m ^ \ ^ nhau nhưng sở hữu tài thuộc về Nhà nước. Tuỳ theo mục tiêu của cơ quan Nhà OUM BTL, BLT BO T, B TO BO O, BOOT Nhượng quyền sở hừu vận hành Mô hĩnh p p p D ịch vụ Quản lý và V ận hành ủ y thác N hượng quyền vận hành Thời hạn, năm 1-2 3-5 5-10 10-30 20-50 sản, công trình vẫn OM, DB. BT TOT N hà nước N hà nước Nhà nước N hà nước/ Tư nhân N hả nước N hà nước N hà nước/ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Rủi ro tài chinh N hà nước N hà nước Tư nhân N hà nước/ Tư nhân Tư nhân V ận hành và bảo trì N hà nước/ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân S ở h ừ u tà i sản V ốn đầu tư xây dựng N hà nước nước, như thu hút VĐT, kinh nghiệm quản lý, ..để lựa chọn mô hình PPP trong quản lý ĐTXD cho phù hợp. Đối với quản lý ĐTXD công trình GTĐT có 4 mô hình PPP thường được áp dụng, như: 2.2.2.1. Mô hình dịch vu (Services): Hình 2.4. Mô hình dịch vu - Nguồn [26], [46] 2 2 2 2 . Mô hình CỊiiân lý vân hành (OveratìoncdMcincis.ement) Hình 2.5. Mô hình quản lý vận hành - Nguồn [26], [46] 13 2.2.2. ỉ. Mô hình ủy thác (Commission Management) Đầu tư xây đựng Cơ quan nhà nước Hợp đồng Công trình giao thông đô thị phân chia lợi nhuận Quản lý, khai thác Tô chức / Cá nhân Lợi nhuận kinh tế Hình 2.6. Mô hình ủy thác - Nguồn [26], [46] 2.2.3.4. Mô hình nhươns quyền quân lý (Franchise Management) Hình 2.7. Mô hình nhượng quyền quản lý - Nguồn [26], [46] 2.3. Cơ sở pháp lý trong việc ứng dụng hình thức đối tác công tư Việc ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT chịu sự điều tiết của văn bản QPPL chính như là: Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Thủ đô, Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư,... và một số văn bản khác liên quan. 2.4. Kinh nghiệm quốc tế về áp dụng hình thức đối tác công tư Luận án nghiên cứu, phân tích 8 ví dụ cụ thể của một số nước trên thế giới trong việc ứng dụng hình thức PPP trong lĩnh vực GTĐT. Các trường hợp được phân tích theo nhóm vấn đề: Lựa chọn dự án PPP; Cơ quan chuyên trách về PPP; Đàm phán hợp đồng PPP; Quản lý ĐTXD công trình GTĐT; Khai thác và nâng cấp công trình GTĐT; Hành lang pháp lý; Phân chia rủi ro giữa Nhà nước, Tư nhân. 14 Từ kinh nghiệm của các dự án PPP, luận án rút ra được bài học kinh nghiệm trong việc ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT cho thành phố Hà Nội. 2.5. Định hướng ứng dụng hình thức PPP của thành phố Hà Nội Việc ứng dụng hình thức PPP được Chính quyền thành phố xác định và cụ thể hóa trong các chương trình phát triển kinh tế xã hội, chiến lược phát triển ngành, Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2020, định hướng đến 2030 (Quyết định số 1081/2011/QĐ-TTg ngày 6/7/2011), Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn 2050 (Quyết định số 1259/2011/QĐ-TTg ngày 26/7/2011), Kế hoạch phát triển hạ tầng giao thông thành phố Hà Nội, giai đoạn 2011-2015 (Văn bản số 81/2011/KH-UBND ngày 11/6/2011), ... Thành phố Hà Nội đã thành lập Ban chỉ đạo PPP (hoạt động kiêm nhiệm), mặc dù còn tồn tại nhiều bất cập nhưng đây là bước đi ban đầu giúp thành phố trong việc nghiên cứu, thúc đẩy việc áp dụng hình thức đầu tư này trong thực tiễn. CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT ỨNG DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG QUẢN LÝ ĐTXD CÔNG TRÌNH GTĐT TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Quan điểm, nguyên tắc ứng dụng hình thức đối tác công tư 3.1.1. Quan điểm ứng dụng hình thức đối tác công tư - Ứng dụng hình thức PPP phải: Thu hút được nguồn lực ĐTXD và nâng cao hiệu quả quản lý ĐTXD công trình GTĐT; Phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, đặc điểm của thành phố Hà Nội trong từng giai đoạn phát triển đến năm 2050; Hạn chế tối đa việc sử dụng vốn nhà nước, góp phần giảm nợ công; Các bên đối tác phải có vai trò bình đẳng, cùng đóng góp và chia sẻ nguồn lực để thực hiện dự án; 15 Việc ứng dụng được thực hiện trong điều kiện môi trường đầu tư thông thoáng, minh bạch. - Ứng dụng hình thức PPP trong các dự án công trình GTĐT, bước đầu cần nghiên cứu đối với các dự án có quy mô nhỏ, đơn giản. 3.1.2. Nguyên tắc ứng dụng hình thức đối tác công tư Việc ứng dụng hình thức PPP được thực hiện theo 5 nguyên tắc sau: 1) Dự án PPP phải có tính hiệu quả về kinh tế tài chính, kinh tế xã hội; 2) Các bên đối tác tham gia dự án đều có trách nhiệm và lợi ích khi thực hiện dự án PPP; 3) Việc phân chia rủi ro cho bên nào có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất, giảm thiểu tác động tiêu cực đến dự án; 4) Không còn cơ chế “xin-cho”, các bên đối tác có quan hệ bình đằng cùng nhau thực hiện dự án; và 5) Đảm bảo yếu tố cạnh tranh, minh bạch trong suốt quá trình thực hiện dự án PPP tốt nhất. 3.2. Điều kiện ứng dụng hình thức đối tác công tư - Ứng dụng hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, phát triển kinh tế xã hội của thành phố. - Dự án PPP phải có tính hiệu quả về kinh tế, khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn cũng như kinh nghiệm quản lý của Nhà ĐTTN, sản phẩm dự án PPP phải đáp ứng nhu cầu của người sử dụng. - Dự án PPP phải có quy mô VĐT tối thiểu từ 20 tỷ trở lên (trừ trường hợp áp dụng hình thức O&M). 3.3. Hình thức PPP trong quản lý ĐTXD công trình GTĐT 3.3.1. Lựa chọn mô hình đối tác công tư Sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị theo hình thức đối tác công tư được thể hiện thông qua nhiều mô hình đối tác khác nhau. Việc lựa chọn mô hình PPP phải phù hợp với mục tiêu quản lý ĐTXD công trình GTĐT ở từng giai đoạn thực hiện dự án (hình 3.1). 16 Hình 3.1. Sơ đồ lựa chọn mô hình đối tác công tư 3.3.2. Đánh giá lựa chọn mô hình đối tác công tư 3.3.2.1. Đối tượng ứng dụng mô hình đối tác công tư Trên cơ sở đánh giá thực trạng môi trường đầu tư theo hình thức PPP (Mục 1.3.3) và Quan điểm, nguyên tắc ứng dụng hình thức PPP (Mục 3.1), luận án phân tích ứng dụng các mô hình PPP theo loại hình công trình giao thông đô thị (công trình cầu) phù hợp với đặc điểm của thành phố Hà Nội được thể hiện ở bảng 3.1. Bảng 3.1: Mô hình Loại mô hình đối tác công tư Mô hình dịch vụ Mô hình quản lý vận hành Mô hình nhượng quyền vận hành Mô hình ủy thác Cầu đường bộ (vượt sông, eo biển) •/ •/ ■/ v' 2 Cầu đường sắt •/ công 3 Cầu vượt cho người đi bộ (cầu bộ hành) •/ •/ ■/ s trình 4 Cầu vượt cho phương tiện cơ giới T T C ông trìn h giao thông đô thị quản lý 1 ĐTXD PPP trong Mô hỉnh nhượng quyền sở hữu ■/ GTĐT Luận án đã lựa chọn và phân tích dự án Dự án ĐTXD 18 cầu vượt cho người đi bộ (cầu bộ hành) thuộc Dự án phát triển cơ sở hạ tầng GTĐT Hà Nội, giai đoạn I để chứng minh cho luận điểm nghiên cứu. 17 3.3.2.2. Các chỉ tiêu kinh tế tài chính Luận án phân tích, đánh giá trên cơ sở so sánh các chỉ tiêu hiệu quả kinh tế tài chính (Giá trị hiện tại thuần (NPV), Suất sinh lợi nội tại (IRR), Thời gian hoàn vốn nội bộ (Tth)) của mô hình đối tác công tư theo hình thức nhượng quyền phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, định hướng phát trien của thành phố Hà Nội (hình 3.2) Hình 3.2: Quản lý ĐTXD công trình theo mô hình nhượng quyền Mô hình nhượng quyền được thực hiện trên cơ sở đối tác Nhà nước (Sở GTVT) hợp tác với Nhà ĐTTN đầu tư dự án theo hình thức PPP. Nhà ĐTTN thực hiện dự án trên cơ sở các quy định hiện hành về ĐTXD, khai thác vận hành. 3.3.2.3. Các chỉ tiêu kinh tế tài chính Kết quả phân tích cho thấy dự án thực hiện theo hình thức PPP có kết quả tốt hơn so với hình thức ĐTTT (Bảng 3.2). Chỉ tiêu kinh tế tài chính P h u ơ iig íUt pliĩtu tíclL HH Bảng 3.2: C ác clii tiên 1 Nguồn vốn đầu tir (tỷ đồng) 165,195 175,657 a v ổ n Nhà nirớc 165,195 - 49,559 b Vốn Tư nhản - 165,195 I 15,636 Vốn tự có - 24,779 34,690 Vốn vay thưcmg mợi - 140,416 80,945 theo các phương án đầu tư c Lãi vay 2 Chĩ tiêu giá tri hiên tai thuần - NPV (tỷ đồng) 3 C h ỉ tiê u s u ấ t s in h lọri n ộ i tạ i, V ' o (IR R ) Tur n h â n N hà nước thực hiện toàn bộ thực hiện toàn bộ Nhà nước và Tư nhân cùng thực hiện 169,352 10,462 4,157 161,099 - 34,699 34,824 5,1 1 6 ,0 7 6 ,7 2 4 H ệ số c h iế t k h ấ u , °/o (r) 0 ,0 0 8 ,5 0 4 ,9 0 5 C h ĩ tiê u th ờ i g ia n h o à n v ố n n ộ i tạ i. n a m (T n4m) 13 S 0i - 2 9 ,4 7 18 Luận án sử dụng phương pháp so sánh (Value for money) để đánh giá hiệu quả kinh tế tài chính của các phương án đầu tư (bảng 3.3) bằng cách nghiên cứu phân tích độ nhạy với sự thay đổi của các đại lượng tính toán (thay đổi tỷ lệ góp vốn, biến động giá, chính sách ưu đãi, thay đổi kịch bản khai thác dịch vụ). Với các dự án ĐTXD công trình GTĐT khi hiệu quả kinh tế tài chính thấp và thời gian thu hồi vốn dài thì rất cần sự hỗ trợ của Nhà nước để nâng cao hiệu quả đầu tư. Tổng hợp sự phân chia trách nhiệm thực hiện giữa các đối tác Nhà nước và Tư nhân của 3 phương án được thể hiện ở Bảng 3.3. Bảng 3.3: Phân TT C ứ c c h i tiê n 1 T hự c h iệ n d ự á n chia 2 C ơ c h é c h ín h sá c h trách 3 4 5 T h iết k ế , X â y d ự n g T à i c h ín h nhiệm thực hiện 6 7 giữa các 8 đối tác 9 10 B ả o d ư ỡ n g , V ận h àn h S ở h ữ u c ô n g trình Q u à n lý c h ấ t lư ợ n g c ô n g trinh. R ủ i ro th iểt k ế, xây dựng R ứỉ ro b ả o d ư ỡ n g , v ậ n h àn h R ủ i ro d o an h thu P tu r ơ n g ÏÎ1» 1 N hà nước thự c h iệ n to à n bộ N h à nư ớc N hà nước N hà nước P h ư ơ n g ỉín p liũ n tíc h P ln r ơ n g á n 2 P h u rơ iig An 3 Tư nhân th ự c h iệ n to à n b ộ N hà nước N hà nước và Tư n h ã n c ù n g th ự c h iệ n th e o h ìn h th ứ c p p p N hà nước Tư nhân Tư nhân T ư n h ân N h à Iiư ớc, T ư n h â n N hà nước Tư nhân T ư nhân N hà nước "Nhà n ư ớ c N hà nước N hả nước N hà nước N hà nước N hà nước T ư n h ản T ư n h ản N hà nước Tư nhân T ư nhân - Tư nhân N hà nước, T ư nhân Từ kết quả phân tích, đối với dự án ĐTXD cầu bộ hành nếu thực hiện theo hình thức PPP được Nhà nước góp (30% VĐT) thì dự án có tính khả thi về pháp lý, hiệu quả kinh tế tài chính. 3.4. Giải pháp ứng dụng hình thức PPP vào thực tiễn 3.4.1. Bộ máy quản lý nhà nước về đối tác công tư Luận án đề xuất mô hình bộ máy QLNN về hình thức PPP nói chung và của thành phố Hà Nội nói riêng, đó là việc phải thành lập các đơn vị đầu mối chuyên trách về đối tác công tư từ cấp Trung ương đến Địa phương với chức năng, nhiệm vụ cụ thể (hình 3.3).
- Xem thêm -