Tài liệu Một số giải pháp nhằm nâng cao vai trò của kiểm toán nhà nước trong nền kinh tế hiện nay

LUẬN VĂN: Một số giải pháp nhằm nâng cao vai trò của kiểm toán nhà nước trong nền kinh tế hiện nay Lời Nói Đầu Trong nền kinh tế chuyển đổi, vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế và xã hội càng trở nên cần thiết và quan trọng hơn bao giờ hết. Trong hệ công cụ điều tiết nền kinh tế, kiểm toán Nhà nước được coi như là một công cụ cần thiết phụ trợ đắc lực cho quá trình quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế-điều đó được thể hiện rất rõ qua chức năng, nhiệm vụ của cơ quan kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc sử dụng các nguồn lực tài chính quốc gia. Cơ quan kiểm toán Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam được thành lập ngày 11/7/1994 theo nghị định 70/CP của Chính phủ, được tổ chức và hoạt động theo Quyết định 61/TTG của Thủ tướng chính phủ. Kể từ đó đến nay, sau 4 năm vừa xây dựng tổ chức vừa đi vào hoạt động, kiểm toán Nhà nước bước đầu đã thu được nhiều kết quả đáng khích lệ, góp phần làm lành mạnh hoá hoạt động tài chính công,ngăn ngừa những hành vi vi phạm kỷ luật tài chính, chống lãng phí, giúp Nhà nước quản lý vĩ mô nền kinh tế. Ngày nay, trong xu hướng hội nhập và sự phát triển đa năng của nền kinh tế đòi hỏi hoạt động của kiểm toán Nhà nước, phải phát triển lên một tầm cao mới, hướng tới những mục tiêu, nội dung và phương pháp kiểm toán quốc tế. Mặt khác để góp sức mình trong công tác quản lý vĩ mô nền kinh tế của nhà nước, kiểm toán Nhà nước cần phải từng bước nâng cao vai trò của mình cũng như không ngừng củng cố và hoàn thiện hệ thống kiểm toán Nhà nước, xây dựng và tổ chức bộ máy vững mạnh xứng đáng là một cơ quan kiểm toán tối cao của một quốc gia. Trong đề tài : “Một số giải pháp nhằm nâng cao vai trò của kiểm toán nhà nước trong nền kinh tế hiện nay ” em xin trình bày những nội dung sau: Chương I: Lý luận chung về kiểm toán Nhà nước Chương II: Cơ quan kiểm toán Nhà nước CHXHCN Việt Nam Chương III: Những giải pháp nhằm nâng cao vai trò của kiểm toán Nhà nước Phần I Lý luận chung. I - Cơ sở lý luận : Trong tình hình hiện nay, vai trò của kiểm toán đặc biệt là kiểm toán nhà nước càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết, từ nhiệm vụ chức năng, của mình, kiểm toán nhà nước đã từng bước khẳng định nên điều đó trong việc giải quyết các vấn đề nổi cộm của nền kinh tế và những vấn đề đã và đang tồn tại trong nền kinh tế cần được giải quyết. 1- Quá trình vận hành nền kinh tế. Kể từ khi Nhà nước thay đổi hướng phát triển của nền kinh tế, chuyển từ cơ chế quản lý kế hoạch tập trung sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần hoạt động theo cơ chế thị trường có sự điều tiết vĩ mô của Nhà nước, hoạt động kinh tế có nhiều chuyển biến rõ rệt, với chủ trương đa phương hoá đầu tư đa dạng hoá hình thức sở hữu đã xuất hiện nhiều mối quan hệ phức tạp đan xen lẫn nhau, các thành phần kinh tế cùng tồn tại trong một môi trường cạnh tranh và hợp tác theo pháp luật,hạch toán kế toán đã trở thành công cụ cần thiết và quan trọng trong quá trình quản lý kinh tế. Người quan tâm tới thông tin kế toán không chỉ trong nội bộ các doanh nghiệp,các tổ chức kinh tế mà bao gồm cả các cơ quan Nhà nước,các nhà đầu tư và công chúng... Vì lẽ đó hệ thống thông tin kế toán chuẩn xác và đáng tin cậy phục vụ cho việc ra quyết định đã trở thành xu hướng tất yếu của hoạt động quản lý. 2-Hoạt động kiểm toán ở Việt Nam. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Nghị định 70/CP ngày 11/7/1994 của chính phủ và sau đó là Quyết định 61/TTg của Thủ tướng chính phủ ban hành theo điều lệ tổ chức và hoạt động của kiểm toán Nhà nước. Từ đó đến nay kiểm toán Nhà nước đã thực hiện được nhiều cuộc kiểm toán và thiết lập được 3 trung tâm kiểm toán đặt tại 3 khu vực: miền Bắc tại thủ đô Hà Nội, miền Nam tại thành phố Hồ Chí Minh, miền Trung tại thành phố Đà Nẵng với số lượng 500 kiểm toán viên. Đây mới chỉ là số lượng khiêm tốn so với nhu cầu đặt ra của nền kinh tế. Bên cạnh hoạt động của kiểm toán Nhà nước các công ty kiểm toán độc lập cũng phát triển mạnh trong đó có một công ty kiểm toán liên doanh giữa Việt Nam và nước ngoài, 4 công ty kiểm toán có 100% vốn đầu tư nước ngoài, 4 công ty tư nhân. Như vậy cho đến nay tại Việt Nam đã có 35 chi nhánh và văn phòng với số lượng 1268 người làm việc trong lĩnh vực kiểm toán vầ tư vấn tài chính kế toán tại Việt Nam. II - Khái quát chung về kiểm toán Nhà nước. 1-Kiểm toán Nhà nước là gì? Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm toán do các cơ quan quản lý chức năng của Nhà nước (tài chính, thuế...) và cơ quan kiểm toán Nhà nước tiến hành theo luật định. Theo định nghĩa của Hiệp hội kiểm toán tối cao quốc tế (INTOSAI): “Cơ quan kiểm toán tối cao được hiểu là một tổ chức công cộng của một Nhà nước được chỉ định, thiết lập tổ chức theo các cách khác nhau, thực hiện theo luật định, chức năng kiểm toán công cộng” Điều 73 trong luật ngân sách Nhà nước Việt Nam đã ghi rõ: “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thuộc chính phủ, thực hiện việc kiểm toán xác định tính đúng đắn hợp pháp của các số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị có nhiệm vụ thu chi ngân sách Nhà nước theo quy định của Chính phủ”. Hoạt động kiểm toán của kiểm toán Nhà nước là hướng vào hoạt động kiểm toán tính tuân thủ xem xét việc chấp hành các chính sách luật lệ và chế độ của Nhà nước tại đơn vị sử dụng vốn do ngân sách Nhà nước cấp. Ngoài ra kiểm toán Nhà nước còn thực hiện kiểm toán tính hiệu năng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan có sử dụng vốn kinh phí từ ngân sách Nhà nước. 2 - Đặc điểm tổ chức của kiểm toán Nhà nước của một số nước trên thế giới. Trên thế giới cơ quan kiểm toán Nhà nước có thể trực thuộc chính phủ (cơ quan hành pháp); Quốc hội (cơ quan lập pháp ); Toà án (cơ quan tư pháp). Nước Mỹ văn phòng kế toán trưởng Hoa kỳ (GAO) là một cơ quan trung lập của chính quyền liên bang. Tổ chức GAO có nhiệm vụ báo cáo và chịu trách nhiệm trực tiếp với Quốc Hội. Trách nhiệm trước tiên của kiểm toán viên thuộc GAO là thực hiện chức năng kiểm toán cho Quốc Hội. Tại Cộng Hoà Liên bang Đức: cơ quan kiểm toán Nhà nước cũng như các bang đều do Quốc hội liên bang hoặc do bang lập ra nhưng có vị trí độc lập với cả hành pháp, tư pháp và lập pháp, do đó có vị trí khách quan trong việc kiểm tra, giám sát ở các đơn vị sử dụng nguồn vốn của Nhà nước. Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội lập ra nhưng không phụ thuộc vào quốc hội. Cộng hoà Pháp có Toà thẩm kế Pháp, Toà này vừa thực hiện chức năng của cơ quan kiểm toán Nhà nước vừa thực hiện chức năng cuả cơ quan xét xử,như một toà án không phụ thuộc vào các cơ quan hành pháp tư pháp và lập pháp. Toà thẩm kế Pháp có quyền kiểm tra tất cả các cơ quan chính quyền Nhà nước (trừ tài khoản của tống thống,Quốc Hội,thượng viện và uỷ ban tư pháp). Các công sở quốc gia toà thẩm kế Pháp có quyền xét xử như một toà án,bằng các phán quyết của mình toà có thể quy kết trách nhiệm cá nhân và tiền bạc của các kế toán viên công và các thủ quỹ mà họ nắm giữ. Có thể ra lệnh cho họ lấy tiền túi ra đền cho các khoản chi không hợp lệ. 3 - Đặc điểm của kiểm toán Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. a) Cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt Nam là cơ quan thành lập và tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất. Đặc điểm này được điều lệ tổ chức và hoạt động cơ quan kiểm toán Nhà nước khẳng định là hoàn toàn đúng đắn. Thực tiễn cũng chỉ ra rằng, chỉ có một cơ quan kiểm toán Nhà nước tập trung thống nhất là phù hợp với tính thống nhất của quốc gia và chế độ kinh tế xã hội của Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, sự thống nhất và tập trung cao của nền tài chính quốc gia đặc biệt là nền tài chính công. b) Kiểm toán Nhà nước Việt Nam là cơ cấu trong bộ máy quản lý Nhà nước. Trong thông báo số 18 /TB của thủ tướng chính phủ ngày 17 /12/1996 có nêu: “Kiểm toán nhà nước Việt Nam là một cơ cấu mới trong bộ máy Nhà nước”. Như vậy kiểm toán Nhà nước không phải là một tổ chức chuyên môn mà là một cơ quan Nhà nước do vậy phải tuân thủ nguyên tắc tổ chức xây dựng bộ máy Nhà nước, thực hiện chức năng nhiệm vụ được luật pháp quy định và chính phủ giao cho. c) Cơ quan kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra chuyên về tài chính công từ bên ngoài các hoạt động tài chính của chính quyến Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước các đơn vị có sử dụng vốn từ kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp. d) Kiểm toán Nhà nước là cơ quan tối cao của nước Cộng Hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong lĩnh vực kiểm toán thể hiện trong những điểm sau: - Cơ quan này có trách nhiệm trước Nhà nước trong lĩnh vực kiểm toán. - Có quyền cao nhất trong hoạt động kiểm toán trong cả nước. - Hướng dẫn chỉ đạo phối hợp hoạt động các đơn vị trực thuộc nội bộ kiểm toán các doanh nghiệp. - Thực hiện quyền kiểm toán toàn bộ các hoạt động kiểm toán như kiểm toán độclập, kiểmtoán toàn bộ. e) Ngoài những đặc điểm đã nêu trên,kiểm toán Nhà nước là cơ có chức năng đối ngoại và hợp tác. Thể hiện mối quan hệ giữa các cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt nam và các cơ quan kiểm toán tối cao của cac nước trong khu cũng như trên toàn thế giới. III-Địa vị pháp lý chức năng nhiệm vụ của kiểm toán Nhà nước. 1 - Địa vị pháp lý : Địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán Nhà nước có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc xây dựng, phát triển tổ chức và điều hành hoạt động của kiểm toán Nhà nước. Kinh nghiệm từ thực tế cho thấy các nước có kiểm toán Nhà nước phát triển thì việc tổ chức và hoạt động của kiểm toán được quy định cụ thể rõ ràng trong hiến pháp và trong từng điều luật của các bộ luật cụ thể. Trung Quốc, khi chuẩn bị cho kiểm toán Nhà nước ra đời năm 1983 thì trước đó một năm nghĩa là năm 1982 đã tiến hành sửa đổi và bổ sung vào hiến pháp thêm điều luật về kiểm toán Nhà nước, sau đó là điều luật về ngân sách Nhà nước, trong luật kiểm toán Nhà nước nêu ra thấy rõ “Quốc vụ viện lập ra cục kiểm toán tối cao để lãnh đạo hoạt động kiểm toán trong toàn quốc dưới sự lãnh đạo của thủ tướng,quốc vụ viện...”. Liên bang Nga trong điều 1 của luật liên bang nói rõ: “Cục kiểm toán liên bang Nga là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của hệ thống kiểm tra tài chính của Nhà nước.” Còn trong điều một của Cộng hoà liên bang Đức có nói: “Cơ quan kiểm toán liên bang là cơ quan có quyền tối cao của liên bang Đức với tư cách là một thể chế độc lập về kiểm tra tài chính...” Điều 114 khoản 2 trong Hiến pháp 1992 (đã sửa đổi) quy định: “Cơ quan kiểm toán liên bang phải nộp báo cáo trực tiếp cho Chính phủ Liên bang cũng như nghị viện liên bang & cho Hội đồng Liên bang sẽ được điều chỉnh bằng luật Liên bang.” Những quy định trên cho thấy Kiểm toán Nhà nước có vị trí rất cao, ngoài ra chúng ta còn thấy trong một số điều khoản luật ở những nước này còn quy định cụ thể chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của kiểm toán Nhà nước. Một vấn đề mang tính nguyên tắc là kiểm toán Nhà nước hình thành và hoạt động trên cơ sở pháp luật bảo đảm. Kiểm toán Nhà nước hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật do đó đòi hỏi cần có địa vị pháp lí và luật đầy đủ, rõ ràng cụ thể. Có như vậy mới đáp ứng được yêu cầu kiểm tra tài chính của tất cả các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội có sử dụng ngân sách Nhà nước. Mặt khác, trong tiến trình hội nhập quốc tế cũng đòi hỏi kiểm toán Nhà nước phải có một địa vị pháp lí đầy đủ mà theo như chuẩn mực kiểm toán quốc tế và thông lệ quốc tế đều có. Kiểm toán Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam được thành lập năm 1994 trên cơ sở Nghị Định số 70/CP ngày 11.7.1994 của chính phủ về việc thành lập cơ quan kiểm toán Nhà nước,được hoạt động theo quyết định số 61/TTg ngày 24.1.1995 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành điều lệ tổ chức và hoạt động của kiểm toán Nhà nước. Từ kinh nghiệm các nước có kiểm toán Nhà nước phát triển ,địa vị pháp lí của kiểm toán Nhà nước Việt nam đã và đang từng bước củng cố, hoàn thiện và phát triển trong điều 73 Luật Ngân sách Nhà nước quy định “kiểm toán Nhà nước là cơ quan thuộc Chính Phủ...”, cũng trong luật này điều 74 xác định tính độc lập của kiểm toán Nhà nước,quy định về quyền kiểm toán Nhà nước khi thuộc nhiệm vụ kiểm toán và trách nhiệm phải báo cáo kết quả kiểm toán với chính phủ,Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội khi có yêu cầu.Tại điều 70 và điều 2 của Luật Ngân sách Nhà nước mới chỉ giới hạn trách nhiệm kiểm toán Nhà nước trong trường hợp cơ quan quyền lực chưa phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nước và Ngân sách địa phương. Rõ ràng là kiểm toán Nhà nước chưa có điều luật nào nói lên chức năng và nhiệm vụ của hoạt động kiểm toán,cũng vấn đề này trong luật thuế,pháp lệnh kế toán thống kê,luật doanh nghiệp Nhà nước... vị trí của kiểm toán chưa được nhắc đến. Đặc biệt là quan hệ giữa kiểm toán nhà nước và kiểm toán độc lập, giữa kiểm toán Nhà nước và các Bộ ngành, địa phương, giữa kiểm toán Nhà nước với kiểm toán nội bộ vẫn chưa có điều luật nào của Nhà nước quy định cụ thể. Như vậy địa vị pháp lí của kiểm toán Nhà nước mới chỉ giới hạn ở một số điều luật trong đó chưa quy định rõ và cụ thể. Trong khi đó vai trò của kiểm toán Nhà nước đã được nâng lên một tầm cao mới trong điều kiện phát triển kinh tế đất nước, đặc biệt là đã góp phần không nhỏ vào công cuộc công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước, định hướng xã hội chủ nghĩa. 2/Chức năng kiểm toán Nhà nước Qua sự trao đổi và học hỏi kinh nghiệm các nước có hoạt động kiểm toán Nhà nước phát triển cho thấy hoạt động của cơ quan kiểm toán Nhà nước thường hướng vào: * Kiểm toán tài chính (Financial Audit) * Kiểm toán tuân thủ (Comphiance Audit) * Kiểm toán hoạt động (Operation Audit) * Một trong những hoạt động thường thấy ở tất cả các cơ quan kiểm toán Nhà nước trên thế giới là việc kiểm tra và xác nhận tính đúng đắn và hợp pháp của các số liệu,thông tin được thể hiện trong báo cáo tài chính hàng năm của các tổ chức kinh tế bao gồm các doanh nghiệp Nhà nước và các doanh nghiệp có cổ phần Nhà nước. Trên cơ sở kết quả của hoạt động kiểm toán, kiểm toán Nhà nước đưa ra các ý kiến, kiến nghị cho đơn vị được kiểm toán, các cơ quan có thẩm quyền trên cơ sở đó có những biện pháp thích hợp để cải tạo tình hình. Trong xu thế hiện nay việc kiểm tra của cơ quan kiểm toán Nhà nước ngày càng được mở rộng mà thể hiện là không chỉ chú trọng đến kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ mà bên cạnh đó kiểm toán Nhà nước thông qua kiểm toán hoạt động đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả kinh tế xã hội, các mặt hoạt động của chủ thể kinh tế cũng đang là trọng điểm của hoạt động kiểm toán Nhà nước. * Chức năng của cơ quan kiểm toán Nhà nước: Kiểm toán Nhà nước phải báo cáo và tư vấn cho Quốc hội trong những quyết định của Quốc hội, không những ở chừng mực Quốc hội là cơ quan giám sát cơ quan hành pháp mà cả trong việc thực hiện những nhiệm vụ của mình, với tư cách là cơ quan ban hành luật ngân sách và các đạo luật chuyên môn có hiệu lực tài chính. Kiểm toán Nhà nước cần phải báo cáo và tư vấn cho Chính phủ, cụ thể là báo cáo cho cấp quản lí hành chính Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình, đồng thời báo cáo cho cấp lãnh đạo trong công tác lãnh đạo cơ quan hành chính Nhà nước,cũng như về tác động tài chính của biện pháp đề ra. Kiểm toán Nhà nước thực hiện chức năng phòng ngừa và răn đe đối với bộ máy hành chính Nhà nước, chống lại việc sử dụng phung phí và lạm dụng các phương tiện tài chính của Nhà nước. Kiểm toán Nhà nước cần phải thông báo cho công luận về việc sử dụng các phương tiện tài chính Nhà nước,của Chính phủ và Quốc hội. 3/Nhiệm vụ của kiểm toán Nhà nước. Trong một nhà nước pháp quyền hiện đại, với tư cách là cơ quan kiểm toán tối cao của một nhà nước, kiểm toán nhà nước phải thực hiện những nhiệm vụ quan trọng sau: a/ Thực hiện nhiệm vụ và quyền kiểm toán tất cả các hoạt động kiểm toán của đất nước và kiểm toán tài chính công đối với các cơ quan hành chính, các doanh nghiệp và các dự án, các chương trình chính phủ. b/ Thực hiện nhiệm vụ hướng dẫn, chỉ đạo công tác kiểm toán trong cả nước. Với tư cách là cơ quan kiểm toán tối cao của một quốc gia mặc nhiên cơ quan kiểm toán Nhà nước phải đảm nhiệm trọng trách vô cùng quan trọng cụ thể là: - Cơ quan kiểm toán Nhà nước đánh giá và ấn định cả những chuẩn mực, quy trình kiểm toán áp dụng cho các cơ quan kiểm toán nội bộ. - Trong trường hợp kiểm toán độc lập có tham gia vào kiểm toán các doanh nghiệp Nhà nước thì chịu sự phê chuẩn của kiểm toán Nhà nước trên hai phương diện sau: + Một là: kiểm toán Nhà nước đánh giá báo cáo kiểm toán độc lập về quyết toán năm. + Hai là: kiểm toán Nhà nước định ra các chuẩn mực và quy trình kiểm toán. c/ Thực hiện nhiệm vụ đào tạo bồi dưỡng, nâng cao trình độ kiểm toán viên, hoàn thiện tổ chức hệ thống thông tin kỹ năng kiểm toán thành lập hội đồng nghiên cứu khoa học về kiểm toán... Những nhiệm vụ này được đặt ra cho kiểm toán Nhà nước với tư cách là một cơ quan có nghiệp vụ chuyên biệt và có tính độc lập cao. d/ Thực hiện nhiệm vụ quản lý hệ thống kiểm toán Nhà nước trên hai lĩnh vực hành chính và chuyên môn nghiệp vụ của các cơ quan, các công chức trong hệ thống kiểm toán từ Trung ương đến địa phương. Phần II Cơ quan kiểm toán Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập theo nghị định số 70/CP của chính phủ ngày 11/7/1994 và được tổ chức hoạt động theo quyết định số 61 /Ttg ngày 24/1/1995 của thủ tướng chính phủ về việc ban hành điều lệ tổ chức hoạt động của kiểm toán Nhà nước. Kể từ đó tới nay, sau 4 năm ổn định và phát triển bộ máy tổ chức và triển khai hoạt động kiểm toán, kiểm toán Nhà nước đã bước đầu ổn định việc tổ chức và cơ chế hoạt động. Trong 4 năm qua kiểm toán Nhà nước đã tích cực hoạt động và đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, góp phần ổn định nền tài chính quốc gia, đóng góp tích cức vào công tác phòng chống tham ô và tham nhũng trong bộ máy kinh tế, tiết kiệm chi và thu cho ngân sách Nhà nước hàng nghìn tỷ đồng... Bên cạnh những thành tích đã đạt được, hoạt động kiểm toán Nhà nước vẫn còn gặp nhiều khó khăn cũng như những mặt hạn chế cần khắc phục. Song về cơ bản bằng những kết quả mà kiểm toán Nhà nước đã đạt được, kiểm toán Nhà nước từng bước khẳng định vị trí cũng như vai trò to lớn của mình trong quá trình ổn định nền tài chính làm ổn định và phát triển nền kinh tế đất nước. I - Những kết quả đạt được sau bốn năm xây dựng tổ chức và hoạt động. 1- Xây dựng, tổ chức bộ máy. Việc tổ chức và quản lý kiểm toán Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập trung thống nhất. Theo nguyên tắc này, cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt Nam được tổ chức thống nhất từ trên xuống, là một cơ quan của Chính phủ và thực hiện chế độ một thủ trưởng trong suốt quá trình xây dựng, tổ chức và phát triển bộ máy kiểm toán Nhà nước. 1.1. Bộ máy lãnh đạo. Đã bổ nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước và các phó tổng kiểm toán giúp việc. Tổng kiểm toán Nhà nước do thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, có vị trí cao nhất trong bộ máy lãnh đạo, với cương vị lãnh đạo cao nhất, tổng kiểm toán phân giao nhiệm vụ, quyết định về nhân sự, xây dựng kế hoạch và dự thảo trình Chính phủ đồng thời trên cơ sở nhiệm vụ do Chính phủ giao cho, Tổng kiểm toán lên kế hoạch xây dựng cơ chế hoạt động, tổ chức các đoàn kiểm toán, báo cáo kết quả kiểm toán lên Chính phủ. 1.2. Bộ máy giúp việc. Thành lập các Vụ kiểm toán chuyên ngành: - Kiểm toán Ngân sách Nhà nước (từ Trung ương đến địa phương) - Kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản và các chương trình, dự án vay nợ viện trợ Chính phủ. - Kiểm toán doanh nghiệp Nhà nước. - Kiểm toán các chương trình đặc biệt. - Văn phòng kiểm toán Nhà nước (ngang cấp Vụ) Trên cơ sở nội dung Nghị định 70/CP của Chính phủ, Tổng kiểm toán bổ nhiệm các kiểm toán trưởng, phó kiểm toán trưởng ở ba khu vực Bắc, Trung, Nam. Bổ nhiệm chánh, phó văn phòng. Kiểm toán trưởng khu vực giao nhiệm vụ cho các Vụ kiểm toán, văn phòng kiểm toán. 1.3. Hội đồng kiểm toán. Hội đồng kiểm toán là hội đồng tư vấn cho Tổng kiểm toán, Hội đồng này không thường trực mà chỉ thành lập khi cần thiết để thẩm định lại kết quả và báo cáo kiểm toán của các cuộc kiểm toán đã thực hiện. Cơ cấu Hội đồng kiểm toán gồm Tổng kiểm toán Nhà nước đứng đầu, các thành viên: các phó tổng kiểm toán, kiểm toán trưởng, chánh văn phòng, khi cần thiết có thể mời thêm các chuyên gia. 1.4. Kiểm toán khu vực. Triển khai việc xây dựng và tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước, cho đến nay đã thành lập được ba kiểm toán khu vực trực thuộc Tổng kiểm toán Nhà nước. Miền Bắc đặt tại Hà Nội, miền Trung đặt tại thành phố Đà Nẵng, miền Nam tại thành phố Hồ Chí Minh. Như vậy về bước đầu, xây dựng, tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước đã đạt được kết quả đáng khích lệ, về cơ cấu tổ chức tương đối hợp lý trong thời gian qua, chính vì vậy kiểm toán Nhà nước đã khẳng định được vị trí quan trọng của mình trong nền kinh tế khẳng định được vai trò kiểm tra; kiểm soát của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. 2 - Hoạt động của kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Kiểm toán Nhà nước sau bốn năm hoạt động đã bước đầu ổn định về tổ chức và cơ chế hoạt động (như đã trình bày ở phần trước). Chính vì vậy kiểm toán Nhà nước đã được xã hội thừa nhận và nhận được nhiều sự hợp tác và ủng hộ của các cấp, các ngành, các tổ chức trong và ngoài nước. Trong bốn năm qua kiểm toán Nhà nước đã tiến hành được gần 1500 cuộc kiểm toán đối với hầu hết các tỉnh, thành, nhiều bộ ngành và hàng trăm doanh nghiệp lớn của Nhà nước, các công trình XDCB trọng điểm, qua hoạt động đó đã giúp tiết kiệm và tăng thu cho ngân sách Nhà nước hàng ngàn tỷ đồng, kịp thời ngăn chặn và xử lý các hiện tượng tiêu cực, những hành vi sai trái, gian lận trong quản lý và sử dụng các nguồn lực của đất nước. Kiểm toán Nhà nước đã góp phần thiết lập trật tự và kỷ cương quản lý nền kinh tế tài chính trong tình hình mới, tạo ra tiền đề hết sức quan trọng trong việc nhận thức vấn đề “từ nay các cơ quan đơn vị tổ chức có hoạt động thu chi ngân sách Nhà nước đến phải được kiểm tra bắt buộc bởi cơ quan kiểm toán Nhà nước”. Giúp các đơn vị kinh tế chấn chính công tác quản lý, hướng tới mục tiệu hiệu quả, điều chỉnh các biện pháp quản lý, tư vấn cho các ban ngành xem xét và hoàn chỉnh các cơ chế chính sách cho phù hợp với thực tiễn. 3. Chuẩn bị hướng phát triển lâu dài. Hội đồng khoa học của kiểm toán Nhà nước đã xúc tiến việc nghiên cứu các đề tài khoa học liên quan đến địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao, cơ chế hoạt động kiểm toán Nhà nước, chuẩn mực kiểm toán Nhà nước qui trình kiểm toán, những vấn đề cơ bản của cuộc kiểm toán v.v... Hoạt động của Hội đồng khoa học, Trung tâm khoa học đã và đang bồi dưỡng đội ngũ cán bộ kiểm toán, bám sát vào những định hướng phát triển lâu dài của ngành để tổ chức công tác nghiên cứu, bồi dưỡng kiểm toán viên. 4. Các hoạt động đối ngoại của cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt Nam chính thức là một thành viên của tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) tháng 4 - 1996, là thành vien của tổ các cơ quan kiểm toán tối cao Châu á - Thái Bình Dương (ASOSAI) vào tháng 1 - 1997. Cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt Nam có quan hệ hợp tác song phương và đa phương với các cơ quan kiểm toán tối cao của nhiều nước trong khu vực và trên thế giới. 5. Đội ngũ cán bộ kiểm toán Nhà nước. Hiện nay kiểm toán Nhà nước có gần 500 cán bộ ở Trung ương và ba khu vực. Dự kiến đến năm 2000 kiểm toán Nhà nước có từ 1500 - 2000 cán bộ. Với đội ngũ cán bộ hiện có chủ yếu nguồn đào tạo từ các trường đại học tài chính kế toán, đại học kinh tế quốc dân, phần lớn là đã qua công tác tài chính kế toán ở các bộ ngành, địa phương. Nhìn chung, thực trạng đội ngũ kiểm toán viên Nhà nước có sự không đồng đều về kinh nghiệm, cũng như trình độ chuyên môn nghiệp vụ, có thể phân tách đội ngũ cán bộ kiểm toán ra hai nhóm cơ bản: Nhóm 1: Những người đã từng giữ cương vị công chức ngành tài chính của khối Trung ương và địa phương, kế toán trưởng của các Tổng Công ty, kế toán trưởng ở các doanh nghiệp hạng I. Số lượng cán bộ thuộc nhóm này có bề dày kinh nghiệm trong công tác quản lý, có khả năng chuyên môn hoá hay đa năng hoá về kiến thức, chuyên môn nghiệp vụ, có khả năng tổng hợp ở tầm vĩ mô có thể tham gia vào việc hoạch định chính sách, nhưng số lượng cán bộ này chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng số kiểm toán viên Nhà nước. Nhóm 2: Những người đã từng làm kiểm toán ở các doanh nghiệp Nhà nước, viên chức chuyên môn của các ngành, địa phương là đội ngũ cán bộ có khả năng chuyên môn khá sâu, thành thạo nghiệp vụ cụ thể ở tầm vi mô nhưng lại hạn chế phần năng lực quản lý tổng hợp ở tầm vĩ mô, số này chiếm tỷ lệ lớn. Ngoài hai nhóm trên còn có các trợ lý kiểm toán viên trong thời gian tập sự chiếm khoảng 29%, là số cán bộ được đào tạo trong các trường đại học trong kỳ đổi mới số này cần được kèm cặp, bồi dưỡng nhiều về kiến thức và kinh nghiệm kiểm toán, song họ lại được trang bị những kiến thức hiện đại của nền kinh tế thị trường, là những cán bộ có ưu thế tiếp cận nhanh với những thành tựu khoa học - kỹ thuật mới. Thực trạng đào tạo đội ngũ kiểm toán viên Nhà nước: Từ những yêu cầu đặt ra của nền kinh tế thị trường, nhu cầu về đào tạo kiểm toán là rất lớn. Trong quá trình xây dựng tổ chức và hoạt động, kiểm toán Nhà nước đã mở được 4 khoá tập huấn nghiệp vụ kiểm toán cho kiểm toán Nhà nước từ Trung ương và các khu vực nhằm trang bị những kiến thức về luật pháp, chính sách tài chính kế toán, kiểm toán, đào tạo hai khoá quản lý Nhà nước về ngạch chuyên viên. Đã phối hợp với dự án ADB và dự án ODA của cộng hoà Liên bang Đức, kiểm toán Nhà nước đã cử nhiều đoàn cán bộ đi khảo sát, nghiên cứu chuyên đề ở nước ngoài, cử thực tập sinh đi học ở nước ngoài, bồi dưỡng thêm về tin học, ngoại ngữ cho kiểm toán viên Nhà nước. II - Mặt hạn chế. 1. Trong quá trình xây dựng, tổ chức. 1.1. Tổ chức các vụ kiểm toán chuyên ngành chưa hợp lý Qua việc nghiên cứu các mô hình tổ chức kiểm toán Nhà nước của các nước có thể tìm thấy điểm chung là: Không thể căn cứ vào chức năng chuyên trách của các hoạt động kiểm toán để tổ chức các Vụ kiểm toán mà cần phải căn cứ vào tính chất, phạm vi công việc để tổ chức ra các Vụ, các cấp Vụ kiểm toán, và được điều tiết bởi kế hoạch công tác kiểm toán của Nhà nước. Việt Nam, chức năng nhiệm vụ của các Vụ kiểm toán chuyên ngành là quá rộng lớn, có nhiều mối liên hệ đan xen nhau trong hoạt động kiểm toán. Xin đơn cử một số vấn đề về ngân sách Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước, ngân sách Nhà nước gắn liền với hệ thống bộ máy Nhà nước các cấp từ Trung ương xuống địa phương, ngân sách Nhà nước gắn với tất cả các ngành, các cơ quan, các tổ chức kinh tế - xã hội có chức năng, nhiệm vụ khác nhau phục vụ cho mục đích quản lý của Nhà nước. Doanh nghiệp Nhà nước bao gồm các đơn vị kinh tế có nguồn kinh phí từ ngân sách Nhà nước cấp các doanh nghiệp Nhà nước nằm trong nhiều ngành khác nhau mang tính then chốt trong nền kinh tế mặt khác doanh nghiệp Nhà nước trong từng ngành lại gồm nhiều loại hình khác nhau (về hình thức sở hữu) như: Doanh nghiệp liên doanh với nước ngoài, doanh nghiệp vốn do hoàn toàn Nhà nước cấp, doanh nghiệp có cổ phần Nhà nước khống chế v.v... Từ vấn đề nêu ra cho thấy chức năng nhiệm vụ của các Vụ kiểm toán chuyên ngành như kiểm toán ngân sách Nhà nước hay kiểm toán doanh nghiệp Nhà nước là rất rộng, nó có liên quan đến nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau trong nền kinh tế. Số lượng Vụ kiểm toán chuyên ngành như hiện nay chưa đảm bảo được yêu cầu theo tính chất phạm vi công tác tài chính - kế toán ở các cơ quan các cấp, các doanh nghiệp Nhà nước, các tổ chức xã hội. Trong mỗi vụ do số lượng cán bộ còn bị hạn chế chưa thể tổ chức ra các chuyên ban để kiêm trách một số công việc kiểm toán cụ thể có tính chất tương đồng - vì lý do đó mà quyền hạn và trách nhiệm chưa mang tính giới hạn cụ thể. Như vậy về lâu dài chưa đảm bảo tính ổn định tổ chức trong cơ cấu tổ chức cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt nam. 1.2. Văn phòng kiểm toán Nhà nước còn kiêm trách quá nhiều công việc Văn phòng kiểm toán Nhà nước hiện nay bao gồm các bộ phận tổ chức nhân sự, quan hệ quốc tế, pháp chế, tài chính kế toán, hành chính quản trị. Với tư cách là tổng hợp tham mưu cho cấp lãnh đạo, văn phòng kiểm toán Nhà nước có vị trí tương đối với các Vụ kiểm toán chuyên ngành nhưng cơ cấu trong văn phòng kiểm toán Nhà nước lại bao gồm nhiều bộ phận chức năng khác nhau. Như vậy trong một chừng mực nào đó, có thể các bộ phận của văn phòng kiểm toán Nhà nước không thể hiện được tính chuyên sâu trong từng công việc - hạn chế này rất có thể ảnh hưởng đến tính hiệu quả của từng công việc. 1.3. Hội đồng kiểm toán Nhà nước được thành lập chưa mang tính thường trực. Hội đồng kiểm toán Nhà nước Việt Nam như hiện nay được xác định là Hội đồng tư vấn cho tổng kiểm toán Nhà nước, Hội đồng này được lập ra và hoạt động không mang tính thường trực, chỉ được lập ra khi cần thiết để thẩm định lại kết quả và báo cáo kiểm toán của các cuộc kiểm toán đã thực hiện. ở Nhật Bản, Hội đồng kiểm toán được lập ra nhằm thực hiện việc kiểm tra lại kết quả và báo cáo kiểm toán của các cuộc kiểm toán đã thực hiện. Hội đồng kiểm toán này cùng với Chủ tịch Uỷ ban kiểm toán Nhà nước gánh vác trách nhiệm đồng thời bảo đảm cho các quyết định của Chủ tịch Uỷ ban kiểm toán có cơ sở và mang tính khách quan, chúng ta cũng có thể thấy ở một số nước khác cũng tương tự như vậy. Từ việc tham khảo kinh nghiệm tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước ở một số nước trên thế giới chúng ta nên có Hội đồng kiểm toán mang tính thường trực, cùng chia xẻ trách nhiệm với tổng kiểm toán Nhà nước, đảm bảo cho các quyết định của tổng kiểm toán Nhà nước có cơ sở và mang tính khách quan. 2. Hạn chế trong quá trình hoạt động. 2.1. Địa vị pháp lý của kiểm toán Nhà nước. Địa vị pháp lý là một trong những yếu tố góp phần tích cực nâng cao hiệu quả và tính năng hoạt động của kiểm toán Nhà nước, tuy nhiên địa vị pháp lý của kiểm toán Nhà nước Việt Nam mới chỉ giới hạn trong một số văn bản pháp quy và trong một số điều khoản của luật ngân sách Nhà nước. Theo thông lệ quốc tế hoạt động của cơ quan kiểm toán Nhà nước chỉ tuân thủ theo Hiến pháp và pháp luật, rõ ràng trong sự sánh quốc tế, địa vị pháp lý của kiểm toán Nhà nước Việt Nam là chưa tương xứng, chưa cao và chưa rõ ràng cụ thể, điều đó đã gây ảnh hưởng không ít đến hiệu quả hoạt động của kiểm toán mà biểu hiện là tính độc lập khách quan của hoạt động kiểm toán Nhà nước là chưa cao, thiếu những căn cứ pháp lý cho việc tổ chức thực hiện hoạt động kiểm toán. 2.2. Những qui định mang tính pháp lý Các văn bản pháp lý về kiểm toán chưa đủ tầm và chưa đầy đủ, nhiều qui định về kế toán kiểm toán còn thiếu, chưa cụ thể hoặc tính pháp lý chưa rõ ràng, chưa cao. Một số qui định không phù hợp với yêu cầu phát triển hiện nay, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế. Sự hạn chế này ảnh hưởng đến quan hệ giữa cơ quan kiểm toán Nhà nước với các cơ quan chức năng, các ngành các cấp trong hệ thống bộ máy quản lý Nhà nước về vị trí chức năng vai trò cũng như trong quá trình phối hợp hoạt động, mặt khác chưa tạo và được một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh để Nhà nước quản lý thống nhất hoạt động kiểm toán trong toàn bộ quốc gia. 2.3. Chuẩn mực kiểm toán Một cách khái quát chung về chuẩn mực kiểm toán là những nguyên tắc cơ bản và những hướng dẫn kỹ thuật và trình tự công việc kiểm toán. Chuẩn mực kiểm toán quốc tế là chuẩn mực do Liên đoàn kế toán quốc tế (IFAC) công bố, còn chuẩn mực kiêm toán quốc gia do các nước công bố. Từ thực tế, cho thấy những năm qua, chưa có chuẩn mực kiểm toán quốc gia để làm cơ sở cho hoạt động kiểm toán điều đó đã gây không ít khó khăn trong quá trình kiểm toán mà cụ thể là trình tự kiểm toán, qui trình kiểm toán, kỹ thuật kiểm toán, phương pháp nghiệp vụ kiểm toán mới chỉ dựa trên cơ sở những kinh nghiệm chứ chưa có chuẩn mực cụ thể, do vậy cũng sẽ gây rất nhiều khó khăn trong quá trình quản lý hoạt động kiểm toán của cơ quan kiểm toán Nhà nước. Phần III Những ý kiến, giải pháp nhằm nâng cao vai trò kiểm toán Nhà nước Từ những yêu cầu bức thiết của nền kinh tế đặt ra đối với hoạt động kiểm toán, cần thiết phải nâng cao hơn nữa vai trò của kiểm toán Nhà nước trong hoạt động quản lý vĩ mô của Nhà nước, từng bước xây dựng củng cố và hoàn thiện hệ thống là bộ máy kiểm toán Nhà nước từng trung ương đến khu vực. Để thực hiện được những điều đó trước hết kiểm toán Nhà nước cần thực hiện đồng bộ các chức năng cơ bản đã được Chính phủ quy định, tiếp tục hoàn thiện địa vị pháp lý của kiểm toán Nhà nước phù hợp với chức năng nhiệm vụ quan trọng mà nền kinh tế đặt ra,