Tài liệu Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ở tỉnh thái nguyên

KKeett-nnooii..ccoomm kkhhoo ttaaii lliiee ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH PHẠM THỊ NGA MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC KHOÁNG SẢN Ở TỈNH THÁI NGUYÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thái Nguyên - 2012 KKeett-nnooii..ccooSốm kkbởi oo ttaaii llihọc liệu m hóa hh trung tâm iee http://www.lrc.tnu.edu.vn/ KKeett-nnooii..ccoomm kkhhoo ttaaii lliiee 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thái Nguyên là tỉnh có tiềm năng khoáng sản với trữ lượng lớn. Hiện có trên 250 mỏ và điểm quặng (trong đó có 176 mỏ, điểm quặng đã được công bố trong sổ mỏ và trên 74 mỏ, điểm quặng mới phát hiện, đang được khảo sát, thăm dò đánh giá chất lượng, trữ lượng), gồm 24 loại khoáng sản rắn, thuộc 05 nhóm: Nhiên liệu khoáng, khoáng sản kim loại, khoáng chất công nghiệp, khoáng sản làm vật liệu xây dựng và nước khoáng. Trong đó có một số khoáng sản có trữ lượng lớn như: Wonfram khoảng trên 100 triệu tấn, Than khoảng 80 triệu tấn, Sắt khoảng 40 triệu tấn, Titan khoảng 8 triệu tấn; Chì-Kẽm khoảng 0,5 triệu tấn, Đá vôi khoảng 200 triệu tấn). Với nguồn tài nguyên phong phú, dồi dào, ngành Công nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản có nhiều điều kiện thuận lợi để phát triển mạnh mẽ, đóng góp tích cực cho sự phát triển Kinh tế - xã hội của tỉnh. Tổng giá trị của ngành Công nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản chiếm tỷ trọng đáng kể, khoảng 40% tổng giá trị sản lượng công nghiệp của toàn tỉnh. Cho đến nay, tỉnh Thái Nguyên đã hoàn thành quy hoạch khai thác và sử dụng khoáng sản đến năm 2020, làm cơ sở để phát triển ngành công nghiệp khai khoáng, luyện kim, vật liệu xây dựng trở thành mũi nhọn trong phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, việc quản lý và khai thác tài nguyên khoáng sản trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên diễn ra hết sức phức tạp, thể hiện ở việc cấp giấy phép thăm dò, khai thác khoáng sản còn nhiều bất cập, chồng chéo, tình trạng thăm dò, khai thác khoáng sản trái phép, tranh chấp mỏ, tàn phá môi trường đang diễn ra khá phổ biến.... Một số biện pháp, giải pháp quản lý trong đề án chưa được thực hiện hoặc thực hiện chậm so với kế hoạch, hiệu quả thấp như: Việc thanh Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc.tnu.edu.vn/ tra, kiểm tra công tác công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản ở các đơn vị cấp huyện, xã để xảy ra tình trạng khai thác khoáng sản trái phép. Một thực tế không thể phủ nhận rằng, không dễ dàng kết hợp hài hoà giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môi trường, khai thác và sử dụng một cách hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, nhất là đối với nước ta, khi mà nền kinh tế về cơ bản vẫn phải dựa vào nguồn tài nguyên thiên nhiên. Việc khai thác và sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản, nhất là đối với các nguồn tài nguyên khoáng sản không tái tạo là một nhân tố quan trọng góp phần đắc lực vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của cả nước nói chung và tỉnh Thái Nguyên nói riêng. Xác định được tầm quan trọng của tài nguyên khoáng sản, vấn đề quản lý và khai thác khoáng sản là một trong những vấn đề quan trọng, cấp bách hiện nay, nếu quản lý và khai thác một cách có hiệu quả sẽ góp phần vào mục tiêu chung là xây dựng và phát triển đất nước. Xuất phát từ thực tế khách quan đó, tôi lựa chọn đề tài: “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ở tỉnh Thái Nguyên". 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu chung Đề tài thực hiện nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và khai thác khoáng sản trên địa bản tỉnh Thái Nguyên. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống cơ sở lý luận về tài nguyên khoáng sản, quản lý hoạt động khoáng sản và hiệu quả hoạt động khoáng sản. Trên cơ sở tham khảo thực tiễn hoạt động quản lý khoáng sản của các nước trên thế giới để đúc rút bài học kinh nghiệm quản lý hoạt động khoáng sản cho tỉnh Thái Nguyên. - Tìm hiểu đặc điểm tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ở tỉnh Thái Nguyên. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và thực tiễn công tác quản lý Nhà nước về khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong tình hình hiện nay. 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản trên địa bản tỉnh Thái Nguyện trong tình hình hiện nay. - Địa bản nghiên cứu: Luận văn lựa chọn địa bàn nghiên cứu trên toàn tỉnh Thái Nguyên. - Thời gian: 4 năm (2008 – 2011) 4. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 4 chương: Chương 1 – Tổng quan quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản Chương 2 – Phương pháp nghiên cứu Chương 3 – Thực trạng công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản của tỉnh Thái Nguyên Chương 4 – Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ở tỉnh Thái Nguyên. Chƣơng 1 TỔNG QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 1.1. Quản lý nhà nƣớc về khai thác khoáng sản 1.1.1. Khái niệm về tài nguyên khoáng sản a. Tài nguyên Theo nghĩa rộng tài nguyên gồm tất cả các nguồn vật liệu, năng lượng, thông tin có trên Trái đất và trong vũ trụ mà con người có thể sử dụng phục vụ cuộc sống và sự phát triển của nhân loại. Tài nguyên thiên nhiên là nguồn của cải vật chất nguyên khai, được hình thành, tồn tại trong tự nhiên và tất cả những gì thuộc về thiên nhiên mà con người có thể khai thác, sử dụng thoả mãn nhu cầu tồn tại và phát triển của mình. Tài nguyên thường được phân thành tài nguyên thiên nhiên gắn liên với các nhân tố thiên nhiên và tài nguyên con người gắn liên với nhân tố con người và xã hội. Tài nguyên là tất cả các dạng vật chất hữu dụng phục vụ cho sự tồn tại và phát triển cuộc sống con người và thế giới động vật. Tài nguyên thiên nhiên là một phần của các thành phần môi trường như rừng cây, đất đai, nguồn nước, khoáng sản, cùng tất cả các loài động thực vật khác. Tài nguyên thiên gồm: Tài nguyên vĩnh viễn như năng lượng mặt trời, đây là một nguồn đến từ nguồn chính không bao giờ hết; Tài nguyên không phục hồi tồn tại trong kho dự trữ được xác định trong những chỗ thay đổi trong vỏ trái đất mà mỗi loài được cung cấp cho quá trình tự nhiên hoặc được cung cấp rất lâu mà chúng được dùng. Theo quan điểm kinh tế, các tài nguyên trên được xem như cạn kiệt nếu khai thác không hợp lý; Tài nguyên có thể phục hồi là nguyên tài nguyên có thể cạn kiệt trong thời gian ngắn nếu được sử dụng nhưng sẽ được thay thế qua một quá trình lâu dài [9]. Theo bản chất tự nhiên thì tài nguyên bao gồm: Tài nguyên khoáng sản: là nguồn liệu tự nhiên có nguồn gốc vô cơ hoặc hữu cơ và phần lớn nằm trong lòng đất. Quá trình hình thành loại tài nguyên này có liên quan mật thiết đến lịch sử phát triển của vỏ trái đất trong một thời gian dài hàng nghìn năm, có khi hàng trăm triệu năm. Tài nguyên năng lượng là một dạng tài nguyên vật chất xuất phát từ hai nguồn chủ yếu là năng lượng mặt trời và năng lượng lòng đất. Năng lượng mặt trời tồn tại ở dạng chính là bức xạ mặt trời, năng lượng sinh học, năng lượng chuyển động của khí quyển và thủy quyển, năng lượng hóa thạch; Năng lượng lòng đất biểu hiện ở các nguồn địa nhiệt, lửa và năng lượng phóng xạ. Tài nguyên đất là một hỗn hợp phức tạp bao gồm các hợp chất vô cơ, các mảnh vụn hữu cơ đã và đang bị phân ra, nước, không khí và vô số các vi sinh vật đang sinh sống trong đó. Đồng thời, đất còn là môi trường sống của con người và hầu hết sinh vật trên cạn, là nền móng cho toàn bộ các công trình xây dựng phục vụ hoạt động kinh tế và xã hội. Tài nguyên nước là nguồn tài nguyên vô cùng quan trọng cho tất cả các sinh vật trên trái đất. Nước là nguồn cung cấp thực phẩm và nguyên liệu công nghiệp. Nước rất cần cho sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, cho sinh hoạt của con người. Nước còn được coi là một khoáng sản đặc biệt vì nó tàng trữ một nguồn năng lượng lớn và lại hòa tan nhiều vật chất có thể khai thác phục vụ cho nhu cầu nhiều mặt của con người. Tài nguyên rừng là một hệ sinh thái phong phú nhất có trên mặt đất. Ở đó, các loài thực vật đóng vai trò như một nhà máy khổng lồ cung cấp các chất hữu cơ, cung cấp oxy và điều hòa khí hậu. Rừng cò là một guồng máy tự điều chỉnh lưu lượng nước rất hiệu quả trên trái đất. Như vậy, rừng có ý nghĩa trong sự phát triển kinh tế xã hội, sinh thái và môi trường. Tài nguyên biển là một tài nguyên vô tận mà trời phú cho con người. Các nguồn lợi hải sản quan trọng phải kể đến là cá, tôm, cua, rong biển... Tài nguyên khí hậu, cảnh quan bao gồm các yếu tố về thời tiết, khí hậu và địa hình cảnh quan. Địa hình cảnh quan là một dạng tài nguyên mới với đất đại, rừng xanh, động thực vật, nước và không khí hợp thành nguồn tài nguyên môi trường thống nhất. Nó không những là nền tảng để phát triển công nghiệp du lịch mà còn đem lại sự hưởng thụ về tinh thần và tâm lí cho con người, duy trì trạng thái cân bằng, cung cấp nguồn nguyên liệu sản xuất. [10] b. Khoáng sản Theo từ điển bách khoa toàn thư Việt Nam: “Khoáng sản là những thành tạo khoáng vật trong vỏ trái đất có thể sử dụng trong nền kinh tế quốc dân”. [20]. Luật Khoáng sản năm 2010 quy định: “Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt đất, bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ”. [6]. Khoáng sản cũng có thể được hiểu là nguồn nguyên liệu tự nhiên có trong nguồn gốc vô cơ hoặc hữu cơ, tuyệt đại bộ phận nằm trong lòng trái đất và quá trình hình thành có liên quan mật thiết đến quá trình lịch sử phát triển của vỏ trái đất trong thời gian dài từ hàng ngàn năm đến hàng chục năm, hàng triệu năm. [4]. Như vậy, dù được hiểu bằng khái niệm nào thì khoáng sản đều là tích tụ vật chất dưới dạng hợp chất hoặc đơn chất trong vỏ trái đất mà ở trong đó điều kiện hiện tại con người có đủ khả năng lấy ra các nguyên tố có ích, sử dụng trực tiếp chúng phục vụ nền kinh tế quốc dân hoặc trong đời sống hàng ngày. Khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ mà sau này có thể khai thác lại cũng là khoáng sản. Tài nguyên khoáng sản thường tập trung trong một khu vực gọi là mỏ khoáng sản. Khoáng sản có ý nghĩa rất lớn và quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia, mỗi địa phương và mỗi vùng. Khoáng sản là nguồn vật chất để tạo nên các dạng vật chất có ích và của cải cho con người. Khoáng sản được phân loại theo nhiều cách khác nhau: Theo nguồn gốc có khoáng sản nội sinh (sinh ra trong lòng đất) và khoáng sản ngoại sinh (sinh ra trên bề mặt trái đất). Theo dạng tồn tại thì có khoáng sản rắn, khoáng sản lỏng vàkhoáng sản khí. Theo thành phần hóa học có khoáng sản kim loại, khoáng sản phi kim và khoáng sản cháy. Trong hoạt động khoáng sản có hai hoạt động chính là thăm dò khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng sản. Thăm dò khoáng sản là hoạt động nhằm xác định trữ lượng, chất lượng khoáng sản và các thông tin khác phục vụ khai thác khoáng sản. Khai thác khoáng sản là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản bao gồm: xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan. Khai thác tận thu khoáng sản là hoạt động khai thác khoáng sản còn lại ở bãi thải của mỏ đã có quyết định đóng cửa. c. Đặc điểm về tài nguyên khoáng sản Việt Nam Hiện nay, các nhà địa chất đã phát hiện trên đất nước ta có gần 5.000 mỏ và điểm mỏ của hơn 60 loại khoáng sản khác nhau. Những loại khoáng sản trữ lượng lớn đáng kể là dầu khí (tính về sản lượng khai thác hàng năm, Việt Nam đứng thứ ba ở Đông Nam Á sau Indonesia và Malaisia), than khoáng, urani, địa nhiệt, quặng nhôm, đất hiếm, titan, wolfram, crôm, sắt, mangan, đồng, vàng, bạc, nickel, thiếc... Ngoài các loại khoáng sản kể trên, từ năm 1987 nước ta đã phát hiện nhóm đã quý ruby, saphia, peridot... với trữ lượng không lớn. Riêng ruby ở Yên Bái và Nghệ An được thế giới đánh giá có chất lượng cao đạt chất lượng quốc tế, tương đương với ruby nổi tiếng của Myanmar [19] Nếu so sánh tiềm năng khoáng sản Việt Nam với các nước trong khu vực Đông Nam Á và trên thế giới thì có thể xếp nước ta vào hàng các nước có tiềm năng khoáng sản đáng kể. Đặc điểm đáng chú ý về tài nguyên khoáng sản của nước ta: Thứ nhất, Nước ta không có tiềm năng lớn về các khoáng sản năng lượng. Dầu khí chỉ đảm bảo khai thác được khoảng 30 năm nữa, do vậy cần tăng cường tìm kiếm thăm dò. Than biến chất cao với trữ lượng đã được đánh giá đạt hàng tỷ tấn cần phải khai thác sâu hàng trăm mét và hơn nữa mới bảo đảm nhu cầu phát triển kinh tế của đất nước. Than biến chất thấp ở dưới sâu đồng bằng Sông Hồng tuy dự báo có tài nguyên đến vài trăm tỷ tấn nhưng độ sâu hàng ngàn mét dưới lòng đất, điều kiện khai thác cực kỳ khó khăn và phức tạp cả về công nghệ, an ninh xã hội và môi trường. Tiềm nang Urani và địa nhiệt không đáng kể và chưa được thăm dò để đánh giá trữ lượng cụ thể. Thứ hai, Nước ta có nhiều khoáng kim loại nhưng trữ lượng không nhiều. Rất nhiều khoáng sản kim loại (vàng, bạc, đồng, thiếc, kẽm, chì...) thế giới rất cần trong khi trữ lượng lại có hạn, chỉ khai thác mấy chục năm là cạn kiệt nên không đảm bảo tiêu dùng trong nước phục vụ cho phát triển kinh tế. Một số ít khoáng sản như Bauxit, đất hiếm, ilmenit có trữ lượng lớn nhưng các khoáng sản này trên thế giới các quốc gia khác cũng có trữ lượng tương đương hoặc lớn hơn nước ta. Trữ lượng Bauxit trên thế giới là 27 tỉ tấn với sản lượng khai thác hàng năm khoảng 200 triệu tấn. Đất hiếm trên thế giới đạt 99 triệu tấn, nhu cầu hàng năm chỉ khoảng 125.000 tấn. Trữ lượng Titan trên thế giới đạt hơn 2 tỷ tấn, hàng năm thế giới tiêu thụ hơn 6 triệu tấn titan và dự báo khoảng 128 năm nữa thế giới sẽ khai thác hết. Thứ ba, Nước ta có nhiều khoáng chất công nghiệp và vật liệu xây dựng phục vụ tốt cho phát triển kinh tế đất nước và có thể xuất khẩu. Tuy nhiên, nguồn tài nguyên này không có giá trị kinh tế cao. Thứ tư, Các loại khoáng sản quý có giá trị kinh tế cao như đá quý, ruby, kim cương...chưa xác định rõ trữ lượng, các loại đá quý khác cũng chưa được khảo sát và phát hiện. Tóm lại, nước ta có nhiều khoáng sản nhưng trữ lượng hầu hết chưa đủ lớn. Một số khoáng sản như Bauxit, đất hiếm, ilmenit có trữ lượng tầm cỡ thế giới nhưng trên thế giới nhiều quốc gia cũng có những loại khoáng sản này. Điều đó có nghĩa là loại khoáng sản thế giới cần nhiều thì trữ lượng của nước ta lại nhỏ, loại khoáng sản nước ta có nhiều thì thế giới lại không cần nhiều hoặc không có nhu cầu. Điều này cần phải quan tâm nghiên cứu đánh giá khách quan để xác định chiến lược lược sử dụng tài nguyên khoáng sản đúng đắn, hợp lý, phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước [19]. 1.1.2. Vai trò của tài nguyên khoáng sản trong phát triển kinh tế - xã hội Tài nguyên khoáng sản là một yếu tố nguồn lực quan trọng của quá trình sản xuất. Xét trên phạm vi toàn thế giới, nếu không có tài nguyên, đất đai thì sẽ không có sản xuất và cũng không có sự tồn tại của con người. Tuy nhiên, đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế, tài nguyên thiên nhiên chỉ là điều kiện cần và đủ. Trên thực tế, nếu công nghệ là cố định thì lưu lượng tài nguyên sẽ là mức hạn chế tuyệt đối về sản xuất vật chất trong ngành công nghiệp sử dụng khoáng quặng làm nguyên liệu đầu vào như nhôm, thép... Tài nguyên khoáng sản chỉ trở thành sức mạnh kinh tế khi biết khai thác và sử dụng một cách hiệu quả. Thực tế đã có nhiều quốc gia mặc dù có trữ lượng tài nguyên phong phú, đa dạng, điều kiện thuận lợi song vẫn là nước ngoài và kém phát triển. Ngược lại nhiều quốc gia có ít tài nguyên khoáng sản nhưng lại trở thành nước phát triển như Nhật Bản, Anh, Pháp... Có thể nói, tài nguyên thiên nhiên khoáng sản là yếu tố thúc đẩy sản xuất phát triển, các nước đang phát triển thường quan tâm đến việc xuất khẩu sản phẩm thô, đó những sản phẩm được khai thác trực tiếp từ nguồn tài nguyên thiên nhiên của đất nước, chưa qua chế biến hoặc ở dạng sơ chế. Nguồn tài nguyên thiên nhiên cũng là cơ sở để phát triển các ngành sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, công nghiệp chế biến, công nghiệp năng lượng, công nghiệp vật liệu xây dựng... Tài nguyên thiên nhiên là cơ sở tạo tích lũy vốn và phát triển ổn định. Đối với hầu hết các nước, việc tích lũy vốn đòi hỏi một quá trình lâu dài, gian khổ liên quan chặt chẽ với tiêu dùng trong nước và thu hút vốn đầu tư từ nước ngoài. Tuy nhiên, có nhiều quốc gia, nhờ những ưu đãi về tài nguyên thiên nhiên nên có thể rút ngắn quá trình tích lũy vốn bằng cách khai thác các sản phẩm thô để bán hoặc để đa dạng nền kinh tế tạo nguồn tích lũy vốn ban đầu cho sự nghiệp công nghiệp hóa đất nước. Như trên chúng ta thấy, nguồn tài nguyên thiên nhiên là cơ sở để phát triển các ngành công nghiệp khai thác, công nghiệp chế biến và cung cấp nguyên liệu cho nhiều ngành kinh tế khác, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nước. Sự giàu có về tài nguyên, đặc biệt về năng lược giúp cho một quốc gia ít lệ thuộc hơn vào các quốc gia khác và có thể tăng trưởng một cách ổn định, độc lập khi thị trường tài nguyên thế giới rơi vào tình thái bất ổn [20]. 1.1.3. Quản lý Nhà nước về khai thác khoáng sản [8], [14] 1.1.3.1. Sự hình thành và phát triển của luật khoáng sản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước dân chủ nhân dân được Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thông qua ngày 9/11/1946, đây là đạo luật cơ bản của Nhà nước, đạo luật gốc làm cơ sở cho việc ban hành các đạo luật khác. Tài nguyên khoáng sản đã được khai thác và có những đóng góp lớn vào sự nghiệp giải phóng dân tộc, xây dựng đất nước trong thời kỳ chiến tranh và khôi phục hậu quả chiến tranh. Việc điều chỉnh các mối quan hệ về khai thác, sử dụng khoáng sản chủ yếu được thực hiện bằng văn bản của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước. Dưới yêu cầu thực tế đối với công tác quản lý tài nguyên khoáng sản, Hội đồng Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ban hành pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản (ngày 28/7/1989). Đạo luật đầu tiên quy định về quản lý, bảo vệ, điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản đã được Quốc hội thông qua ngày 20/3/1996 là Luật khoáng sản. Luật này sau đó được sửa đổi, bổ sung và thông qua ngày 14/6/2005. Nhằm nâng cao hiệu quả hơn nữa và đáp ứng yêu cầu thực tế trong hoạt động quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản. Ngày 17/11/2010, Luật khoáng sản được Quốc hội khóa XII thông qua. Đây là đạo luật mới nhất quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản, quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước ta. Luật khoáng sản được ban hành như một đạo luật độc lập để điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản. Trải qua 17 năm với 02 lần ban hành, 01 lần sửa đổi một số điều trong luật khoáng sản đã thể hiện tính phức tạp trong công tác quản lý nhà nước, thực tiễn của việc ban hành và thi hành các quy định pháp luật đối với tài nguyên khoáng sản là tài sản quan trọng của quốc gia. 1.1.3.2. Hiện trạng thi hành luật trong hoạt động khai thác khoáng sản a. Công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản Luật khoáng sản khẳng định: “Tài nguyên khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý”. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về khoáng sản. Chính phủ phân công các Bộ, ngành ở Trung ương và giao nhiệm vụ cho Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện các nhiệm vụ cụ thể về quản lý nhà nước về khoáng sản và hoạt động khoáng sản. Việc ban hành các văn bản để hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành ở Trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố ban hành kịp thời, đồng bộ, cụ thể hóa các quy định của Luật để áp dụng thống nhất. Pháp lệnh về tài nguyên (1989) có tổng số 54 văn bản hướng dẫn thi hành; Luật khoáng sản (1996) có 210 văn bản hướng dẫn thi hành; Luật khoáng sản (sửa đổi, bổ sung năm 2005) có 153 văn bản hướng dẫn; Luật khoáng sản (2010) số lượng các văn bản hướng dẫn thi hành luật rút xuống còn 5, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý khoáng sản và khai thác khoáng sản của các Bộ, ngành thuộc Trung ương và các tỉnh/thành phố áp dụng một cách thống nhất và toàn diện. Công tác thanh tra, kiểm tra đã được các cơ quan có chắc năng triển khai thực hiện có trọng tâm và trọng điểm, tổ chức nhiều cuộc kiểm tra liên ngành về lĩnh vực bảo vệ tài nguyên khoáng sản hoặc về các vấn đề liên quan trong hoạt động khoáng sản như: môi trường, bảo vệ cảnh quan, di tích lịch sử, văn hóa, an ninh quốc phòng, nông nghiệp, xuất khẩu khoáng sản, khai thác khoáng sản trái phép,v.v. Từ khi luật khoáng sản (1996) có hiệu lực đến tháng 7/2011, các cơ quản quản lý trung ương (cấp Bộ) đã cấp 460 giấy phép, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp hơn 10.000 giấy phép (đến nay còn khoảng 4.000 giấy phép đang còn hiệu lực) cho các doanh nghiệp khai thác các loại khoáng sản. Việc phân cấp rõ ràng trong luật khoáng sản đã tạo ra cơ chế minh bạch và hạn chế trồng chéo trong cấp phép khai thác khoáng sản. Bước đầu đem lại hiệu quả trong hoạt động quản lý, phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và từng địa phương nói riêng. b. Quản lý hoạt động khai thác khoáng sản Các tổ chức, cá nhân tham gia khai thác khoáng sản gồm doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, hợp tác xã. Các tổ chức này có quy định chức năng khai thác khoáng sản trong quyết định cho phép thành lập hoặc có trong đăng ký ngành nghề khai thác khoáng sản theo quy định. Theo thống kê, hiện nay có gần 2.000 tổ chức (doanh nghiệp) đang hoạt động khai thác khoáng sản trên phạm vi cả nước. Số lượng các doanh nghiệp tham gia hoạt động khai thác khoáng sản làm việc liệu xây dựng chiếm đa số (khoảng 80%). Các doanh nghiệp khai thác khoáng sản than đá, apatit, đồng, chì, kẽm, titan, đá vôi xi măng, đá hoa trắng có quy mô đầu tư lớn, công nghệ khai thác tiên tiến. Còn lại các doanh nghiệp khai thác khoáng sản khác, đặc biệt là khai thác khoáng sản vật liệu xây dựng thông thường đều có quy mô vừa và nhỏ, công nghệ khai thác lạc hâu, thậm chí khai thác khoáng sản bằng phương pháp thủ công hoặc bán cơ giới. Do đặc thù của các loại hình doanh nghiệp tham gia hoạt động khai thác khá đa dạng và phong phú nên việc chấp hành luật khoáng sản cũng không đồng nhất. Từ thực tế cho thấy, tồn tại chủ yếu của các doanh nghiệp khai thác khoáng sản: - Không có dự án đầu tư hoặc dự án đầu tư được lập sơ sài, chưa đúng quy định. Các thông tin chính về khoáng sản, công nghệ, thị trường và thông tin khác có liên quan sử dụng để lập dự án đầu tư chưa đầy đủ, thiếu chính xác. - Nhiều mỏ được đưa vào khai thác nhưng không có kết quả thăm dò, đánh giá trữ lượng khoáng sản, hoặc kết quả thăm dò chưa đáp ứng đúng yêu cầu theo quy chuẩn kỹ thuật thăm dò khoáng sản. Tài nguyên khoáng sản chưa được khai thác, sử dụng tiết kiệm, hợp lý, có hiệu quả. - Hoạt động khai thác mỏ không có thiết kế mỏ được thẩm định, phê duyệt theo quy định. Phần lớn là các mỏ khai thác khoáng sản vật liệu xây dựng thông thường, các mỏ khai thác khoáng sản ở quy mô nhỏ. - Có tình trạng phân chia mỏ thành nhiều khu vực nhỏ cho nhiều doanh nghiệp cùng khai thác nên dẫn đến tình trạng lãnh phí tài nguyên khoáng sản, khai thác không đảm bảo an toàn lao động, gây mất an ninh trật tự trên địa bàn. - Phần lớn các lãnh đạo điều hành mỏ chưa được bổ nhiệm đúng về yêu cầu năng lực, trình độ. Khai thác mỏ chưa đúng thiết kế. An toàn lao động trong khai thác mỏ chưa tốt. - Không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ báo cáo định kỳ 6 tháng và cuối năm, lập bản đồ hiện trạng khai thác mỏ kèm theo báo cáo định kỳ gửi các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản theo quy định. Khai thác vượt công suất, khai thác ra ngoài ranh giới theo quy định đã được ghi tại giấy phép khai thác mỏ. - Bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, đất nông nghiệp... trong hoạt động khai thác khoáng sản chưa được thực hiện đầy đủ theo báo cáo đánh giá tác động môi trường, bản cam kết bảo vệ môi trường, dán án đóng cửa mỏ. c. Tình trạng khai thác khoáng sản trái phép Tình trạng khai thác khoáng sản trái phép tồn tại ở nhiều địa phương. Loại khoáng sản bị khai thác chủ yếu là vàng sa khoáng, thiếc, vonfram, titan sa khoáng, mangan, sắt, than đá, cát sông suối. Vàng sa khoáng và cát sông suối là các đối tượng bị khai thác trái phép nhiều trên địa bàn các địa phương trong cả nước. Hoạt động khai thác trái phép vàng và cát sông suối rất khó kiểm soát, nguyên nhân là do công tác quản lý yếu kém của chính quyền địa phương (cấp xã, huyện), khoáng sản dễ khai thác bằng phương pháp thủ công và bán cơ giới, quy định trách nhiệm quản lý chưa rõ ràng và đồng bộ, thiếu kinh phí cho công tác bảo vệ tài nguyên khoáng sản. 1.1.3.3. Những quy định mới của Luật khoáng sản đối với hoạt động khai thác khoáng sản Thứ nhất, chuyển đổi từ cơ chế “xin – cho” sang cơ chế đấu giá quyền khai thác khoáng sản. Đây là chính sách nhằm đảm bảo tính công bằng, bình đẳng cho các nhà đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực. Việc cấp quyền khai thác khoáng sản phải thực hiện trên cơ sở kết quả đấu giá quyền khai thác khoáng sản nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, tăng thu cho ngân sách nhà nước. Việc cấp quyền khai thác khoáng sản không thông qua đấu giá chỉ được thực hiện ở những khu vực do Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định dựa trên các tiêu chí do Chính phủ ban hành và áp dụng thông nhất chung cả nước. Thứ hai, Nhà nước thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Việc xác định mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phải căn cứ vào trữ lượng, chất lượng, điều kiện khai thác khoáng sản và sẽ được chính phủ quy định chi tiết. Thứ ba, Phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy phép thăm dò, khai thác đối với cac skhu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ. Những khu vực khoáng sản này do Bộ Tài nguyên và Môi trường khoanh định, công bố. Hoạt động quản lý khai thác khoáng sản đã được Đảng và Nhà nước quan tâm, xác định là một trong những nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương cũng như của quốc gia. Vì vậy, Luật khoáng sản đã hình thành và phát triển với sự bổ sung, điều chỉnh kịp thời nhằm đáp ứng yêu cầu thực tế trong công tác quản lý và điều hành. Luật khoáng sản đã góp phần tích cực vào việc củng cố và phát triển địa vị nhà nước pháp quyền trong lĩnh vực quản lý tài nguyên khoáng sản. Luật khoáng sản đã quy định hành lang pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức cá nhân, thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình. Luật này đã tạo cho cả hệ thống từ cơ quan quản lý Nhà nước đến người dân tham gia hoạt động khoáng sản xác định mục tiêu: bảo vệ tài nguyên khoáng sản, khai thác và sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản và xây dựng ngành công nghiệp khai khoáng phát triển bền vững. 1.2. Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc về khai thác khoáng sản của một số nƣớc trên thế giới và Việt Nam 1.2.1. Kinh nghiệm quản lý Nhà nước về khai thác khoáng sản của một số nước trên thế giới [3], [5] a. Kinh nghiệm Philippines: Khi thế giới đang đứng trước thách thức cạn kiệt tài nguyên và xu thế cạnh tranh toàn cầu về tài nguyên khoáng sản, nhiều quốc gia chậm phát triển hoặc đang phát triển nhưng có lợi thế về tài nguyên đang trở thành đối tượng để các quốc gia và các tập đoàn khai khoáng có tiềm lực gây ảnh hưởng và giành quyền khai thác tài nguyên. Đông Nam Á, khu vực giàu tài nguyên khoáng sản vào loại bậc nhất thế giới, luôn là đích ngắm của nhiều công ty, tập đoàn khai thác lớn trên thế giới. Trước tình hình đó, nhiều quốc gia đã bắt đầu tiến hành cùng với việc điều chỉnh luật và các chính sách liên quan cho ngành công nghiệp khai khoáng để bảo đảm việc duy trì nguồn tài nguyên của mình cũng như loại bỏ dần vai trò độc tôn của các doanh nghiệp nước ngoài. Chính phủ Philippines vừa tuyên bố sẽ nâng thuế khai thác đối với việc khai khoáng của các công ty nước ngoài. Tương tự nhiều quốc gia trong khu vực Đông Nam Á, Philippines là quốc gia có trữ lượng tài nguyên địa chất vào loại nhiều nhất thế giới. Ước tính, Philippines xếp thứ 3 thế giới về trữ lượng đồng, Quốc gia này cũng có rất nhiều mỏ vàng, niken và kẽm. Đây hiện cũng đang là một trong những quốc gia có thị trường nóng nhất thế giới. gần bằng với Trung Quốc. Hiện tại, Philippines đang chuẩn bị điều chỉnh tăng thuế đối với các dự án khai thác khoáng sản, nhằm tăng cường chất lượng của ngành công nghiệp và thu thêm tiền về cho chính phủ. Quy định mới cũng sẽ loại bỏ những ưu đãi thuế mà các doanh nghiệp nước ngoài được hưởng trước đây khi tiến hành khai thác tại Philippines. Bộ trưởng Tài chính của Philippines phát biểu, "Luật khai thác khoáng sản của Philippines hiện vẫn còn quá tự do so với các quốc gia khác trên thế giới như Australia hay Canada. Chúng tôi đang cố gắng duy trì việc bảo vệ môi trường trong khi khai thác cũng như tăng cường các khoản thu cho chính phủ. Điều này sẽ giúp chúng tôi đầu tư nhiều hơn vào việc bảo vệ môi trường, giáo dục và đào tạo." Bất chấp việc các doanh nghiệp nước ngoài tại Philippines tỏ ra không đồng tình và cho rằng quy định mới sẽ ảnh hưởng tới việc mở rộng các mỏ mới, ông Purisima khẳng định, dù quyết định này sẽ có thể gây ra một số tác động tiêu cực ngắn hạn cho ngành công nghiệp khai khoáng của Philippines, nhưng quốc gia này hiện đang hướng tới những mục tiêu dài hạn hơn và vẫn "ủng hộ việc khai khoáng". b. Kinh nghiệm Indonesia: Indonesia - nền kinh tế lớn nhất Đông Nam Á hiện nắm giữ một số mỏ khoáng sản giàu nhất thế giới, như mỏ vàng Grasberg lớn nhất thế giới đang do tập đoàn Mỹ Freeport khai thác. Lĩnh vực khai khoáng hiện đóng góp khoảng 12% GDP của Indonesia. Sức ép đòi Nhà nước kiểm soát nhiều hơn nguồn tài nguyên thiên nhiên của đất nước đã gia tăng ở Indonesia kể từ khi giá hàng hóa tăng mạnh trong thập kỷ vừa qua. Chính phủ Indonesia đã tiến hành các quy định nhằm hạn chế xuất khẩu thiếc, đồng thời cấm xuất khẩu một số quặng kim loại chưa qua chế biến vào năm 2014, nhằm tạo điều kiện cho ngành khai khoáng trong nước phát triển và nâng cao giá trị gia tăng của các mặt hàng xuất khẩu. Hướng tới các mục tiêu phát triển bền vững, nhiều nước Đông Nam Á đang thắt chặt dòng vốn đầu tư nước ngoài vào khai thác khoáng sản nhằm bảo vệ nguồn tài nguyên của mình. Hành động này của Indonesia nằm nỗ lực gia tăng sự kiểm soát của Nhà nước cũng như nâng cao lợi nhuận từ nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú. Chính phủ Indonesia vừa đưa ra quyết định buộc tất cả các công ty nước ngoài hoạt động trong lĩnh vực khai khoáng ở nước này phải bán bớt cổ phần tại các cơ sở đã hoạt động 10 năm, với số lượng sao cho sở hữu trong nước của Indonesia ít nhất là 51%. Trong thời gian tiếp theo, Chính phủ Indonesia sẽ thực hiện việc giảm dần cổ phần của các doanh nghiệp nước ngoài trong lĩnh vực khai thác khoáng sản từ 80% xuống còn 49%. Hiện tại, chính phủ Indonesia cũng đang tiến hành đàm phán lại hợp đồng với các công ty khai khoáng lớn của nước ngoài hiện đang hoạt động ở nước này, như Freeport McMoRan Copper & Gold Inc và Newmont Corp. Một số nhà phân tích cho rằng việc giới hạn sở hữu nước ngoài trong lĩnh vực khai khoáng của Indonesia và Philippines có thể ảnh hưởng đến một số mỏ đang khai thác hiện nay, cũng như có thể gây tâm lý lo ngại cho các nhà đầu tư nước ngoài, ảnh hưởng đến việc thu hút nguồn vốn nước ngoài đầu tư vào các mỏ khai thác có trữ lượng dồi dào của các quốc gia này. 1.2.2. Kinh nghiệm quản lý Nhà nước về khai thác khoáng sản ở Việt Nam [14] Chủ trương, đường lối và chính sách về công tác quản lý, khai thác khoáng sản đã được Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, lãnh đạo và chỉ đạo rất sớm. Ngay từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IV năm 1976 đã chỉ rõ, cần