Tài liệu Mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THỊ THỦY MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà nội - 2009 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa 1 Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương 1: 1 MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở 5 NƯỚC TA TRƯỚC KHI THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1. Quá trình xây dựng tổ chức chính quyền huyện ở nước ta 5 1.1.1. Lịch sử ra đời của tổ chức chính quyền huyện ở nước ta 5 1.1.2. Quá trình phát triển mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta 9 1.1.2.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946 9 1.1.2.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959 12 1.1.2.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980 18 1.2. Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta theo Hiến pháp và pháp luật hiện hành 22 THÍ ĐIỂM MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN 29 Chương 2: HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ VIỆC XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN 2.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân 29 2.1.1. Cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền không có Hội đồng nhân dân 30 2.1.2. Cơ sở thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân 33 2.2. Mô hình thí điểm tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân 40 2.2.1. Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân 42 2.2.2. Cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân 45 2.2.3. Vai trò của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ở huyện nơi không có Hội đồng nhân dân 47 2.3. Đánh giá bước đầu về mô hình tổ chức chính huyện không có Hội đồng nhân dân 49 2.3.1. Những ưu điểm của mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân 49 2.3.2. Những hạn chế của mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân 51 MỘT SỐ Ý KIẾN HOÀN CHỈNH MÔ HÌNH TỔ 56 Chương 3: CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN TRONG KHI THỰC HIỆN THÍ ĐIỂM VÀ TRIỂN KHAI RA DIỆN RỘNG SAU NÀY MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 3.1. Thay đổi tên gọi cho phù hợp với tính chất mới 56 3.2. Hoàn thiện về cách thức thành lập 58 3.3. Hoàn thiện việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của cơ cấu cơ quan mới 64 3.4. Hoàn chỉnh mối quan hệ giữa cơ cấu chính quyền huyện mới với tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp 69 3.4.1. Mối quan hệ giữa chính quyền huyện mới với tổ chức Đảng 69 3.4.2. Mối quan hệ giữa chính quyền huyện mới với cơ quan nhà nước 71 3.4.3. Mối quan hệ giữa chính quyền huyện mới với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp 75 KẾT LUẬN 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 82 PHỤ LỤC 88 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Hơn 60 năm qua, hệ thống các cơ quan nhà nước ở nước ta không ngừng được củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy nhà nước ở cả cấp Trung ương và địa phương đã nhiều lần được sắp xếp, tổ chức lại hướng tới việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực trong cải cách bộ máy nhà nước, thông qua đó góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước, nhưng nhìn chung bộ máy nhà nước vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, tính thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước chưa được đảm bảo, hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước còn thấp. Đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước đã trở thành một yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống. Yêu cầu này lại càng bức xúc hơn trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tăng cường hội nhập quốc tế, bảo đảm sự phát triển và tăng trưởng của nền kinh tế. Trong những năm qua, nhất là khi thực hiện đường lối đổi mới, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương từng bước được điều chỉnh để bảo đảm vai trò quản lý nhà nước trong điều kiện cơ chế kinh tế mới, nên không còn giữ nguyên vị trí, vai trò như trong thời kỳ bao cấp trước đây. Vào thời điểm đó, mỗi huyện được xác định là một pháo đài, là một cấp kinh tế, kế hoạch và ngân sách hoàn chỉnh, điều hành và quản lý trực tiếp các hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn. Ngày nay, các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã đã được chia nhỏ hơn, phù hợp với trình độ đội ngũ cán bộ, công chức và yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn. Cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng phân cấp mạnh cho chính 1 quyền địa phương, chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp vào sản xuất kinh doanh của người dân, doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt hơn nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Trong điều kiện đó, thẩm quyền của chính quyền tỉnh và xã được tăng cường. Những vấn đề quan trọng chi phối sự phát triển cả tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Những vấn đề cụ thể ở cơ sở, gắn liền với đời sống của người dân, từng gia đình và cộng đồng dân cư được xem xét, giải quyết thông qua chính quyền cơ sở. Chính quyền huyện chủ yếu là tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động chính quyền xã. Nhiều lĩnh vực như tư pháp, an ninh, quốc phòng được tổ chức quản lý theo ngành dọc. Do vậy, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền huyện đã thay đổi và thu hẹp. Do những thay đổi về vị trí, vai trò của chính quyền huyện, nên trong thực tế Hội đồng nhân dân huyện không có điều kiện thực hiện tốt chức năng đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân trên địa bàn. Chức năng đại diện này về cơ bản được bảo đảm thông qua Hội đồng nhân dân xã và Hội đồng nhân dân tỉnh. Vì vậy, việc duy trì tổ chức chính quyền huyện với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như hiện nay không còn phù hợp. Để khắc phục những điểm còn tồn tại nêu trên, việc tìm hiểu, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân là việc làm thiết thực, cấp bách, nhằm tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, phát huy dân chủ trực tiếp ở cơ sở và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Do nhu cầu bức xúc và tính thiết thực của việc nâng cao hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước nên có rất nhiều cơ quan, nhiều tập thể và đông đảo các nhà nghiên cứu, chuyên gia pháp luật, các cán bộ hoạt động thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta nghiên cứu về chính quyền địa phương. 2 Trong thời gian vừa qua đã có rất nhiều công trình nghiên cứu được công bố trên sách báo, tạp chí, những hội thảo khoa học về tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân một cách đa dạng và phong phú. Các tác giả đã kế thừa những kinh nghiệm đúc kết được qua tiến trình soạn thảo và thi hành Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980, năm 1992 và tình hình thực tiễn để đưa ra trao đổi, thảo luận, kiến nghị và bước đầu được áp dụng thí điểm trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng trong giai đoạn cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Để góp phần nhỏ bé nghiên cứu, đề xuất kiến nghị, giải pháp cho công cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đề tài này sẽ tiếp tục đi sâu nghiên cứu, xem xét và tiếp cận ở những góc độ khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Từ việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện từ trước cho đến nay, Đề tài tập trung phân tích, tìm hiểu và rút ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. Xa hơn nữa, Đề tài góp phần xây dựng bộ máy hành chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, các cấp chính quyền là nhiệm vụ quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Để thực hiện mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra của đề tài nghiên cứu là: - Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi bỏ Hội đồng nhân dân. - Phân tích, đánh giá cơ sở lý luận và thực tiễn về thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện. 3 - Đưa ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài sẽ đi sâu vào nghiên cứu tổ chức chính quyền huyện trước khi bỏ Hội đồng nhân dân và trong giai đoạn thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân để tìm ra được những điểm tích cực và hạn chế nhằm đưa ra những giải pháp cụ thể góp phần hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai rộng rãi mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu và cơ sở lý luận của đề tài Đề tài được sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trong việc nghiên cứu. Mọi vấn đề nghiên cứu luôn phải xem xét trong trạng thái vận động biến đổi không ngừng, luôn đặt trong quan hệ tổng thể tác động qua lại giữa hiện tượng nghiên cứu với các hiện tượng khác. Các hiện tượng luôn được xem xét trong cả quá trình từ sự hình thành đến sự phát triển qua các giai đoạn khác nhau. Một số phương pháp tiếp cận cụ thể được áp dụng như: phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân. Chương 2: Thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện. Chương 3: Một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân. 4 Chương 1 MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƢỚC TA TRƢỚC KHI THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1. QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƢỚC TA 1.1.1. Lịch sử ra đời của tổ chức chính quyền huyện ở nƣớc ta Nhà nước sơ khai Văn Lang do vua Hùng (cun, khun) đứng đầu, gồm có ba cấp chính quyền: Nhà nước, Bộ lạc và Công xã nông thôn. Đây là thể chế chính trị đầu tiên ở nước ta, mặc dù còn sơ khai, nhưng bước đầu đã có sự phân công và quy định nhiệm vụ, chức năng cho từng quan chức. Điều quan trọng nhất là trong cơ cấu tổ chức đã thể hiện rõ một bộ máy nhà nước với đầy đủ các nhân tố cấu thành: có vua và hệ thống các quan, có chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Thể chế chính trị thời Âu Lạc về cơ bản giống như thể chế chính trị Văn Lang, nhưng quy mô lớn hơn, chặt chẽ hơn. Đứng đầu là An Dương Vương, có quyền lực tối cao; bên dưới có lạc hầu, lạc tướng, bồ chính. Sách cổ Trung Quốc Giao Châu ngoại vực ký ghi chép về nhà nước Âu Lạc như sau: "Hồi xưa, chưa có quận, huyện thì lạc điền tùy theo nước lên xuống mà cày cấy. Người cày ruộng ấy gọi là lạc dân, người cai quản dân gọi là lạc vương, người phó là lạc tướng, đều có ấn bằng đồng và dải sắc xanh làm huy hiệu". Như vậy, các danh hiệu, chức vụ và các vật dụng là biểu tượng cho quyền lực trong bộ máy nhà nước đã được xác định rõ [1]. Trong suốt hơn nghìn năm Bắc thuộc, chính quyền đô hộ Trung Hoa áp đặt mô hình chính quyền địa phương của Trung Hoa vào nước ta, chủ yếu theo cơ cấu quận - huyện kiểu Tần - Hán. Quận, huyện luôn là trung tâm và là 5 trọng tâm của cả hệ thống chính trị, có phiên chế tinh gọn, kết hợp giữa chế độ pháp lệnh (từ cấp huyện trở lên) và tự quản (cấp dưới huyện), giữa các chế độ hành chính trực thuộc và phiên thuộc (châu, huyện cơ mi) [1]. Từ khi giành được quyền tự chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam khi thiết kế nền hành chính địa phương đều có đơn vị hành chính huyện cùng với các đơn vị hành chính trung gian khác như lộ, phủ, đạo (sau này là tỉnh). Trong quá trình phát triển, đơn vị hành chính này không bị biến động nhiều như tỉnh. Chúng chỉ chịu một ít tác động khi xuất hiện thêm một đơn vị hành chính trung gian mới ra đời, kể từ thời nhà Nguyễn, là tổng. Về mục đích tổ chức, huyện là cấp hành chính được lập ra để làm cầu nối tiếp từ tỉnh, phủ xuống xã [15], [33]. Về cơ bản, mô hình tổ chức chính quyền huyện là theo mô hình một cơ quan hành chính cai trị, không có các thiết chế đại diện như ở xã và tỉnh. Thời vua Lê Thánh Tông đã rất chú trọng đến cải cách chính quyền ở địa phương. Một số đơn vị hành chính từng tồn tại trong thời gian dài như trấn và lộ đã bị bãi bỏ. Như vậy, cấp chính quyền mới là: đạo - phủ - huyện (châu) xã. Cấp huyện (ở một số vùng miền núi gọi là châu), quan đứng đầu là tri huyện (tri châu), gồm 178 huyện, 50 châu [1]. Sang triều Nguyễn, thừa hưởng những thành quả to lớn của triều Tây Sơn thống nhất đất nước, làm chủ một lãnh thổ rộng lớn nhất trong lịch sử dân tộc, trải dài từ Lạng Sơn đến Cà Mau, nhà Nguyễn đã nhanh chóng thiết lập hệ thống chính quyền ở địa phương trên cơ sở vừa có kế thừa, vừa có bổ sung phát triển. Cấp phủ - huyện (châu): phủ là đơn vị hành chính gồm có vài huyện hợp lại với nhau. Phủ lớn hơn huyện nhưng chỉ được coi tương đương cấp huyện. Đứng đầu huyện là tri huyện và thường là những người xuất thân khoa cử. Tri huyện được chọn từ những người đỗ đạt cao qua các kỳ thi hương. Nói chung phải đỗ hương cống (cử nhân) mới được bổ cử, nhưng cũng có người do chạy chọt mà đỗ thấp hơn vẫn được bổ cử. Tri huyện có 6 trách nhiệm phải chăm sóc mọi việc trong huyện từ hành chính đến trị an, thuế khóa v.v... Một mình Tri huyện nắm toàn bộ quyền hành chính và tư pháp ở huyện. Tri huyện là người xét xử mọi kiện tụng ở huyện. Không có chế độ phó tri huyện. Nếu có những người được gọi là huyện thừa phụ giúp thì đó được hiểu là những tri huyện chưa thực thụ chứ không phải là phó tri huyện. Giúp việc cho tri huyện là một bộ máy viên chức có tính chất văn phòng. Đó là các đề lại, ông thông, ông thừa... Đề lại, thường gọi là thày đề, là người có vị trí cao hơn và là người gần gũi nhất với tri huyện, có khi được tri huyện cử thay mặt mình. Mọi công việc văn án, kiện tụng, liên hệ với tổng lý, ngũ hương đều qua viên đề lại này. Những viên chức văn phòng khác chia ra làm các việc luật pháp, ruộng đất, sinh tử, giá thú. Những việc chuyên môn khác cần thiết cho sự điều hành của huyện cũng được giao cho các bộ phận nhưng không thành phòng ban như sau này, mà do những viên chức được bổ để coi sóc. Những việc như truyền đạt mệnh lệnh, giấy tờ do ông đội trạm; chỉ huy người lính để sai phái các việc trong công đường do ông đội lệ... Các huyện ở miền núi (gọi là châu) đứng đầu là Tri châu. Tri châu đều được chỉ định dựa theo tình hình nhân sự ở các mường, không có tiêu chuẩn như tri huyện ở đồng bằng [15]. Do chế độ quản lý ở huyện là chế độ cai trị cá nhân (mọi quyền hành tập trung vào tri huyện) mà không có một hình thức tư vấn hay giám sát chính thức nào được lập ra nên sự phụ thuộc vào tri huyện là rất lớn. Nếu viên quan đó có đức độ, thanh liêm thì dân được nhờ; trái lại thì dân chỉ còn biết cam chịu. Tuy vậy, ở một số nơi, trong dân gian đã tập hợp các nhà nho trong huyện hình thành nên các hội tư vấn hàng huyện. Mục đích của hội này là bàn bạc chuyện học hành, văn thơ nhưng cũng có cả những bàn luận, chỉ trích các 7 quan trong huyện. Nếu viên quan huyện nào về nhậm chức trong vòng một năm mà chưa được hội gửi câu đối, thơ văn chúc mừng thì đó đã là một dấu hiệu của sự không tín nhiệm. Và sau đó là các giai thoại lưu truyền vạch những thủ đoạn xấu xa hoặc tư cách thấp kém của quan huyện. Thậm chí có những mẩu chuyện chửi thẳng vào mặt quan. Hiện tượng này thường thấy đối với quan lại của nền hành chính xưa, nhưng quan huyện thường bị đả kích nhiều hơn các quan khác [33]. Nhìn chung, tuy có sự khác biệt về tên gọi và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương qua các giai đoạn khác nhau nhưng về cơ bản, hệ thống chính quyền địa phương gồm nhiều cấp như: Lộ (Đạo, Tỉnh); Phủ; Huyện (Châu); Xã. Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền huyện được xây dựng theo lối mới. Theo quan điểm chủ đạo của việc tổ chức chính quyền nhân dân của Nhà nước Việt Nam mới là áp dụng sáng tạo mô hình tổ chức Nhà nước kiểu Xô viết vào điều kiện Việt Nam, cho dù ở Trung ương, bộ máy Nhà nước còn phần nhiều thể hiện tính liên hiệp rộng rãi chưa hoàn toàn theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa, thì ở địa phương đã tổ chức bộ máy chính quyền về cơ bản là theo mô hình Xô viết: chính quyền địa phương mới bao gồm hai thứ cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (riêng huyện và bộ chỉ có Ủy ban hành chính). Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương bầu cử ra; Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bầu ra với tư cách là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Tuy ở huyện lúc này chưa tổ chức Hội đồng nhân dân nhưng tính chất kiểu chính quyền mới vẫn thể hiện và bảo đảm qua chế định Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân cấp dưới (xã) bầu ra. Đây không còn là kiểu dinh hành chính và bộ máy quan lại do cấp trên bổ nhiệm như ngày xưa [27]. Mô hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết ở huyện tiếp tục được thể hiện và hoàn thiện qua các giai đoạn sau. 8 1.1.2. Quá trình phát triển mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nƣớc ta 1.1.2.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946 Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập trong cuộc đấu tranh vũ trang giành chính quyền của quần chúng trong cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, với bao khó khăn chồng chất, Đảng, Nhà nước ta vẫn chủ trương tiến hành xây dựng và củng cố một bộ máy Nhà nước mạnh, thống nhất, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, coi đó là nhiệm vụ cấp thiết trước mắt trong sáu nhiệm vụ mà Hồ Chủ Tịch đã nêu ra tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời ngày 3 tháng 9 năm 1945: "xúc tiến việc đi đến Quốc hội để qui định Hiến pháp, bầu Chính phủ chính thức" [3]. Cùng với việc xúc tiến Tổng tuyển cử để đi đến lập Chính phủ chính thức, Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ. Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố. Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức Ủy ban hành chính, không có Hội đồng nhân dân. Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Theo Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành chính vẫn như hai Sắc lệnh năm 1945 đã quy định (Điều 58, Điều 61 Hiến pháp năm 1946). 9 Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính như Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định, nên tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL năm 1945. Nhưng để phù hợp với điều kiện kháng chiến, chính phủ đã ban hành hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL cho phù hợp với điều kiện kháng chiến. Một trong những thành công đầu tiên trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ này là ở chỗ ngay từ đầu chúng ta đã có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền vùng đô thị. Cấp huyện thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành chính. Do vậy, thời kỳ này ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân. Như vậy, trong giai đoạn trước và sau khởi nghĩa, cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta là các Ủy ban nhân dân cách mạng và Ủy ban công nhân cách mạng vừa đại diện cho nhân dân vừa đại diện cho cấp trên. Chúng vừa là bộ máy chính quyền địa phương và cũng là bộ máy hành chính địa phương. Đây là cách thức tổ chức chính quyền địa phương độc đáo, phù hợp với điều kiện hiện tại của cách mạng nước ta: vừa là cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước như mọi bộ máy nhà nước, vừa thể hiện tính dân chủ (chính quyền của nhân dân, với sự tham gia rộng rãi của nhân dân). Đảng ta đánh giá cao hình thức tổ chức chính quyền này: "Những tổ chức ấy có tác dụng rất lớn. Nó mang lại cho nhân dân cơ hội thực hiện phổ thông đầu phiếu và tập dần công việc hành chính" [7]. Khi hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh số 004/SLT ngày 20 tháng 7 năm 1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp. Ngày 31 tháng 5 năm 1958 Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban bố Luật số 110-SL/L011 về tổ chức chính quyền địa 10 phương (được Quốc hội thông qua tại khóa họp thứ VIII). Nhưng Luật số 110-SL/L011 năm 1958 chỉ có hiệu lực trong thời gian ngắn, vì sau khi có Hiến pháp năm 1959, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Mãi đến Hiến pháp năm 1959 Hội đồng nhân dân mới được tổ chức ở cấp huyện. Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này có thể rút ra một số nhận xét như sau: Một là, tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng đã được Đảng và Chính phủ đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt quan tâm. Bắt đầu là 02 Sắc lệnh số 63/SL và số 77/SL năm 1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp. Khi xây dựng và thông qua Hiến pháp năm 1946 những vấn đề quan trọng về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, về tổ chức các cơ quan chính quyền huyện đã được quy định rõ trong một chương riêng với 6 điều (Chương V từ Điều 57 đến Điều 62) trên tổng số 07 chương 70 điều của Hiến pháp năm 1946). Hai là, vị trí, vai trò và thẩm quyền của Ủy ban hành chính huyện (nhất là trong thời kỳ kháng chiến 1946 -1954) được tăng cường, đề cao hơn Hội đồng nhân dân. Ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân, vì huyện thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành chính. Ba là, thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban hành chính huyện được quy định cụ thể, rõ ràng và dễ hiểu. Ủy ban hành chính huyện có số thành viên không nhiều, nhiều nhất là 5 thành viên, số Phó Chủ tịch chỉ có 1, trừ Ủy ban hành chính thành phố Hà Nội là 2 Phó Chủ tịch. Những quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức chính quyền huyện sẽ được kế thừa và phát triển cho phù hợp với tình hình ở địa phương của nước ta những năm sau này. 11 1.1.2.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959 Sau giai đoạn Hiến pháp năm 1946, bắt đầu trong giai đoạn Hiến pháp năm 1959, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1959 và được đề lên thành nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và của chính quyền huyện nói riêng. Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp năm 1959, các đơn vị hành chính nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc trung ương chia thành chia thành khu phố. Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính nào do Hội đồng nhân dân cấp đó bầu ra. Khác với trước đây, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 xác định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". Còn Ủy ban hành chính được xác định là "cơ quan hành chính của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" (Điều 80 và Điều 87 Hiến pháp năm 1959, Điều 2 và Điều 3 Luật năm 1962). Những quy định của Hiến pháp đánh dấu xu hướng tổ chức chính quyền địa phương bắt đầu chịu ảnh hưởng của mô hình tổ chức chính quyền Xô viết địa phương, thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vị trí và vai trò của Hội đồng nhân dân trước Ủy ban hành chính cùng cấp và trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung. Bằng những quy định này, Hội đồng nhân dân không còn đơn thuần là các "cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương" mà nó còn là cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở địa phương [35]. Như vậy, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân huyện bầu ra. Đây là một điểm mới của Hiến pháp năm 1959 so với Hiến pháp năm 1946. 12 Khác với trước đây, Hiến pháp năm 1959 và Luật năm 1962 xác định: Hội đồng nhân dân huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân dân huyện do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương. Còn Ủy ban hành chính huyện là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân huyện, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở huyện. Vị trí của Hội đồng nhân dân huyện được xác định rõ, thể hiện là cơ quan "quyết định" các vấn đề ở địa phương như: "Hội đồng nhân dân bảo đảm sự tôn trọng và chấp hành pháp luật của Nhà nước ở địa phương; đặt kế hoạch xây dựng kinh tế, văn hóa và những sự nghiệp lợi ích công cộng ở địa phương; xét duyệt và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách của địa phương; duy trì trật tự và an ninh ở địa phương, bảo vệ tài sản công cộng, bảo hộ quyền lợi của công dân, bảo đảm quyền bình đẳng của các dân tộc" (Điều 82 Hiến pháp năm 1959). Còn "Ủy ban hành chính quản lý công tác hành chính của địa phương; chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp mình và nghị quyết, mệnh lệnh của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên…", Ủy ban hành chính gồm có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, ủy viên thư ký và các ủy viên (Điều 88, Điều 89 Hiến pháp năm 1959). Ủy ban hành chính chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Hội đồng nhân dân cấp mình, đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Ủy ban hành chính cùng cấp, chất vấn các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân không chỉ có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị không thích đáng của Ủy ban hành chính cấp mình mà còn của cả Ủy ban hành chính cấp dưới trực tiếp. Để giúp Hội đồng nhân dân thực hiện có hiệu quả vai trò, chức năng và thẩm quyền của mình, lần đầu tiên Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962 quy định việc thành lập các Ban chuyên trách của Hội đồng nhân dân (Điều 28, Điều 29, Điều 30 Luật năm 1962). 13 Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này có thể rút ra một số nhận xét như sau: Một là, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962 quy định mỗi cấp chính quyền (tỉnh, huyện và xã) đều có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính cấp nào thì do cấp đó bầu ra. Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta thời kỳ này có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hai là, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962 đề cao vai trò, vị trí và tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính huyện trong việc quyết định các chủ trương, biện pháp về quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội ở địa phương để phát huy mọi tiềm năng của địa phương. Ba là, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962 đã hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới so với giai đoạn trước đây nhằm bảo đảm tính chủ động và tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp dưới theo phân cấp quản lý nhà nước. Chỉ những vấn đề quan trọng, có ý nghĩa to lớn đối với lợi ích chung của Nhà nước và nhân dân, Luật mới quy định sự phê chuẩn này (ví dụ, Hội đồng nhân dân cấp trên phê chuẩn nghị quyết giải tán Hội đồng nhân dân cấp dưới khi Hội đồng nhân dân này làm thiệt hại nghiêm trọng lợi ích của nhân dân, Ủy ban hành chính cấp trên phê chuẩn kết quả bầu Ủy ban hành chính cấp dưới trực tiếp)… Bốn là, khi nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện giai đoạn này cần nhấn mạnh rằng: đây là giai đoạn miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng và bảo vệ miền Bắc xã hội chủ nghĩa và chi viện sức người, sức của cho sự nghiệp giải phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước chỉ được tiến hành trên một nửa đất nước miền Bắc xã hội 14 chủ nghĩa. Vì thế, ở giai đoạn này vai trò của tổ chức chính quyền huyện không chỉ phổ biến, giáo dục và tổ chức nhân dân địa phương thực hiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật, mà vai trò quan trọng hơn là quán triệt, vận động và tổ chức nhân dân địa phương thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, thực hiện các "huấn thị’, các "lời kêu gọi" của lãnh đạo Đảng và Nhà nước, cũng như các khẩu hiệu chính trị - pháp lý như khẩu hiệu "Tất cả cho tiền tuyến, tất cả để chiến thắng giặc Mỹ xâm lược", khẩu hiệu "Ba không" (không nghe, không thấy, không nói để giữ bí mật quân sự)... đã có tác dụng mạnh mẽ, góp phần rất quan trọng cho thắng lợi của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, mà đỉnh cao là Chiến dịch Hồ Chí Minh lịch sử năm 1975, giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất Tổ quốc. Đây là những bài học kinh nghiệm quý báu, có giá trị và ý nghĩa về lý luận cũng như về thực tiễn cần được kế thừa và vận dụng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong việc đổi mới tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trong giai đoạn hiện nay [34]. Sau ngày 30 tháng 4 năm 1975 miền Nam được hoàn toàn giải phóng, nước ta thống nhất sau hơn 30 năm chia cắt. Hiến pháp năm 1980 (được Quốc hội thống nhất cả nước thông qua ngày 30 tháng 12 năm 1980) đánh dấu một giai đoạn mới trong sự phát triển của đất nước. Ở địa phương, cơ quan quản lý nhà nước được đổi tên là Ủy ban nhân dân. So với Hiến pháp năm 1959, cơ quan nhà nước ở cơ sở chỉ khác nhau về tên gọi (Ủy ban hành chính) còn tính chất pháp lý, vị trí, vai trò vẫn giữ nguyên như trước đây. Để thống nhất tổ chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, Hiến pháp năm 1980 đã quy định: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh, có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Có một thay đổi rất đáng chú ý của việc tổ chức chính quyền cấp huyện trong Nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa nói chung và ở nước ta từ năm 1975 nói riêng là: nếu như trước đây các cơ quan chính quyền nói chung chỉ 15 tập trung vào việc triển khai thực hiện mệnh lệnh của cấp trên, tổ chức quản lý hành chính - lãnh thổ trên địa bàn mà không thực hiện việc trực tiếp quản lý và chỉ đạo sản xuất kinh doanh, thì từ năm 1975 huyện được coi là cấp hành chính cơ bản, là địa bàn trọng yếu để thực hiện sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa, và từ việc thay đổi về chức năng, nhiệm vụ dẫn đến thay đổi lớn về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp huyện. Văn kiện Đảng chỉ rõ: Xây dựng huyện vững mạnh, thật sự trở thành đơn vị kinh tế nông - công nghiệp; lấy huyện làm địa bàn tổ chức lại sản xuất, tổ chức và phân công lại lao động một cách cụ thể và kết hợp công nghiệp với nông nghiệp, kinh tế toàn dân với kinh tế tập thể, công nhân với nông dân. Xây dựng chính quyền cấp huyện thành một cấp Nhà nước quản lý kế hoạch toàn diện và có ngân sách, một cấp quản lý sản xuất, quản lý lưu thông và đời sống ở huyện [17]. Tinh thần này được cụ thể hóa và thể chế hóa tại Nghị quyết số 33-CP ngày 4 tháng 2 năm 1978 của Hội đồng Chính phủ về việc bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền Nhà nước cấp huyện trong lĩnh vực kinh tế, Quyết định số 139-CP ngày 14 tháng 6 năm 1978 của Hội đồng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quan hệ công tác, lề lối làm việc của Ủy ban nhân dân và các ban ngành chuyên môn thuộc huyện, Nghị quyết số 50-HĐBT ngày 17 tháng 5 năm 1983 của Hội đồng Bộ trưởng về tiếp tục đẩy mạnh công tác xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện và một số văn bản khác sau đó. Tại các văn bản này đã quy định giao thêm nhiều chức năng, quyền hạn cho huyện như: Huyện trực tiếp phân cấp chỉ đạo và quản lý cấp xã, hợp tác xã, xí nghiệp, các đơn vị sự nghiệp và nhiều cơ quan nhà nước khác; Huyện vừa làm chức năng quản lý hành chính lãnh thổ, vừa trực tiếp sản xuất kinh doanh; là một đơn vị kế hoạch và ngân sách; Huyện là trung tâm chỉ đạo đồng thời 3 cuộc cách mạng ở nông thôn (thực hiện trang bị kỹ thuật cho sản xuất nông nghiệp; thực hiện 16