Tài liệu Mô hình nhà nước kiến tạo phát triển và một số kinh nghiệm có thể áp dụng ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN PHƢƠNG THẢO M¤ H×NH NHµ N¦íC KIÕN T¹O PH¸T TRIÓN Vµ MéT Sè KINH NGHIÖM Cã THÓ ¸P DôNG ë VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2020 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN PHƢƠNG THẢO M¤ H×NH NHµ N¦íC KIÕN T¹O PH¸T TRIÓN Vµ MéT Sè KINH NGHIÖM Cã THÓ ¸P DôNG ë VIÖT NAM HIÖN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8380101.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS ĐẶNG MINH TUẤN HÀ NỘI - 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Phƣơng Thảo MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ MÔ HÌNH NHÀ NƢỚC KIẾN TẠO PHÁT TRIỂN ............................................................6 1.1. 1.2. Lịch sử ..........................................................................................................6 Khái niệm .....................................................................................................8 1.3. 1.4. Đặc điểm .....................................................................................................11 Phân loại .....................................................................................................18 CHƢƠNG 2: MÔ HÌNH NHÀ NƢỚC KIẾN TẠO PHÁT TRIỂN TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI ...............................................22 2.1. Nhà nƣớc kiến tạo phát triển ở một số quốc gia điển hình ...................22 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. Nhật Bản ......................................................................................................22 Singapore .....................................................................................................30 Trung Quốc .................................................................................................35 2.1.4. 2.1.5. 2.2. Các quốc gia Châu Phi – Mỹ Latinh ...........................................................38 Các quốc gia Bắc Âu ...................................................................................40 Bài học thành công và thất bại .................................................................47 CHƢƠNG 3: XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC KIẾN TẠO PHÁT TRIỂN Ở VIỆT NAM.................................................................................................57 3.1. Cơ sở xây dựng Nhà nƣớc kiến tạo phát triển ở Việt Nam ...................57 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. Các khó khăn, thách thức và giải pháp xây dựng Nhà nƣớc kiến tạo phát triển ở Việt Nam .........................................................................61 Về chính trị ..................................................................................................62 Về pháp luật ................................................................................................70 Về kinh tế - xã hội .......................................................................................73 KẾT LUẬN ..............................................................................................................79 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................80 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Từ 2009, thuật ngữ “Nhà nước/Chính phủ kiến tạo phát triển” bắt đầu được nhắc đến và bàn luận trên các phương tiện thông tin đại chúng cũng như trong nhiều công trình nghiên cứu khoa học. Trong diễn văn của Thủ tướng Chính phủ nhiệm kỳ 2011 - 2016 đã khẳng định “Phải chuyển mạnh từ Nhà nước điều hành nền kinh tế sang Nhà nước kiến tạo phát triển” và gần đây nhất là tuyên bố và nỗ lực của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc về “Xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển, Chính phủ hành động, Chính phủ phục vụ, Chính phủ liêm chính”. Tuy nhiên, trên thực tế những sai lầm trong điều hành và quản lý của nhà nước trong một số lĩnh vực gây nhiều hậu quả nghiêm trọng cho kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước, gây mất lòng tin của nhân dân. Sự sai lầm trong định hướng phát triển đối với nhiều lĩnh vực đã đặt ra vấn đề cần xác định lại vai trò mô hình kiến tạo phát triển của Nhà nước khiến cho những nghiên cứu cũng như đưa vào áp dụng thực tế về vấn đề này càng trở nên bức thiết. Vì những lí do trên, tác giả đã chọn nghiên cứu đề tài “Mô hình nhà nước kiến tạo phát triển và một số kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam hiện nay”. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu tổng quát Nghiên cứu, phân tích một số nhà nước theo mô hình kiến tạo phát triển, nhận xét những ưu và nhược điểm, thực tế thay đổi và hoạt động của Nhà nước Việt Nam hiện nay theo định hướng Nhà nước kiến tạo phát triển. 2.2. Mục tiêu cụ thể Trên cơ sở những lý luận chung và thực tiễn tổ chức và hoạt động của Nhà nước trong vai trò quản trị thành công theo mô hình Nhà nước kiến tạo 1 phát triển của Nhật Bản, Singapore, Trung Quốc, Phần Lan…, luận văn phân tích bối cảnh, những mặt thuận lợi cũng như thách thức đối với Việt Nam khi lựa chọn theo mô hình quản trị này. Luận văn cũng đưa ra kết luận cụ thể về tính khả thi và phù hợp của mô hình Nhà nước kiến tạo đối với quản trị nhà nước ở Việt Nam đồng thời đề xuất những giải pháp đảm bảo cho việc áp dụng thành công mô hình này. 3. Tính mới và những đóng góp của đề tài Luận văn giúp góp phần làm rõ bối cảnh ra đời, quá trình phát triển và thay đổi của mô hình nhà nước này đối với sự phát triển của kinh tế, chính trị, xã hội; những yếu tố dẫn đến thành công trong việc áp dụng mô hình nhà nước kiến tạo phát triển; phân tích những điểm điều kiện và bối cảnh ra đời của mô hình này trên thế giới để đối chiếu với Việt Nam, phân tích những điểm phù hợp, những thách thức trong việc áp dụng mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam hiện nay. Qua đó, đề xuất một số phương pháp và cách thức áp dụng mô hình Nhà nước phát triển. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển trên thế giới. Luận văn nêu vấn đề cần nghiên cứu và trả lời câu hỏi: thế nào là nhà nước kiến tạo phát triển? Bối cảnh ra đời, bản chất và đặc điểm của nhà nước kiến tạo phát triển? Nhà nước kiến tạo phát triển phù hợp với bối cảnh, điều kiện nào? Xu hướng thay đổi, phát triển của mô hình này? Tại sao nhiều các quốc gia đã từng trải nghiệm với mô hình này đã từ bỏ, thay đổi hoặc chuyển sang mô hình khác? Liệu mô hình còn phù hợp trên thực tế? Phân tích đặc điểm của nhà nước Việt Nam hiện nay. Việt Nam nên vận dụng những điều gì và như thế nào? Để trả lời câu hỏi trên một cách khoa học cần sự nghiên cứu các tài liệu, công trình nghiên cứu của nhiều nhà tư tưởng, học giả trên thế giới, đồng thời nghiên cứu việc áp dụng mô hình này trên thực tế tại một số 2 nước để rút những đánh giá, nhận xét về ưu điểm, hạn chế và việc vận dụng đối với các nước khác, xu thế phát triển của nhà nước trong tương lai. 5. Tổng quan tài liệu Có rất nhiều công trình, tài liệu cả trong nước và ngoài nước nghiên cứu về vấn đề này. Tại nước ngoài một số tác phẩm như: The Origin of Power, Prosperity, and Poverty: Why Nations Fails (Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo khó: Tại sao các quốc gia thất bại), Acemoglu D. và Robinson J, Randon House, 2012; “China As A Developmental State”, Andrzej Bolesta (2007), Montenegrin Journal of Economics. vol. 3, no. 5, p. 105-111; The Developmental State in History and in the Twentieth Century, Bagchi A. K (2003), Regency Publications, New Delhi; MITI and the Japanese Miracle, The Growth of Industrial Policy 1925-1975, Chalmers Johnson (1982), Stanford University Press; „Political institutions and economic performance: The government-business relationship in Japan, South Korea and Taiwan‟, in Asian Economic Development: Present and Future, tr. 73-89; “How to „do‟ a developmental state: Political, Chang & Ha Joon (2010)… Các tài liệu này làm rõ quá trình hình thành cũng như định nghĩa khái niệm Nhà nước kiến tạo, một số mô hình Nhà nước kiến tạo điển hình trên thế giới như Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc… Tại Việt Nam, rất nhiều luận văn, bài viết về vấn đề này hoặc có liên quan như: Nhà nước kiến tạo phát triển – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nguyễn Thùy Dương (2017), Luận văn Thạc sĩ Luật học; Mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển: lý luận, thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, Nguyễn Thị Hải Hà (2017), Luận văn Thạc sĩ Luật học; Chính phủ kiến tạo – từ góc nhìn ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nguyễn Thị Minh Hà, Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, Số 7/2017, tr. 49-53; Mô hình chính phủ kiến tạo cách tiếp cận từ thế giới đến Việt Nam, Nguyễn Thị Thu Hoà và Vũ Thị Loan, 3 Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, Số 4/2018, tr. 73-78; Chính phủ kiến tạo - từ góc nhìn đến mô hình tiếp cận, Phạm Quỳnh Liên, Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính Quốc gia, Số 4/2018, tr. 34-38; Một số vấn đề về mô hình chính phủ kiến tạo phát triển, Phạm Hồng Thái,Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, Số 8/2017, tr.7-12… Các tài liệu này cũng khái quát quá trình hình thành cũng như đưa ra định nghĩa khái niệm Nhà nước kiến tạo, đồng thời nghiên cứu vấn đề này theo các cách tiếp cận khác nhau qua đó đưa ra một số khuyến nghị về việc áp dụng mô hình này vào Việt Nam hiện nay. Đề tài “Mô hình nhà nước kiến tạo phát triển và một số kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam hiện nay” là đề tài mới của người viết. Luận văn đi theo hướng nghiên cứu thực tiễn về bản chất mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển tại một số nước trên thế giới; tiếp cận tác động và yêu cầu để theo đuổi mô hình này nhằm phát huy vai trò của Nhà nước trong việc kiến tạo phát triển xã hội và đất nước trong giai đoạn hiện nay; phân tích, nhận định điều kiện trên thực tế ở Việt Nam hiện nay đồng thời phân tích, nhận định xu thế phát triển của “mô hình chính phủ kiến tạo phát triển”; đưa ra khuyến nghị đối với Nhà nước trong việc hoạch định chính sách, đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước Việt Nam hiện nay. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu Bài tìm hiểu cách tiếp cận của một số quốc gia trong sự so sánh, đối chiếu với cách tiếp cận về Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam, đề xuất những ý kiến cá nhân hoặc tham khảo kiến nghị những yêu cầu cần thiết trong việc Nhà nước Việt Nam theo đuổi mô hình này. Dựa trên mục tiêu của đề tài là rút ra giải pháp, các phương pháp được sử dụng chủ yếu là tổng hợp, so sánh, phân tích trong quá trình nghiên cứu. Từ tổng hợp các nguồn thông tin, sau đó các tác giả tiến hành phân tích để tìm ra nguyên nhân, điều 4 kiện, hoàn cảnh của những nước áp dụng mô hình này, chỉ ra những thách thức khó khăn đối với Việt Nam và đi đến đề xuất những ý kiến đóng góp đối với Việt Nam hiện nay. 7. Địa điểm nghiên cứu Nghiên cứu về quá trình hình thành khái niệm trên thế giới cũng như quá trình thâm nhập vào Việt Nam; đồng thời phân tích sự hình thành, đặc trưng và điều kiện vận hành mô hình nhà nước kiến tạo phát triển ở Nhật Bản, Singapore, Trung Quốc … cũng như kinh nghiệm thực tế tại một số nước khác có liên quan đến thực hiện một số vai trò, đặc điểm của mô hình nhà nước này. Đồng thời trình bày những hiểu biết, nhận định xu thế phát triển, áp dụng của mô hình này trên thế giới. Chỉ ra thuận lợi, khó khăn, thách thức và khả năng áp dụng mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển để đưa ra những khuyến nghị đối với Việt Nam hiện nay. 5 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ MÔ HÌNH NHÀ NƢỚC KIẾN TẠO PHÁT TRIỂN 1.1. Lịch sử “Nhà nước kiến tạo phát triển” là cụm từ được chuyển dịch ý nghĩa của từ “developmental state” - được giới học thuật quốc tế sử dụng một cách phổ biến trong mấy thập kỷ gần đây để chỉ một mô hình phát triển nhà nước mang đặc thù của một số quốc gia Đông Á (Nhật Bản, Hàn Quốc,...). Giới học thuật quốc tế có sự thống nhất cao khi thừa nhận “developmental state” là thuật ngữ lần đầu tiên được nêu ra bởi Chalmers Johnson, trong cuốn “MITI và Sự thần kỳ Nhật Bản: Chính sách tăng trưởng công nghiệp giai đoạn 1925-1975” (MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925-1975), xuất bản năm 1982. Trong cuốn sách này, Chalmers Johnson đã phân tích những yếu tố dẫn đến “sự thần kỳ Nhật Bản” - mà đặc biệt thể hiện trong quá trình khôi phục, phát triển kinh tế rất thành công của nước này từ đống tro tàn sau Chiến tranh thế giới thứ Hai. Ông đã sử dụng thuật ngữ “developmental state” để chỉ mô hình phát triển mà Nhà nước Nhật Bản đã áp dụng trong giai đoạn đó (và xa hơn nữa là từ thời kỳ Minh trị). Theo quan điểm của Chalmers Johnson, “developmental state” là “… cách viết tắt của một mạng lưới liền mạch về chính trị, quan chức, và uy thế của tiền bạc giúp tạo nên đời sống kinh tế ở các nền tư bản Đông Bắc Á”. Ông thừa nhận rằng, “một trong những mục đích chính trong việc mở đầu ý tưởng về nhà nước kiến tạo phát triển tư bản… là để vượt qua sự tương phản giữa nền kinh tế Hoa Kỳ (điển hình của mô hình kinh tế tư bản thị trường tự do) và Liên bang Xô viết (điển hình của mô hình kinh tế kế hoạch tập trung)”. “Developmental state” sau đó đã trở thành một thuật ngữ phổ biến trong giới nghiên cứu khi phân tích chính sách kinh tế của các quốc gia trên 6 thế giới trong thời kỳ hiện đại. Nó cũng được sử dụng trong nhiều báo cáo, văn kiện của các cơ quan Liên hiệp quốc (đặc biệt là UNDP) và nhiều tổ chức quốc tế khác. Trong thực tế, quan điểm về vai trò can thiệp và định hướng phát triển kinh tế của nhà nước đã hình thành từ cuối thế kỷ 18 và đầu thế kỷ 19, gắn liền với các lý thuyết về chủ nghĩa trọng thương, chủ nghĩa tiền tệ và an ninh quốc gia. Chính phủ kiến tạo phát triển có thể được lý thuyết hóa một cách cụ thể bằng học thuyết Keynes: nền kinh tế luôn luôn bất ổn, đầy biến động và cung cầu có thể đạt được một trạng thái cân bằng nhưng không đảm bảo toàn dụng nhân công. Cách giải quyết cho vấn đề này là: thay thế sự thiếu hụt trong đầu tư tư nhân bằng đầu tư công với những thâm hụt tài chính được cân nhắc kỹ lưỡng. Rất nhiều minh chứng cho thấy sự can thiệp có hiệu quả của nhà nước vào sự phát triển của kinh tế xã hội trong lịch sử: Tại châu Âu, sự phát triển thần kỳ của nền kinh tế nước Đức trong giai đoạn từ thời kỳ đen tối năm 1947, trong vòng chưa đầy một thập niên nước Đức đã trở thành trung tâm kinh tế của Châu Âu và khẳng định vững chắc vai trò của mình là đầu tàu phát triển kinh tế của cả Châu Âu, dưới sự bảo hộ của Thủ tướng Adenauer và Bộ trưởng kinh tế Erhard. Nhà nước tạo ra – và ở mức độ nào đó là kiểm soát – một mạng lưới các tổ chức xung quanh các đỉnh cao chỉ huy. Nền kinh tế được điều hành theo một chế độ quản lý tay ba giữa chính phủ, doanh nghiệp và lao động. Bản chất độc đáo của hệ thống phối hợp này chính là Ban giám sát – gồm các đại diện từ cả ba khu vực trên. Ở Pháp và Anh, nhà nước nắm quyền kiểm soát các ngành kinh tế quan trọng để đảm bảo sự thịnh vượng chung Nhìn sang châu Á, sau khi giành được độc lập tháng 8 năm 1947, Ấn 7 Độ – thuộc địa lớn nhất thế giới, vùng đất trung tâm của Đế quốc Anh – phải đối phó với vấn đề nghèo đói, chia rẽ về tôn giáo. Với sự lãnh đạo của Nehru, Ấn Độ lựa chọn con đường Nhà nước nắm quyền kiểm soát và lập kế hoạch phát triển kinh tế. Khu vực công sẽ giữ vị trí trung tâm trong tầm nhìn tổng thể về nền kinh tế kế hoạch theo kiểu Ấn Độ. Sự lựa chọn kinh tế của Ấn Độ phản ánh sự tin tưởng vững chắc vào chủ nghĩa duy lý, khả năng dự đoán, tính định lượng và tính kế hoạch. Những lựa chọn này đã thể hiện quan điểm kinh tế thống trị thời đó với những dự định tốt đẹp nhất ban đầu, các nhà kinh tế học và các tổ chức kinh tế đang truyền bá tư tưởng đó trên toàn thế giới. Với một cách nhìn khác, quan điểm chủ đạo này được tóm tắt trong một điểm duy nhất: Nhà nước sẽ phải tạo ra sự phát triển. Cách tiếp cận sẽ có ảnh hưởng sâu rộng và lâu dài với toàn bộ các nước đang phát triển. Thời điểm cực thịnh đạt được vào những năm 1970, khi các nước thế giới thứ Ba dường như đang trên đường giành chiến thắng trong cuộc đối đầu với các nước giàu trước khi những ảo mộng chiến thắng này tan vỡ. Ở Việt Nam, trong mấy năm gần đây thuật ngữ “nhà nước kiến tạo phát triển” được sử dụng khá phổ biến, cả trên các diễn đàn học thuật và trong các hoạt động của Nhà nước. Thuật ngữ “nhà nước kiến tạo phát triển” được Thủ tướng Chính phủ Việt Nam đưa ra lần đầu tiên năm 2011 và được coi là một định hướng chiến lược trong hoàn thiện hệ thống chính trị của nước ta. 1.2. Khái niệm Có nhiều quan niệm về nhà nước kiến tạo phát triển: tiếp cận từ chức năng và phương thức tổ chức, nhà nước kiến tạo phát triển có bộ máy hành chính chuyên nghiệp, giữ mối hợp tác chặt chẽ với khu vực tư để nhằm tới chuyển đổi kinh tế quốc gia. Nói cách khác, đó là nhà nước có sự kết nối giữa chính phủ và doanh nghiệp. Từ góc độ ra quyết định: nhà nước kiến tạo phát triển là một nhà nước mạnh – cứng rắn, cơ quan nhà nước sẵn sàng áp dụng 8 các mệnh lệnh cứng rắn cho doanh nghiệp – thay vì biện pháp mềm như vận động chính sách. Từ góc độ tài chính, đó là nhà nước có khuynh hướng tư bản: môi trường kinh tế chủ yếu là khối tư bản giữ vai trò quan trọng trong sự phát triển của đất nước… Nhà nước kiến tạo phát triển không phải là một kiểu nhà nước Một số học giả cho rằng từ góc độ quản trị quốc gia, hoàn toàn có thể coi đó là một mô hình nhà nước, giống như mô hình nhà nước thị trường tự do (hay nhà nước điều tiết), nhà nước kế hoạch hoá tập trung, nhà nước phúc lợi… Trong thực tế, để làm rõ các đặc trưng của nhà nước kiến tạo phát triển, các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước thường so sánh với các mô hình nhà nước khác như đã nêu. Có tác giả lập luận rằng, việc đặt nhà nước kiến tạo phát triển nằm giữa mô hình nhà nước thị trường tự do và mô hình nhà nước kế hoạch hoá tập trung có nghĩa là nó không mang tính chất của cả nhà nước TBCN và nhà nước XHCN. Về mặt lý luận, nhận định đó là chính xác, bởi như đã đề cập, khái niệm nhà nước kiến tạo phát triển chỉ một mô hình quản trị chứ không phải là một kiểu nhà nước, vì thế nó có tính “trung lập” cả về yếu tố giai cấp và chế độ kinh tế. Trong thực tế, quá trình chuyển đổi hậu XHCN ở một số quốc gia Đông Âu, ví dụ như Ba Lan, cho thấy không cần thiết phải là thiết lập một hệ thống kinh tế theo kiểu chủ nghĩa tư bản hay chủ nghĩa xã hội, mà là một hệ thống gồm có thị trường có khả năng phát triển kinh tế - xã hội nhanh và (duy trì) ổn định phúc lợi XHCN [2]. Tuy nhiên, một số học giả khác cho rằng, xét về bản chất, nhà nước kiến tạo phát triển là nhà nước can thiệp. Đây là mô hình đối lập với nhà nước thị trường tự do; trong mô hình này, nhà nước can thiệp vào các hoạt động kinh tế để khắc phục và hạn chế những khiếm khuyết của thị trường và thúc đẩy sự công bằng và phúc lợi của các nhóm xã hội. Sở dĩ nhà nước kiến tạo 9 phát triển mang bản chất của nhà nước can thiệp vì nó: “…là sự biểu hiện của một tiêu chuẩn hoặc khát vọng đạo đức sử dụng quyền lực can thiệp của nhà nước để hướng dẫn đầu tư theo cách thúc đẩy tầm nhìn liên kết nhất định nền kinh tế quốc gia”. Một tác giả khác lý giải, điều này đơn giản là bởi phát triển kinh tế là cốt lõi của một nhà nước kiến tạo phát triển, và yếu tố đó “… đòi hỏi nhà nước cần tạo ra và điều chỉnh các mối quan hệ kinh tế và chính trị mà có thể hỗ trợ sự công nghiệp hóa liên tục”. “Nhà nước kiến tạo” là khái niệm để chỉ một kiểu hệ thống quản trị quốc gia mà không phải là khái niệm chỉ để nói riêng về nhà nước Hệ thống này đặt ra yêu cầu về vai trò chủ động của chủ thể quản lý, điều hành, hướng tới nhu cầu cải tạo môi trường quản trị, bảo đảm sự nhanh nhạy, linh hoạt về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, phương thức hoạt động và cao hơn thế là linh hoạt cả trong việc xác định và thay đổi mục tiêu, nhiệm vụ của chủ thể, vừa kiến tạo bên trong chính mình, vừa kiến tạo môi trường mà nó đang vận hành, luôn đòi hỏi khả năng nắm bắt kiểm soát “số phận” thực tế của các quyết định đã được đưa ra trong quá trình quản lý, điều hành. Theo các nhà nghiên cứu thì hệ thống quản trị kiến tạo là hệ thống có khả năng đáp ứng đầy đủ các yêu cầu quản trị hiện đại và đặc biệt thích hợp, cần thiết đối với các quốc gia đang phát triển khi mà môi trường quản trị, đối tượng quản trị ở đó chưa ổn định, đang thay đổi. Như vậy, “nhà nước kiến tạo” cần được hiểu là một kiểu tiếp cận chung có tính phương pháp luận và định hướng cho các hệ thống quản trị quốc gia. Tiếp cận nhà nước kiến tạo phát triển từ hai góc độ chính: “ý thức hệ hướng tới sự phát triển” và “cấu trúc thể chế về mặt chính trị & hành chính để hiện thực hoá các chính sách phát triển của nó” Theo UNDP, đây cũng chính là hai đặc điểm cơ bản của nhà nước kiến tạo phát triển, đó là: “Dựa trên một tư tưởng về sự phát triển” đồng thời “có 10 những sắp xếp thể chế với các nguyên tắc và tiêu chuẩn mà có thể hỗ trợ các quá trình phát triển”. Cụ thể có ý kiến cho rằng “nhà nước kiến tạo phát triển là một nhà nước có quyền lực và được tổ chức hợp lý để đạt được các mục tiêu phát triển của nó”. Một ý kiến khác cũng có quan điểm tương tự, khi cho đây là nhà nước có năng lực thiết kế và thực thi các mục tiêu phát triển của nó theo cách thức áp đặt và chuyên chế nhằm tạo ra sự tăng trưởng kinh tế. Theo một tác giả khác, nhà nước kiến tạo phát triển hàm ý một “nhà nước cứng rắn” xét về phương diện can thiệp vào hoạt động kinh tế, thể hiện việc nó không chỉ điều chỉnh, định hướng mà còn giám sát và kiểm soát nền kinh tế. Vincent Wei-cheng Wang – một nhà nghiên cứu có tên tuổi trên lĩnh vực này – thì xác định, nhà nước kiến tạo phát triển là một nhà nước đặt ưu tiên hàng đầu cho phát triển kinh tế; để đạt mục tiêu đó, nhà nước tích cực can thiệp vào thị trường, thông qua việc định hướng, đặt ra quy tắc, điều phối, phân bổ nguồn lực và sử dụng những công cụ chính sách đa dạng khác [15, tr.11]. Từ đó tác giả đưa ra khái niệm: “Nhà nước kiến tạo phát triển là một kiểu hệ thống quản trị quốc gia, thông qua hoạt động quản trị, dựa vào quyền lực của mình mà từ đó nhà nước can thiệp, định hướng, quy định, điều phối và tổ chức thực hiện các hoạt động xã hội (tùy theo các mức độ) nhằm đạt được các mục tiêu phát triển đã đặt ra”. 1.3. Đặc điểm Nói đến những đặc điểm cụ thể của nhà nước kiến tạo phát triển nói chung, Chalmers Johnson nêu ra các yếu tố sau đây: - Tồn tại các quy tắc quản trị ổn định và vững chắc do giới tinh hoa chính trị - quan liêu thiết lập nên, tạo ra vị thế tương đối tự chủ của nhà nước trước các sức ép chính trị từ xã hội mà có thể gây trở ngại đến việc thực hiện các chính sách kinh tế. - Có sự hợp tác chặt chẽ giữa khu vực công và tư (nhà nước và doanh 11 nghiệp). Sự hợp tác đó được bảo đảm và giám sát thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách (ví dụ: MITI của Nhật Bản). - Nhà nước đầu tư mạnh mẽ và liên tục vào giáo dục, y tế và thực hiện các chính sách nhằm bảo đảm công bằng xã hội. - Có một Chính phủ mạnh, thậm chí chuyên chế, tuy nhiên phải nắm rõ và tuân thủ các quy luật của kinh tế thị trường [2]. Bên cạnh đó, theo UNDP, những đặc điểm cụ thể của nhà nước kiến tạo phát triển bao gồm: a) Bộ máy quan liêu mạnh, có thẩm quyền, không bị chính trị hoá, được tách biệt và không bị ảnh hưởng bởi các cuộc bầu cử và các áp lực kinh doanh; b) Giới lãnh đạo mạnh mẽ, có tầm nhìn xa trông rộng, có khả năng (không nhất thiết phải là độc đoán, chuyên chế) và có cam kết lớn; c) Kế hoạch phát triển quốc gia hiệu quả; d) Khả năng điều phối các hoạt động kinh tế và các nguồn lực; e) Hỗ trợ tầng lớp doanh nhân của quốc gia, mà sẽ phát triển thành giai cấp tư sản của quốc gia; f) Tập trung vào nâng cao năng lực con người bằng cách đầu tư vào các chính sách xã hội để thúc đẩy giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, nhà ở, và các cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội khác; g) Có niềm tin và sự tự tin vào việc xây dựng các định chế và tiêu chuẩn như pháp quyền, công lý, ổn định chính trị, và hòa bình để đảm bảo “sự tin tưởng thị trường”. Các quan điểm đều cho thấy nhà nước kiến tạo phát triển các đặc điểm khái quát đó như năng lực quản trị nhà nước tốt, hướng tới mục tiêu chung của toàn thể dân tộc, mà biểu hiện thực tế nổi bật là sự tự chủ và độc lập đối với mọi lợi ích nhóm, bao gồm cả các lợi ích của các chủ thể nước ngoài. 12 Theo quan điểm cá nhân, các yếu tố khái quát này được phát triển và cụ thể hóa qua 04 luận điểm lý thuyết chính yếu. Nhà nước kiến tạo phát triển có tầm nhìn phát triển nhất quán và xuyên suốt Nhấn mạnh về tính chính trị của nhà nước kiến tạo phát triển. Một trong các đòi hỏi quan trọng nhất chính là về lãnh đạo chính trị. Nhà nước kiến tạo phát triển cần có một đội ngũ lãnh đạo chính trị có tầm nhìn phát triển, vì bản thân việc “chủ động dẫn dắt” đòi hỏi phải có một tầm nhìn xuyên suốt, nhất quán và tập trung vào các mục tiêu phát triển của toàn bộ quốc gia, tức là một tầm nhìn chung, được chia sẻ và ủng hộ rộng rãi của toàn đất nước. Tầm nhìn như vậy cũng là hệ tiêu chí cho việc thảo luận và xác định các ưu tiên chính sách, quy tụ nguồn lực tập trung cho đột phá trong các điều kiện cạnh tranh khắc nghiệt với các nước có những lợi thế khổng lồ vì đi trước và hiện đang chiếm lĩnh các vị trí thống trị. Quan trọng hơn, tầm nhìn phát triển như vậy cho phép sự quy tụ, đoàn kết vì nó cung cấp nền tảng tư tưởng và hệ giá trị cho các liên minh chính trị nhằm giữ được môi trường chính trị ổn định cũng như khả năng tập trung quyền lực cho các thể chế nhà nước đóng vai trò then chốt trong điều phối chiến lược kinh tế dài hạn, điều mà vốn không dễ dàng được chấp nhận do các lợi ích ngắn hạn ngăn cản. Trong các nghiên cứu lý thuyết cũng như kinh nghiệm của các nhà nước kiến tạo phát triển, đặc biệt tại các nước công nghiệp mới Đông Á, sự xuất hiện của tầng lớp lãnh đạo chính trị như vậy thường xuất hiện do 3 yếu tố quan trọng sau: 1- Có sự cam kết được chia sẻ giữa các nhóm có quan điểm chính trị khác nhau; 2- Nguồn lực, tài nguyên quốc gia hạn hẹp; 13 3- Có những mối đe dọa nghiêm trọng về an ninh quốc gia và tổn vong của dân tộc. Cũng có những ý kiến khác về chi tiết, nhưng về căn bản đều lập luận xoay quanh việc xuất hiện tầng lớp lãnh đạo chính trị tinh hoa, dám quyết đoán và có sự ưu tiên rõ rệt trong chính sách đều chỉ có thể xuất hiện trong điều kiện xã hội chưa có các sức ép dân chủ rộng tãi, tức là sức ép của rất nhiều tầng lớp bên dưới về việc phải tính đến lợi ích ngắn hạn, ngay lập tức của mình. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của cấu trúc xã hội và đặc điểm chính trị cụ thể mang tính lịch sử. Khi nhìn nhận toàn bộ sự phức tạp, khó lường của các tương tác chính trị như vậy, luận điểm về tầm nhìn chính trị này thực ra chính là luận điểm về sự tồn tại của ý chí chính trị chung, mạnh mẽ, làm nền tảng cho việc xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển. Bộ máy quản lý, hành chính hiệu quả và trung lập Nói về tính kỹ trị của các thể chế nhà nước. Vì các cơ quan của nhà nước với các con người cụ thể của chúng đóng vai trò lớn (có quyền lực lớn) trong việc xác định ưu tiên chính sách cũng như trong việc thực hiện các ưu tiên đó, bộ máy quản lý nhà nước vừa có tính chuyên nghiệp và năng lực phân tích cao, vừa xuất phát từ lợi ích phát triển chung của quốc gia và không bị chi phối bởi các lợi ích nhóm. Có thể thấy nếu chức năng cốt lõi của lãnh đạo chính trị đưa ra tầm nhìn, tư tưởng và hệ giá trị chủ đạo thì các nhà quản lý kỹ trị phải có sự tinh thông nghề nghiệp và sự khách quan, không thiên vị trong việc thực hiện tầm nhìn và chuyển tải các giá trị chung đó. Trong những nghiên cứu trường hợp thức tế, các nhà nước kiến tạo phát triển thành công đều có đội ngũ công chức hành chính xuất sắc mà nổi bật là 3 đặc điểm sau: 14 1- Hệ thống tuyển dụng dựa trên năng lực chuyên môn (thi tuyển công khai); 2- Hệ thống khuyến khích sự thăng tiến nghề nghiệp (chính sách đãi ngộ như lương, bảo hiểm,…) 3- Hệ thống đảm bảo sự tôn vinh và thẩm quyền chính đáng của các công chức nhà nước. Bộ máy quản lý hành chính như vậy mới có thể đảm nhận được 3 chức năng cốt lõi của nhà nước kiến tạo phát triển: Có khả năng lập các kế hoạch phát triển dài hạn và thực thi; Không bị chi phối bởi lợi ích nhóm; Có khả năng thuyết phục, huy động khu vực tư tập trung nguồn lực, cũng như trừng phạt các công ty không tuân thủ các tiêu chí, ưu tiên chính sách mà nhà nước chủ động đặt ra. Cả 3 chức năng cốt lõi của bộ máy quản lý, hành chính trong nhà nước kiến tạo phát triển như vậy là khác xa so với trong mô hình nhà nước thị trường tự do. Điểm khác biệt căn bản ở đây là đặt niềm tin vào vai trò chủ động của nhà nước và hiệu quả của kế hoạch thay cho niềm tin vào sự hợp lý, hiệu quả của thị trường cạnh tranh. Trong cách nhìn của chủ nghĩa Tân tự do, nhà nước chỉ can thiệp vào “các thất bại của thị trường” mà hàng hóa công, độc quyền, bất đối xứng thông tin và ngoại ứng là các trường hợp kinh điển. Tuy nhiên, cũng theo quan điểm của chủ nghĩa này, sự bất bình đẳng sẽ là điều bình thường và thậm chí là điều cần thiết cho “hiệu quả của thị trường” vì nó trừng phạt các công ty yếu kém và tưởng thưởng cho các công ty hiệu quả, sáng tạo. Nói cách khác, sự bất bình đẳng trong phân bổ thu nhập chính là cơ chế thúc đẩy sáng tạo và phát triển, không phải là sự thất bại của thị trường và đương nhiên không cần sự can thiệp của Nhà nước. Mọi sự can thiệp của Nhà nước, ngoại trừ trong các “thất bại” mà hệ tư tưởng này định nghĩa, đều được coi là làm méo mó và làm giảm hiệu quả các hoạt động kinh tế. 15 Ngoài ra, cần thấy rằng ngay cả khi thị trường “thất bại” thì Nhà nước cũng chưa chắc đã làm tốt hơn, và cần phải cân nhắc việc sống chung với “thất bại của thị trường”, vì có thể còn tốt hơn so với “thất bại của Nhà nước”. Như vậy, vấn đề trung tâm của nhà nước kiến tạo phát triển là cần phải tránh các thất bại của Nhà nước, thể hiện qua các hiện tượng như tham nhũng, lãng phí, tư lợi và duy ý chí. Nhà nước kiến tạo phát triển cần phải làm được các chức năng trên tốt hơn và hiệu quả hơn so với thị trường. Quan hệ hành chính – dân sự hòa hợp Vì mọi kết quả cuối cùng đều xoay quanh các doanh nghiệp, do vậy nhà nước kiến tạo phát triển cần có các chính sách công và thiết lập các hệ thống chế định để khuyến khích các đơn vị có hiệu quả và trừng phạt những đơn vị không có hiệu quả. Sự can thiệp, điều chỉnh và các chính sách pháp luật của Nhà nước cần phải đặt lợi ích sản xuất của các doanh nghiệp làm ưu tiên, với một nguyên tắc trung tâm là tập trung thúc đẩy hiệu quả sản xuất của khu vực tư nhân. Quan hệ công – tư hữu hảo như vậy có thể được thực hiện qua một loạt công cụ như bảo hộ mậu dịch, chính sách miễn giảm thuế, trợ giúp vốn… một cách chọn lọc và nhất quán với tầm nhìn chiến lược. Ở một số quốc gia, mở rộng các công cụ này sang cả các lĩnh vực như tài trợ cho hoạt động nghiên cứu và phát triển (R&D), đào tạo nghề bảo hiểm xã hội. Những chính sách bảo trợ và xây dựng các thể chế phòng ngừa rủi ro cũng là những công cụ quan trọng để đẩy mạnh các doanh nghiệp khởi nghiệp, vốn dựa trên các phát minh, ý tưởng sáng tạo mới, tuy hàm chứa nhiều rủi ro nhưng cũng có thể mang lại các hiệu quả kinh doanh rất lớn. Điểm cốt lõi ở đây là mối quan hệ hữu hảo, cùng có lợi cho cả quốc gia cũng như cho từng doanh nghiệp. 16