Tài liệu Mô hình hợp tác công tư (ppp) tại việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ THỊ THU HẰNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ (PPP) TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ THỊ THU HẰNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ (PPP) TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Hoàng Ngọc Giao HÀ NỘI - 2015 2 Lêi cam ®oan T«i xin cam ®oan ®©y lµ c«ng tr×nh nghiªn cøu khoa häc cña riªng t«i. C¸c sè liÖu, vÝ dô vµ trÝch dÉn trong luËn v¨n ®¶m b¶o ®é tin cËy, chÝnh x¸c vµ trung thùc. Nh÷ng kÕt luËn khoa häc cña luËn v¨n ch-a tõng ®-îc ai c«ng bè trong bÊt kú c«ng tr×nh nµo kh¸c. T¸c gi¶ luËn v¨n Ng« ThÞ Thu H»ng 3 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các hình 1.1. MỞ ĐẦU 1 Chương 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ 6 Khái luận về mô hình hợp tác công tư 6 1.1.1. Khái niệm mô hình hợp tác công tư 6 1.1.2. Lý do ra đời của mô hình hợp tác công tư 8 1.1.3. Các hình thức của mô hình hợp tác công tư 12 1.2. 16 Đặc điểm của mô hình hợp tác công tư 1.2.1. Đặc điểm chung 16 1.2.2. Những thuận lợi và hạn chế của PPP 17 1.3. 22 Rủi ro của mô hình hợp tác công tư 1.3.1. Nhận diện rủi ro 22 1.3.2. Phân bổ rủi ro 24 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG 27 TƢ TẠI VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 2.1. Thực trạng pháp luật về mô hình hợp tác công tư 27 2.1.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về PPP 27 2.1.2. Hạn chế của pháp luật về mô hình hợp tác công tư 45 2.2. 55 Thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công tư 2.2.1. Thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam 55 2.2.2. Kinh nghiệm từ thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công tư tại 61 một số quốc gia trên thế giới 4 Chương 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ VỀ 70 MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ TẠI VIỆT NAM 3.1. Cơ sở hình thành kiến nghị 70 3.1.1. Các bài học được rút ra từ các nghiên cứu về PPP 70 3.1.2. Các nhân tố chính tác động đến sự thành công của PPP 72 3.1.3. Những tồn tại khi áp dụng PPP và nguyên nhân 77 3.2. 78 Kiến nghị hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP ở Việt Nam 3.2.1. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP 79 3.2.2. Tăng cường năng lực của cơ quan nhà nước về PPP 82 3.2.3. Bảo đảm các điều kiện cần thiết để dự án PPP được thực hiện 83 KẾT LUẬN 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86 5 DANH MỤC CÁC HÌNH Số hiệu Tên hình Trang hình 1.1 Xu hướng phân bổ rủi ro của các dự án PPP hiện nay 26 2.1 Đầu tư PPP tại các nước đang phát triển (1990 - 2010) 66 2.2 Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP 72 6 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, rất nhiều nước trên thế giới đã và đang triển khai thành công mô hình hợp tác công - tư (Public Private Partnership - PPP). Các chuyên gia khẳng định rằng quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân (Public - Private) hiện đang là một xu hướng trên thế giới và Việt Nam đang nằm trong xu hướng đó. Khái niệm mô hình hợp tác công - tư (PPP) tuy mới mẻ và được triển khai chưa rõ nét ở Việt Nam nhưng đối với các nước khác trên thế giới mô hình này đã được áp dụng hơn 50 năm. Với quan điểm chỉ những gì tư nhân không thể làm hoặc không thể tham gia thì Nhà nước mới làm, theo mô hình PPP, nhà nước khuyến khích để tư nhân tham gia đầu tư ở hầu hết các lĩnh vực. Mô hình PPP kết hợp được nhiệm vụ của dịch vụ công với hiệu quả của một hay nhiều doanh nghiệp tư nhân cho phép các chính quyền địa phương nhanh chóng đạt được những tiêu chuẩn quốc tế tốt nhất trong các dịch vụ công, tạo thuận lợi cho chuyển giao công nghệ tiên tiến, hiện đại. Xu hướng đó cũng được Việt Nam tiếp cận dần, thực hiện trên chủ trương thống nhất của Đảng, Nhà nước tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng: Ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại. Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trưởng và cơ cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại. Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa... Tiếp tục cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, áp dụng các hình 7 thức thu hút đầu tư đa dạng, hấp dẫn để huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực của các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài, phát huy nội lực, tranh thủ ngoại lực cho phát triển [11]. Có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, nhưng cách phổ biến nhất là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó. Tuy nhiên, không chỉ Việt Nam mà nhiều quốc gia đang phát triển khác luôn có một khoảng cách giữa nhu cầu phát triển các lĩnh vực kinh tế xã hội như giao thông, môi trường… so với tiềm lực thực tế. Trong các lĩnh vực quan trọng này, Nhà nước luôn phải "quán xuyến" từ A tới Z dẫn đến sự quá tải trong nhiều bộ phận hành chính công khiến các dịch vụ công phát triển chậm, chất lượng thấp. Sự góp mặt bình đẳng của lĩnh vực kinh tế tư nhân theo mô hình PPP là một giải pháp khả thi trong xu hướng hiện nay. Do đó, một trong những động lực thúc đẩy mô hình PPP là Nhà nước phải có một hành lang pháp lý về lĩnh vực này. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật về lĩnh vực này còn khá khiêm tốn, chưa đủ tạo ra một hành lang pháp lý vững chắc, chưa thể khiến doanh nghiệp mặn mà với lĩnh vực công qua mô hình hợp tác này. Cần nghiên cứu kỹ hơn, xây dựng hệ thống văn bản quy định rõ ràng và tăng tính cạnh tranh bằng việc tăng quyền lợi cho các doanh nghiệp tư nhân để khuyến khích họ tham gia vào lĩnh vực công theo mô hình PPP từ thực tiễn và kinh nghiệm có thể tham khảo được từ các nước trên thế giới. Với cách tiếp cận như vậy, đề tài "Mô hình hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam" cố gắng đáp ứng được phần nào các yêu cầu mà lý luận và thực tiễn đang đặt ra. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Mô hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng cũng vô cùng phong phú. Bởi thế, mô hình PPP đã được các luật gia trên thế 8 giới nghiên cứu và viết khá nhiều song nó chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thống bởi đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia. Tại Việt Nam mô hình này còn mới mẻ nên việc nghiên cứu về cơ sở vận hành và khung pháp lý của nó còn rất ít và chưa có hệ thống. Có thể kể ra một số bài viết, nghiên cứu như Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông của PGS.TS Nguyễn Hồng Thái; Hiện trạng và các phương án huy động vốn cho các dự án giao thông vận tải theo mô hình PPP tại Việt Nam của TS. Hà Khắc Hảo, ngày 24/11/2009; Luận án tiến sĩ: Hình thức hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam, của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012)... Tuy nhiên, chưa có một đề tài nghiên cứu tổng quát và chuyên sâu về khung pháp lý của mô hình hợp tác công tư trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ Thế giới (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam. Đây là một nguồn tư liệu rất quý giá hỗ trợ học viên thực hiện luận văn này. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, dựa trên những chủ trương, đường lối, chính sách xây dựng kinh tế - xã hội của Việt Nam để nhằm tới mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh", luận văn đặt mục đích nghiên cứu là góp phần tổng hợp có hệ thống các quy phạm pháp luật về mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam, nghiên cứu thực tiễn áp dụng tại các quốc gia trên thế giới để rút ta bài học áp dụng tại Việt Nam, đồng thời đóng góp một số kiến nghị cho việc hoàn thiện chế định pháp luật này. Bởi mục đích đó, luận văn có các nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu lý luận cơ bản về mô hình hợp tác công tư nhằm làm rõ các yếu tố chủ yếu của mô hình này, cũng như các yếu tố có tính nguyên tắc chi phối chúng; 9 - Phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư của một số quốc gia trên thế giới, các bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mô hình hợp tác công tư phù hợp cho thực tế tại Việt Nam; - Nghiên cứu, tổng hợp hệ thống các quy định pháp lý về mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam; - Kiến nghị một số định hướng và giải pháp nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận văn là phương pháp phân tích - tổng hợp, mô hình hóa, điển hình hóa, phương pháp lịch sử cụ thể và các phương pháp nghiên cứu riêng của khoa học pháp lý như: phân tích qui phạm, phân tích hệ thống, so sánh pháp luật, công thức hóa qui tắc pháp lý... 5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Mô hình hợp tác công tư đã được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Ở Việt Nam, mô hình này mới chủ yếu được áp dụng để xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng. Do đó có thể nói, đề tài về mô hình hợp tác công tư là một đề tài liên quan tới nhiều vấn đề pháp lý ở các lĩnh vực khác nhau. Nhưng pháp luật dân sự, xây dựng, pháp luật đấu thầu và đầu tư công là các lĩnh vực có liên quan trực tiếp nhất điều chỉnh việc áp dụng mô hình này. Tuy nhiên, tại từng lĩnh vực áp dụng mô hình này thì khung pháp lý điều chỉnh là khác nhau và có những đặc trưng riêng. Vì "mô hình hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam" là một đề tài có phạm vi rộng, nên luận văn chỉ tập trung vào nghiên cứu các đặc trưng cơ bản của PPP, kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới đã áp dụng PPP và các quy định của pháp luật Việt Nam về mô hình PPP để làm rõ các vấn đề có 10 tính nguyên tắc cần thiết nhất cho việc đề xuất các kiến nghị nhỏ trong việc tiếp tục nghiên cứu, xây dựng hoàn thiện khung pháp lý về mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Lý luận cơ bản về mô hình hợp tác công tư. Chương 2: Thực trạng pháp luật về mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam và thực tiễn áp dụng. Chương 3: Kiến nghị hoàn thiện khuôn khổ thể chế về mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam. 11 Chương 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ 1.1. KHÁI LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ 1.1.1. Khái niệm mô hình hợp tác công tƣ PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private - Partnership" và dịch sang tiếng Việt là "hợp tác công - tư". Theo Yescombe, tác giả cuốn Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác công - tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ hợp tác công - tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950. Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ hợp tác công - tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ XVIII và XIX [10]. Cho đến nay, có rất nhiều nghiên cứu xoay quanh PPP đặt ra nhiều quan điểm khác nhau, mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP sẽ được trình bày cụ thể tại mục 1.2 của luận văn về đặc điểm của mô hình hợp tác công tư. Có thể liệt kê tại đây một số quan điểm thể hiện rõ đặc trưng của PPP qua các nghiên cứu từ nhiều nguồn khác nhau như HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân 12 chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ. Theo ADB 2006, PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm. Federal Highway Administration (2009) thì cho rằng PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công. Nghiên cứu từ KPMG (2011) thì PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không có quyền sở hữu giữa một bên là Chính phủ và bên kia là thực thể tư nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở hạ tầng công. Một kết luận khái quát hơn từ Ủy ban Châu Âu (European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships) PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho xã hội. Qua các nghiên cứu trên có thể hiểu PPP (Public - Private Partnership) là hợp tác công - tư mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ [10]. Như vậy, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau: (i) Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; (ii) Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; (iii) Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn. 13 (iv) Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; (v) Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng; và (vi) Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng. Với các đặc trưng cơ bản đó, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, và được khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng [22]. 1.1.2. Lý do ra đời của mô hình hợp tác công tƣ Để có thể nắm bắt được các nhân tố cơ bản của mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân như đã trình bày sơ lược tại mục 1.1.1, cần có một cái nhìn sâu sắc về nguồn gốc hình thành và cơ sở lý luận của mối quan hệ này qua việc xem xét các vấn đề cơ bản sau: Thứ nhất: Những khó khăn Chính phủ phải đối mặt khi độc lập thực hiện nghĩa vụ của mình đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công Theo truyền thống, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các nguồn hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các Chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả (ADB, 2000). Các Chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng dân số. Các Chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp nhưng chưa đầy đủ. 14 Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và điều đó khiến cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm. Do vậy, sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối với các Chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều Chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình và vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Thứ hai: Khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm được công việc này không? Hệ quả là gì? Trả lời cho câu hỏi này, nghiên cứu của Yescombe (2007) đã chỉ ra rằng khu vực tư nhân cũng không thể độc lập đảm nhiệm công việc này đồng thời vẫn tô đậm vai trò quan trọng của Chính phủ trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công: - Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội. - Nếu Chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ hạn chế, không đáp ứng được nhu cầu xã hội. - Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả trong khi cung cấp độc quyền vẫn cần có sự quản lý của nhà nước. - Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (ví dụ như trong lĩnh vực giáo dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không). - Giá cả bị bóp méo do không có sự quản lý và điều chỉnh từ phía Nhà nước, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội. 15 - Đối với cơ sở hạ tầng chung, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước. Như vậy, đầu tư tư nhân luôn đi kèm với lợi nhuận, khi thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng hay cung cấp hàng hóa/dịch vụ công khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, do lợi nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, đó chính là thất bại của thị trường [21]. Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng "người hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng. Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được hiệu suất Pareto (Hiệu suất Pareto với 1 nhóm các cá nhân và nhiều cách phân bổ nguồn lực khác nhau cho mỗi cá nhân trong nhóm đó, việc chuyển từ một phân bổ này sang một phân bổ khác mà làm ít nhất một cá nhân có điều kiện tốt hơn nhưng không làm cho bất cứ một cá nhân nào khác có điều kiện xấu đi được gọi là một sự cải thiện Pareto hay một sự tối ưu hóa Pareto). Như vậy, nếu việc cung cấp hàng hóa công do thị trường quyết định, chắc chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ. Thứ ba: Lợi ích được tích lũy từ việc hợp tác giữa Chính phủ và khu vực tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công Động cơ thúc đẩy Chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân về phát triển cơ sở hạ tầng như đã trình bày ở trên có thể hiểu cơ bản như sau: 16 - Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của nhà nước); - Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn; - Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình. Do đó, với thất bại của thị trường do khu vực tư nhân mang lại, Chính phủ có thể sửa chữa sự thất bại đó của thị trường bằng cách sử dụng một số lựa chọn sau: - Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp. - Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân. - Trực tiếp cung cấp hàng hóa công. - Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công. Những nghiên cứu đã trình bày tại phần 1.1.2 (ii) ở trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp hàng hóa công sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của Chính phủ sửa chữa được những thất bại đó? Liệu Chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công hiệu quả mà không làm giảm các phúc lợi xã hội? Chính phủ với hạn chế cơ bản về tài chính và chất lượng cùng những áp lực kể trên (đã được trình bày tại mục 1.1.2.i ở trên) dẫn tới mong muốn huy động vốn, công nghệ từ khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, tiện ích và dịch vụ công. Như vậy, có thể hiểu đơn giản lợi ích được tích lũy từ việc hợp tác giữa Chính phủ và khu vực tư nhân là khi được cơ cấu một cách phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực hoặc trên phạm vi quốc tế đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư. Thông qua PPP, một số lợi ích được tích lũy gồm: (i) tiếp cận nguồn vốn tư nhân [23]; (ii) tăng 17 giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ [31]; (iii) cải thiện chất lượng dịch vụ [25]. Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công - tư (public private partnership - PPP) ra đời [19]. Bởi vậy, không một Chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng, dịch vụ công mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân. Đó được coi như là một sự kết hợp không thể tốt hơn. 1.1.3. Các hình thức của mô hình hợp tác công tƣ 1.1.3.1. Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá). Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (DesignBuild - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước. Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate Transfer) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam. Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate), quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình. Thứ năm, là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build Own - Operate). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới [14]. 18 1.1.3.2. Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư Có thể thấy, hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân được thực hiện thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV). Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây dựng cơ sở hạ tầng; (ii) cho thuê hay nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành và quản lý dự án. Một hợp đồng của dự án PPP thể hiện rõ được tất cả thỏa thuận của các Bên tham gia, điều chỉnh việc thực hiện các chức năng trên của doanh nghiệp dự án. Các dạng hợp đồng của đầu tư theo PPP đã được quy định cụ thể tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tại đó, có 07 dạng hợp đồng để áp dụng khi đầu tư theo PPP, tùy vào dạng hợp đồng thì ngay từ chính tên gọi của nó đã thể hiện các bước chính và trình tự các bước trong việc hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân tại dự án đó, cụ thể: Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác theo các điều kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này. Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để 19 xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (gọi tắt là hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định. Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định. Hình thức đầu tư PPP cuối cùng phải thể hiện dưới dạng hợp đồng PPP. Trên nền tảng điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật dân sự về thỏa thuận của Khu vực Nhà nước và Khu vực Tư nhân tại hợp đồng dự án. Tuy nhiên, có thể thấy, hợp đồng PPP có năm điểm khác biệt lớn so với hợp đồng dân sự, thương mại thông thường, cụ thể: Thứ nhất: Đối tượng của hợp đồng. Liên quan đến hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng đặc biệt (dịch vụ công) cho công chúng như cung cấp điện, nước, dịch vụ y tế, nhà tù, thậm chí dịch vụ liên quan an ninh quốc 20