Tài liệu Luật tài chính trong hệ thống pháp luật việt nam

CHƢƠNG I LUẬT TÀI CHÍNH TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM I. KHÁI NIỆM TÀI CHÍNH VÀ HOẠT ĐỘNG TÀI CHÍNH 1.Khái niệm tài chính, hệ thống tài chính: 1.1 Khái niệm tài chính: Tài chính là một phạm trù kinh tế, tồn tại khách quan và mang tính lịch sử. Tài chính chỉ ra đời và tồn tại trong những điều kiện kinh tế xã hội nhất định. Những điều kiện kinh tế xã hội này là những tiền đề khách quan cho sự ra đời và phát triển của tài chính. Những tiền đề đó là nền kinh tế hàng hóa-tiền tệ và nhà nƣớc. Lịch sử phát triển xã hội loài ngƣời đã chứng minh rằng, vào thời kỳ cuối của chế độ công xã nguyên thủy, sự phát triển của phân công lao động xã hội đã làm xuất hiện chế độ tƣ hữu, sự ra đời của sản xuất và trao đổi hàng hoá. Hàng hoá sản xuất ra không chỉ nhằm mục đích tự cấp mà còn đƣợc đem trao đổi nhằm thỏa mãn các nhu cầu khác nhau trong tiêu dùng. Lúc đầu là hàng đổi hàng, sau đó, do yêu cầu trao đổi và phạm vi trao đổi đƣợc mở rộng, tiền tệ xuất hiện đóng vai trò nhƣ một loại hàng hoá đặc biệt mang tính chất là vật ngang giá chung. Thông qua đồng tiền, các thành viên trong xã hội có thể sử dụng để đổi lấy bất kỳ loại hàng hóa theo nhu cầu. Những hình thái đầu tiên của tiền tệ có thể đƣợc quy ƣớc là vỏ sò, lông thú, kim loại...Về sau, để thuận tiện hơn cho việc cất giữ, mang theo, trao đổi, tiền tệ dần dần đƣọc chuyển sang hình thức tín tệ. Các bên trong mối quan hệ mua bán, trao đổi hàng hóa có thể quy ƣớc vật ngang giá chung có giá trị là tiền. Cùng với với quá trình phát triển của sản xuất và trao đổi hàng hoá và sự ra đời của tiền tệ, chế độ tƣ hữu đã nảy sinh và kéo theo những hệ quả xã hội nhƣ tình trạng phân chia giai cấp, phân biệt giữa giàu nghèo... Trên cơ sở của những hệ quả đó, xã hội bắt đầu xuất hiện hiện tƣợng cho vay nặng lãi-biểu hiện của hình thức phân phối lại của cải xã hội theo ý chí chủ quan. Các nhà nghiên cứu đã chứng minh rằng, với dấu hiệu của hành vi phân phối của cải xã hội dƣới hình thức giá trị là tiền, hoạt động cho vay nặng lãi là một trong những hiện tƣợng kinh tế tất yếu của thời kỳ này và đƣợc coi là những hình thức, mầm mống đầu tiên của các quan hệ tài chính, tiền tệ ra đời. Song song đó, cũng do sự xuất hiện của chế độ tƣ hữu dẫn đến việc xã hội phân chia giai cấp đƣợc thể hiện bằng những nhóm ngƣời có lợi ích cơ bản đối lập nhau. Sự đấu tranh giữa các giai cấp trong thời kỳ cuối của xã hội công xã nguyên thủy đã dẫn đến sự ra đời tất yếu của nhà nƣớc, một tổ chức mang quyền lực chính trị cao nhất do giai cấp thống trị nắm giữ. Để tồn tại nhà nƣớc cần phải đảm bảo đƣợc các chức năng, nhiệm vụ của mình bằng nguồn lực tài chính nhất định. Do vậy, Nhà nƣớc bắt buộc phải huy động đƣợc tiền tệ trong xã hội nhằm hình thành nên nguồn lực tài chính phục vụ cho việc duy trì sự tồn tại của mình. Nhà nƣớc đã sử dụng quyền lực chính trị của mình nhƣ một công cụ để có thể tham gia vào quá trình phân phối của cải trong xã hội mà biểu hiện rõ ràng nhất là việc nhà nƣớc quy định các khoản thuế và tiến hành thu thuế trong xã hội, trên cơ sở đó huy động nguồn tài chính. Nói cách khác, hoạt động phân phối mà nhà nƣớc tham gia trƣớc hết là nhằm tập trung vào tay nhà nƣớc những nguồn của cải nhất định dùng để tài 1 trợ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc, trên cơ sở đó, duy trì đƣợc sự tồn tại của bộ máy nhà nƣớc. Nhƣ vậy, nền sản xuất hàng hóa, chế độ tƣ hữu là những tiền đề thúc đẩy sự ra đời của nhà nƣớc. Đến lƣợt mình, nhà nƣớc đã tác động tích cực trở lại đối với sự phát triển của các quan hệ sản xuất hàng hóa-tiền tệ, làm cho những quan hệ này ngày càng mở rộng. Khi phạm vi của các quan hệ hàng hóa-tiền tệ ngày càng đƣợc mở rộng thì các quan hệ mang tính chất phân phối, biểu hiện của hoạt động tài chính cũng ngày càng phát triển. Từ đó, có thể hình dung rằng, hiện tƣợng tài chính chứa đựng trong đó những quan hệ xã hội đƣợc hình thành trong quá trình nhà nƣớc và các chủ thể khác trong xã hội thực hiện các hoạt động mang tính chất phân phối của cải xã hội dƣới hình thức giá trị trên nền tảng của mối quan hệ hàng hoá-tiền tệ và sự cần thiết phải phân phối (hoặc phân phối lại của cải trong xã hội). Về khái niệm tài chính, các sách báo kinh tế, pháp lý thƣờng lý giải theo những phƣơng diện khác nhau: -Tài chính bao gồm các quỹ tiền tệ đƣợc hình thành bởi nhà nƣớc nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nƣớc. Đây là cách hiểu trực quan lên hiện tƣợng tài chính. Cần phải phân biệt rõ, tài chính không phải là tiền tệ, nhƣng các quỹ tiền tệ đƣợc hình thành bởi Nhà nƣớc chính là những biểu hiện bên ngoài của tài chính. Cụ thể hơn các quỹ tiền tệ chính là biểu hiện về mặt vật chất của tài chính để qua đó mà tài chính tồn tại thực trong đời sống kinh tế-xã hội. -Tài chính là tổng hợp các quan hệ kinh tế, hình thành trong quá trình thành lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của Nhà nƣớc, để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Đây là cách hiểu tài chính trừu tƣợng, xuất phát từ bản chất bên trong của tài chính - vốn là các quan hệ phân phối của tài chính là phân phối tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân kết quả của các hoạt động kinh tế. Một cách khái quát, tài chính đƣợc xác định nhƣ sau: tài chính là hiện tƣợng đặc trƣng bằng sự vận động độc lập tƣơng đối của tiền tệ với chức năng phƣơng tiện thanh toán và phƣơng tiện cất trữ trong quá trình tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ đại diện cho những sức mua nhất định ở các chủ thể kinh tế - xã hội. Tài chính phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế trong phân phối các nguồn lực tài chính thông qua tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng yêu cầu tích luỹ hay tiêu dùng của các chủ thể (pháp nhân hay thể nhân) trong xã hội.1 Từ nội dung trên, hiện tƣợng tài chính có thể đƣợc thể hiện thông qua những phƣơng diện sau: -Có sự vận động độc lập tƣơng đối của các nguồn tài chính đƣợc biểu hiện cụ thể thông qua sự vận động của một lƣợng tiền tệ nhất định. -Có các quan hệ phân phối (hoặc phân phối lại) của cải xã hội. -Có sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ. 1.2. Chức năng của tài chính: Bản chất của tài chính thể hiện thông qua chức năng của nó, bao gồm chức năng phân phối và chức năng giám đốc. 2 1.2.1 Chức năng phân phối: Phân phối thể hiện chức năng của tài chính diễn ra ở nhiều cấp độ, nhiều khâu khác nhau, trong phạm vi mỗi đơn vị, tổ chức kinh tế cũng nhƣ trên phạm vi xã hội với những đặc trƣng sau đây: -Phân phối của tài chính là phân phối dƣới hình thức giá trị. Đó là hoạt động phân phối nguồn của cải vật chất đƣợc sáng tạo từ các lĩnh vực của hoạt động sản xuất, kinh doanh đƣợc biểu hiện dƣới hình thức giá trị là đồng tiền. Trên thực tế, phân phối của tài chính đƣợc cụ thể hóa thành hiện tƣợng chuyển giao các nguồn vốn tiền tệ từ chủ thể này sang chủ thể khác nhằm thỏa mãn các mục đích khác nhau. Kết quả của hoạt động này chính là việc hình thành nên các quỹ tiền tệ trong xã hội. Sau khi các quỹ tiền tệ đƣợc hình thành trong quá trình chuyển giao các nguồn vốn tiền tệ từ chủ thể sang chủ thể khác, đến lƣợt mình, các quỹ tiền tệ này lại tiếp tục đựoc các chủ thể đƣa vào tham gia hoạt động phân phối nhƣ là một vòng tuần hoàn. Nhƣ vậy, có thể nói, hiện tƣợng tài chính luôn luôn diễn ra trong xã hội với biểu hiện là hoạt động phân phối do các chủ thể khác nhau trong xã hội tiến hành. Chính việc tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ với mục đích nhất định là kết quả của chức năng phân phối của hiện tƣợng tài chính. Nó là cơ sở để tạo lập nên các quỹ vật tƣ, hàng hoá cho các quá trình tiếp theo của các hoạt động kinh tế, hoặc đáp ứng những nhu cầu khác của tích lũy hay tiêu dùng xã hội. Phân phối tài chính có thể là phân phối lần đầu hoặc phân phối lại. Phân phối lần đầu của tài chính là phân phối ở phạm vi hẹp, diễn ra ở khâu cơ sở. Khi của cải vật chất đƣợc tạo ra từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của các tổ chức kinh tế đƣợc đƣa vào thị trƣờng và đƣợc chuyển thành giá trị là tiền, lƣợng giá trị này đựoc phân phối để hình thành nên các quỹ bù đắp, quỹ tiêu dùng hay tích lũy. Các quỹ này có thể ở dạng không tập trung ở các đơn vị, tổ chức kinh tế nhƣ quỹ khấu hao, vốn lƣu động, quỹ lƣơng, quỹ phát triển sản xuất hay nghiệp vụ... hoặc những quỹ tiền tệ tập trung trong tay nhà nƣớc nhƣ quỹ ngân sách nhà nƣớc. Đây chính là quá trình phân phối lần đầu của tài chính. Phân phối tài chính không dừng lại ở đó. Khi các quỹ tiền tệ trên đƣợc hình thành rồi thì tiếp tục đựoc đƣa vào để tái sản xuất hoặc phân phối lại để đáp ứng nhu cầu nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội. Nếu ở giai đoạn phân phối lần đầu các quan hệ phân phối chủ yếu diễn ra trong phạm vi các tổ chức kinh tế thì ở giai đoạn phân phối lại, hoạt động phân phối đã diễn ra ở phạm vi toàn xã hội, tạo nên các kênh kết nối, đƣa các nguồn tài chính đáp ứng các nhu cầu nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội. 1.2.2 Chức năng giám đốc: Đó là việc kiểm tra quá trình hình thành các quỹ, các nguồn vốn tiền tệ và việc sử dụng chúng, trên cở sở đó, xác định việc các nguồn quỹ, các nguồn vốn tiền tệ đựoc tạo lập, sử dụng trong hoạt tài chính có phù hợp với nhu cầu thi trƣờng, yêu cầu của quản lý vĩ mô cũng nhƣ hiệu qủa sử dụng các nguồn vốn, nguồn quỹ nhƣ thế nào. Để thực hiện chức năng này, hiện tƣợng tài chính sẽ dựa vào hai chức năng cơ bản của tiền tệ là chức năng thƣớc đo giá trị và chức năng thanh toán. Với tính chất nhƣ vậy, chức năng giám đốc của hiện tƣợng tài chính không những 1 Giáo trình Tài chính học, NXB Tài chính 1997, tr 12. 3 kiểm tra phạm vi các quan hệ phân phối mà còn kiểm tra toàn bộ nền kinh tế, đánh giá nhu cầu cân đối vốn, hiệu quả đầu tƣ, quan hệ cung cầu... Chức năng giám đốc của tài chính gắn liền với chức năng phân phối. Thông qua phân phối để thực hiện giám đốc và giám đốc để phân phối tốt hơn. 1.3.Hệ thống tài chính trong nền kinh tế thị trường hiện nay ở Việt Nam Nhƣ đã phân tích, tài chính bao gồm những quan hệ xã hội mang bản chất phân phối của cải xã hội dƣới hình thức giá trị là tiền tệ đựoc biểu hiện thông qua quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Các quan hệ xã hội này tuy có cùng bản chất nhƣng chúng có thể đƣợc hình thành trong những trật tự và phạm vi khác nhau, gắn với việc hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ với những mục đích sử dụng khác nhau. Do vậy, tài chính sẽ bao gồm những nhóm quan hệ tài chính khác nhau. Mỗi nhóm quan hệ tài chính này đựoc đặc trƣng bởi những đặc điểm chung. Giữa các nhóm quan hệ này vừa tách biệt, vừa có mối quan hệ qua lại lẫn nhau tuỳ thuộc vào cách thức tạo lập, phân phối và mục đích tiêu dùng hay tích lũy các quỹ tiền tệ đựoc hình thành từ những nhóm quan hệ xã hội đó. Các nhóm quan hệ tài chính này đƣợc xem nhƣ là mỗi khâu tài chính. Tập hợp tất cả các khâu tài chính hình thành nên hệ thống tài chính. Nhƣ vậy, hệ thống tài chính là tập hợp những nhóm quan hệ tài chính (các khâu tài chính) khác nhau đựoc hình thành trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng những quỹ, những nguồn vốn tiền tệ nhất định. Mỗi khâu trong hệ thống tài chính có cách thức, phƣơng pháp riêng để hình thành và sử dụng những nguồn vốn tiền tệ. Đồng thời, ở mỗi giai đoạn khác nhau của nền kinh tế, các khâu tài chính, hệ thống tài chính cũng có những bƣớc phát triển, biến đổi nhất định. Trong điều kiện hiện nay, hệ thống tài chính của Việt Nam bao gồm những khâu sau đây: ngân sách nhà nƣớc, tín dụng, bảo hiểm, tài chính doanh nghiệp, tài chính hộ gia đình và tổ chức xã hội. -Khâu Ngân sách nhà nƣớc: đây là khâu trung tâm của hệ thống tài chính. Các quan hệ tài chính-ngân sách gắn với việc hình thành và sử dụng quỹ ngân sách nhà nƣớc. Đây là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nƣớc, cung cấp các phƣơng tiện tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc. Quỹ ngân sách nhà nƣớc đƣợc hình thành từ các nguồn tài chính của các khâu tài chính khác trong hệ thống tài chính, trong đó chủ yếu là các khoản nộp mang tính chất pháp lý bắt buộc nhƣ thuế, phí, lệ phí. Bên cạnh đó, quỹ ngân sách nhà nƣớc còn đƣợc hình thành từ các nguồn khác nhƣ vay trong dân cƣ, vay nợ, viện trợ... -Khâu tài chính tín dụng: trong điều kiện của kinh tế hàng hoá-tiền tệ, tất yếu nảy sinh hiện tƣợng nhàn rỗi tạm thời những nguồn vốn tiền tệ. Các nguồn vốn dạng này đƣợc tập trung lại dƣới các hình thức khau tạo thành các quỹ tín dụng nhằm cung cấp, thỏa mãn nhu cầu về tiền tệ của các chủ thể trong xã hội. -Khâu tài chính Bảo hiểm: các quan hệ bảo hiểm hình thành trong quá trình tái phân phối tài chính, gắn với việc tạo lập, sử dụng các quỹ bảo hiểm. Mục đích của hoạt động bảo hiểm là bồi thƣờng thiệt hại, chi trả bảo hiểm cho những chủ thể tham gia quan hệ bảo hiểm. Quỹ bảo hiểm đƣợc hình thành từ mối quan hệ bảo hiểm sẽ hình thành nên nguồn tài chính tham gia vào 4 thị trƣờng tài chính. Bảo hiểm trở thành một khâu của hệ thống tài chính từ việc hình thành nên quỹ bảo hiểm và tái phân phối quỹ tiền tệ này. Tài chính doanh nghiệp: là khâu cơ sở của hệ thống tài chính, bao gồm những quan hệ tài chính gắn với hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhƣ các quan hệ trong việc hình thành, xác lập nguồn vốn kinh doanh, phân phối thu nhập, tích lũy trong nội bộ doanh nghiệp và trong quan hệ với ngân sách nhà nƣớc. Đây là khâu tài chính cơ sở gắn liền với hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Chính hoạt động của các doanh nghiệp là tạo ra sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân. Trên cơ sở đó, thông qua các quan hệ phân phối dƣới hình thức giá trị đã hình thành nên các quỹ tiền tệ với những mục đích sử dụng khác nhau nhƣ bù đắp, tiêu dùng hay tích lũy để đáp ứng nhu cầu tái sản xuất, tiêu dùng trong dân cƣ hay chi dùng của nhà nƣớc -Khâu tài chính dân cƣ và các tổ chức xã hội: +Đối với tài chính dân cƣ, bao gồm hai dạng hoạt động tài chính. Một là, hoạt động sản xuất, kinh doanh mang tính chất cá nhân trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ, nông nghiệp đều cần đến nguồn vốn đầu tƣ. Nguồn vốn này đƣợc hình thành từ thu nhập đƣợc tích lũy của họ hoặc từ các nguồn khác nhau trên thị trƣờng tài chính. Một loại quan hệ tài chính khác gắn liền với việc hình thành, sƣửdụng quỹ tiền tệ thỏa mãn cho tiêu dùng của dân cƣ. Quỹ này đƣợc hình thành từ thu nhập thƣờng xuyên hoặc không thƣờng xuyên của cá nhân. NGƣời dân sử dụng quỹ này để tiêu dùng, đóng thuế cho nhà nƣớc, phần thừa hoặc nhàn rỗi họ lại đƣa vào thị trƣờng tài chính dƣới các hình thức đầu tƣ nhƣ góp vốn cổ phần, gửi tiết kiệm... +Khâu tài chính này còn bao gồm tài chính của các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ. NHững tổ chức này hình thành nên nguồn quỹ tiền tệ của riêng mình để phục vụ cho tiêu dùng, hoạt động tồn tại, phát triển. Nguồn quỹ này đƣợc hình thành từ đóng góp của các thành viên hoặc từ sự đóng góp của dân cƣ, hỗ trợ của nhà nƣớc... Trong những thời điểm nhất định khi chƣa đƣợc sử dụng, nguồn tài chính đó còn có thể tham gia vào thị trƣờng tài chính. 2. Hoạt động tài chính 2.1 Hoạt động tài chính của nhà nước: Hoạt động tài chính của nhà nƣớc là loại hoạt động tài chính công-hoạt động của tổ chức mang quyền lực công. Hầu hết các cơ quan đại diện cho quyền lực của nhà nƣớc trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và thẩm quyền của mình đều tiến hành hoạt động tài chính. Hoạt động tài chính của nhà nƣớc thể hiện trên hai phƣơng diện -Nhà nƣớc trực tiếp tiến hành các hoạt động tài chính. Thông qua các cơ quan đại diện cho quyền lực công, nhà nƣớc tham gia vào quá trình hình thành, phân phối và sử dụng nguồn vốn tiền tệ là ngân sách nhà nƣớc với mục đích đảm bảo lợi của nhà nƣớc, lợi ích công cộng. -Nhà nƣớc tổ chức, hƣớng dẫn các hoạt động tài chính mang tính chất vi mô nhƣ hoạch định các chính sách, phƣơng hƣớng hoạt động tài chính, tiền tệ; xây dựng các thiết chế, định chế liên quan đến hoạt độg tài chính; thiết lập khung khổ pháp lý, hành lang an toàn cho hoạt động tài chính của mọi chủ thể tham gia vào thị trƣờng tài chính, tiền tệ nói chung. 5 Dựa vào 2 phƣơng diện thể hiện hoạt động tài chính của nhà nƣớc, hoạt động tài chính của nhà nƣớc có thể đƣợc hình dung nhƣ sau: đó là hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong việc tập trung, phân phối và sử dụng một cách có kế hoạch các nguồn lực tài chính, mà trọng tâm là nguồn ngân sách nhà nƣớc nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh. Hoạt động tài chính của nhà nƣớc đƣợc thực hiện theo các nguyên tắc: -Nguyên tắc pháp chế: toàn bộ hoạt động tài chính bao gồm toàn bộ quá trình hình thành, phân phối và sử dụng các nguồn quỹ tiền tệ của nhà nƣớc đều đƣợc thể chế hoá thành pháp luật và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cƣỡng chế của nhà nƣớc. -Nguyên tắc công khai: tất cả các hoạt động tài chính đều phải đƣợc công khai cho ngƣời dân-những chủ thể đã tham gia vào quá trình phân phối của cả xã hội để hình thành nên nguồn quỹ tài trợ cho hoạt động của bộ máy nhà nƣớc. Hoạt động tài chính của nhà nƣớc cần phải đảm bảo tính dân chủ trong quản lý, thu chi tài chính, tránh tình trạng tham nhũng, lãng phí. -Nguyên tắc kế hoạch: nguyên tắc này đƣợc thể hiện ở chỗ mọi hoạt động tài chính của nhà nƣớc đều dựa trên cơ sở là các văn bản kế hoạch tài chính. Các văn bản này dự kiến hay xác lập dự toán các khoản thu chi các nguồn vốn tiền tệ của nhà nƣớc. Những văn bản này đƣợc xây dựng, phê duyệt và thực hiện theo những trình tự nhất định. 2.2 Hoạt động tài chính của các chủ thể khác: Ngoài nhà nƣớc, các chủ thể khác trong xã hội (bao gồm các cơ quan nhà nƣớc ngoài những cơ quan tiến hành các hoạt động tài chính công, các đoàn thể xã hội, các tổ chức kinh tế, cá nhân...) cũng tiến hành các hoạt động tài chính ở phạm vi và mức độ khác nhau tuỳ thuộc vào tính chất và mục tiêu của họ. Nhìn chung, hoạt động tài chính của các chủ thể khác thƣờng diễn ra theo hai phƣơng diện: -Các hoạt động tài chính diễn ra giữa nhà nƣớc với các chủ thể khác trong xã hội xoay quanh vấn đề ngân sách nhà nƣớc. Hầu khác các chủ thể tồn tại trong xã hội đều có mối liên hệ một cách trực tiếp hoặc gián tiếp đối với việc hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ là ngân sách nhà nƣớc, cụ thể thông qua các hoạt động nhận kinh phí, vốn từ ngân sách nhà nƣớc, nộp thuế hoặc các khoản thu khác vào ngân sách nhà nƣớc. -Các hoạt động tài chính của các chủ thể trong mối quan hệ với thị trƣờng tài chính. Các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân đều có thể tham gia vào thị trƣờng tài chính nhằm thỏa mãn mục đích kinh doanh, đầu tƣ hay nhu cầu về vốn thông qua hoạt động cho vay, vay, mua bán các loại giấy tờ có giá trên thị trƣờng tài chính. II. LUẬT TÀI CHÍNH TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM 1.Định nghĩa Luật Tài chính: Luật Tài chính là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ, các nguồn vốn tiền tệ gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc và hoạt động của các chủ thể kinh tế xã hội khác. 2. Đối tƣợng điều chỉnh và phƣơng pháp điều chỉnh của Luật Tài chính: 6 2.1 Đối tượng điều chỉnh của Luật Tài chính: Trong điều kiện của nền kinh tế hàng hoá vận hành theo cơ chế thị trƣờng với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, đối tƣợng điều chỉnh của luật tài chính đã vƣợt ra ngoài phạm vi tài chính công, tài chính nhà nƣớc. Đối tƣợng điều chỉnh của Luật Tài chính hiện nay bao gồm cả những quan hệ tài chính giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, quan hệ tài chính của các tổ chức, cá nhân trên thị trƣờng tài chính. Những quan hệ này không nhất thiết phải có sự tham gia của nhà nƣớc với tƣ cách là bên chủ thể. Nhƣ vậy, có thể nói, các quan hệ xã hội thuộc đối tƣợng điều chỉnh của luật tài chính rất đa dạng, có nhiều chủ thể tham gia ở nhiều cấp độ khác nhau. Các quan hệ xã hội thuộc đối tƣợng điều chỉnh của luật tài chính thƣờng đƣợc phân chia theo 2 cách dựa vào những tiêu chí khác nhau: -Căn cứ vào lĩnh vực mà các quan hệ tài chính đƣợc hình thành, đối tƣợng điều chỉnh của luật tài chính đƣợc phân biệt thành: +Các quan hệ tài chính- ngân sách. Đây là nhóm quan hệ tài chính phát sinh gắn liền với việc hình thành, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nƣớc là quỹ ngân sách nhà nƣớc. +Các quan hệ tài chính doanh nghiệp. Đây là nhóm quan hệ phát sinh trong hoạt động tài chính của doanh nghiệp gắn liền với hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. +Các quan hệ tài chính trong lĩnh vực bảo hiểm. Những quan hệ liên quan đến việc các tổ chức kinh doanh bảo hiểm huy động đƣợc nguồn vốn và đƣa chúng tham gia vào thị trƣờng tài chính bằng các hình thức khác nhau đáp ứng nhu cầu về vốn của nền kinh tế. +Các quan hệ tín dụng. Các quan hệ liên quan đến hoạt động huy động vốn, cho vay vốn của các tổ chức trung gian tài chính trong quá trình hình thành các nguồn tài chính đáp ứng cho nhu cầu vốn của nền kinh tế sẽ thuộc đối tƣợng điều chỉnh của luật tài chính. +Các quan hệ tài chính trong khu vực dân cƣ, các tổ chức xã hội. -Căn cứ vào hệ thống các chủ thể tham gia các hoạt động tài chính, đối tƣợng điều chỉnh của luật tài chính bao gồm: +Quan hệ tài chính giữa các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng trong hoạt động thu, chi phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. +Quan hệ tài chính giữa cơ quan tài chính, tổ chức tín dụng với nhau phát sinh trong quá trình quản lý, sử dụng quỹ ngân sách nhà nƣớc và các quỹ tiền tệ khác. +Quan hệ tài chính giữa cơ quan tài chính, tổ chức tài chính với các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Các quan hệ này phát sinh trong việc cấp phát vốn, thu nộp thuế vào ngân sách nhà nƣớc. +Các quan hệ tài chính giữa các cơ quan tài chính, tổ chức tài chính với dân cƣ. +NHóm quan hệ tài chính giữa các doanh nghiệp. 2.2 Phương pháp điều chỉnh của luật tài chính: Luật tài chính sử dụng hai phƣơng pháp điều chỉnh chủ yếu là phƣơng pháp mệnh lệnh bắt buộc và phƣơng pháp bình đẳng thỏa thuận. 7 3. Hệ thống Luật tài chính và quy phạm pháp luật tài chính: 3.1 Hệ thống luật tài chính Hệ thống luật tài chính thể hiện cấu trúc bên trong, mối quan hệ nội tại của ngành luật đó. Thực chất là việc định hình, phân nhóm các quy phạm pháp luật tài chính để nghiên cứu và áp dụng chúng. Việc phân nhóm này căn cứ vào tính chất và mối quan hệ qua lại giữa các quan hệ tài chính. Thông thƣờng, hệ thống luật tài chính bao gồm phần chung và phần riêng. Phần chung chứa đựng các quy phạm pháp luật quy định những nguyên tắc cơ bản, hình thức của hoạt động tài chính và phƣơng pháp thực hiện hoạt động tài chính; xác định chủ thể tham gia các quan hệ tài chính, thẩm quyền của các chủ thể này. Phần riêng: bao gồm nhóm các quy phạm pháp luật khác nhau hình thành nên các chế định của luật tài chính. Đó là các nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ tài chính cụ thể. Hệ thống luật tài chính phân biệt với hệ thống môn học luật tài chính. Hệ thống môn học luật tài chính bao gồm các phần, các chƣơng nghiên cứu về những vấn đề lý luận về ngành luật tài chính và các chƣơng nghiên cứu các chế định cụ thể của luật tài chính. 3.2 Quy phạm pháp luật tài chính: Quy phạm pháp luật tài chính là những quy tắc xử sự trong lĩnh vực tài chính do nhà nƣớc định ra, có tính phổ biến, tính bắt buộc chung và đƣợc đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cƣỡng chế của nhà nƣớc. Căn cứ vào tính chất, quy phạm pháp luật tài chính đƣợc phân biệt thành 3 nhóm: -Nhóm quy phạm bắt buộc: là loại quy phạm quy định những hành vi bắt buộc các chủ thể của quan hệ pháp luật tài chính phải thực hiện, nếu không thực hiện là vi phạm pháp luật tài chính, ví dụ hành vi thu thuế của cơ quan thuế, hành vi nộp thuế của các tổ chức, cá nhân. -Nhóm quy phạm cấm đoán: là loại quy phạm xác định một số hành vi nhất định và cấm các chủ thể của quan hệ pháp luật tài chính thực hiện các hành vi đó.ví dụ một số hành vi bị ngăn cấm: lập quỹ trái phép, để ngoài sổ sách thu chi tài chính -Nhóm quy phạm cho phép (trao quyền): là loại quy phạm trao quyền cho các chủ thể trong một số quan hệ tài chính nhất định có thể lựa chọn làm hoặc không làm những việc nhất định.vd hành vi đóng góp tự nguyện cho ngân sách nhà nƣớc. 4. Quan hệ pháp luật tài chính: Quan hệ pháp luật tài chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tài chính chịu sự điều chỉnh của quy phạm pháp luật tài chính. Quan hệ pháp luật tài chính bao gồm: chủ thể, khách thể và nội dung -Chủ thể của quan hệ pháp luật tài chính: đó là những tổ chức cá nhân tham gia vào quan hệ pháp luật tài chính. Do tính đa dạng của các quan hệ tài chính nên các chủ thể của quan hệ tài chính cũng rất đa dạng, bao gồm: nhà nƣớc, pháp nhân, cá nhân. 8 -Khách thể của quan hệ pháp luật tài chính: các quỹ tiền tệ nhằm thỏa mãn các nhu cầu khác nhau tƣơng ứng với các chủ thể khác nhau trong quan hệ pháp luật tài chính. -Nội dung của quan hệ pháp luật tài chính: bao gồm quyền và nghĩa vụ mang tính chất pháp lý của các chủ thể đƣợc xác lập khi tham gia vào quan hệ pháp luật tài chính. 9 CHƢƠNG II NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC I. KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Khái niệm ngân sách nhà nước: Ngân sách nhà nƣớc là phạm trù kinh tế thuộc lĩnh vực tài chính. Hiện tƣợng ngân sách ra đời và tồn tại từ rất lâu trong lịch sử, trên cơ sở của nền kinh tế hàng hoá và sự hình thành, phát triển của nhà nƣớc. Các nhà khoa học về lịch sử và kinh tế đã chứng minh rằng chính sản xuất và trao đổi hàng hóa đã dẫn tới sự ra đời tiền tệ. Sau 3 lần phân công lao động xã hội đóng vai trò quan trọng trong sự phân hóa các giai cấp trong xã hội, đặc biệt là phân công lao động xã hội lần thứ ba, kết quả là sự ra đời của giai cấp thƣơng nhân. Giai cấp thƣơng nhân ra đời dẫn đến các quan hệ trao đổi mua bán cũng phát triển mạnh mẽ, cùng với nó là sự xuất hiện của tiền tệ. Tiền tệ ra đời giữ vai trò là vật ngang giá chung, trung gian trong việc trao đổi hàng hóa. Cuối thời kỳ công xã nguyên thủy, khi mâu thuẩn giữa các giai cấp đã không còn đƣợc dung hòa bởi tổ chức của thị tộc, nhà nƣớc đã ra đời. Nhà nƣớc ra đời thúc đẩy mạnh mẽ việc sử dụng tiền tệ trong lƣu thông hàng hóa. Sự ra đời và tồn tại của Nhà nƣớc làm nảy sinh nhu cầu chi tiêu của Nhà nƣớc. Điều đó đòi hỏi Nhà nƣớc dùng quyền lƣc chính trị để tập trung một bộ phận của cải của xã hội cho mình, tham gia quá trình phân phối của cải với tƣ cách chủ thể quyền lực chính trị. Trong các hình thức đƣợc nhà nƣớc sử dụng để tập trung của cải thì thuế là hình thức đƣợc sử dụng sớm nhất và cũng có vai trò quan trọng nhất. Nhà nƣớc tham gia quá trình phân phối của cải xã hội hình thức giá trị để lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc đã hình thành nên ngân sách Nhà nƣớc. Nói cách khác, sự ra đời của kiểu nhà nƣớc đầu tiên trong lịch sử, cùng với nó là hoạt động của nhà nƣớc trong lĩnh vực phân phối và phân phối lại của cải xã hội đã hình thành nên kho tài sản của nhà nứơc, phục vụ cho nhu cầu chi tiêu của nhà nƣớc chính là mồng mống ban đầu của hiện tƣợng ngân sách nhà nƣớc Hiện tƣợng ngân sách nhà nƣớc tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời và phát triển của các kiểu nhà nƣớc trong lịch sử phát triển xã hội. Tuy nhiên, thuật ngữ ngân sách nhà nƣớc chỉ đƣợc bắt đầu sử dụng khi các khoản thu chi của nhà nƣớc đƣợc thể chế hoá bằng pháp luật, tức là, có sự xác định, thừa nhận, công khai hoá bằng luật pháp đối với những khoản thu chi của nhà nƣớc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Về khái niệm ngân sách nhà nƣớc, có nhiều định nghĩa khác nhau về thuật ngữ này. Quan điểm thứ nhất cho rằng ngân sách nhà nƣớc là bản dự toán thu chi tài chính của nhà nƣớc trong 1 khoản thời gian nhất định. Có quan điểm lại cho rằng, ngân sách nhà nƣớc chính là quỹ tiền tệ của nhà nƣớc. Thật ra, những định nghĩa về ngân sách nhà nƣớc theo những quan điểm khác nhau đều thể hiện sự khái quát hiện tƣợng ngân sách nhà nƣớc ở những phƣơng diện khác nhau. Để có cách hiểu đầy đủ về ngân sách nhà nƣớc, chúng ta tìm hiểu khái niệm này từ 2 phƣơng diện: Một là, do ngân sách là một phạm trù kinh tế, vậy nên, ngân sách nhà nƣớc sẽ đƣợc xem xét về mặt bản chất và cả về phƣơng diện vật chất. 10 Xét về mặt bản chất, ngân sách nhà nƣớc thể hiện hệ thống các quan hệ kinh tế đƣợc hình thành trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn vốn tiền tệ phục vụ cho các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nƣớc. Điều này xuất phát từ mối quan hệ chặt chẽ giữa ngân sách nhà nƣớc với nhà nƣớc. Ngân sách nhà nƣớc vốn đƣợc hình thành từ việc nhà nƣớc sử dụng quyền lực chính trị của mình để tham gia vào hoạt động phân phối của cải trong xã hội vốn đƣợc tạo nên từ nhiều chủ thể khác nhau cùng tồn tại trong xã hội. Do vậy ngân sách nhà nƣớc thể hiện mối quan hệ xã hội giữa nhà nƣớc và các chủ thể khác nhau trong quá trình phân phối của cải xã hội dƣới hình thức giá trị. Xét về phƣơng diện vật chất, trên thực tế, ngân sách nhà nƣớc tồn tại dƣới dạng vật chất là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nƣớc. Quỹ tiền tệ này gắn liền với việc đảm bảo cho chức năng, nhiệm vụ của tất cả các cơ quan chính quyền nhà nƣớc các cấp. Đó là nguồn vốn, kinh phí hay những khoản tiền cụ thể mà nhà nƣớc tập trung đƣợc vào tay mình sau khi tham gia vào quá trình phân phối của cải trong xã hội. Hai là, xuất phát từ việc ngân sách vốn là một trong những phạm trù pháp lý, trong điều kiện nhà nƣớc pháp quyền, các khoản thu chi của nhà nƣớc đƣợc công khai và thể chế thành pháp luật nhằm tránh hiện tƣợng lạm quyền. Ngân sách nhà nƣớc trở thành phạm trù pháp lý. Điều này đƣợc thể hiện thông qua việc hình dung ngân sách nhà nƣớc là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nƣớc, là bảng dự toán toàn bộ các khoản thu chi của nhà nƣớc, đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định để trở thành một đạo luật có giá trị pháp lý bắt buộc đối với tất cả các chủ thể có liên quan. Chính vì vậy mà pháp luật thực định đƣa ra định nghĩa về ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nƣớc trong dự toán đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong khoảng thời gian là một năm để đảm bảo chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc. 2. Vai trò của ngân sách nhà nƣớc: Ngân sách nhà nƣớc giữ vai trò là công cụ phân phối. Điều này đƣợc thể hiện thông qua việc nhà nƣớc huy động nguồn tài chính để đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu của nhà nƣớc. Thông qua việc tiến hành cân đối giữa các khoản thu và chi của nhà nƣớc, nhà nƣớc có thể hoạch định chính sách trong điều tiết thu nhập, giải quyết tốt mối quan hệ giữa thu và chi, giữa tích luỹ tiêu dùng, đầu tƣ phát triển, tiết kiệm. Ngân sách nhà nƣớc giữa vai tró điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thông qua việc điều hoà các nguồi tài chính giữa các vùng kinh tế, các ngành kinh tế, thông qua việc hƣớng dẫn, kích thích hay hạn chế sản xuất, tiêu dùng bằng các chính sách thuế, tài chính, ngân sách nhà nƣớc có thể điều tiết thu nhập của các chủ thể khác nhau trong xã hội, xử lý mối quan hệ giữa tích luỹ, đầu tƣ và tiêu dùng, điều chỉnh giá cả, ổn định thị trƣờng, chống lạm phát. Ngân sách nhà nƣớc còn giữ vai trò là công cụ thực hiện chính sách xã hội. Bằng chính sách thuế, nhà nƣớc có thể thông qua hoạt động ngân sách nhà nƣớc để thực hiện ƣu đã cho các đối tƣợng chính sách, điều tiết thu nhập dân cƣ, hạn chế sự bất bình đẳng xã hội. Ngoài ra, ngân sách nhà nƣớc còn cung cấp phƣơng tiện tài chính để nhà nƣớc thực hiện trợ cấp xã hội, phúc lợi công cộng. 11 II. KHÁI NIỆM LUẬT NGÂN SÁCH 1. Định nghĩa Luật Ngân sách: Việc sử dụng ngân sách trong công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế xã hội đã hình thành hệ thống quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực ngân sách bao gồm bao gồm những quan hệ phân phối liên quan đến nguồn vốn tiền tệ của nhà nƣớc. Do vậy, những quan hệ này cần phải đƣợc pháp luật điều chỉnh để việc phát sinh, thay đổi chúng phù hợp với lợi ích của nhà nƣớc, xã hội. Nói cách khác, việc chuyển giao, sử dụng các nguồn vốn tiền tệ phải tuân theo quy chế pháp lý nghiêm ngặt để đảm bảo yêu cầu quản lý của nhà nƣớc. Chính trong điều kiện đó đã hình thành nên nhóm các quy phạm pháp luật chuyên ngành điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực này: luật ngân sách. Luật Ngân sách là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn vốn tiền tệ thuộc về ngân sách nhà nƣớc. Luật Ngân sách phân biệt với Luật Ngân sách nhà nƣớc. Luật ngân sách nhà nƣớc chỉ là một bộ phận của pháp luật thực định về Luật Ngân sách. Ngoài ra, luật ngân sách cũng phân biệt với thuật ngữ pháp luật ngân sách nhà nƣớc-một cụm từ khái quát về bộ phận pháp luật thực định về ngân sách nhà nƣớc, bao gồm Luật Ngân sách nhà nƣớc và các quy định pháp luật về ngân sách nhà nƣớc khác. 2. Quan hệ pháp luật ngân sách: Quan hệ pháp luật ngân sách là những quan hệ xã hội đƣợc hình thành trong quá trình tập trung, phân phối, sử dụng, quản lý quỹ ngân sách nhà nƣớc đƣợc quy phạm pháp luật về ngân sách điều chỉnh. Đặc điểm của quan hệ pháp luật ngân sách: -Luôn có sự tham gia của ít nhất một bên là nhà nƣớc hoặc cơ quan đại diện của nhà nƣớc trong tất cả các quan hệ pháp luật ngân sách. -Các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ngân sách không phải do tự ý xác lập một quan hệ pháp luật mà đƣợc pháp luật quy định trƣớc, kể cả quyền và nghĩa vụ của các bên cũng không phải theo thoả thuận mà sẽ do pháp luật quy định, buộc các bên phải tuân theo. -Việc tham gia vào quan hệ pháp luật ngân sách của các chủ thể trƣớc hết vì lợi ích kinh tế-xã hội của nhà nƣớc. Căn cứ vào tính chất, quan hệ pháp luật ngân sách đƣợc phân biệt thành: -Nhóm các quan hệ về phân cấp quản lý, điều hành ngân sách. Nhóm quan hệ này hình thành trong lĩnh vực tổ chức hệ thống ngân sách, phân định quyền hạn về ngân sách và phân phối nhiệm vụ thu chi ngân sách giữa các cấp chính quyền nhà nƣớc. -Nhóm các quan hệ trong quá trình tạo lập, thông qua dự toán ngân sách nhà nƣớc giữa cơ quan chính quyền nhà nƣớc các cấp cũng nhƣ tất cả các chủ thể có liên quan đến việc sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nƣớc. -Nhóm các quan hệ về chấp hành ngân sách nhà nƣớc. Nhóm các quan hệ này hình thành trong quá trình thực hiện các khoản thu, chi ngân sách nhà nƣớc trên thực tiễn. 12 -Nhóm các quan hệ về quyết toán ngân sách nhà nƣớc, bao gồm những quan hệ trong quá trình lập quyết toán, phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nƣớc và những quan hệ về kiểm tra, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nƣớc. 3. Chế độ pháp lý về tổ chức hệ thống ngân sách: Hệ thống ngân sách là một thể thống nhất đƣợc tạo thành từ các bộ phận cấu thành nên ngân sách: các khâu ngân sách. Giữa các khâu trong hệ thống ngân sách vừa độc lập, vừa có mối quan hệ qua lại lẫn nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mình. Hệ thống ngân sách thƣờng đƣợc tổ chức tƣơng ứng với hệ thống chính quyền nhà nƣớc nhƣng không nhất thiết mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách. Điều kiện cần và đủ để một cấp chính quyền trở thành cấp ngân sách: -Nhiệm vụ của cấp chính quyền tƣơng đối toàn diện trên các lĩnh vực phát triển về hành chính, xã hội kinh tế ở vùng lãnh thổ mà cấp chính quyền đó quản lý. -Tổng hợp các nguồn thu trên lãnh thổ mà cấp chính quyền đó quản lý có khả năng giải quyết phần lớn nhu cầu chi tiêu của mình. Hệ thống ngân sách ở Việt Nam: -Từ sau Cách mạng tháng 8 đến trƣớc 1967: Việt Nam chỉ tồn tại 1 ngân sách duy nhất đƣợc gọi chung là ngân sách nhà nƣớc, ở đó không có sự phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nƣớc trong quản lý ngân sách nhà nƣớc. Mỗ cấp chính quyền chỉ là một đơn vị dự toán của ngân sách nhà nƣớc. Mọi hoạt động huy động các nguồn tài chính đều nhằm hình thành quỹ ngân sách nhà nƣớc tập trung và mọi chi tiêu từ quỹ tiền tệ này đều nhằm mục tiêu chung của cả nƣớc là kháng chiến thắng lợi. -Từ 1967, khai sinh chế độ phân cấp quản lý ngân sách. Theo đó, phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc là khái niệm hàm chỉ mô hình quản lý ngân sách nhà nƣớc mà trong đó Chính quyền trung ƣơng phân giao cho chính quyền địa phƣơng thực hiện một số nghiệp vụ nhất định trong hoạt động ngân sách nhà nƣớc. Mô hình này đƣợc áp dụng ở những quốc gia xem ngân sách nhà nƣớc là duy nhất và thống nhất, cả nƣớc chỉ có một ngân sách do nhà nƣớc quản lý. Trong quá trình hình thành và sử dụng quỹ ngân sách nhà nƣớc, chính quyền trung ƣơng có thể giao cho chính quyền địa phƣơng thực thi một số nghiệp vụ thu chi cần thiết có liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ phát trỉên kinh tế xã hội của cấp chính quyền trên địa bàn mà mình quản lý. -Từ 1976 đến 1978, hệ thống ngân sách ở Việt Nam gồm 2 cấp: ngân sách trung ƣơng và ngân sách cấp tỉnh. Việc xác lập hệ thống ngân sách gồm 2 cấp nhƣ vậy không khuyến khích các cấp chính quyền địa phƣơng phát huy tính chủ động sáng tạo trong việc khai thác và huy động nguồn tài chính trên địa bàn để phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế xã hội ở địa phƣơng. Ngƣợc lại, các cấp chính quyền địa phƣơng cũng ỷ lại trông chờ vào sự trợ giúp của cấp trên. -1978: hệ thống ngân sách Việt Nam đƣợc phân định gồm ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng, trong đó ngân sách địa phƣơng gồm hai cấp ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện. Mô hình này đã phần nào khắc phục đƣợc nhƣợc điểm của hệ thống ngân sách trƣớc đây, góp phần khuyến khích địa phƣơng khai thác đƣợc tiềm năng và thế mạnh trong việc huy động nguồn thu phát sinh trên địa bàn. 13 -1983: hệ thống ngân sách Việt Nam đƣợc xây dựng gồm 4 cấp tƣơng đƣơng với 4 cấp chính quyền trong bộ máy nhà nƣớc: Ngân sách Trung ƣơng, tỉnh, huyện, xã. Điều này đặt ra yêu cầu phải phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách ở địa phƣơng và chính quyền các cấp ở địa phƣơng cần đƣợc phân giao quyền hạn, trách nhiệm cụ thể. Cơ chế phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi tới tận ngân sách cấp huyện, xã vẫn đƣợc duy trì trong Luật Ngân sách nhà nƣớc 1996 (sửa đổi bổ sung 1998). -Luật Ngân sách nhà nƣớc 2002 hệ thống ngân sách Việt Nam đuợc thiết lập bao gồm ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng. Trong đó, ngân sách địa phƣơng sẽ hàm chứa ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã. Tuy nhiên, cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội chỉ phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách trung ƣơng và xác định tổng khối lƣợng thu-chi cho ngân sách của từng địa phƣơng. Trên cơ sở đó, cơ quan quyền lực cao nhất của địa phƣơng: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ đƣợc phân cấp thẩm quyền quyết định trong việc phân phối thu chi giữa các cấp ngân sách ở địa phƣơng. Rõ ràng, với hệ thống ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc 2002 việc phân cấp trong quản lý ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc đẩy mạnh, tăng tính chủ động, linh hoạt cho từng địa phƣơng. Nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và quản lý hệ thống ngân sách: -Đảm bảo tính tập trung thống nhất của ngân sách nhà nƣớc, dù có phân chia các cấp ngân sách theo các cấp chính quyền nhà nƣớc nhƣng hệ thống ngân sách vẫn là thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng. -Đảm bảo tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp ngân sách, có cơ chế phân cấp và quản lý phù hợp để phát huy đƣợc tính tự chủ, kích thích khai thác nguồn thu của các cấp ngân sách địa phƣơng, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của địa phƣơng. III. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC: 1. Định nghĩa về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc: Phân cấp ngân sách Nhà nƣớc là sự phân định trách nhiệm về quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích của các cơ quan Nhà nƣớc các cấp trong tổ chức, điều hành, quản lý ngân sách Nhà nƣớc. Thực chất của phân cấp ngân sách là việc phân chia quyền hạn và xác định trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền nhà nƣớc đối với ngân sách cấp mình và ngân sách nhà nƣớc nói chung. Phân cấp quản lý ngân sách sẽ giải quyết đƣợc mối quan hệ giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng trong việc xử lý các vấn đề về hoạt động của ngân sách nhà nƣớc nhƣ quan hệ về mặt chế độ, chính sách, quan hệ vật chất giữa nguồn thu, nhiệm vụ chi, quan hệ về quy trình ngân sách. Việc phân cấp quản lý ngân sách phải dựa trên những nguyên tắc sau: -Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phải phù hợp với phân cấp quản lý các mặt khác của đời sống xã hội và phù hợp với năng lực quản lý của mỗi cấp chính quyền trên địa bàn. 14 -Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phải đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ƣơng và vị trí độc lập, chủ động của ngân sách địa phƣơng. -Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phải tôn trọng nguyên tắc công bằng. Phân cấp ngân sách Nhà nƣớc bao gồm nhiều nội dung nhằm giải quyết các mục tiêu sau: - Giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan tới Ngân sách Nhà nƣớc. - Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, phân phối nguồn thu và cân đối ngân sách Nhà nƣớc. - Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Nhà nƣớc. Xuất phát từ yêu cầu trên, phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc đƣợc thể hiện trên 2 phƣơng diện: -Xác định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc trong quản lý, điều hành ngân sách, trong quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nƣớc. -Phân phối nguồn thu, xác định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. 2. Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc: 2.1. Trách nhiệm quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc phân cấp quản lý ngân sách: Liên quan lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc, có rất nhiều cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đƣợc phân định về nhiệm vụ và quyền hạn gắn liền với việc quản lý, thực hiện ngân sách nhà nƣớc, cụ thể nhƣ: Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Ủy ban Kinh tế-Ngân sách thuộc Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nƣớc, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch đầu tƣ, Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam… 2.1.1 Quốc hội: Điều 84 Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung 2001) nêu rõ: “Quốc hội quyết định chính sách tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách nhà nƣớc và phân bổ ngân sách trung ƣơng, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc, quyết định sửa đổi bãi bỏ các thứ thuế”. Theo đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội đối với Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc ghi nhận tại Điều 15 Luật Ngân sách Nhà nƣớc năm 2002, cụ thể: - Ban hành và sửa đổi luật trong lĩnh vực ngân sách Nhà nƣớc. Đây là một trong những thẩm quyền quan trọng nhất của Quốc hội – cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. 15 - Quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia nhằm góp phần phát triển kinh tế, bảo đảm cân đối ngân sách các cấp. - Quyết định dự toán ngân sách Nhà nƣớc: +Tổng số thu ngân sách nhà nƣớc bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, viện trợ không hoàn lại. +Tổng số chi ngân sách nhà nƣớc bao gồm chi ngân sách trung ƣơng chi tiết theo từng lĩnh vực chi đầu tƣ phát triển, chi thƣờng xuyên, chi trả nợ, chi viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tổng khối lƣợng chi ngân sách địa phƣơng +Mức bội chi và nguồn bù đắp -Quyết định phân bổ ngân sách trung ƣơng. Trƣớc đây, đối với phƣơng án phân bổ Ngân sách Nhà nƣớc củaTrung ƣơng, Quốc hội giao cho Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, nhƣng hiện nay, theo Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002, Quốc hội cũng giữ vai trò trong việc phân bổ ngân sách nhà nƣớc của trung ƣơng. Nội dung cụ thể bao gồm: +Tổng số và mức chi từng lĩnh vực +Dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng theo từng lĩnh vực. +Mức bổ sung từ ngân sách trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng - Quyết định điều chỉnh dự toán Ngân sách Nhà nƣớc trong những trƣờng hợp cần thiết. -Quyết định các chƣơng trình, công trình xây dựng quan trọng mang tầm quốc gia, có ảnh hƣởng to lớn đối với các mặt trong đời sống kinh tế xã hội, đƣợc đầu tƣ vốn Ngân sách Nhà nƣớc. - Quốc hội thực hiện quyền giám sát các hoạt động trong lĩnh vực Ngân sách Nhà nƣớc. -Phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nƣớc. -Bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nƣớc, UBTVQH, Thủ tƣớng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC về lĩnh vực tài chính-ngân sách trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội các quyết định của Quốc hội, Luật Ngân sách Nhà nƣớc quy định: Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội, Hội đồng dân tộc của Quốc hội cũng tham gia vào một số hoạt động có liên quan đến Ngân sách Nhà nƣớc và mang tính chất giám sát. 2.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban Thường vụ Quốc hội -Ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách đƣợc Quốc hội giao; 16 -Cho ý kiến về các dự án luật, các báo cáo và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Chính phủ trình Quốc hội; - Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nƣớc và phân bổ ngân sách trung ƣơng năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách từng địa phƣơng đối với các khoản thu theo quy định - Ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc; - Giám sát việc thi hành pháp luật về ngân sách, chính sách tài chính, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ về lĩnh vực tài chính - ngân sách trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc hủy bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ về lĩnh vực tài chính - ngân sách trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội; bãi bỏ các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về lĩnh vực tài chính - ngân sách trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội. 2.1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội 1) Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội giao; 2) Chủ trì thẩm tra dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng, các báo cáo về thực hiện ngân sách nhà nƣớc và quyết toán ngân sách nhà nƣớc do Chính phủ trình Quốc hội; 3) Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nƣớc và chính sách tài chính; 4) Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ở trung ƣơng hoặc giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền với cơ quan trung ƣơng của tổ chức chính trị - xã hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; 17 5) Kiến nghị các vấn đề về quản lý lĩnh vực tài chính - ngân sách. 2.1.4 Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội 1) Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, phối hợp với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội; 2) Giám sát việc thực hiện pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách và việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách trong lĩnh vực phụ trách; 3) Kiến nghị các vấn đề về tài chính - ngân sách trong lĩnh vực phụ trách. 2.1.5 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước 1) Công bố luật, pháp lệnh về lĩnh vực tài chính - ngân sách; 2) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định trong việc tiến hành đàm phán, ký kết điều ƣớc quốc tế nhân danh Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với ngƣời đứng đầu Nhà nƣớc khác; trình Quốc hội phê chuẩn điều ƣớc quốc tế đã trực tiếp ký; quyết định phê chuẩn hoặc gia nhập điều ƣớc quốc tế trừ trƣờng hợp cần trình Quốc hội quyết định về lĩnh vực tài chính - ngân sách; 3) Yêu cầu Chính phủ báo cáo về công tác tài chính - ngân sách khi cần thiết. 2.1.6 Chính phủ: Quyền hạn của Chính phủ liên quan tới ngân sách Nhà nƣớc đƣợc ghi nhận tại Điều 112 Hiến pháp 1992 và cụ thể hóa nội dung Luật Ngân sách Nhà nƣớc, cụ thể: - Trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội các dự án luật và pháp lệnh, ban hành các văn bản pháp quy liên quan đến Ngân sách Nhà nƣớc thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. - Lập và trình Quốc hội thông qua dự toán Ngân sách Nhà nƣớc và dự toán phân bố Ngân sách Nhà nƣớc, dự toán điều chỉnh Ngân sách Nhà nƣớc trong trƣờng hợp cần thiết, cũng nhƣ quyết tóan các công trình xây dựng quan trọng mang tầm quốc gia đã đƣợc Quốc hội quyết định đầu tƣ bằng vốn ngân sách. - Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách Nhà nƣớc cho từng bộ nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ ngân 18 sách Nhà nƣớc Trung ƣơng cho từng địa phƣơng, giao tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng đối với các khoản thu đƣợc phân chia theo tỷ lệ giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng. - Trƣớc đây, Chính phủ còn đƣợc giao nhiệm vụ tổ chức và kiểm tra việc thực hiện ngân sách Nhà nƣớc, theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002, nhiệm vụ này đã đƣợc phân cấp cho Bộ Tài chính thực hiện. - Thống nhất quản lý ngân sách nhà nƣớc, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa phƣơng trong việc thực hiện ngân sách nhà nƣớc; - Tổ chức và điều hành thực hiện ngân sách nhà nƣớc đƣợc Quốc hội quyết định, kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nƣớc, báo cáo Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội về tình hình thực hiện ngân sách nhà nƣớc, các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chƣơng trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác; - Quyết định việc sử dụng dự phòng ngân sách; quy định việc sử dụng quỹ dự trữ tài chính và các nguồn dự trữ tài chính khác của Nhà nƣớc theo quy định của Luật này; - Quy định hoặc phân cấp cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nƣớc để làm căn cứ xây dựng, phân bổ và quản lý ngân sách nhà nƣớc thực hiện thống nhất trong cả nƣớc; đối với những định mức phân bổ và chế độ chi ngân sách quan trọng, phạm vi ảnh hƣởng rộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nƣớc, báo cáo Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến bằng văn bản trƣớc khi ban hành; - Kiểm tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và các vấn đề khác thuộc lĩnh vực tài chính - ngân sách; trƣờng hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và các văn bản của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên thì Thủ tƣớng Chính phủ đình chỉ việc thực hiện và đề nghị Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội bãi bỏ; - Lập và trình Quốc hội quyết toán ngân sách nhà nƣớc, quyết toán các dự án và công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định; - Ban hành quy chế xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phƣơng, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng. 19 Ngoài ra, tham gia tổ chức và điều hành Ngân sách Nhà nƣớc còn có các cơ quan chức năng nhƣ Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tƣ, Ngân hàng Nhà nƣớc… 2.1.7 Bộ Tài chính: 1) Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách và xây dựng chiến lƣợc kế hoạch vay nợ, trả nợ trong nƣớc và ngoài nƣớc trình Chính phủ; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm quyền; 2) Chủ trì phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc xây dựng các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nƣớc, chế độ kế toán, quyết toán, chế độ báo cáo, công khai tài chính - ngân sách trình Chính phủ quy định hoặc quy định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nƣớc; 3) Chủ trì phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh lập dự toán ngân sách nhà nƣớc và phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng; tổ chức thực hiện ngân sách nhà nƣớc; chóng nhất quản lý và chỉ đạo công tác thu thuế, phí, lệ phí, các khoản thu khác của ngân sách nhà nƣớc, các nguồn viện trợ quốc tế' tổ chức thực hiện chi ngân sách nhà nƣớc theo đúng dự toán đƣợc giao; lập quyết toán ngân sách trung ƣơng; tổng hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nƣớc trình Chính phủ; tổ chức quản lý, kiểm tra việc sử dụng tài sản của Nhà nƣớc; 4) Kiểm tra các quy định về tài chính - ngân sách của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; trƣờng hợp quy định trong các văn bản đó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và các văn bản của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên, có quyền kiến nghị Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ đối với những quy định của Bộ, cơ quan ngang Bộ; kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ đình chỉ việc thi hành đối với những nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; đình chỉ việc thi hành hoặc kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ bãi bỏ đối với những quy định của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; 5) Thống nhất quản lý nhà nƣớc về vay và trả nợ của Chính phủ, vay và trả nợ của quốc gia; 20