Tài liệu Luận văn việc nâng cao vai trò của quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế ở việt nam và kinh nghiệm nước ngoài

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ------ NGÔ THÙY LINH VIỆC NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƢỚC QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM NƢỚC NGOÀI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ------------ NGÔ THÙY LINH VIỆC NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƢỚC QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM NƢỚC NGOÀI Chuyên ngành: Luật Quốc tế Mã số: 60 38 01 08 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN LAN NGUYÊN Hà Nội - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Ngô Thùy Linh MỤC LỤC Lời cam đoan LỜI MỞ ĐẦU ..........................................................................................................1 CHƢƠNG 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƢỚC QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM ......................................9 1.1. Khái niệm về vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. .....................................................................9 1.1.1. Giám sát .......................................................................................................9 1.1.2. Vai trò giám sát tối cao của Quốc hội. ......................................................11 1.1.3. Vai trò giám sát của Quốc hội trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ở Việt Nam. ......................................................................17 1.2. Quy định của pháp luật về vai trò giám sát của Quốc hội trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ở Việt Nam...............................27 CHƢƠNG 2 : KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI TRONG QUÁ TRÌNH KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƢỚC QUỐC TẾ VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM ..........................41 2.1. Kinh nghiệm của một số Quốc gia về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. ........................41 2.1.1 Quy định của pháp luật một số Quốc gia về hoạt động giám sát của Quốc hội. ..............................................................................................................41 2.1.1.1. Chức năng giám sát của Quốc hội .........................................................41 2.1.1.2. Cách thức tiến hành hoạt động giám sát của Quốc hội .........................43 2.1.2 Kinh nghiệm của một số Quốc gia về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế . .......................48 2.1.2.1. Kinh nghiệm giám sát của Nghị viện Mỹ................................................48 2.1.2.2. Kinh nghiệm giám sát của Nghị viện nước Cộng hòa Pháp ..................56 2.1.2.3. Kinh nghiệm giám sát của Quốc hội nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa .......................................................................................................................57 2.2. Thực trạng quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế..........59 2.2.1. Lịch sử hình thành chế định giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. ......................................................59 2.2.2. Những hạn chế, bất cấp của pháp luật thực định quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thưc hiện Điều ước quốc tế. .................................................................................................................67 2.3. Thực tiễn tác động của việc theo dõi, xem xét, đánh giá của Quốc hội đối với quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. ............................71 2.3.1. Xây dựng Điều ước quốc tế (đàm phán, ký kết, gia nhập). .......................72 2.3.2. Thực hiện Điều ước quốc tế. ......................................................................76 CHƢƠNG 3 : PHƢƠNG HƢỚNG VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO VAI TRÒ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI TRONG QUÁ TRÌNH KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƢỚC QUỐC TẾ ..................................79 3.1. Tính tất yếu khách quan của việc nâng cao vai giám sát của Quốc hội. ......79 3.2. Phương hướng nâng cao vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. ......................................................89 3.3 Giải pháp ........................................................................................................92 KẾT LUẬN .......................................................................................................116 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................118 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh quốc tế hiện nay, việc giao lưu, hợp tác giữa các quốc gia ngày càng được tăng cường và mở rộng. Hoà mình vào cùng sự phát triển chung của thế giới, hiện nay Việt Nam đã ký kết và tham gia rất nhiều Điều ước quốc tế. Các Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết và gia nhập rất đa dạng thuộc các lĩnh vực quan trọng trong xã hội. Hiện nay, Việt Nam còn rất nhiều điều ước đang có hiệu lực thuộc các lĩnh vực: thương mại, nông nghiệp, công nghiệp, hàng hải, hàng không, đường bộ, đường sắt, lao động, hợp tác nghề cá và phát triển thuỷ sản, du lịch, y tế, tài chính, tín dụng, khuyến khích và bảo hộ đầu tư tránh đánh thuế hai lần, bảo hộ quyền sở hữu... Các điều ước này đã góp phần tăng cường và mở rộng các quan hệ hữu nghị và hợp tác nhiều mặt, đặc biệt là thúc đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường hợp tác thương mại, thu hút đầu tư cũng như những nguồn lực phát triển chính thức. Ngày 10/10/2001, Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Công ước Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế; Tháng 6/2005, tại kì họp thứ 7, Quốc hội khoá XI, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ban hành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Đây được coi là một bước tiến của hệ thống pháp luật Việt Nam đánh dấu sự quan tâm đối với việc ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Sau khi Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế có hiệu lực, số lượng Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết và gia nhập có tăng lên đáng kể. Bên cạnh đó, Việt Nam đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới WTO, mối quan hệ giữa Việt Nam và các nước ngày càng được mở rộng, tăng cường. Một trong những hoạt động của việc mở rộng quan hệ đó là việc ký kết, tham gia, phê chuẩn nhiều hơn nữa các Điều ước quốc tế. Để tạo đà và cơ sở pháp lý cho các mối quan hệ quốc tế nhất là trong lĩnh vực bảo vệ chủ quyền của đất nước, hợp tác trong lĩnh vực kinh tế, việc đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện các Điều ước quốc tế ngày càng được Đảng và Nhà nước quan tâm. 1 Do yêu cầu hội nhập, số lượng các Điều ước quốc tế đã tăng lên đáng kể, quá trình quản lý, thống kê hiệu lực của các Điều ước quốc tế cũng như việc giám sát quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế của các cơ quan có thẩm quyền là rất cần thiết. Là một nhà nước trong thời kỳ phát triển, hội nhập chung với thế giới, Việt Nam cần phải làm gì để tăng cường việc thực thi tốt các Điều ước quốc tế mà mình đã ký kết, gia nhập cũng như việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các Điều ước quốc tế, giám sát quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế của các cơ quan có thẩm quyền. Đó là những vấn đề cần được nghiên cứu toàn diện và đầy đủ. Theo Hiến pháp 1992, Quốc hội là cơ quan duy nhất do cử tri cả nước bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Ðại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các đơn vị bầu cử, chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình và trước cử tri cả nước. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội có 3 chức năng chính: chức năng lập pháp; chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước trong đó có hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, Quốc hội có chức năng giám sát hoạt động này của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Chức năng, vai trò này của Quốc hội đã góp một phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Điều ước quốc tế, thúc đẩy hoạt động ký kết, gia nhập, thực hiện Điều ước quốc tế, là cơ sở pháp lý trong việc tăng cường và mở rộng các quan hệ hữu nghị và hợp tác quốc tế. Hoạt động giám sát quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế nếu làm tốt sẽ có những đóng góp tích cực đối với việc xây dựng vào hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước, có ý nghĩa quan trọng gắn liền với sự gia tăng của Điều ước quốc tế, góp phần đáng kể vào sự nghiệp phát triển toàn diện của đất nước và nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế trong bối cảnh khu vực và thế giới hiện nay. 2 Từ những phân tích trên, vấn đề mà luận văn muốn đề cập tới là: Quốc hội Việt Nam có vai trò như thế nào và cần làm gì để tăng cường giám sát của mình trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ? Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, tác giả đề xuất nghiên cứu đề tài: “Việc nâng cao vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ƣớc quốc tế ở Việt Nam và kinh nghiệm nƣớc ngoài”. Việc nghiên cứu đề tài này có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn trong việc đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội; xác định rõ vị trí, vai trò của các cơ quan nhà nước trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế; nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; học hỏi, tiếp thu được kinh nghiệm giám sát của Quốc hội của một số Quốc gia trên thế giới; thúc đẩy quá trình phát triển của đất nước trong quá trình hội nhập hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Trong việc nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung và hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế nói riêng, hiện nay đã có một số công trình nghiên cứu như: - Cuốn sách “Thường thức về hoạt động giám sát của Quốc hội” do Văn phòng Quốc hội xuất bản năm 2006 đề cập đến tổng quan về khái niệm giám sát của Quốc hội, hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam theo quy định của pháp luật, các công cụ giám sát của đại biểu Quốc hội, các kỹ năng thực hiện quyền giám sát của đại biểu Quốc hội. - Cuốn sách “Quyền giám sát của Quốc hội - nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu” do TS Nguyễn Sỹ Dũng, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội làm chủ biên xuất bản năm 2004 để thực hiện chương trình hoạt động hợp tác giữa Quốc hội Việt Nam với Quốc hội Thụy Điển nhằm cung cấp một số thông tin bổ ích về kinh nghiệm giám sát của Quốc hội Đức, Ba Lan, Thụy Điển. - Đề tài nghiên cứu khoa học “Đổi mới hoạt động giám sát và xây dựng quy trình giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội”. Đây là 3 một đề tài nhánh thuộc đề tài trọng điểm Quốc gia “Luận cứ khoa học để xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội” do Văn phòng Quốc hội chủ trì được triển khai nghiên cứu từ tháng 10 năm 2000. Đề tài này được nghiên cứu trong bối cảnh Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội chưa ra đời. Ngoài ra, có một số bài viết, bài phát biểu về hoạt động giám sát của Quốc hội như: - “Kỷ yếu Hội thảo quá trình hình thành, phát triển và vai trò của Quốc hội trong sự nghiệp đổi mới”, TS Lê Hữu Thể, Một số suy nghĩ về việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 2001, trang 13. - Kỷ yếu hội thảo về hoạt động giám sát của Quốc hội, GS.TS Trần Ngọc Đường, Quyền giám sát tối cao và một số suy nghĩ về việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. - Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của cá cơ quan của Quốc hội – PGS. TS Nguyễn Ngọc Đường. - Quốc hội Việt Nam, những lý luận và thực tiễn - PGS. TS Nguyễn Ngọc Đường. - Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội – PGS. TS Trương Thị Hồng Hà. - Hoạt động giám sát của Quốc hội các nước và ở nước ta – TS Lê Thanh Vân. - Bàn về thực thi Điều ước quốc tế ở Việt Nam – PGS. TS Hoàng Ngọc Giao. - Ký kết và thực hiện Điều ước quốc tế ở Việt Nam – TS Lê Văn Bính. - Hoàn thiện pháp luật Việt Nam về ký kết và thực hiện Điều ước quốc tế trong điều kiện hội nhập quốc tế - cơ sở lý luận và thực tiễn – TS Nguyễn Thị Thuận. Với những mức độ và cách tiếp cận khác nhau, các công trình nghiên cứu hiện nay chưa có nhiều công trình đi sâu vào nghiên cứu vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ở Việt Nam. Luận văn sẽ là một trong những nghiên cứu đầu tiên về vấn đề này. Việc nghiên cứu vai trò của Quốc hội Việt Nam trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện. Điều 4 ước quốc tế một cách hệ thống sẽ góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, về ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, góp phần nâng cao hiệu quả và chất lượng hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, các cơ quan nhà nước trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. 3. Phạm vi nghiên cứu Là một đề tài thuộc chuyên ngành Luật quốc tế, luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra cho Quốc hội trong việc thực hiện chức năng giám sát tối cao của mình trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Thông qua việc phân tích, tổng hợp hệ thống pháp luật thực định liên quan đến chức năng này và qua thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội, từ đó tìm ra được những hạn chế, bất cập của hoạt động giám sát, đánh giá tính hợp lý, khả thi của hệ thống pháp luật, những vấn đề còn tồn tại, những quy định chưa phù hợp hay những nội dung cần nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện các văn bản pháp luật Việt Nam, góp phần hoàn thiện cơ sở pháp lý để Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao và góp phần hoàn thiện cơ sở pháp lý để các cơ quan nhà nước tiến hành các hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 4.1. Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước tế, luận văn tìm ra những hạn chế, bất cập của hoạt động này, từ đó đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế. 4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: - Làm rõ các cơ sở pháp lý, các quy định của pháp luật hiện hành về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội nói chung và chức năng giám sát tối cao của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. 5 - Làm rõ ý nghĩa, vai trò và tầm quan trọng của hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. - Làm rõ đối tượng của hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. - Phân tích thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Từ đó tìm ra những bất cập, hạn chế và đưa ra những phương hướng, giải pháp khắc phục những hạn chế, bất cập đó, nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, góp phần vào việc nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội, nâng cao chất lượng hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Điều ước quốc tế, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Luận văn sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học: tổng hợp, phân tích, so sánh, chứng minh, kết hợp các thông tin, tư liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu, đặc biệt là phương pháp so sánh luật học. Luận văn cũng kết hợp chặt chẽ giữa lý luận và thực tiễn trong quá trình nghiên cứu và giải quyết những vấn đề mà đề tài đặt ra. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Luận văn góp phần nâng cao nhận thức, tầm quan trọng về vị trí, vai trò giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo trong việc thực hiện chức năng giám sát tối cao của Quốc hội, hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế. 6 Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được ứng dụng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, nhất là trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. 7. Những đóng góp của đề tài Là một trong những luận văn đầu tiên nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn của hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung và trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế nói riêng. Luận văn sẽ đóng góp vào việc giải đáp các vấn đề như: - Cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế hiện nay đã đáp ứng đầy đủ chưa? - Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội có vai trò như thế nào trong việc giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế? - Mối quan hệ giữa Quốc hội với cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế? Việc thực hiện chức năng giám sát trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế của Quốc hội có tác động như thế nào đến các cơ quan trực tiếp tiến hành ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ? - Yêu cầu giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế trong bối cảnh hiện nay với mức độ, phạm vi, nội dung, hình thức như thế nào? - Vị trí, vai trò giám sát tối cao của Quốc hội được thực hiện bằng cách nào? Tác động của hoạt động giám sát của Quốc hội với việc ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ? Dựa vào thực tiễn giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế và các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này, luận 7 văn sẽ chỉ ra những điểm hạn chế, thiếu sót, đề xuất những phương hướng, quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật, quy trình giám sát của Quốc hội trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, nâng cao chất lượng của hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. 8. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương Chƣơng I: Những vấn đề lý luận về vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế ở Việt Nam. Chƣơng II: Kinh nghiệm của một số Quốc gia về hoạt động giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế và thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam. Chƣơng III: Phương hướng và kiến nghị nâng cao vai trò giám sát của Quốc hội trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. 8 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƢỚC QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm về vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ƣớc quốc tế. 1.1.1. Giám sát Trong từ điển Tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” hoặc là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”. Cũng trong Từ điển tiếng Việt, “giám sát” còn được hiểu “là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại việc nhất định”. [32] Theo ngôn ngữ ở một số nước, “giám sát” được hiểu theo những khía cạnh chủ yếu sau: - Theo từ điển Tiếng Nga, “giám sát” được hiểu là “một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi người, việc nào đó cụ thể”. [28] - Theo từ điển Tiếng Anh, “giám sát” được hiểu là “sự bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định”. [29] Với cách tiếp cận này, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm hai yếu tố sau: + Hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra của một chủ thể nhất định; + Phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định. Giám sát đầu tiên được hiểu là sự xác định tính chất đúng đắn của tình hình sự việc.[13] Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội thì các nhà khoa học pháp lý cho rằng hoạt động giám sát không chỉ bao gồm một nghĩa là sự xác định trách nhiệm chính trị của đối tượng chịu sự giám sát hoặc còn bao gồm cả quyền xử lý các hành vi vi phạm phát hiện trong quá trình giám sát. Quyền giám sát của Quốc hội được các nhà khoa học pháp lý nước ngoài định nghĩa như sau: 9 Theo định nghĩa của các nhà nghiên cứu Pháp: “Sự giám sát của Quốc hội là tổ hợp các biện pháp cho phép nghị viện đưa ra nhận định về hoạt động của Chính phử và hạ bệ nó trong trường hợp có sự bất đồng sâu sắc với chính sách đã thực thi”. [2] Còn theo định nghĩa của các nhà nghiên cứu Nga thì: “Sự giám sát của Quốc hội là tổ hợp các biện pháp khác nhau do cơ quan lập pháp (đại diện) cao nhất của chính quyền nhà nước thực hiện để theo dõi thường xuyên và kiểm tra hoạt động của hệ thống, cũng như trừ bỏ những phát hiện từ sự kiểm tra đó và phòng ngừa những sai phạm có thể xảy ra”. [18] Như vậy, khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này. Từ nội dung khái niệm “giám sát” nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét như sau: Thứ nhất, giám sát dùng để chỉ hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành; Thứ hai, để tiến hành hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra thì giám sát luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể; Thứ ba, để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát; Thứ tư, để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra; Thứ năm, giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt động giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm 10 trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng. 1.1.2. Vai trò giám sát tối cao của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực đặc biệt. Đó là quyền lực chính trị của một quốc gia gắn liền với ý chí của giai cấp cầm quyền, gắn với ý chí, nguyện vọng, lợi ích của toàn xã hội, dân tộc, quốc gia. Mỗi cách hiểu, mỗi góc độ tiếp cận về quyền lực nhà nước, cách thức và quan điểm về tổ chức quyền lực nhà nước, về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước đều có tác động và ảnh hưởng lớn tới vai trò, vị trí của những yếu tố cấu thành quyền lực nhà nước, trong đó quyền lực của Quốc hội là một yếu tố cấu thành. Trong lịch sử nhân loại đã có rất nhiều định nghĩa khác nhau về quyền lực, trong đó đều thống nhất với nhau ở việc “quyền lực nhà nước được thể hiện ở việc quyền lực của một nhóm người đạt được sự thể hiện ý chí từ mình hoặc nhóm người khác, tức là một nhóm chủ thể áp đặt quyền lực lên toàn bộ xã hội và có quyền sử dụng những phương tiện cưỡng chế trong trường hợp có sự không tuân thủ từ phía đối tượng bị áp đặt quyền lực. Quyền lực nhà nước được thực hiện nhờ những thiết chế chính trị, trong đó Nhà nước là thiết chế chủ chốt, giữ vai trò trung tâm”. [10] Trên thế giới, mỗi loại mô hình nhà nước lại có cách thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau, từ mô hình nhà nước chính thể đại nghị (điển hình là Vương quốc Anh) luôn coi Quốc hội có vai trò quan trọng trong việc hình thành Chính phủ, tới chính thể cộng hòa tổng thống (điển hình là hợp chủng quốc Hoa Kỳ) phân chia quyền lực nhà nước ở dạng tam quyền phân lập, cơ chế kìm chế đối trọng giữa Chính phủ và Quốc hội và mô hình nhà nước theo hình thức chỉnh thể hỗn hợp (điển hình là Cộng hòa Pháp) tổ chức quyền lực nhà nước là sự kết hợp của hai mô hình trên. Tuy được tổ chức dưới những dạng khác nhau, nhưng nhìn chung Quốc hội là một phần không thể tách rời của hệ thống quyền lực nhà nước trong bất kỳ nhà nước dân chủ nào. Quốc hội luôn thể hiện được vai trò, vị trí không thể thay thế và nắm giữ một nhánh quyền lực nhất định. Có được vị trí này là nhờ bản chất, tính chất, các 11 chức năng và thẩm quyền của Quốc hội thể hiện trong mối quan hệ tương hỗ với các nhánh quyền lực khác, đặc biệt là quyền hành pháp. Chức năng cơ bản của Quốc hội được phân biệt với các chức năng của các cơ quan nhà nước khác trong tổ chức bộ máy nhà nước đó là chức năng lập pháp. Nhưng xuất phát từ vai trò đại diện nên cùng với chức năng lập pháp, chức năng giám sát với những quyền hạn và nhiệm vụ đặc thù của mình cũng đang trở thành một chức năng đặc thù của Quốc hội. Dù quyền giám sát của Quốc hội được hình thành và phát triển trên cơ sở nhu cầu nào, trong điều kiện nào thì thực tế cho thấy, hầu hết các mô hình nghị viện trên thế giới đều có quyền giám sát và được ghi nhận trong đạo luật có giá trị cao nhất là Hiến pháp và được coi là một chức năng cơ bản của Quốc hội. Về bản chất, hoạt động giám sát của Quốc hội là việc Quốc hội thu thập các thông tin về hoạt động của các cơ quan nhà nước hữu quan và tiến hành xem xét, đánh giá, thu thập thông tin thu được để từ đó có các biện pháp xử lý sau giám sát. Để tiến hành các hoạt động này, Quốc hội sử dụng những công cụ khác nhau để đạt những mục tiêu khác nhau. Một số công cụ để giám sát về mặt nội dung, một số công cụ giám sát về mặt pháp lý, một số khác thì áp dụng ở mặt kinh tế. Tùy theo mục tiêu, nội dung, đối tượng cần giám sát mà Quốc hội lựa chọn công cụ giám sát thích hợp (có thể là chất vấn, điều trần, luận tội, xét báo cáo hoạt động, lập đoàn giám sát...). Kết quả của hoạt động giám sát thể hiện quyền lực tập trung của Quốc hội, thể hiện quyết định tập thể của Quốc hội nhằm thay đổi, sửa đổi, hủy bỏ các quyết định trái pháp luật của các cơ quan hành pháp hoặc bãi nhiệm các chức vụ trong Chính phủ, bất tín nhiệm đối với Chính phủ. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nhân dân bầu ra Quốc hội trên nguyên tắc trực tiếp, phổ thông, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Thông qua Quốc hội, nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, các đại biểu Quốc hội với lá phiếu bầu của nhân dân họ sẽ thay mặt nhân dân thực hiện các chức năng của Quốc hội là lập 12 hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng và giám sát tối cao trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước và xã hội. Hiến pháp, văn bản pháp lý quan trọng nhất của nước ta đã có những quy định cụ thể về quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Từ Hiến pháp 1946, 1959, 1980 cho đến Hiến pháp 1992, quyền giám sát tối cao của Quốc hội luôn được thể hiện một cách trực tiếp hay gián tiếp cả về phạm vi và đối tượng nhưng đều thể hiện được tính quyền lực cao nhất của Quốc hội, thể hiện ở việc quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Quốc hội có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước và có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Lập hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất được trao cho Quốc hội vì Quốc hội là cơ quan duy nhất được nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra. Đây chính là chức năng cơ bản và quan trọng của Quốc hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Chức năng này đang và sẽ tiếp tục được hoàn thiện cả về lý luận và thực tiễn để ngày càng phát huy hiệu quả của nó trong việc bảo đảm cho Hiến pháp, luật được thi hành nghiêm chỉnh trong cả nước, trước hết là từ các cơ quan nhà nước; bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa; làm cho bộ máy nhà nước tinh gọn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả; bảo đảm tôn trọng, phát huy quyền dân chủ của công dân, đồng thời duy trì trật tự nhà nước, trật tự xã hội và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. [15] Tuy nhiên, xét ở góc độ lý luận, Quốc hội không thể và không cần thiết tự mình trực tiếp thực hiện quyền đó đối với mọi đối tượng chịu sự giám sát. Quốc hội có thể giao một phần quyền của mình cho một hoặc một số cơ quan, cá nhân thực hiện hoặc Quốc hội có thể trực tiếp thực hiện hoạt động đó trong một số lĩnh vực và đối với những trường hợp cần thiết. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội được thể hiện ở một số khía cạnh sau đây: - Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Đặc trưng này được xác định bởi vị trí pháp lý và tính chất của chủ thể giám sát. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quyền 13 lực của nhà nước ta. Nhà nước ta không tổ chức theo mô hình học thuyết “tam quyền phân lập” mà được tổ chức để đảm bảo nhà nước là của dân, do dân và vì dân. Để bảo vệ hiến pháp và bảo đảm hiệu lực thực tế của các đạo luật do Quốc hội ban hành, yêu cầu khách quan đòi hỏi Quốc hội cần thực hiện việc giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Đây là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước. Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với giám sát của các cơ quan nhà nước khác, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân. Vì thế, thực hiện quyền giám sát tối cao chính là Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho. - Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao. Giám sát tối cao là quyền hiến định duy nhất mà chỉ có Quốc hội với vị trí, vai trò trong hệ thống bộ máy nhà nước là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nhân dân mới được thực hiện. Vì thế, quyền này chỉ có thể tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội với các phương thức thực hiện phù hợp với đối tượng và nội dung giám sát nói trên. Các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội thực hiện các chức năng giám sát trên cơ sở pháp luật nhưng không phải là giám sát tối cao. Cùng với kết quả hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu quốc hội và cá nhân đại biểu Quốc hội; kết quả của hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước là cơ sở để Quốc hội tiến hành thực hiện chức năng giám sát tối cao của mình. - Thời gian tiến hành: Chỉ duy nhất được tiến hành tại phiên họp toàn thể hay còn gọi là các kỳ họp của Quốc hội. - Chủ thể giám sát: Chủ thể giám sát tối cao chỉ có Quốc hội. Chủ thể tham gia thực hiện quyền đó thì cần phải hiểu ở nghĩa rộng, bao gồm các chủ thể sau: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. - Đối tượng chịu sự giám sát: bao gồm các cơ quan cao nhất trong tổ chức bộ máy nhà nước như: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ 14 tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. - Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội: Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 và Điều 9, Điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì quyền giám sát tối cao của Quốc hội thể hiện ở việc: + Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; + Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và luật bằng các chế tài như bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vị cao nhất trong bộ máy nhà nước, đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và ra các nghị quyết khi xét thấy cần thiết. - Hậu quả pháp lý của giám sát tối cao: Quốc hội ban hành Nghị quyết để biểu dương, phê phán, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn; ban hành Nghị quyết yêu cầu các cơ quan bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật… và hoạt động giám sát tối cao được tiến hành trên các phương thức luật định. [22] - Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội Vì Hiến pháp chỉ “giao” chức năng giám sát tối cao cho Quốc hội nên quyền này chỉ có thể tiến hành tại các kỳ họp Quốc hội với các phương thức thực hiện quyền phù hợp với đối tượng và nội dung giám sát nêu trên. Sở dĩ phải tiến hành với các phương thức phù hợp như vậy vì đặc trưng cơ bản của Quốc hội là Quốc hội hoạt động không thường xuyên và Quốc hội chỉ thực hiện quyền năng đối với các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước. Quốc hội giám sát tối cao tại kỳ họp thông qua các phương thức sau: + Xem xét các báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; + Xem xét các đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội, của các cơ quan, tổ chức và các nhân về các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ 15