Tài liệu Luận văn thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh bình định hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ HUY THỤC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ THỦY ĐIỆN VỪA VÀ NHỎ Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ HUY THỤC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ THỦY ĐIỆN VỪA VÀ NHỎ Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH HIỆN NAY Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. TRẦN NGỌC NGOẠN HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi được thực hiện dưới sự hướng dẫn tận tình của thầy giáo Tiến sĩ Trần Ngọc Ngoạn. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công với Đề tài “Thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định hiện nay” là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về lời khai này. Học viên Lê Huy Thục MỤC LỤC Chương 1 .................................................................................................................. 10 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN TRONG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ THỦY ĐIỆN VỪA VÀ NHỎ CẤP TỈNH ............... 10 1.1. Tổng quan về thủy điện vừa và nhỏ...............................................................10 1.2. Một số vấn đề lý luận thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ...15 1.3. Kinh nghiệm thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở một số địa phương ..................................................................................................................29 Tiểu kết chương 1...................................................................................................... 32 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ THỦY ĐIỆN VỪA VÀ NHỎ Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH ........................................................ 33 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bình Định................................33 2.2. Thực trạng thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định ......................................................................................................................38 2.3. Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định ..............................................................................................................52 Tiểu kết chương 2...................................................................................................... 62 Chương 3: GIẢI PHÁP THỰC HIỆN HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ THỦY ĐIỆN VỪA VÀ NHỎ Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH ........................................... 64 3.1. Quan điểm , định hướng về phát triển,quản lý thủy điện ..............................64 3.2. Một số giải pháp thực hiện hiệu quả chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định ...................................................................................................66 3.3. Một số kiến nghị ............................................................................................74 Tiểu kết chương 3...................................................................................................... 78 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DVMTR Dịch vụ bảo vệ môi trường rừng ĐTM Đánh giá tác động môi trường ĐCM Đánh giá môi trường chiến lược HĐND Hội đồng nhân dân KKT Khu kinh tế NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn TN&MT Tài nguyên và Môi trường UBND Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG Bản đồ 2.1. Bản đồ hành chính tỉnh Bình Định.................................................... 36 Hình 3.1. Những quyền lợi và nghĩa vụ qua cơ chế chia sẻ lợi ích ..................... 74 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận văn Việt Nam đang trên đà phát triển vượt bậc trên hầu hết các lĩnh vực, kéo theo đó là nhu cầu sử dụng năng lượng điện ngày càng nhiều để đáp ứng cho sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, phát triển du lịch và phục vụ sinh hoạt nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân. Trong điều kiện đất nước còn nhiều khó khăn, trình độ làm chủ công nghệ điện hạt nhân còn khiêm tốn; kinh phí đầu tư dự án điện gió, điện mặt trời chưa nhiều, chi phí nguyên liệu cho nhiệt điện đắt đỏ thì với tiềm năng sông suối vốn có của mình, thủy điện là sự lựa chọn hàng đầu để tạo ra năng lượng điện cho Tổ quốc. Trong thời gian qua, các dự án thủy điện được chú trọng phát triển, đặc biệt là các dự án thủy điện vừa và nhỏ đã đi vào hoạt động phục vụ, đóng góp một sản lượng điện khá lớn cho mạng lưới điện quốc gia. Không thể phủ nhận sự đóng góp của thủy điện nói chung, thủy điện vừa và nhỏ nói riêng cho nền kinh tế - xã hội. Năm 2015, thủy điện chiếm khoảng 32% trong tổng sản xuất điện của cả nước, điều này chứng tỏ thủy điện có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm an ninh về lĩnh vực năng lượng, thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ khi đưa vào vận hành tại các địa phương đã hỗ trợ rất lớn trong việc sử dụng các nguồn năng lượng thiên nhiên hiện có, cùng với đó giúp tiết kiệm các nguồn nhiên liệu đang ngày càng khan hiếm như than, dầu, khí; nông nghiệp thủy lợi, giao thông vận tải và sinh hoạt của người dân thông qua điều hòa lượng nước tại các hồ chứa của nhà máy thủy điện, nhất là vào mùa khô; đóng góp quan trọng vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở những vùng khó khăn, bảo vệ an ninh - quốc phòng, giúp ích rất nhiều cho việc phát triển kinh tế xã hội của các địa phương. Thủy điện vừa và nhỏ hỗ trợ rất lớn trong việc tham gia phòng chống lũ vào mùa mưa, các hồ chứa thủy điện tích cực vận hành, chủ động điều tiết lưu lượng, góp phần đáng kể trong việc cấp nước phục vụ sinh hoạt, sản xuất và bảo vệ môi trường cho hạ du. 1 Bên cạnh những ưu điểm về mặt kinh tế thì phát triển thủy điện còn ẩn chứa những nguy cơ khôn lường đối với môi trường và dân sinh trong vùng công trình thủy điện. Việc phát triển ồ ạt thủy điện vừa và nhỏ từ vùng Tây Bắc đến miền Trung lên thượng ngàn Tây Nguyên nhưng chưa chú trọng đến lợi ích xã hội, môi trường sinh thái đã gây ra những hệ lụy không hề nhỏ. Thủy điện đã làm mất rừng đẫn đến xói mòn đất, hạ thấp nước ngầm, tăng cường lũ, giảm độ phì nhiêu hạ lưu do mất phù sa, làm hàng chục nghìn hecta đất, rừng bị ngập và tàn phá; sự cộng hưởng của mưa lũ đã ảnh hưởng đến đời sống người dân vùng hạ du. Mặt khác, sự yếu kém về năng lực quản lý của các chủ đầu tư, sự lơ là của cơ quan chức năng địa phương đã dẫn đến hàng loạt sự cố về thủy điện như Sông Bung 2 ở Quảng Nam, Đạ Dâng ở Lâm Đồng, Hố Hô ở Hà Tĩnh hay những nối ám ảnh mang tên “xả lũ” làm người dân mất niềm tin và có thành kiến với thủy điện. Trước thực trạng trên, ngày 27/11/2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 62/2013/QH13 về Tăng cường công tác quản lí quy hoạch, đầu tư xây dựng, vận hành khai thác công trình thủy điện (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 62/2013/QH13). Ngay sau đó, Chính phủ đã thông qua Nghị quyết 11/NQ-CP ngày 18/02/2014 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết 62/2013/QH13 (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 11/NQ-CP). Động thái này đã thể hiện được sự quan tâm sâu sắc của Nhà nước và người dân trước những hiểm họa do thủy điện gây ra. Thông qua đó, Chính phủ cùng với các Bộ, ngành, địa phương nhìn nhận, đánh giá lại công tác chính sách quản lý thủy điện nói chung, thủy điện vừa và nhỏ nói riêng trong thời gian qua để có những điều chỉnh hợp lý nhằm phát huy hiệu quả tổng hợp của công trình thủy điện đồng thời bảo đảm cuộc sống của người dân và bảo vệ môi trường sinh thái. Theo Đào Đình Châm (2019), do quy hoạch phát triển thuỷ điện thiếu phối hợp, gắn kết giữa các ngành cùng khai thác trên một lưu vực sông nên hiệu quả tổng hợp của công trình thuỷ điện hạn chế, thậm chí gây tranh chấp, xung đột giữa các ngành sử dụng nước, giữa thượng lưu và hạ lưu ảnh hưởng đến sản xuất, đời sống và môi trường. Cũng do những hệ lụy do thủy điện gây ra, đến nay cả nước đã dừng hơn 400 thủy điện, trong đó Lâm Đồng 28, 2 Kon Tum 21, Gia Lai 19, Đắk Lắk 20… Những nguyên nhân của tình trạng phát triển thủy điện không bền vững ở lưu vực sông Srêpôk có nhiều, trong đó nguyên nhân chủ yếu là do cách quản lý của con người [7]. Tỉnh Bình Định là một tỉnh Duyên hải Nam Trung bộ vừa mang đặc điểm địa hình của vùng ven biển và địa hình đồi núi Tây Nguyên vừa có hệ thống sông ngòi dày đặc lại trong vùng nóng ẩm mưa nhiều nên có rất nhiều lợi thế để phát triển thủy điện, nhất là thủy điện vừa và nhỏ. Theo đánh giá của các chuyên gia trong lĩnh vực thủy điện thì trữ năng phát triển thủy điện của Bình Định vào diện cao trong khu vực miền Trung và Tây Nguyên. Tuy nhiên, công tác thực hiện chính sách quản lý thủy điện của tỉnh còn nhiều bất cập: việc lập quy hoạch và quản lý quy hoạch thủy điện vừa và nhỏ còn chưa khoa học phải thường xuyên rà soát điều chỉnh; quản lý đầu tư xây dựng công trình thủy điện chưa thật sự hiệu quả dẫn đến nhiều công trình bị chậm tiến độ thi công; công tác kiểm tra giám sát còn mang tính hình thức. Có thể khẳng định rằng có được chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ đúng đắn mới chỉ là “điều kiện cần” để đưa chính sách vào cuộc sống. Việc tổ chức thực thi là “điều kiện đủ” để chính sách đạt hiệu quả cao nhất, mang lại lợi ích thiết thực nhất cho địa phương. Nói như vậy để thấy rõ mối quan hệ có tính quyết định giữa các khâu trong quá trình thực thi chính sách. Do đó, xuất phát từ tầm quan trọng và sự cần thiết của hoạt động quản lý cũng như mối quan tâm cá nhân đối với thủy điện vừa và nhỏ, tác giả chọn đề tài “Thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định hiện nay” để thực hiện luận văn của mình. 2. Tình hình nghiên cứu của luận văn Thủy điện và quản lý thủy điện nói chung, thủy điện vừa và nhỏ nói riêng là đang là vấn để nhận được sự quan tâm rất lớn của Đảng, Nhà nước, người dân, doanh nghiệp đầu tư dự án thủy điện… Thông qua các chính sách quản lý về thủy điện nói chung, chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ nói riêng, Đảng và Nhà nước ta đã kịp thời nắm bắt tình hình phát triển, bên cạnh đó có hướng đi đúng đắn và phù hợp trong thời gian tới nhằm tận dụng tối đa lợi thế về nguồn tài nguyên 3 hiện có. Chính vì vậy, đây là vấn đề được các cơ quan nhà nước, chuyên gia, nhà khoa học nghiên cứu để đưa ra cách nhìn đúng đắn và khách quan nhất về thủy điện và quản lý thủy điện vừa và nhỏ nhằm góp phần hoàn thiện chính sách quản lý thủy điện nói chung đồng thời hướng đến mục tiêu xây dựng nhà nước của dân, do dân và vì dân. Có thể kể đến một số nghiên cứu có nội dung liên quan như sau: “Những vấn đề cần lưu ý trong đầu tư phát triển thủy điện vừa và nhỏ” (4/2017) là bài viết của tác giả Nguyễn Đức Đạt trên báo điện tử Năng lượng Việt Nam. Qua góc độ nhìn nhận của mình, tác giả đã đưa ra những vấn đề cần lưu ý và một số giải pháp để hoàn thiện việc quản lý và phát triển thủy điện vừa và nhỏ ở nước ta.[13] Hải Vân (08/2015) với bài viết “Phát triển thủy điện nhỏ: Tại sao không ?” đăng trên Báo điện tử Năng lượng đã nêu bật tiềm năng, vai trò của thủy điện nhỏ trong cơ cấu năng lượng điện của quốc gia nhằm góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước.[37] Phạm Văn Quang (2015), Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã hoàn thành luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế với đề tài “Phát triển thủy điện vừa và nhỏ trên địa bàn tỉnh Hà Giang”. Trong luận văn này, dựa trên thực trạng phát triển thủy điện vừa và nhỏ của tỉnh Hà Giang, tác giả đã phân tích những vấn đề cần quan tâm trong quá trình phát triển và quản lý thủy điện vừa và nhỏ. Đồng thời đưa ra những giải pháp để nâng cao chất lượng của việc phát triển thủy điện vừa và nhỏ. Tuy nhiên, tác giả không đề cập trên phương diện lí luận về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ mà chỉ đề cập trên phương diện kỹ thuật là chủ yếu, chưa thể hiện rõ vai trò của chính sách quản lý trong việc phát triển thủy điện vừa và nhỏ.[25] GS. TS. Phạm Hồng Giang với bài viết “Vài ý kiến về thủy điện nước ta” đã nêu bật vai trò của thủy điện trong phát triển kinh tế - xã hội và đồng thời tác giả cũng đưa ra những ý kiến cá nhân liên quan đến việc lập quy hoạch, vận hành khai thác công trình thủy điện trong thời gian qua ở một số địa phương có dự án thủy điện.[16] 4 “Nhìn lại công tác quản lý nhà nước về thủy điện ở Việt Nam” cũng là một bài viết được đăng trên trang Báo Năng lượng (9/2014) của tác giả Nguyễn Tâm đã nhìn nhận những nỗ lực của Nhà nước trong vai trò quản lý thủy điện và nêu rõ những hạn chế của công tác quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng, vận hành khai thác công trình thủy điện hiện nay.[28] Nhân Hà với bài viết “Thủy điện vừa và nhỏ thúc đẩy phát triển năng lượng tái tạo” được đăng trên Báo Nhà đầu tư (10/2017) với thông tin được đề cập tại buổi Hội thảo "Quy hoạch thủy điện vừa và nhỏ, phát triển năng lượng tái tạo: An toàn - hiệu quả - bền vững" do Bộ Công Thương chủ trì phối hợp với Bộ Khoa học và Công nghệ, Viện Kinh tế Việt Nam được tổ chức ngày 5/10/2017 tại Hà Nội. Với quan điểm “Để đảm bảo đủ nguồn điện cho phát triển kinh tế xã hội với mức tăng trưởng cao, khuyến khích thu hút đầu tư phát triển nguồn điện, Bộ Công Thương cũng đã tham mưu cho Chính phủ các cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển các nguồn năng lượng tái tạo khác. Điển hình là cơ chế giá điện mặt trời, điện gió, điện sinh khối, chất thải rắn... theo các quyết định của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 tại Quyết định số 2050/QĐ-TTg ngày 25/11/2015; Điều chỉnh Quy hoạch phát triển Điện lực quốc gia giai đoạn 2011-2020, có xét đến 2030 tại Quyết định 428/QĐ-TTg ngày 18/3/2016” đã cho thấy tầm quan trọng của việc phát triển thủy điện vừa và nhỏ, cùng với đó là sự giảm tải gánh nặng cho các nhà máy thủy điện với sự phát triển chung các nguồn năng lượng tái tạo khác.[17] Đào Đình Châm (2019), Đánh giá ảnh hưởng của các công trình thủy điện đến tài nguyên nước trên lưu vực sông Srêpốk, được đăng trên Tạp chí Địa lý nhân văn số 2/2019, đã chỉ rõ những nguyên nhân của tình trạng phát triển thủy điện không bền vững ở lưu vực sông có nhiều, trong đó nguyên nhân chủ yếu là do cách quản lý của con người. Cụ thể: Quy hoạch các nhà máy thủy điện ở lưu vực sông thời gian qua không có sự lồng ghép giữa quy hoạch thủy lợi và quy hoạch thủy điện; Không nên chia cắt theo địa giới hành chính: Trong các Quyết định về phê duyệt quy hoạch các dự án nhà máy thủy điện vừa và nhỏ khu vực miền Trung như 5 Quyết định số 0643/QĐ-BCT ngày 09/02/2009 hay Quyết định số 1864/QĐ-BCT ngày 14/04/2009 của Bộ Công Thương phê duyệt đều quy hoạch theo địa phương từng tỉnh, không có sự liên hệ trên lưu vực sông, gây khó khăn cho việc quản lý tổng hợp, hợp lý nguồn nước, thống nhất theo lưu vực sông; “Quy hoạch phải gắn với việc bảo vệ và phát triển rừng và khả năng tái tạo nguồn nước”, Thực tế hầu hết các hồ thủy điện đều có xâm phạm đất rừng (ngoài diện tích cho phép còn gián tiếp tạo điều kiện cho bọn lâm tặc phá rừng), đặc biệt là rừng phòng hộ và rừng nguyên sinh. Thậm chí có vi phạm vùng đệm hay lõi của các Vườn quốc gia hay Khu bảo tồn thiên nhiên; Quy hoạch phải thực hiện khai thác, sử dụng tổng hợp an toàn và có hiệu quả nguồn nước. Tuy nhiên, hầu hết các hồ thủy điện ở khu vực nghiên cứu thường không có nhiệm vụ phòng chống lũ hạ du (thể hiện không có dung tích phòng lũ); Không bảo đảm yêu cầu “dòng chảy tối thiểu”; Hầu hết các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ trên lưu vực là do các công ty tư nhân bỏ vốn ra xây dựng và hưởng lợi trong quá trình khai thác. Do đó, mục đích đầu tư chỉ nhằm tối đa mục tiêu lợi nhuận từ phát điện và không tính tới hiệu quả sử dụng tổng hợp nguồn nước đối với các nhu cầu khác. Trong khi các công trình thủy lợi phát triển không kịp, tài nguyên nước có giới hạn dẫn đến tranh chấp nguồn nước nhất là những năm mưa ít[7]. “Bộ Công Thương đề xuất tăng quy hoạch thuỷ điện công suất nhỏ” là một bài viết được đăng trên trang Báo Lao Động (05/2019) của tác giả Phạm Dung đã cho thấy việc quan tâm của Đảng và Nhà nước nói chung, Bộ Công Thương nói riêng về vấn đề đẩy mạnh phát triển các dự án thủy điện có quy mô công suất nhỏ hơn hoặc bằng 3MW. Bài viết đã đề cập đến vấn đề “Kinh phí chi trả cho các chuyên gia hoặc đơn vị tư vấn thẩm tra có kinh nghiệm còn thấp” cùng với đó là các khó khăn vấp phải khi thực hiện các dự án thủy điện nhỏ. Từ đó, chúng ta có góc nhìn khái quát hơn về việc đưa ra chính sách quản lý thủy điện nhỏ phù hợp để giải quyết dứt điểm các tồn đọng hiện còn.[11] Tóm lại, thủy điện vừa và nhỏ được tiếp cận ở nhiều khía cạnh khác nhau nhưng việc tiếp cận ở góc độ thực hiện chính sách còn chưa được đi sâu nghiên cứu 6 tìm hiểu. Mặt khác, trên địa bàn tỉnh Bình Định vẫn chưa có đề tài nghiên cứu nào tiếp cận đến chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ. Chính vì vậy, đề tài “Thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định hiện nay” sẽ là một đề tài mới, bổ sung lý luận và thực tiễn cho thực hiện chính sách quản lý và có tính ứng dụng thực tiễn cao. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lí luận, kinh nghiệm thực tiễn về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ; - Đánh giá được thực trạng về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định; chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập; - Đề xuất phương hướng và các giải pháp cho việc thực hiện hiệu quả chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ thời gian tới trên địa bàn tỉnh Bình Định. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục tiêu đề ra, luận văn cần tập trung thực hiện nhiệm vụ sau: Thứ nhất, hệ thống hóa được cơ sở lý luận và thực tiễn về việc thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ. Thứ hai, khảo sát, phân tích được thực trạng về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ hiện có trên địa bàn tỉnh Bình Định thời gian qua; đánh giá được tác động của chúng đối với môi trường và kinh tế - xã hội của địa phương; phân tích được những thành tựu, hạn chế bất cập trong việc thực hiện chính sách và nguyên nhân của hạn chế bất cập; Thứ ba, từ những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập, đề xuất cụ thể những được phương hướng và giải pháp thực hiện hiệu quả chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ trên địa bàn tỉnh Bình Định thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung phân tích thực trạng về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định thời gian qua. 7 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ trên địa bàn tỉnh Bình Định thời gian qua. - Về không gian nghiên cứu: Nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Bình Định. - Về thời gian nghiên cứu: Từ năm 2013 đến năm 2019. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước về chính sách công đối với thủy điện vừa và nhỏ. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành đề tài thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ trên ở tỉnh Bình Định hiện nay, tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp nghiên cứu, phân tích, tổng hợp tài liệu: nghiên cứu sách, bài báo, các công trình nghiên cứu, văn bản pháp luật, chính sách, tài liệu về thủy điện vừa và nhỏ, chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ. Các phương pháp này chủ yếu được sử dụng tại Chương 1 của đề tài. Phương pháp thống kê các số liệu liên quan đến thực trạng quản lý thủy điện vừa và nhỏ tại Chương 2. Từ đó, tác giả đề xuất kiến nghị, giải pháp để thực hiện hiệu quả chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ trên địa bàn tỉnh Bình Định. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp so sánh, đối chiếu những cách làm, mô hình thực hiện chính sách thủy điện vừa và nhỏ ở các địa phương trong nước với thực tế tỉnh Bình Định. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Về mặt lý luận Đề tài góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về thủy điện vừa và nhỏ, công tác thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ làm cơ sở cho các nhà quản lý trong việc hoạch định chính sách phát triển thủy điện vừa và nhỏ. Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần làm rõ hơn một số vấn đề về lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở vùng miền núi nói chung và tỉnh Bình Định nói riêng. 8 6.2. Về mặt thực tiễn Đánh giá được thực trạng thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ trên địa bàn tỉnh Bình Định thời gian qua; đánh giá được nội dung và tác động của chúng đối với môi trường và kinh tế - xã hội của địa phương; phân tích được những thành tựu, hạn chế bất cập trong việc thực hiện chính sách và nguyên nhân của hạn chế bất cập; Đề xuất phương hướng và các giải pháp đồng bộ có tính khả thi để góp phần thực hiện hiệu quả chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ trên địa bàn tỉnh Bình Định thời gian qua và trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung chính của luận văn được kết cấu trong ba chương, bao gồm: Chương 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn trong thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định Chương 3: Giải pháp thực hiện hiệu quả chính sách quản lý thủy điện vừa và nhỏ ở tỉnh Bình Định 9 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN TRONG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ THỦY ĐIỆN VỪA VÀ NHỎ CẤP TỈNH 1.1. Tổng quan về thủy điện vừa và nhỏ 1.1.1. Thủy điện vừa và nhỏ Vào những năm 1950, việc sản xuất năng lượng điện năng hầu hết (trên 90%) phụ thuộc lớn vào các nhà máy nhiệt điện. Cùng với sự phát triển của công nghệ, việc sử dụng nguồn tài nguyên sạch được quan tâm hơn nên các nhà máy nhiệt điện bị hạn chế sử dụng và các quốc gia quan tâm hơn đến nhà máy thủy điện, đặc biệt là nhà máy thủy điện vừa và nhỏ. Thủy điện được ưu tiên trong việc tìm nguồn cung năng lượng điện nhờ sự hỗ trợ mạnh mẽ của các việc xây dựng và khai thác thông qua các công nghệ hiện đại, giúp đỡ rất nhiều trong việc đắp đập ngăn sông, sử dụng các tổ máy công suất lớn. Các công trình thủy điện vừa và nhỏ được xây dựng trên lưu vực các sông suối nhằm tận dụng sức nước ở đây. Hiện nay, việc phân loại thủy điện vừa và nhỏ là một khái niệm tương đối, tùy theo điều kiện thực tế của từng quốc gia. Ở Việt Nam, việc phân loại thuỷ điện đã được quy định dựa vào tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam (TCXDVN số: 285-2002). Từ đó, các nhà máy thuỷ điện vừa và nhỏ được quy định có cấp công trình là cấp IV, cấp III và một phần cấp II. Trong đó: Từ 200 kW – 5000 kW là công trình cấp IV Từ 5000kW – 50MW là công trình cấp III Từ 50MW – 100MW là một phần công trình cấp 2.[6] Theo quy định tại Quyết định số 2394/QĐ-BCN ngày 01 tháng 9 năm 2006 của Bộ trưởng Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công Thương) về việc phân loại công suất lắp máy thủy điện nhỏ và siêu nhỏ trong tính toán quy hoạch phát triển các nguồn năng lượng tái tạo thì thủy điện nhỏ có công suất lắp máy lớn hơn hoặc bằng 1MW và nhỏ hơn hoặc bằng 30MW.[3] 10 Từ đó, các công trình thủy điện nhỏ có công suất lắp máy lớn hơn hoặc bằng 1MW và nhỏ hơn hoặc bằng 30MW và các công trình thủy điện vừa có công suất lắp máy lớn hơn 30MW và nhỏ hơn hoặc bằng 100MW. 1.1.2. Đặc điểm của thủy điện vừa và nhỏ Nhìn chung, thủy điện vừa và nhỏ vừa có những nét tương đồng vừa mang những đặc điểm rất khác biệt so với thủy điện lớn. Chính những đặc điểm này đã tạo nên những nét riêng cho dạng thủy điện này. Thứ nhất, thủy điện vừa và nhỏ có quy mô thủy điện không lớn. Quy mô của các công trình thủy điện vừa và nhỏ thường là có các con đập hình thành không cao, khối lượng xây dựng công trình thủy điện nhỏ cùng với các đường hầm thấp và công suất lắp đặt của máy phát điện là dưới 30 MW. Tổ máy của thủy điện vừa và nhỏ có số lượng thông thường từ 2 đến 3 tổ máy, máy biến áp, trạm phân phối điện và cần đường dây tải điện là 35 kV hoặc 110 kV. Với đặc điểm đó, các nhà đầu tư triển khai thi công và vận hành với mục tiêu hoàn thành nhanh, sớm. Trong đó, thời gian thi công các nhà mày thủy điện vừa và nhỏ ngắn vào khoảng 2 đến 3 năm là có thể đưa nhà máy vào vận hành phát điện. Thứ hai, diện tích lưu vực của thủy điện là nhỏ. Thủy điện vừa và nhỏ sử dụng các hồ chứa nhỏ với dung tích nước nhỏ hoặc các nhà máy không sử dụng hồ chứa. Nhờ việc xây dựng trên các con sông, suối, đại đa số các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ hoạt động nhờ lưu lượng nước cơ bản được hình thành từ đập dâng. Chính điểm này là “Gót chân Achilles” của thủy điện vừa và nhỏ. Do được xây dựng trên các sông suối nhỏ nên thủy điện vừa và nhỏ thường không có hồ chứa hoặc có hồ chứa với dung tích nhỏ nên chỉ làm được nhiệm vụ phát điện. Khi lượng nước đổ về quá lớn, do hạn chế về mặt hồ chứa nên nhà máy thủy điện vừa và nhỏ không tích nước cắt lũ được mà phải xả lũ trực tiếp xuống vùng hạ du. So với thủy điện lớn vừa làm nhiệm vụ phát điện vừa có chức năng cắt lũ cho hạ du, thủy điện vừa và nhỏ đang tồn tại với yếu điểm lớn nhất của mình. Chính vì vậy, khi xây dựng nhà máy thủy điện vừa và nhỏ phải có sự khảo sát địa hình, quan trắc, đánh 11 giá tác động môi trường một cách toàn diện để tránh gây ra thiệt hại đáng tiếc cho hạ du. Thứ ba, thủy điện vừa và nhỏ có mặt bằng xây dựng không lớn. Thủy điện vừa và nhỏ có quy mô thủy điện nhỏ nên không cần nhiều diện tích đất và khối lượng xây dựng trên các con sông, suối. Chính vì vậy, để xây dựng thủy điện, các diện tích rừng phục vụ cho công trình là không nhiều so với thủy điện lớn, hạn chế việc chặt phá, xâm lấn tới rừng. Khi xây dựng thủy điện lớn, diện tích rừng, diện tích đất nông nghiệp và địa bàn cư trú của người dân bị chiếm dụng rất lớn để tạo diện tích cho hồ chứa có khi lên đến hàng nghìn hecta. Ngược lại, thủy điện nhỏ không chiếm dụng nhiều diện tích đất nên thích hợp xây dựng ở các địa phương miền núi để tận dụng thế năng tại đây. Thứ tư, thủy điện vừa và nhỏ có hiệu quả đầu tư không cao. Việc đầu tư các dự án thủy điện hầu hết rất phức tạp vì thường các nhà máy thủy điện được xây dựng ở vùng sâu, vùng xa, nơi có các điều kiện đi lại khó khăn ảnh hưởng lớn đến việc vận chuyển vật liệu xây dựng,… Khó khăn thêm nữa ở việc truyền tải điện năng từ nơi các nhà máy thủy điện do hạ tầng không đồng bộ giữa các khu vực. Vì vậy, làm thủy điện vừa và nhỏ phải cân đối giữa chủ trương đầu tư và hiệu quả đầu tư. 1.1.3. Vai trò của thủy điện vừa và nhỏ đến sự phát triển kinh tế - xã hội Thứ nhất, hiệu quả về mặt kinh tế. Thủy năng là nguồn năng lượng rất dồi dào. Các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ không phải phụ thuộc vào sự nhập khẩu và giá thành của các loại nhiên liệu như than đá, dầu mỏ, khí hóa lỏng của nhiệt điện hay nhiên liệu Uranium để vận hành nhà máy điện hạt nhân. Đồng thời, nhà máy thủy điện sử dụng chi phí rất thấp khi đưa vào hoạt động do được tự động hóa cao. Thứ hai, hiệu quả về môi trường. Thủy điện dùng năng lượng là năng lượng tái tạo, không phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính như nhiệt điện ảnh hưởng khí hậu toàn cầu. Một số công trình nghiên cứu đã xếp thủy điện vào vị trí ít tạo ra khí thải nhà kính nhất, tiếp đến là điện gió, điện hạt nhân và cuối cùng là điện mặt trời. Do đó có thể coi đây là nguồn năng lượng sạch. 12 Thứ ba, thủy điện vừa và nhỏ góp phần điều tiết nước sinh hoạt, sản xuất cho hạ du, đưa những vùng đất hoang hóa cằn cọc thành những ruộng vườn màu mỡ, xanh tốt. Các nhà máy thủy điện nhỏ đã cùng với các hồ thủy lợi làm tốt nhiệm vụ cải tạo đất, điều tiết nước, dẫn nước tưới phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, sinh hoạt. Đây cũng là địa điểm thích hợp để phát triển du lịch sinh thái với phong cảnh hữu tình góp phần vào sự tăng trưởng kinh tế của địa phương. Thứ tư, các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ đã góp phần cùng chính quyền địa phương trong phong trào xây dựng Nông thôn mới. Do được phát triển ở địa bàn vùng sâu vùng xa, vùng gặp nhiều khó khăn về kinh tế xã hội nên việc xây dựng nhà máy thủy điện đã kéo theo việc xây dựng các công trình giao thông như đường xá, cầu cống; đường dây dẫn điện… Đồng thời, thông qua xây dựng các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ, người dân địa phương nhận được cơ hội có công ăn việc làm, phát triển các loại hình dịch vụ phục vụ cho công trình. Do đó, không thể phủ nhận việc các nhà máy thủy điện đưa vào vận hành đã đóng góp một phần lớn vào nguồn thu ngân sách của các tỉnh có công trình thủy điện. Thêm vào đó, nguồn điện tạo ra đã góp phần điện khí hóa nông thôn, đưa điện về tận các bản, làng, các địa phương có địa hình hiểm trở và trở thành trợ lực để thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, các nhiệm vụ kinh tế xã hội quan trọng của địa phương và đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tích cực, thủy điện vừa và nhỏ cũng ẩn chứa những tác động tiêu cực khôn lường: Thứ nhất, việc xây dựng thủy điện dù ít hay nhiều đều chiếm dụng diện tích đất rừng, đất sản xuất, sinh hoạt. Rừng đầu nguồn bị ảnh hưởng nghiêm trọng đã để lại những hậu quả vô cùng to lớn cho môi trường sinh thái, làm mất đi khả năng cản lũ bảo vệ vùng hạ du, phá hủy môi trường sống của các loài động thực vật. Mất rừng sẽ dẫn những hậu quả nghiêm trọng: lũ đầu nguồn sẽ diễn biến thất thường và cường độ rất khó dự báo; mất cân bằng sinh thái và tác động rất lớn đến cuộc sống của người dân trong vùng chịu ảnh hưởng từ công trình thủy điện. 13 Đồng thời, việc di dân, tái định cư cho người dân thuộc diện di dời để xây dựng công trình thủy điện đã tác động không nhỏ đến văn hóa – xã hội của địa phương. Vấn đề bảo tồn các giá trị văn hóa, lịch sử cùng với việc tạo việc làm tái sản xuất cho người dân không phải là vấn đề đơn giản với việc phải tìm diện tích canh tác lớn để bố trí và xây dựng nơi ở cho các hộ tái định cư. Đối với trường hợp những người nông dân sau tái định cư phải kiếm sống bằng những nghề phi nông nghiệp nếu không có chính sách dạy nghề, hỗ trợ việc làm thì cuộc sống của người dân sẽ vô cùng khó khăn. Thứ hai, việc thủy điện chặn dòng tích nước để phát điện đã làm cho dòng sông sau đập của nhà máy thủy điện trở thành dòng sông chết, ảnh hưởng đến sinh hoạt, sản xuất của người dân. Dòng sông trở thành con lạch nhỏ đã làm nhiều hộ sống bằng nghề đánh bắt cá từ nhiều năm nay phải tìm kế khác để sinh nhai. Vấn nạn thiếu nước sinh hoạt trong mùa khô trở nên trầm trọng cùng với việc ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh đã làm xáo trộn cuộc sống yên bình vốn có của người dân miền núi. Thứ ba, các sự cố, tai nạn không mong muốn trong quá trình thi công, xây dựng, vận hành đều gây ra những thiệt hại không thể ước tính cho người dân và đất nước, sự biến đổi địa chất kéo theo nguy cơ động đất luôn gây bất an cho cư dân vùng hạ du công trình thủy điện. Thực tế chứng minh động đất đã xảy ra tại khu vực huyện miền núi Bắc Trà My, Nam Trà My tỉnh Quảng Nam là động đất kích thích từ việc tích nước của thủy điện Sông Tranh 2 gây ra. Thứ tư, việc xây dựng các công trình giao thông dẫn vào nhà máy thủy điện đã vô tình tạo điều kiện thuận lợi cho lâm tặc phá rừng với tần suất và quy mô lớn hơn. Nếu trước đây chúng phá rừng nhỏ lẻ thì với đường giao thông xây dựng sẵn, lâm tặc có thể ngang nhiên dùng xe công nông kéo gỗ ra khỏi rừng một cách tiện lợi và không phải lén lút luồn rừng như trước. Trước những tác động trên, chính quyền địa phương cùng với các bộ ngành phải có sự nghiên cứu kĩ lưỡng, cân đối giữa các lợi ích trước khi tiến hành quy hoạch, đầu tư xây dựng và vận hành, khai thác công trình thủy điện nói chung, thủy điện vừa và nhỏ nói riêng. 14