Tài liệu Luận văn thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh quảng ninh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HÙNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO HÀ NỘI - 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HÙNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO HÀ NỘI - 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn thạc sĩ “Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết, khảo sát tình hình thực tiễn và sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Trần Đình Hảo. Các thông tin, số liệu được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn chính xác và có nguồn gốc rõ ràng. Hà Nội, ngày 30 tháng 8 năm 2019 Học Viên Trần Hùng Cường MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ............................................................................................................................ 6 1.1. Tổng quan về chính sách công ...................................................................... 6 1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư .................................................................................................................. 8 1.3. Nội dung thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................................................................................................. 14 1.4. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất . 20 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH .................................................................................... 27 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của tỉnh Quảng Ninh ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................................................................................................. 27 2.2. Tình hình và kết quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .................................... 32 2.3. Đánh giá thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh thời gian qua ............................ 45 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ................................... 54 3.1. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh thời gian tới... 54 3.2. Giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .................................... 56 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 70 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1. DNNN Doanh nghiệp nhà nước 2. DBGPMB Đền bù giải phòng mặt bằng 3. GPMB Giải phóng mặt bằng 4. HĐND Hội đồng nhân dân 5. KBNN Kho bạc nhà nước 6. KTXH Kinh tế xã hội 7. NSNN Ngân sách nhà nước 8. NSTW Ngân sách trung ương 9. NSĐP Ngân sách địa phương 10. UBND Uỷ ban nhân dân 11. XDCB Xây dựng cơ bản 12. XHCN Xã hội chủ nghĩa STT DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2. 1. Kết quả điều tra về thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn ..........................34 Bảng 2. 2. Kết quả khảo sát về hoạt động phân công, tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư .......................................................................39 Bảng 2. 3. Kế hoạch thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2016 – 2018 .............................................................40 Bảng 2. 4. Kết quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2016 – 2018 .............................................................41 Bảng 2. 5. Kết quả điều tra thực trạng công tác kiểm tra, đánh giá thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư.............................................................44 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất có vai trò quan trọng và to lớn đối với người dân về nhiều phương diện trong cuộc sống. Hiến pháp Việt Nam quy định đất đai thuộc quyền sở hữu của nhân dân và được ủy quyền do Nhà nước quản lý. Ngày nay, trong quá trình kinh tế ngày càng phát triển, công nghiệp hóa, hiện đại hóa ngày càng gia tăng, trên lãnh thổ nước ta đang có rất nhiều dự án đầu tư xây dựng yêu cầu sử dụng đất ở và đất sản xuất của người dân. Mặc dù sự xuất hiện của các công trình này là điều tất yếu và cần thiết bởi chúng chính là tiền đề cho sự tăng trưởng kinh tế và cải thiện điều kiện chung về mọi mặt, nhưng kéo theo đó là việc người dân bị thu hồi đất để xây dựng công trình, phải chịu nhiều thiệt thòi trong cuộc sống. Nhằm giúp đỡ người dân vượt qua những khó khăn đó, trong những năm trở lại đây Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dành cho đối tượng người dân thuộc diện có đất thu hồi. Điều này đã phần nào giúp cho họ bước đầu ổn định lại cuộc sống. Tuy nhiên, một bộ phận người dân nằm trong diện thu hồi đất còn bức xúc do tiền bồi thường chưa tương xứng với giá đất trên thị trường, chính sách bồi thường chưa thật sự hợp lý, việc tái định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thực sự hiệu quả và chưa đáp ứng được mong muốn cũng như kì vọng của họ...Thực tế này đòi hỏi Nhà nước cần phải tiếp tục sửa đổi cũng như đổi mới các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Cùng nằm trong bối cảnh đó, tỉnh Quảng Ninh cũng đã gặp nhiều khó khăn và thách thức trong quá trình xây dựng và triển khai thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn của Tỉnh mình. Tuy công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong những năm gần đây của Tỉnh đã được đổi mới và cải thiện nhiều hơn trước, tuy nhiên cả trong nội dung chính sách lẫn trong việc tổ chức thực hiện vẫn còn gặp nhiều khó khăn và hạn chế, điều này làm cho tiến độ GPMB bị ngưng trệ kéo dài, làm chậm tiến độ thực hiện đầu tư các dự án, gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn và ảnh hưởng mạnh tới tốc độ phát 1 triển kinh tế. Xuất phát từ tình hình thực tiễn đó, tôi quyết định lựa chọn đề tài "Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trước đây đã có một số công trình nghiên cứu chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất (nay là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất) theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/11/1998 của Chính phủ "về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" theo tinh thần Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998. Trong thời gian gần đây, cũng có một số tác giả nghiên cứu về các vấn đề khác nhưng có liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 như: Luận văn thạc sĩ: "Vận dụng Lý luận của C.Mác về giá cả ruộng đất vào định giá đất ở Việt Nam", của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004; Luận văn thạc sĩ: "Nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế nước ta hiện nay" của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2005; Luận văn: "Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản trên địa bàn thành phố Hồ chí Minh", của Trần Văn Điển, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004; Luận văn: "Giải pháp tài chính nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản ở Việt Nam", của Lê Mạnh Dân, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2004. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích chính của luận văn nhằm giải thích, chứng minh và làm rõ cơ sở lý thuyết của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước 2 thu hồi đất. Bên cạnh đó sẽ đưa ra những kiến nghị về giải pháp thực tiễn nhằm hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh. Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn cần đáp ứng những yêu cầu sau: Cơ sở lý thuyết được tổng hợp và hệ thống hóa về công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam; Tổng hợp kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của một số địa phương trong nước và bài học được rút ra về phía tỉnh Quảng Ninh; Thống kê, phân tích, chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý về công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay; Bổ sung, kiến nghị những định hướng và giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng được nghiên cứu trong luận văn này là quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Ở đây,việc thực hiện điều này là thông qua các chính sách chung về Luật Đất đai, các Nghị định đi kèm với các thông tư hướng dẫn thi hành cho phù hợp với tình hình thực tế của tỉnh Quảng Ninh cũng như tuân thủ quy định của Nhà nước về chế độ phân cấp quản lý đất đai, tài chính. Nói theo một góc độ khác, ngoài những điều khoản chung đã được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc, luận văn trên còn căn cứ vào thực trạng của địa phương, khảo sát một số chính sách do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố khác. Trong quá trình tổ chức thực hiện, tỉnh Quảng Ninh rất chú trọng đến công tác kiểm tra, giám sát để kịp thời điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện. Nội hàm chính sách bao gồm nội dung chính sách và cách thức tổ chức thực hiện chính sách. 3 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên lập trường tư tưởng của chủ nghĩa Mác - Lênin, luật pháp của Nhà nước để xem xét quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Điểm tựa quan trọng của cách tiếp cận này là đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước xã hội chủ nghĩa phải có trách nhiệm với người dân có đất bị thu hồi. Các phương pháp phân tích được sử dụng trong luận văn bao gồm: phương pháp tổng hợp với phương pháp phân tích, phương pháp quy nạp và ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch sử cụ thể của quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Quảng Ninh. Đặc biệt, các tiêu chí đánh giá thực hiện chính sách chủ yếu dựa trên kết quả thực tiễn gắn với điều kiện của tỉnh Quảng Ninh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Đề tài có ý nghĩa về mặt lý luận khi đã hệ thống hóa cơ sở lý luận của chính sách bồi thương, hỗ trợ, tái định cư và quy trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Ngoài ra, đề tài đã dựa vào hệ thống cơ sở lý luận để phân tích thực tiễn thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý trong quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất hiện tại ở Quảng Ninh. Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 4 Chương 2:Thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 5 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Tổng quan về chính sách công 1.1.1 Khái niệm về chính sách công Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của chính quyền trực tiếp hay gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi người. So với quan niệm trên, quan niệm này có phần mở hơn, rộng hơn ở góc độ xem cả việc xây dựng, ban hành và thực hiện chính sách của chính quyền cũng là chính sách công. Nhưng lại hẹp hơn ở chỗ không coi những việc chính quyền không làm là chính sách công . Chính sách công có thể coi là chính sách của nhà nước và chính phủ, là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của đất nước. So với các quan điểm trên thì sự khác nhau cơ bản trong cách nhận thức về chính sách công là tính công của chính sách. 1.1.2 Mục tiêu của chính sách công - Phục vụ cho sự tăng trưởng: Cải cách thị trường như phân bổ nguồn lực không hiệu quả. - Góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội bền vững: Thông số về GDP/ GNP/ thu nhập bình quân theo đầu người đều có sự gia tăng theo những khoảng thời gian nhất định. - Đảm bảo ổn định xã hội: Bù đắp, đảm bảo công bằng xã hội cho nhân dân; làm các công việc nhân đạo, ổn định xã hội; bảo vệ tài nguyên môi trường, phát triển bền vững. - Phục vụ mục tiêu chính trị: Đáp ứng mục tiêu chính trị do Đảng lãnh đạo và cầm quyền, ổn định chính trị xã hội. Chính sách công ở Việt Nam phải góp phần vào việc thực hiện những mục tiêu lớn của Đảng là độc lâp, tự do, dân chủ; phù hợp với bối cảnh phức tạp của tình hình kinh tế và chính trị thế giới, cũng như quá trình phát triển và hội nhập của đất nước ta. 6 - Phục vụ mục tiêu chủ nghĩa xã hội: An sinh xã hội, công bằng, dân chủ, văn minh. Tiếp cận thực tiễn, chính sách công đóng góp cho đảm bảo an sinh xã hội được coi là một trong những nhiệm vụ trọng tâm và được quan tâm hàng đầu. 1.1.3 Ý nghĩa của chính sách công Chính sách công là chuyên ngành mang ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý, khoa học và thực tiễn. Đây là chính sách của Nhà nước, phản ánh ý chí, quan điểm, thái độ và cách xử sự của Nhà nước để phục vụ cho mục đích và lợi ích của nhà nước. Tính chính trị của chính sách công biểu hiện rõ nét qua bản chất của nó là công cụ quản trị, quản lý của nhà nước, phản ánh bản chất, tính chất của nhà nước và chế độ chính trị trong đó Nhà nước tồn tại. Nếu thể chế chính trị của Nhà nước thay đổi, tất yếu dẫn đến sự thay đổi về chính sách. Điều này khẳng định chính sách công mang tính chính trị hay ý nghĩa chính trị đậm nét. Chính sách của nhà nước được ban hành trên cơ sở pháp luật, nhưng pháp luật là của nhà nước nên chính sách công đương nhiên có ý nghĩa hay tính pháp lý. Chính sách công dựa trên cơ sở của pháp luật cũng chính là dựa trên ý chí của nhà nước, chuyển tải ý chí của Nhà nước thành chính sách, công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Chính sách công có tính khoa học hay có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực. Tính khoa học của chính sách công mang tính khách quan, công bằng, tiến bộ và sát với thực tiễn. Nếu chính sách công mang tính chủ quan duy ý chí của Nhà nước sẽ trở thành rào cản kìm hãm sự phát triển của xã hội, khiến cho việc ban lành chính sách công của nhà nước bất thành, ảnh hưởng đến uy tín và vai trò của nhà nước. Chính sách công bao hàm tính xã hội và ý nghĩa xã hội. Chính sách công còn ảnh hưởng đến sự phát triển của xã hội, nếu xã hội phản đối, chống lại chính sách của nhà nước, sẽ dẫn đến tình trạng khủng hoảng, bất ổn định trong xã hội, tác động trực tiếp đến sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Vì vậy, khi nhà nước ban hành chính sách công phải đặc biệt chú ý tới yếu tố này. 7 1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1.2.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội Đất đai là tài sản tự nhiên, trong quá trình lịch sử phát triển của nhân loại, đất đai chính là điều kiện lao động, giữ vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất thì sẽ không ngành sản xuất nào, cũng như con người không có nơi để tồn tại và sinh sống. Vì vậy đất đai là một trong những tài nguyên vô cùng quan trọng và quý giá của con người, là điều kiện sống của mọi sinh vật trên Trái đất. Đất đai tham gia vào hầu hết tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội. Đất đai là địa điểm, là cơ sở của các thành phố, các công trình công nghiệp, giao thông, các công trình thuỷ lợi. Đối với những ngành phi nông nghiệp: Đất đai chính là cơ sở không gian và vị trí để nâng cao và cải thiện quá trình lao động, là kho tàng dự trữ ẩn sâu trong lòng đất (các ngành công nghiệp khai khoáng). Trong quá trình sản xuất cũng như cấu thành nên sản phẩm đều không phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì nhiêu, chất lượng thảm thực vật cũng như các yếu tố tự nhiên có sẵn trong đất. Đối với những ngành nông - lâm nghiệp: Đất đai là yếu tố tích cực của quá trình sản xuất, là điều kiện vật chất – cơ sở không gian, đồng thời là đối tượng lao động và công cụ hay phương tiện lao động. Ngoài ra trong quá trình sản xuất nông - lâm nghiệp còn liên quan chặt chẽ với độ phì nhiêu và quá trình sinh học tự nhiên của đất. Trong quá trình phát triển xã hội, sự hình thành và phát triển của nền văn minh nhân loại cũng như các thành tựu kỹ thuật của con người, đất đai nắm giữ vai trò quan trọng và thiết yếu. Mục đích sử dụng đất được biểu hiện rõ nét trong các khu vực kinh tế xã hội phát triển mạnh, cùng với đó là sự gia tăng dân số đã chỉ ra những sai lầm của con người trong quá trình sử dụng đất dẫn đến việc huỷ hoại mội trường đất, 8 một số công năng của đất bị yếu dần đi. Vì vậy, vấn đề sử dụng đất đai ngày càng trở nên quan trọng hơn và mang tính toàn cầu. 1.2.2. Thu hồi đất 1.2.2.1. Khái niệm thu hồi đất Nhà nước thu hồi đất theo Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai 2013 là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [20]. Theo giáo trình luật đất đai năm 2005 – Trường đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa về thu hồi đất như sau: “ Thu hồi đất là văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất” [14]. 1.2.2.2. Sự cần thiết thu hồi đất Thực tế cho thấy việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại cho các doanh nghiệp, các nhà đầu tư cơ hội phát triển thực hiện dự án, nhưng đồng thời chính điều này đã làm tăng nguy cơ mất đi tư liệu sản xuất của người dân. Tuy nhiên, nếu nhìn từ góc độ hiệu quả kinh tế thì việc quy định về thu hồi đất là công tác nên làm để phát triển nhiều mặt vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng; Để tạo động lực cơ sở vật chất cho quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, công tác này là rất cần thiết, nên làm và nó được xuất phát từ những lý do sau : Thứ nhất, đất đai ở Việt Nam thuộc quyền sở hữu của nhân dân, do Nhà nước đại diện làm chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Quyền sở hữu đất của Nhà nước được thông qua bằng việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ; Nhà nước là chủ thể thực hiện các công tác về thu hồi đất và là nhân tố quan trọng không thể thiếu trong toàn bộ các quyền của chủ sở hữu đất đai do chính Nhà nước làm đại diện. Thực tế, để làm tăng giá trị của đất đai, Nhà nước cần điều chỉnh việc quản lý, sử dụng đất thông qua nhiều hình thức và cách thức khác nhau, trong đó 9 có việc thu hồi đất. Đây là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý Nhà nước về đất đai, tuy nhiên phải bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển chung của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan đến thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Đây không chỉ là phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong việc làm cho đất đai trở thành tư liệu sản xuất hiệu quả vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Thứ hai, thu hồi đất để đầu tư thực hiện các dự án xây dựng sẽ làm tăng thêm giá trị của đất, không chỉ những nơi có đất bị thu hồi mà còn cả những khu vực xung quanh của dự án. Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua việc dịch chuyển vị trí đất trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chuyển các loại đất khác thành đất thực hiện dự án. Thứ ba, ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Nhà nước cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia dự án. Đây chính là động lực của sự phát triển, giải quyết tốt được điều này thì sẽ tạo động lực cho sự phát triển của xã hội; ngược lại đây cũng sẽ là nguyên nhân của những đối kháng và mâu thuẫn xã hội. 1.2.3. Tác động tích cực của việc thu hồi đất và các thường hợp thu hồi đất 1.2.3.1. Sự cần thiết phải quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích chung của người dân. Trên thực tế, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại cho doanh nghiệp, nhà đầu tư cơ hội phát triển từ việc được giao đất thực hiện dự án, nhưng đồng thời lại làm ảnh hưởng không nhỏ đến người dân. Tuy nhiên nhìn từ góc độ hiệu quả của nền kinh tế, quy định về việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích cộng đồng thì việc thu hồi đất nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội là điều hết sức cần thiết, xuất phát từ những lý do sau đây: 10 Thứ nhất, ở nước ta nhân dân có quyền sở hữu đất và do Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Quyền sở hữu được Nhà nước thể hiện thông qua việc quyết định quy hoạch đất và kế hoạch sử dụng đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất, quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất hoặc người được trao quyền sử dụng đất tạo ra. Nhà nước là chủ thể và là nhân tố không thể thiếu trong toàn bộ các quyền của chủ sở hữu đất đai do chính Nhà nước làm đại diện. Thực tế, để làm tăng giá trị cao nhất của đất, Nhà nước cần điều tiết việc quản lý cũng như sử dụng đất thông qua nhiều hình thức khác nhau. Thu hồi đất là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý nhà nước về đất đai, trong quá trình thực hiện cần bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển chung của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan đến thu hồi đất cần phải được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Lý do là vì đây không chỉ là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong việc làm cho đất trở thành tư liệu sản xuất hiệu quả phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội Thứ hai, thu hồi đất để phụ vụ cho công tác thực hiện các dự án sẽ làm tăng thêm giá trị của đất không chỉ những nơi có đất bị thu hồi mà còn những khu vực ở xung quanh . Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua việc dịch chuyển vị trí đất trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chuyển các loại đất khác thành đất thực hiện dự án. Ở góc nhìn này, việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội sẽ mang lại lợi ích cho Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi. Cụ thể: Đối với Nhà nước, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang đến nhiều lợi ích cho công tác quản lý nhà nước như: Một là, giúp Nhà nước thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhằm làm tăng tối đa hiểu quả sử dụng của từng 11 loại đất; Hai là, tạo điều kiện cho nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án có sử dụng đất, từ đó kích thích nền kinh tế phát triển; Ba là, Nhà nước không phải bỏ ra một khoản kinh phí rất lớn để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho nền kinh tế hoặc nhu cầu của xã hội, nhà đầu tư sẽ thay Nhà nước làm việc này, thậm chí việc này còn tạo ra nguồn thu cho Nhà nước từ tiền giao đất, cho thuê đất, thuế… Đối với nhà đầu tư, Nhà nước thu hồi đất để giao hoặc cho các tổ chức kinh tế thuê để thực hiện các dự án. Xét về mặt kinh tế, đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt nên người nào nắm trong tay nhiều đất đai sẽ có nhiều lợi thế hoạt động sản xuất, kinh doanh. Đối với người có đất bị thu hồi, trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tất yếu phải thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, bản thân việc này cũng tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ về những thiệt hại mà họ phải gánh chịu, trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước ta đã có những quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất. Trên thực tế, những chính sách này ngày càng hoàn thiện và bảo đảm tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất, họ được bồi thường quyền sử dụng đất trên cơ sở có sự thỏa thuận theo khung giá quy định và thị trường. Thứ ba, ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Muốn vậy, Nhà nước cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất, đây là động lực của sự phát triển, nếu giải quyết tốt lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể này thì sẽ tạo động lực cho sự phát triển của xã hội; ngược lại, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội sẽ là nguyên nhân của những đối kháng và mâu thuẫn xã hội. 1.2.3.2. Các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng đồng Việc thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế lần đầu tiên được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 với những quy tắc xử sự còn đơn giản về các 12 trường hợp thu hồi đất như để đầu tư xây dựng công nghiệp, khu công nghệ, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn do Chính phủ quy định. Trên cơ sở kế thừa những nội dung còn hợp lý của Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung đầy đủ, chi tiết hơn về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế. Cụ thể, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, công cộng như sau: - Thực hiện các dự án trọng điểm quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư cần thiết phải thu hồi đất; - Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, bao gồm: Dự án xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế; khu đô thị mới, khu công nghệ cao, khu chế xuất và các dự án đầu tư ODA; Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, trụ sở ngoại giao của các tổ chức quốc tế; các công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, quảng trường, công viên, bia tưởng niệm, tượng đài, các công trình cấp quốc gia khác… Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm điện lực, giao thông, thủy lợi, cấp – thoát nước; thông tin liên lạc; công trình thu gom, xử lý chất thải; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia… - Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao gồm: Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; danh lam thắng cảnh được xếp hạng; công trình di tích lịch sử - văn hóa, tượng đài, quảng trường, công viên, công trình sự nghiệp công cấp địa phương, bia tưởng niệm; Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp - thoát nước, thông tin liên lạc, điện lực, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải. 13 Dự án xây dựng công trình phục vụ cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông – lâm - thủy - hải sản; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; Dự án khai khoáng được cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản. 1.3. Nội dung thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.3.1. Thực hiện chính sách và các bước tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 1.3.1.1. Khái niệm về thực hiện chính sách Sau khi chính sách được hoạch định, chính sách đó cần được đưa vào tổ chức thực hiện trong cuộc sống. Đây là giai đoạn thiết yếu và quan trọng của chính sách, đưa chính sách từ lý thuyết thành những hoạt động mang tính cụ thể và đạt kết quả trong thực tế. Các cơ quan Nhà nước, trước tiên là bộ máy hành chính là nhân tố chủ yếu để đề xuất các phương án chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đồng thời cũng chính là nhân tố tổ chức thực hiện chính sách đó. Vì vậy, việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là quá trình đúng đắn nhằm hiện thực hoá những mục tiêu cốt lõi mà chính sách đề ra. 1.3.1.2. Các bước tổ chức thực hiện chính sách Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách. Đây là bước quan trọng và vô cùng cần thiết, cấu thành rất nhiều nội dung và kế hoạch triển khai, là cơ sở và tiền đề để kiểm tra mức độ thực hiện trong bất kỳ thời điểm nào của chính sách. 14