Tài liệu Luận văn thạc sĩ trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở việt nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỒ THỊ BÍCH NGỌC TR¸CH NHIÖM CHÝNH TRÞ CñA NG¦êI §øNG §ÇU CHÝNH QUYÒN C¥ Së ë VIÖT NAM HIÖN NAY (Qua khảo sát thực tế tại tỉnh Nghệ An) LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC HÀ NỘI - 2019 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỒ THỊ BÍCH NGỌC TR¸CH NHIÖM CHÝNH TRÞ CñA NG¦êI §øNG §ÇU CHÝNH QUYÒN C¥ Së ë VIÖT NAM HIÖN NAY (Qua khảo sát thực tế tại tỉnh Nghệ An) LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC Mã số: 62 31 02 01 Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG THÀNH HÀ NỘI - 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong Luận án là trung thực, đảm bảo tính khách quan, khoa học, dựa vào kết quả khảo sát thực tế. Các tài liệu tham khảo đều có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng. Tác giả Hồ Thị Bích Ngọc DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CHLB : Cộng hòa Liên bang CNXH : Chủ nghĩa xã hội HĐND : Hội đồng nhân dân HTCT : Hệ thống chính trị KT-XH : Kinh tế - xã hội NNPQ : Nhà nước pháp quyền NNPQ XHCN : Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa QLNN : Quản lý nhà nước QP-AN : Quốc phòng - an ninh TAND : Tòa án nhân dân Ủy ban nhân dân : Ủy ban nhân dân VKSND : Viện kiểm sát nhân dân DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ Trang Bảng 3.1. Phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống người đứng đầu chính quyền cơ sở 119 Bảng 3.2. Bảng những vấn đề bất cập về trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở đang diễn ra tại Nghệ An 119 Bảng 3.3. Nguyên nhân dẫn đến trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở hiện nay (khảo sát ở Nghệ An) trong thực tiễn chưa phát huy 120 MỤC LỤC MỞ ĐẦU Trang 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN TRÁCH NHIỆM CHÍNH TRỊ CỦA NGƢỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ 1.1. Công trình nghiên cứu ở nước ngoài 1.2. Công trình nghiên cứu ở trong nước 1.3. Tổng quan kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học nước ngoài, trong nước và các nội dung luận án cần tiếp tục nghiên cứu 7 7 20 28 Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN TRÁCH NHIỆM CHÍNH TRỊ CỦA NGƢỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ 2.1. Khái niệm và đặc điểm trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở 2.2. Nội dung cơ bản về trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền ở cơ sở 32 32 59 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM CHÍNH TRỊ CỦA NGƢỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ Ở NƢỚC TA HIỆN NAY 3.1. Một số thực trạng về trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở nước ta hiện nay 3.2. Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở tỉnh Nghệ An Chƣơng 4: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM CHÍNH TRỊ CỦA NGƢỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ Ở NƢỚC TA HIỆN NAY 4.1. Phương hướng 4.2. Giải pháp KẾT LUẬN DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 84 84 113 123 124 130 148 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Xuất phát từ sự vận động không ngừng của đời sống chính trị, Việt Nam cũng như thế giới luôn có sự biến đổi không ngừng. Vấn đề quyền lực của mỗi cá nhân hay một thể chế, ở cấp trung ương hay cấp cơ sở đều chịu sự tác động, thành quả đạt được luôn song hành kinh nghiệm đúc rút buộc phải truy cứu ngay đời sống chính trị cấp cơ sở. (ví dụ: một ông chủ tịch UBND và chủ tịch HĐND xã được đánh giá cao về uy tín tại Liên hợp quốc khi đem lại cho chính quyền cơ sở những giá trị tích hợp vượt trội về một mô hình nhân rộng; nhưng ngược lại một ông chủ tịch UBND và chủ tịch HĐND xã trở thành mẫu hình “kinh nghiệm” tại các nước khi để chính quyền có điểm nóng chính trị -xã hội). Quyền lực nhà nước tại cơ sở trước hết của chính người dân cơ sở, chính quyền là thiết chế bộ máy quyền lực của người dân tại cơ sở và người đứng đầu chính quyền là người nắm quyền lực chính trị do người dân ủy quyền. Điều đó đi đến nhân quả của quyền lực chính trị xuất phát từ yêu cầu của người dân cần thay đổi, cải thiện chính những lợi ích của mình đối với đời sống chính trị tại cơ sở, thông qua lá phiếu quyền lực mà họ trao. Trách nhiệm chính trị là trách nhiệm của cơ quan nhà nước, của cán bộ giữ trọng trách trong bộ máy quyền lực Nhà nước được đặt ra trước cử tri và các tầng lớp nhân dân. Trách nhiệm đó phải được xác lập dựa trên sự tín nhiệm của nhân dân là chủ thể đã bầu ra những người được giao chức vụ, quyền hạn. Xuất phát từ vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, đặc biệt đối với công tác cán bộ đã góp phần quan trọng đối với phương thức lãnh đạo của Đảng. Tổng kết 20 xây dựng chiến lược cán bộ, Đại hội XII của Đảng, Hội nghị Trung ương 7 khóa XII đã thảo luận và ban hành Nghị quyết về “Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ”. Nghị quyết 26-NQ/TW, ngày 19/5/2018 của Ban Chấp hành Trung ương được xây dựng trên quan điểm đổi 2 mới, coi yếu tố cán bộ, nhất là cán bộ cấp chiến lược trong Nghị quyết, là trung tâm, xuyên qua mọi đổi mới trên các lĩnh vực, có vai trò quan trọng nhất, quyết định thành công hay thất bại của sự nghiệp cách mạng của Đảng. Tuy nhiên, nhận thức của một số cấp ủy, tổ chức đảng, lãnh đạo cơ quan, đơn vị và cán bộ, đảng viên về cán bộ và công tác cán bộ chưa thật sự sâu sắc, toàn diện. Vẫn còn tình trạng chưa hiểu rõ về vai trò, tầm quan trọng cũng như yêu cầu tiến hành thường xuyên, liên tục, toàn diện, đồng bộ của công tác cán bộ. Có tổ chức đảng và người đứng đầu chưa thấy rõ mối quan hệ biện chứng, sự liên quan mật thiết giữa xây dựng đội ngũ cán bộ với xây dựng, chỉnh đốn Đảng, đổi mới tổ chức bộ máy, công tác cán bộ và xây dựng đội ngũ cán bộ chưa ngang tầm nhiệm vụ. Ở nhiều nơi vẫn còn tình trạng người đứng đầu chính quyền cơ sở thiếu trách nhiệm, chưa gương mẫu, mất dân chủ hoặc nể nang, né tránh, ngại va chạm, thậm chí có biểu hiện dùng tập thể để hợp lý hóa ý đồ cá nhân, hiếm một người chỉ huy vượt tầm tại các cấp nói chung và cơ sở nói riêng... Chúng ta đã có các quy định về trách nhiệm nêu gương trách nhiệm giải trình, trách nhiệm phản biện hay các kênh quan trọng của nhà nước như trách nhiệm pháp lý nhưng trách nhiệm chính trị cao hơn ở chổ nó gắn chặt với bản chất chế độ, gắn chặt với niềm tin của người dân và uy tín của người cán bộ, lúc vi phạm thì người đứng đầu chịu trách nhiệm cao nhất trước lá phiếu đã bầu nên mình, xin lỗi người dân cơ sở, luận tội về mặt chính trị… đây cũng chính là lỗ hổng về việc thể chế hóa quy định của Đảng cũng như hiện thực hóa quyền dân chủ của người dân cấp cơ sở; sự đổi mới hệ thống chính trị cơ sở. Xuất phát từ vai trò, thực trạng, giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN) của chính quyền cơ sở và yêu cầu đổi mới hệ thống chính trị cơ sở đã đặt ra đối với trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở. Theo các quy định hiện hành thì trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở trong QLNN của chính quyền cơ sở vẫn còn mang tính chung chung; bộ máy chính quyền cơ sở còn nhiều hạn chế bất cập như cồng kềnh, kém hiệu quả, kỷ luật hành chính không chặt chẽ, 3 thực trạng của việc tùy tiện xử lý sự vụ của người đứng đầu, luật được ban hành nhưng không thực hiện đúng luật mà theo ý chí chủ quan của cấp trên, các văn bản, quy định ban hành chồng chéo, khó thực thi; các nhiệm vụ thực thi tại chính quyền cơ sở không kịp thời, không hiệu quả, vẫn còn tình trạng nhũng nhiễu, hách dịch, chây ì, cấp dưới không nghe cấp trên, cấp trên thì độc đoán, mất dân chủ; thực thi nhiệm vụ thiếu minh bạch công khai, thiếu định lượng nên kết quả nhiệm vụ còn chung chung. Vậy, trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở gắn liền với trách nhiệm về một thực trạng chính quyền cơ sở còn nhiều bất cập. Xuất phát từ những lý do lý luận và thực tiễn nêu trên tác giả lựa chọn chủ đề “Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay” (qua khảo sát tại tỉnh Nghệ An) làm Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Chính trị học. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1.Mục tiêu nghiên cứu Xây dựng luận cứ; làm rõ những vấn đề lý luận về trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở; trên cơ sở đó đánh giá thực trạng trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở (qua khảo sát thực tế tại tỉnh Nghệ An); đề xuất phương hướng và những giải pháp nâng cao trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa quan điểm và cách tiếp cận; đưa ra quan điểm, cách tiếp cận về trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở góp phần thay đổi mô hình, tính chất tổ chức hệ thống chính trị cơ sở ở Việt Nam hiện nay. - Nghiên cứu cơ sở chính trị, pháp lý và xã hội, đặc điểm, vai trò, nội dung, hình thức, cơ chế hoạt động của chính quyền cơ sở từ đó chỉ ra các hình thức, nội dung, đặc điểm, cơ sở xác định, điều kiện đảm bảo thực hiện trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở. 4 - Nghiên cứu lý luận thực hiện trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở một số nước; từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. - Khảo sát thực trạng; chỉ ra nguyên nhân; những vấn đề đặt ra đối với việc thực hiện trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay (qua khảo sát thực tế tại tỉnh Nghệ An). - Nghiên cứu đề xuất phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm nâng cao trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam trong thời gian tới. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam. Luận án nghiên cứu trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam trong khoảng thời gian từ năm 2011 (là năm thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI - có các quy định về trách nhiệm của người đứng đầu) trở lại đây. Luận án khảo sát, điều tra về thực hiện trách nhiệm chính trị của chính quyền cơ sở trên địa bàn tỉnh Nghệ An. - Đối tượng: Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở ở Việt Nam. - Đối tượng điều tra: Cán bộ xã/ phường. - Địa điểm: 3 huyện, thị, thành gồm: thành phố Vinh; thị xã Cửa Lò; Huyện Quế Phong. - Phạm vi: Khảo sát 3 đơn vị cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Nghệ An. 4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Phƣơng pháp tiếp cận nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở. Đây là vấn đề liên quan công tác xây dựng Đảng, việc xây dựng đội ngũ cán bộ - công chức, đổi mới hệ thống công vụ, hoàn thiện hệ thống pháp luật, các thiết chế, nguồn lực xã hội. Do đó, đề tài sử dụng phương 5 pháp tiếp cận liên ngành các ngành khoa học như: Chính trị học, xây dựng đảng, luật học, lãnh đạo học, hành chính công, xã hội học... để nghiên cứu. 4.2. Cơ sở lý luận Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ đặt ra, đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng đội ngũ cán bộ - công chức, nâng cao chất lượng chính quyền cơ sở, xây dựng đảng làm cơ sở lý luận và phương pháp luận nghiên cứu chủ đạo. Ngoài ra, đề tài cũng tiếp cận những lý thuyết lãnh đạo, hành chính, chính trị - pháp lý hiện đại, kinh nghiệm của một số nước; kế thừa, tham khảo các công trình nghiên cứu, số liệu điều tra, tổng kết thực tiễn của các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước để nghiên cứu vấn đề. 4.3. Phƣơng pháp nghiên cứu - Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh; phương pháp khoa học liên ngành; phương pháp chuyên gia; phương pháp điều tra xã hội học, sử dụng phần mềm để phân tích. * Đối tượng điều tra: + Cán bộ, công chức, người hoạt động không chuyên trách cấp xã; thôn, bản (30 người). + Cán bộ xã đã nghỉ chế độ (10 người). + Người dân trên địa bàn xã (20 người). * Địa điểm điều tra: Được phân thành 3 vùng (vùng núi cao, vùng núi thấp, đồng bằng); mỗi vùng chọn 3 huyện, mỗi huyện chọn 3 xã; mỗi xã lấy 60 mẫu. * Số lượng mẫu: 3 vùng x 3 huyện x 3 xã x 60 mẫu/xã = 1.620 mẫu. Quá trình triển khai, nghiên cứu sinh đã thu được kết quả như sau: * Tổng số phiếu phát ra: 1.620 phiếu. * Tổng số phiếu thu về: 1.620 phiếu, Trong đó có 13 phiếu không đầy đủ thông tin cụ thể như sau: + Số phiếu hợp lệ: 1.607 phiếu (chiếm 99,1 %); 6 + Số phiếu không hợp lệ: 13 phiếu (chiếm 0,9%); - Sử dụng phần mềm để phân tích: Thông tin thu thập được xử lý bằng phần mềm quản lý và phân tích dữ liệu SPSS. Toàn bộ số liệu đã xử lý được sử dụng và phân tích trong nội dung của luận án. 5. Những điểm mới của Luận án 5.1. Những đóng góp mới về mặt học thuật, lý luận - Luận án tổng quan các công trình khoa học nghiên cứu thế giới và trong nước, vận dụng những tư tưởng, quan điểm lý luận tiến bộ vào luận án; làm rõ khái niệm, cơ sở hình thành, đặc điểm, nhân tố ảnh hưởng và các nội dung lý luận trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở hiện nay. - Luận án chỉ ra tồn tại, nguyên nhân và những vấn đề đặt ra trong việc thực hiện trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở hiện nay qua việc nghiên cứu thể chế, cơ chế, quyền lực chính trị và các nguồn lực trong thực tế. - Luận án đề xuất phương hướng và một số giải pháp, nhấn mạnh những giải pháp đột phá nhằm tăng cường thực hiện trách nhiệm chính trị của người đúng đầu chính quyền cơ sở hiện nay. 5.2. Những điểm mới rút ra từ các kết quả nghiên cứu, khảo sát Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở hiện nay. Kết quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo được sử dụng vào nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong khoa học chính trị, các cơ sở nghiên cứu, đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao nhận thức, cán bộ, công chức; trong công tác xây dựng Đảng, đoàn thể, các tổ chức kinh tế-xã hội, cơ quan hoạch định đường lối chính sách. 6. Kết cấu của Luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Danh mục các công trình nghiên cứu của tác giả có liên quan đến luận án và Phụ lục, kết cấu của luận án gồm: 4 chương, 9 tiết. 7 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN TRÁCH NHIỆM CHÍNH TRỊ CỦA NGƢỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ 1.1. CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƢỚC NGOÀI Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu không trở thành hệ thống nghiên cứu về mặt lý luận trên thế giới, các lý thuyết nghiên cứu không nhiều như các vấn đề quyền lực chính trị khác. Do thể chế chính trị của mỗi nước, lịch sử tiền lệ nghiên cứu tư tưởng của các nhà lý luận kinh điển trên thế giới, sự va đập các yếu tố thời đại như sự hội nhập quốc tế, sự toàn cầu hóa, sự phát triển về chất và lượng của khoa học kỹ thuật, sự lớn mạnh không ngừng của lực lượng vật chất thế giới nên hệ thống lý luận của loài người có sự tương thích để tạo nên giá trị của mình xoay quanh trục quyền lực của loài người. Ta có thể dễ dàng tiếp cận với tri thức thời đại, hệ thống lý luận, các công trình nghiên cứu qua các vấn đề quyền lực nhà nước như hệ thống lý luận nhà nước pháp quyền, hệ thống lý luận dân chủ, tôn giáo, nhân quyền, hệ thống lý luận về phát triển kinh tế, hệ thống lý luận về các khoa học kỹ thuật, về văn hóa, xã hội. Tại các nước phương tây hay các nước phương đông với mục đích quyền lực nhà nước khác nhau, đặc điểm và điều kiện kinh tế, văn hóa xã hội, lịch sử khác nhau có cách thiết kế nhà nước khác nhau và thực hành giá trị lý luận hoàn toàn khác nhau hoặc khác nhau ở những điểm cụ thể. Quyền lực thế giới loài người không chỉ thể hiện ở địa giới, phạm vi quốc gia, các khu vực quyền lực đo đếm, tách biệt, phân tầng mà còn đan xen, ẩn sâu vào các tính chất và mức độ khác nhau, chủ thể quyền lực tùy theo đặc điểm mà thể hiện khác nhau. Tuy nhiên, với thế giới hiện tại, quyền lực nào cũng do con người phụ trách, từng cá nhân hay từng nhóm người hay từng bộ phận, từng giai tầng, từng lãnh địa hay xuyên lãnh địa cũng do con người đảm nhận quyền lực đó, con người lẽ thường phải nhận trách nhiệm về quyền lực do mình thiết kế và thụ hưởng. Hệ thống lý luận hay các công trình nghiên cứu về trách nhiệm chính trị trên thế giới không phổ biến, không nhiều về định lượng nhưng nó luôn là vấn đề được quan tâm của các nhà nghiên cứu, các nhà khoa học, các học giả bởi mục đích chính của 8 nó liên quan đến quyền lực của con người thông qua quyền lực nhà nước, quyền lực xã hội, quyền lực tại chính mỗi quốc gia. Với nội dung luận án của mình tác giả quan tâm những lý luận, các công trình nghiên cứu liên quan đến các nội dung cơ bản của luận án, tuy nhiên phải dựa trên tính tổng thể, xuất xứ, tính thực tiễn của chính các công trình nghiên cứu khoa học đó, nếu những công trình khoa học đó không có sự áp dụng phổ biến đối với hệ thống lý luận nhưng tác giả nhận thấy giá trị tinh hoa và khoa học của nó đối với luận án của mình thì tác giả vẫn đưa vào để tham khảo và phục vụ cho luận án của mình. 1.1.1. Công trình nghiên cứu liên quan đến trách nhiệm chính trị của chính quyền cơ sở Trong cuốn State and LocalGoverment, 8th ed (Boston Learning), at 270, 525 (các tài liệu còn gọi là Quy tắc Dilon) [124]. Bowman &Richard C.Kearney tiếp cận trách nhiệm chính trị trong hệ thống chính quyền Mỹ, ở đây chính quyền cấp thấp nhất dưới chính quyền bang là chính quyền địa phương. Hoạt động của chính quyền cấp thấp nhất này dựa trên chế độ tự quản, chính quyền ở đây, trong đó có người đứng đầu do địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước cử tri của địa phương, tuân thủ theo pháp luật chứ không theo các quy định của chính quyền trung ương. Quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn đạo đức cho cán bộ hành chính của Mỹ được xem là bộ quy tắc cho nền hành chính, trong đó quy định cụ thể đối với quyền hạn, nhiệm vụ, các giá trị của giới hành chính trong đó có người đứng đầu hướng tới sự tạo uy tín, niềm tin vững chắc của người dân đối với chính phủ. Đây chính là trách nhiệm của công quyền, giá trị mang tính khuôn mẫu nhưng bao chứa các giá trị mang màu sắc Mỹ trong sự vận động không ngừng của đời sống chính trị Mỹ xoay quanh trục quyền lực chính trị, thể hiện trách nhiệm chính trị qua phong cách, bản chất của cán bộ hành chính, người đứng đầu tổ chức này. Ngược lại, qua bộ quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn đạo đức chính là thể chế hóa Luật và thậm chí là hiến pháp của Mỹ đã thể hiện trong bộ quy tắc này là cơ sở để người dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách công của Mỹ, người dân kiểm soát các hoạt động công để quy kết trách nhiệm hành chính, sát với thực tiễn đời sống dân cư cơ sở (trừ bộ phận dân 9 cư thờ ơ chính trị) và khi đối tượng phục vụ người dân có các hành vi không có đạo đức công vụ như sách nhiễu, de dọa, trục lợi cá nhân, bưng bít thông tin, thô lỗ, xem thường người khác… thiếu chính trực, thiếu liêm chính, thiếu kịp thời... thì được xem là không có trách nhiệm trong việc thực hiện quyền lực công và bị truy xét trách nhiệm trong việc thực hiện công việc quản lý hành chính khu vực công và cuối cùng đi đến trách nhiệm chính trị khi chiến dịch bầu cử nổi lên nó sẽ thành vũ khí tối tân (do hiệu ứng công nghệ bầu cử hiện đại), nhân sức mạnh lên để đánh gục đối thủ của đảng đối lập, khi đối thủ đó đang đảm nhận lĩnh vực hành pháp này. Như vậy, trách nhiệm chính trị gắn chặt với trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm hành chính. Quá trình cai trị: Nghiên cứu về áp lực xã hội (The Process of Government: A Study of Social Pressures), là cuốn sách đi sâu vào nghiên cứu áp lực xã hội. Trong các quyền lực được hình thành trong một quốc gia thì quyền lực chính trị là quyền lực quan trọng nhất, quyền lực này gắn chặt với cơ quan công quyền. Quyền lực chính trị được hình thành từ chính các nguồn lực và năng lực của cơ quan công quyền. Điều này cũng được lý giải quyền lực ở chính quyền cơ sở. Với “Luận đề Weber” là đại diện tư tưởng chủ nghĩa tinh hoa cạnh tranh đã có những hạt nhân tích cực liên quan và tác giả luận án kế thừa một số quan điểm gắn với quyền lực nhà nước. Trước hết và xuyên suốt trong hệ thống quan điểm về quyền lực là tư duy lý hóa, khoa học kỷ trị trong đời sống chính trị. Sự phát triển của công nghiệp, khoa học kỹ thuật làm biến đổi các các phạm trù, lĩnh vực trong xã hội, sự phụ thuộc và mâu thuẫn ngày càng gia tăng do các nhóm lợi ích và xuất hiện nhiều nhóm, nhiều tổ chức, nhiều hiệp hội tự quản, bộ mặt của đời sống chính trị thay đổi do chính tiền thân là sự thay đổi của công nghiệp. Nội dung này hữu dụng khi hiện thực hóa chính quyền cơ sở hiện đại, chuyên nghiệp, tư duy lý tính của người đứng đầu chính quyền cơ sở. Dahl, Robert A, The Concept op Power [126], quan niệm rằng trách nhiệm chính trị được hình thành từ các chính sách và từ chính các kết quả 10 chính trị, các kết quả chính trị theo Dahl được không được lấy từ quá trình điều chỉnh trong cấu trúc thứ bậc mà được lấy từ các khu vực lợi ích khác nhau, quyền lực được chia sẻ từ nhiều nhóm lợi ích khác nhau và từ đây trong xã hội xuất hiện nhiều trung tâm quyền lực với sự biến đổi của chính nó. Đối với bầu cử, nguy hại nguyên tắc đa số được thay thế bằng cơ chế cạnh tranh từ chính nhiều nhóm lợi ích, người đắc cử cũng từ đó nắm được đại đa số dân cư từ chính sự cạnh tranh của các nhóm lợi ích, dân chủ được mở rộng tránh được độc tài cá nhân trị. Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu có được khi mà phương thức dân chủ được phát huy, quyền của người đứng đầu, cơ chế vừa ràng buộc được mọi thành viên nhưng kiểm soát được chính mình. Trách nhiệm chính trị của cá nhân đạt được khi quyết định cá nhân đó đảm bảo dân chủ, nó bao gồm như Bỏ phiếu bình đẳng ở giai đoạn quyết định; sự tham gia có hiệu quả; hiểu biết thấu đáo; kiểm soát chương trình nghị sự. Có một điểm để chính quyền vận dụng tư tưởng của Dahl là sự tự quản của các hiệp hội để giảm bớt chi phí cho chính quyền, đồng thời thêm đại diện khi tranh cử. Với các cuốn sách Chính trị học hành chính và biến đổi xã hội (Administation Politics and Social Change) [38], hay Cách cư xử đạo đức: Những nguyên tắc cho công chức chính quyền, (Ethical Conduct: Guidelines for Government Employess) [55], các tác giả đã tiếp cận dưới góc độ về cải cách hành chính là động lực quan trọng để phát triển xã hội, thông qua các khảo sát, đo lường về chế độ trách nhiệm của người đứng đầu trong tổ chức hành chính cũng như các quy định của công chức. Trong đó đạo đức công vụ là một dạng trách nhiệm, thể hiển sự ứng xử của nền công vụ đối với lòng tin của người dân qua giới công chức. Why Did the Elites Extend the Suffrage? Democracy and the Scope of Government, with an Application to Britain’s [129] và tác giả Acemoglu và Robinson (2012) trong cuốn Why Nations Fail [125], là những công trình nghiên cứu về sự phân bổ của trách nhiệm chính trị đến các nguồn lực và giá trị trong một quốc gia. Quyền lực chính trị chính đáng sẽ tạo nên trách nhiệm 11 chính trị cao, thể hiện trong việc hoạch định chính sách theo chiều trên xuống có tác dụng mạnh mẽ thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển tăng trưởng. Tác giả không nghiên cứu theo chiều hướng các nguồn lực trong xã hội. Trong đó, nguồn lực kinh tế là quan trọng nhất tác động đến đời sống chính trị và ngược lại, lúc này trách nhiệm chính trị thông qua phương thức như công khai, minh bạch trở thành giải pháp quan trọng để thực hiện quá trình tái phân phối nguồn lực trên các lĩnh vực cụ thể như dịch vụ công; sản xuất cung cấp hàng hóa. Như vậy, trách nhiệm chính trị lúc này nổi lên là kết quả của chế độ dân chủ thông qua phương thức như công khai, minh bạch. Tác giả cũng trình bày hệ thống lý luận trách nhiệm chính trị thể hiện trách nhiệm trước cử tri chính là căn cứ quan trọng cho dân chủ chính trị phát triển, trách nhiệm chính trị được các tác giả nhấn mạnh không chỉ là nguồn lực cho phát triển kinh tế mà còn là bộ giáp ngăn cản sự lạm dụng quyền lực đối với sự phát triển quốc gia, ngăn cản sự xung đột trong một quốc gia và tạo nên trật tự văn minh cho quốc gia đó, chính là một sự giải mã quan trọng để tránh sự thất bại của mỗi quốc gia. Rodrik (2000), “Institutions for high-quality growth: What they are and how to acquire them” [127], đã nghiên cứu một phương thức quan trọng đảm bảo quyền lực công cũng như phát triển quốc gia chính là thể chế nhà nước có sự tham gia của trách nhiệm giải trình trong chính trị. Trách nhiệm giải trình sẽ thúc đẩy phát triển kinh tế và thúc đẩy các trách nhiệm khác, nhân tố đảm bảo trách nhiệm chính trị. Trách nhiệm giải trình một mặt giúp nhà nước phân bổ các nguồn lực, điều tiết các công cụ trong xã hội, vốn của kinh tế, phòng chống các tiềm họa về kinh tế. Accountability through Public Opinion: From Inertia to Public Action [119]. Luận giải về công cụ trách nhiệm giải trình được phát huy khi nắm được những tác dụng của nó. Dư luận xã hội là áp lực để buộc chính phủ phải có trách nhiệm giải trình hiệu quả. Dư luận xã hội chính là những yêu cầu từ phía người dân đưa ra buộc chính phủ phải giải trình, công khai minh bạch trên các lĩnh vực, phương pháp quản lý hay kết quả đạt được theo từng thời gian nhất định để thực hiện đúng cam 12 kết của mình. Khi chính phủ đã giải trình rồi lại tiếp tục chịu áp lực từ việc giải trình đó như thế nào và lại tạo ra sự thay đổi theo chiều hướng tích cực. Trách nhiệm chính trị ở điểm này chính là sự tác động giữa các thiết chế quyền lực trong xã hội đem đến một kết quả như thế nào, trách nhiệm chính trị lúc này được phát huy khi mang về giải pháp hiệu quả về mặt chính sách. Kathe Callahan (2007) trong nghiên cứu Elements of Effective Governance: Measurement, Accountability and Partici [54], đã chỉ ra mối quan hệ giữa hoạt động chính phủ, trách nhiệm của khu vực công và sự tham gia của công dân bằng chính phương pháp đo lường để đánh giá trách nhiệm chính trị của chính quyền. Công tác quản trị là cả một hệ thống đòi hỏi nhiều khoa học tổng hợp để phát huy hết công suất của nền hành chính công, trách nhiệm chính trị chính là mục tiêu, phương thức, kết quả công suất đó. Nếu có phương pháp đo lường hiệu suất của chính phủ thì hiệu suất lại càng cao hơn. Tác giả đã chỉ ra những thách thức liên quan đến hoạt động chính phủ và sự tham gia của người dân và đề ra cơ chế buộc người ra quyết định chịu trách nhiệm về hoạt động của mình. Làm rõ mối quan hệ giữa dân chủ với công khai, minh bạch và trách nhiệm chính trị trong hoạt động của cơ quan hành chính, nghiên cứu Democracy, Accountability and Representat [2], tác giả đã bàn khá sâu về cơ chế công khai, minh bạch, trách nhiệm chính trị và mối quan hệ giữa nó với vấn đề dân chủ và đại diện. Cơ sở cho việc xác định trách nhiệm công khai, minh bạch và trách nhiệm chính trị đó là sự ủy quyền của người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước. Thực ra, mối quan hệ này đã được đề cập đến trong các nghiên cứu dưới góc độ chính trị và pháp lý từ thế kỷ XVII-XVIII. Với tư cách là người chủ, người dân phải có quyền được biết chính quyền đã, đang và sẽ làm gì cho mình, trước hết để nâng cao nhận thức của mình; thứ hai, vô hình chung đó là trách nhiệm của người dân; thứ ba, người dân tham gia vào việc hoạch định và thực thi chính sách trở thành vốn to lớn cho chính quyền. Nghiên cứu chỉ ra rằng, trách nhiệm chính trị của chính phủ không chỉ thể hiện trách nhiệm của chính quyền trước người dân, mà nó còn góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền trong quản lý hành chính nhà nước. 13 Khi đề cập đến trách nhiệm chính trị của Chính phủ, tác giả cho rằng công khai, minh bạch các vấn đề trước người dân ở hai nội dung chính: (i) Trình bày trước cử tri - về trách nhiệm chính trị của mình đối với các vấn đề liên quan; (ii) Trình bày các vấn đề liên quan đến thực thi nhiệm vụ công vụ tại các cơ quan công quyền. Dân chủ lúc này trở thành bản chất của chế độ, trách nhiệm chính trị được thực thi chính là phương thức quan trọng của nền dân chủ khi mà hai thực thể chính của chế độ này tương tác để phát triển. Trong tác phẩm Vận hành nhà nước: các chiến lược tái cân đối phục vụ giám sát và khuyến khích trong Nhà nước và phát triển: Kinh nghiệm lịch sử về bế tắc và tiến bộ [118], trách nhiệm chính trị cá nhân người đứng đầu đạt được dựa được dựa trên cơ sở. Thứ nhất, sự vận hành của bộ máy hành chính đạt được hiệu quả gì; thứ hai, thị trường và tài khóa như thế nào để đảm bảo chính sách nhà nước quy chiếu hiệu quả; thứ ba, người dân tham gia mức độ nào và tham gia như thế nào. Đây chính là ba thành tố cơ bản để đảm bảo nhà nước cũng như cá nhân các nhà lãnh đạo đạt trách nhiệm chính trị đạt sức mạnh về nguồn lực phát triển, tránh tha hóa và nhũng nhiễu, trục lợi của cá nhân. Ba thành tố trên tạo thành các nguồn lực không những tương tác, hổ trợ nhau mà canh tranh nhau, đối trọng của nhau để giải quyết những phát sinh trong quá trình chuyển đổi không ngừng. 1.1.2. Công trình nghiên cứu liên quan đến ngƣời đứng đầu Trong cuốn Lý thuyết về trách nhiệm cá nhân: Một sự so sánh và phân tích [64], (Personal responsibility Theories: A Comparative Analysis) tác giả đã trình bày tương đối đầy đủ các lý thuyết về trách nhiệm, quyền hạn của người đứng đầu tổ chức hành chính thông qua việc khảo sát các lý thuyết hành chính về trách nhiệm cá nhân của Augustinus (trong tác phẩm Civis Dei), T. Aquin, của Marsilus (lý thuyết về quyền lực cai trị, tài phán hành chính), T. Hobber (nền cai trị, phân công lao động trong tổ chức hành chính) Mongtesquer (phân quyền, ngăn ngừa lạm dụng quyền lực của hành chính), Max Weber (trong nền hành chính thư lại), Morstein Marx, N. Luhmanm, W.F. Willoughby... Ngoài việc giới thiệu các quan điểm cơ bản, cuốn sách 14 còn phân tích, so sánh sự kế thừa và vận dụng các lý thuyết này ở một số quốc gia cụ thể như: Anh, Đức, Hoa Kỳ, Úc... Nghiên cứu về mối quan hệ giữa cấu trúc của thể chế hành chính, nền công vụ với việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người đứng đầu, có cuốn Tính quan liêu trong xã hội hiện đại [4], (Bureau in Modern Societ), tác giả đã mô tả các đặc tính quan liêu của thể chế hành chính; xây dựng các công cụ đo lường tính quan liêu; chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động của công chức bằng phương pháp định lượng. Cuốn sách cho thấy sự quan liêu sẽ làm cho công chức kém năng động; giảm sút trách nhiệm, lòng nhiệt tình và nó cũng là môi trường mà ở đó mọi người sẽ thỏa thuận với nhau nhằm giữ nguyên hiện trạng để trục lợi. Theo tác giả, để công chức có trách nhiệm hơn thì cần phải xóa bỏ sự quan liêu của nền hành chính, siết chặt kỷ luật thông qua sự giám sát của cấp trên, người dân và các tổ chức xã hội dân sự. 1.1.3. Một số tƣ tƣởng, lý thuyết liên quan đến trách nhiệm chính trị của đứng đầu chính quyền cơ sở ở một số nƣớc tiêu biểu Tác giả luận án lựa chọn một số tư tưởng, lý thuyết tiêu biểu ở một số nước để có trị vận dụng và hơn nữa là để kiểm soát các yếu tố ảnh hưởng về mặt lý luận đến các nội dung trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở, đặc biệt nghiên cứu để tìm ra những giải pháp của luận án có tính đột phá chứ không phải là những giải pháp thông dụng, mặc dù có những giải pháp áp dụng được ngay nhưng có những giải pháp về mặt chiến lược, nhưng trước hết là cơ sở khoa học từ việc rút ra kết luận xác đáng từ các tư tưởng, lý thuyết đã được vận dụng tại các quốc gia tiêu biểu. Hiện nay trên thế giới có nhiều cách tiếp cận lý luận chính trị khác nhau, cách tiếp cận thể chế (Institutional approach) như công trình nghiên cứu: “Xã hội và nền dân chủ Đức hay “Nền chính trị Anh trong kỷ nguyên của những người theo chủ nghĩa tập thể” [116]; “Sự biến đổi chính trị ở Anh” [122], đã nghiên cứu đi sâu vào các quyền lực chi phối trong xã hội, sự biến đổi trong hệ thống thể chế, trong đó nổi lên quyền lực của nghị viện hay các đảng phái.