Tài liệu (Luận văn thạc sĩ) Thực thi chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HƯNG THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HƯNG THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Ngành: Chính sách công Mã số: 834.04.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS BÙI NHẬT QUANG HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết luận nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của luận văn chưa được ai công bố. Tác giả luận văn Nguyễn Hưng MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG .............................................................................................. 5 1.1. Một số khái niệm cơ bản ............................................................................ 5 1.2. Lý luận về chính sách công và thực thi chính sách trong lĩnh vực đầu tư công ................................................................................................................... 6 1.3. Kinh nghiệm một số địa phương về thực thi chính sách đầu tư công ............. 22 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM ......................................... 30 2.1. Tình hình kinh tế xã hội ảnh hưởng đến thực thi chính sách đầu tư công tại Quảng Nam ................................................................................................ 30 2.2. Tình hình thực thi chính sách đầu tư công tại tỉnh Quảng Nam.................... 38 2.3. Đánh giá chung về thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam ..................................................................................................... 45 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM ............ 56 3.1. Bối cảnh thực thi chính sách đầu tư công trong thời gian tới .................. 56 3.2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam ................................................................................. 59 3.3. Kiến nghị chính sách ................................................................................ 73 KẾT LUẬN .................................................................................................... 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT GRDP : Tổng sản phẩn trên địa bàn GPMB : Giải phóng mặt bằng HĐND : Hội đồng nhân dân KTTĐ : Kinh tế trọng điểm KCHT : Kết cấu hạ tầng KHCN : Khoa học công nghệ FDI : Đầu tư trực tiếp nước ngoài NGO : Tổ chức phi chính phủ NSNN : Ngân sách nhà nước ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức PPP : Đầu tư theo hình thức đối tác công tư UBND : Ủy ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng bảng Trang 2.1 Tổng sản phẩm trong tỉnh (giá so sánh 2010) 33 2.2 Tổng thu ngân sách trên địa bàn 34 2.3 Tổng chi cân đối ngân sách địa phương 35 2.4 Tổng vốn đầu tư trên địa bàn 38 2.5 Tỷ lệ thu ngân sách so với GRDP 48 2.6 Nợ xây dựng cơ bản 52 DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ Số hiệu Tên hình, biểu đồ hình, BĐ Hình 1.1 Hình 2.1 Quy trình lập kế hoạch tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam Bản đồ hiện trạng và quy hoạch tổng thể phát triển tỉnh Quảng Nam Trang 17 31 Biểu đồ 2.1 Cơ cấu kinh tế Quảng Nam 2018 33 Biểu đồ 2.2 GRDP trong tỉnh (giá so sánh 2010) 46 Biểu đồ 2.3 Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội 47 Biểu đồ 2.4 Chi thường xuyên, chi đầu tư, chuyển nguồn trong tổng chi 51 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đầu tư là hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng trong cho sự phát triển của mỗi quốc gia. Đầu tư là nhân tố quan trọng để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển đất nước. Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 – 2020, trong đó có tái có cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công. Đối với Quảng Nam, đầu tư phát triển KCHT đồng bộ là một trong ba nhiệm vụ đột phá được Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ XX, nhiệm kỳ 20112015 đặt ra, đồng thời nhiệm vụ này tiếp tục được Nghị Quyết Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ XXI đặt ra trong giai đoạn 2016-2020 nhằm huy động các nguồn lực cho đầu tư phát triển, phấn đấu duy trì tỷ trọng vốn đầu tư công khoảng 30-35% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Kết quả thực thi các chính sách về đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đã có chuyển biến rỏ rệt, nổi bậc nhất là nhiều cơ chế được ban hành, đổi mới cơ bản cơ chế phân bổ, quản lý và sử dụng vốn, chuyển kế hoạch đầu tư công hàng năm sang cơ chế quản lý vốn theo đầu tư công trung hạn; xây dựng tiêu chí và định mức phân bổ vốn chi đầu tư phát triển từ nguồn xây dựng cơ bản tập trung; tiêu chí đầu tư cho dự án nhóm C trọng điểm trở lên; tiêu chí phân bổ vốn chương trình mục tiêu quốc gia về nông thôn mới; lựa chọn các nhóm dự án động lực đầu tư để lan tỏa thúc đẩy phát triển; huy động nguồn vốn đầu tư ngày càng tăng với cơ cấu đầu tư theo ngành, theo địa bàn hợp lý hơn; tăng cường phân cấp trong quản lý đầu tư công. Nhiều công trình quy mô lớn đã hoàn thành đưa vào sử dụng, pháp huy hiệu quả, góp phần thúc 1 đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đầu tư công đạt được, thực thi đầu tư công còn dàn trải, phân tán, gây thất thoát, lãng phí các nguồn lực. Nợ đọng xây dựng cơ bản lớn, gây áp lực so với khả năng cân đối ngân sách tỉnh, đồng thời mất nhiều thời gian và kinh phí để giải quyết. Phân cấp, ủy quyền mạnh nhưng thiếu cơ chế hậu kiểm, giám sát quyền lực; công tác đấu thầu thiếu công khai, minh bạch; nhiều công trình kém chất lượng,... Vì vậy, đề tài “Thực thi chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” với mong muốn đóng góp thêm một số nhóm giải pháp cho vấn đề này trong luận văn tốt nghiệp chương trình thạc sỹ chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Đã có nhiều tác giả thực hiện các đề tài nghiên cứu có liên quan đến đầu tư công như: Luận án Tiến sĩ về đề tài “Huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển kinh tế thành phố Đà Nẵng - thực trạng và giải pháp”. của tác giả Nguyễn Đẩu, năm 2005. Luận Văn Tiến sĩ về đề tài “Quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Huy Chí, năm 2016. Luận văn thạc sĩ của tác giả Trần Xuân Vinh, năm 2013 về đề tài “Các giải pháp thu hút vốn đầu tư để phát triển công nghiệp tỉnh Quảng Nam”. Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Vũ Hà Vinh, năm 2017 về đề tài “Thực thi chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi”. Các luận án, luận văn đã nghiên cứu và các công trình khoa học đã công bố không trùng với tên đề tài nghiên cứu; chưa đề cập đến việc thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn Quảng Nam một cách chi tiết, đầy đủ. Bên cạnh các đề tài nghiên cứu tiếp cận theo quan điểm quản lý kinh tế 2 trên, nhiều Hội thảo đã được tổ chức và thảo luận liên quan đến đầu tư công, tuy nhiên chưa có nghiên cứu về thực thi chính sách đầu tư công tại Quảng Nam theo quan điểm cách tiếp cận từ chính sách công. Do đó, luận văn có thể là nghiên cứu đầu tiên về thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề xuất một số nhóm giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống hóa lý luận về chính sách đầu tư công. Luận văn nghiên cứu về thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam dựa trên cơ sở lý luận về đầu tư công trên quan điểm chính sách công nhằm đề xuất một số nhóm giải pháp. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Thực trạng thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2018. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về thời gian: Giới hạn trong thời gian từ năm 2011 đến năm 2018 Về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Quảng Nam Về nội dung: Nghiên cứu về thực thi chính sách đầu tư công về phát triển kết cấu hạ tầng và các chương trình dự án nhằm phát triển kinh tế xã hội thuộc nguồn vốn đầu tư công. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Sử dụng cách tiếp cận chuyên ngành về chính sách công, kết hợp giữa 3 nghiên cứu lý thuyết và thực tế khi phân tích và đánh giá dựa trên các quan điểm, chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về chính sách đầu tư công. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu thống kê, phân tích và tổng hợp khi thu thập các thông tin, dữ liệu có liên quan đến chính sách đầu tư công để định lượng và diễn giải các nhân tố ảnh hưởng việc thực thi chính sách. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của Luận văn góp phần hoàn thiện thực thi chính sách đầu tư công. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn là tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm về thực trạng đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Trên cơ sở định hướng tổ chức thực thi đầu tư công, cụ thể là các nhóm dự án động lực, quan điểm, chủ trương của Tỉnh ủy; các Nghị Quyết về đầu tư của HĐND tỉnh đã đề ra; các chương trình, dự án cụ thể của UBND tỉnh về đầu tư công nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Nam, đề tài là tài liệu tham khảo cho những nhà doanh nghiệp, nhà đầu tư quan tâm đầu tư trên địa bàn tỉnh Quảng Nam trong thời gian đến. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài lời mở đầu, kết luận, kết cấu luận văn gồm 3 chương. Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về chính sách đầu tư công. Chương 2: Thực trạng thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 4 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Khái niệm về đầu tư: Đầu tư là hoạt động hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội, chính vì sự quan trọng của đầu tư mà có nhiều khái niệm về đầu tư. Đầu tư có thể được hiểu là sự hy sinh, bỏ ra như tài sản, sức lao động, trí tuệ, vật chất, tiền, ... ở hiện tại, nhằm đạt những kết quả có lợi hơn trong tương lai. Có thể khái quát chung, đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực ở hiện tại để thực thi nhằm thu được các kết quả ở tương lai. Nguồn lực hiện tại có thể là tiền, sức lao động, trí tuệ, tài nguyên; những kết quả đạt được có thể là năng lực tăng thêm của KCHT, tài sản, vật chất, năng suất lao động nhằm tạo ra của cải vật chất cho xã hội [18]. Có hai hình thức đầu tư, đó là đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp: Đầu tư trực tiếp là nhà đầu tư bỏ vốn để đầu tư và trực tiếp quản lý toàn bộ hoạt động đầu tư. Đầu tư gián tiếp là nhà đầu tư thông qua các tổ chức trung gian khác như tổ chức tài chính, tham gia mua trái phiếu, cổ phần,... nhà đầu tư không trực tiếp quản lý hoạt động đầu tư. Hoạt động đầu tư có đặc điểm cơ bản đó là: (1) mục tiêu đầu tư là hiệu quả kinh tế là chủ yếu; (2) hoạt động đầu tư phải cần vốn, vốn có thể bằng tiền, nhà xưởng, máy móc thiết bị, đất đai, tài nguyên,...; (3) hoạt động đầu tư thực thi trong thời gian tương đối dài, đồng thời muốn phát huy được hiệu quả của đầu tư thì phải có độ trễ của đầu tư. 5 1.1.2. Khái niệm về đầu tư công: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [25]. Như vậy đầu tư công là đầu tư của khu vực nhà nước, đầu tư từ ngân sách nhà nước, đầu tư từ tín dụng mà thường gọi là ưu đãi, đầu tư theo chương trình mục tiêu, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Hoạt động đầu tư công gồm: Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định giao kế hoạch thực thi; lập, thẩm định, quyết định các chương trình, dự án; theo dõi và đánh giá, thanh tra và kiểm tra các chương trình, dự án đầu tư công. Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước hay còn gọi là vốn đầu tư công. 1.1.3. Khái niệm về chính sách công: Cụm từ chính sách công được sử dụng rộng rãi, thuật ngữ này có rất nhiều khái niệm, tuy nhiên có thể hiểu như sau: Chính sách công là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của Nhà nước, bao gồm mục tiêu mà Nhà nước muốn đạt được và cách làm để thực thi các mục tiêu đó. Mục tiêu mà nhà nước muốn đạt được bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội - môi trường - an ninh - quốc phòng - đối ngoại [19]. 1.1.4. Khái niệm chính sách đầu tư công: Trên cơ sở khái niệm Chính sách công, Chính sách đầu tư công là tập hợp các chủ trương và hành động của Nhà nước về lĩnh vực đầu tư công. 1.2. Lý luận về chính sách công và thực thi chính sách trong lĩnh vực đầu tư công 1.2.1. Lý luận về chính sách công, mục đích, bản chất chính sách công, chu trình chính sách công và thực thi chính sách công 6 1.2.1.1. Lý luận về chính sách công Nhiều tác giả nghiên cứu về chính sách công, đã đưa ra các định nghĩa chính sách công khác nhau: Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện Hành chính quốc gia xuất bản năm 2013: “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển”[14]. PGS. TS. Lê Chi Mai, chính sách công với các nội hàm bao gồm: Chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước, chính sách do Nhà nước ban hành nên chính sách công được coi là chính sách của Nhà nước. Chính sách công là những quyết định hành động, bao gồm cả những hành vi thực tiễn, chính sách công không chỉ thể hiện dự định của Nhà nước hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực thi dự định đó; nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương chỉ là những lý thuyết suông, là những khẩu hiệu. Chính sách công chủ yếu giải quyết vấn đề cụ thể trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu đã được xác lập. Chính sách công bao gồm hệ thống các quyết định có liên quan với nhau [22]. Từ các khái niệm trên có sự khác nhau trong chừng mực nhất định, nhưng đều có chung các nội dung, đó là: Chính sách công là chính sách của Nhà nước; là một tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau; với những mục tiêu và giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo ý chí của đảng cầm quyền. 1.2.1.2. Đặc điểm cơ bản của chính sách công: Chính sách công có các đặc điểm đó là: (1) chính sách công do nhà nước ban hành. (2) chính sách công gồm tập hợp các quyết định. (3) chính sách công nhằm hướng đến mục đích giải quyết những vấn đề công. (4) chính sách 7 công bao gồm cả mực tiêu và giải pháp thực thi. (5) chính sách công luôn thay đổi do có nhiều yếu tố tác động trong quá trình thực thi. (6) chính sách công là đầu ra của quá trình quản lý nhà nước, thể hiện trách nhiệm và trí tuệ của đội ngũ cán bộ công chức, của các nhà khoa học, của doanh nghiệp và nhân dân. 1.2.1.3. Bản chất của chính sách công: Do Nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công, nên mục đích của chính sách công vừa bảo đảm quyền lợi của đại đa số cá nhân trong xã hội, vừa thể hiện được quyền lực của Nhà nước. Vì vậy chính sách công là chính sách của nhà nước. Chính sách công được ra đời với mục đích giải quyết các mâu thuẫn nội tại và phát sinh trong xã hội. Trong xã hội có nhiều nhóm lợi ích khác nhau và có mâu thuẫn với nhau. Với các lý do và mục đích như vậy, cho nên chính sách công cần thiết phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các nhóm, cộng đồng dân cư và đại bộ phận nhân dân. Chính sách công là chính sách phải phục vụ cho lợi ích của nhân dân, chính sách phải đặt mục tiêu, quyền lợi của nhân dân lên trên hết. Không bảo đảm nguyên tắc này chính sách công không có ý nghĩa và không đi vào đời sống. Chính sách công là chính sách của Nhà nước, do nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện, dựa trên các căn cứ pháp lý và thực tiễn cụ thể, chính vì lẽ đó mà hầu hết các chính sách công đều có tính bắt buộc phải tuân thủ thi hành. Chính sách công là công cụ quản lý nhà nước, được Nhà nước sử dụng để khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ cho nền kinh tế, khuyến khích cả khu vực công và cả khu vực tư; quản lý nguồn lực công một cách có hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi 8 trường, an ninh quốc phòng, đối ngoại cả trong ngắn hạn và dài hạn. Chính sách công là công cụ thể hiện thái độ của Đảng cầm quyền, vì vậy chính sách công cần minh bạch dễ hiểu, dễ thực thi. 1.2.1.4. Chu trình chính sách công: Chu trình chính sách công là chuỗi các giai đoạn liên tiếp, kế tiếp, kế thừa và phát huy, có liên quan với mật thiết với nhau, từ khi lựa chọn vấn đề chính sách đến khi kết quả của chính sách được giải quyết, theo dõi và đánh giá. Chu trình chuẩn rút gọn của chính sách công gồm 3 bước: (1) Hoạch định (xây dựng): Hoạch định chính sách công là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách. (2) Tổ chức thực thi chính sách công (hay thực thi chính sách): Tổ chức thực thi chính sách là quá trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực với đối tượng quản lý mà chính sách hướng tới nhằm đạt mục đích của chủ thể chính sách đề ra. (3) Đánh giá chính sách: Là việc đánh giá toàn bộ những tác động của chính sách đến các đối tượng, cũng như toàn bộ quá trình phát triển kinh tế xã hội theo các mục tiêu, chỉ tiêu đã xác định. 1.2.1.5. Thực thi chính sách công: Thực thi chính sách công là toàn bộ quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn cuộc sống thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án, đề án thực thi chính sách, đồng thời tổ chức thực thi nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách đã ban hành, đưa chính sách vào cuộc sống, phục vụ lợi ích nhân dân, lợi ích của cộng đồng, lợi ích quốc gia. Thực thi chính sách công là một trong 03 bước rất quan trọng của chu trình chính sách công. Sự thành công của chính sách phụ thuộc rất lớn vào kết quả thực thi chính sách công. Thực thi chính sách công có vai trò rất lớn trong 9 chu trình chính sách. Vai trò đó được thể hiện như sau: Một là, từng bước thực thi hóa mục tiêu chính sách công. Trong quá trình thực thi chính sách công, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải xây dựng các văn bản, các chương trình, dự án và tiến hành các hoạt động để thực thi. Hai là, khẳng định tính đúng đắn của chính sách công được ban hành. Chính sách công có thật sự đúng đắn hay không, chỉ có thể thông qua giai đoạn thực thi chính sách đó. Vì qua thực thi mới cung cấp đầy đủ những những bằng chứng thực tiễn về mục tiêu, mục đích mà chính sách công hướng tới, cũng như các giải pháp đưa ra của chính sách có phù hợp hay không. Ba là, thực thi chính sách công chính là giúp cho bản thân chính sách ngày trở nên đầy đủ hơn, chặt chẽ hơn, hoàn thiện hơn. Thông qua thực thi chính sách công, người thực thi có thể đề xuất điều chỉnh chính sách công để phù hợp với thực tiễn, đồng thời rút ra những bài học kinh nghiệm để xây dựng các chính sách cho tương lai. 1.2.2. Lý luận về chính sách đầu tư công 1.2.2.1. Khái niệm chính sách công Từ khái niệm chính sách công có thể đưa ra khái niệm về chính sách đầu tư công đó là: Chính sách đầu tư công là chính sách của nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công. Chính sách đầu tư công là công cụ để thực thi các chương trình, dự án do các cá nhân, cơ quan, đơn vị, tổ chức trong các cơ quan hành chính thực thi, nhằm mục tiêu phát triển toàn diện các ngành, lĩnh vực Kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh, đối ngoại. Như vậy, chính sách đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào những chương trình, dự án được xác định cụ thể để xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đồng bộ, hoặc đầu tư vào các chương trình, dự án với mục đích phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. 10 1.2.2.2. Vốn đầu tư công: Vốn đầu tư công là nguồn vốn có tính chất vốn của nhà nước, nó bao gồm ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các tổ chức tín dụng nước ngoài (ODA), vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa được đưa vào cân đối ngân sách, vốn vay khác của ngân sách địa phương để thực thi chính sách đầu tư công [25]. 1.2.2.3. Lĩnh vực đầu tư công: Các lĩnh vực đầu tư công bao gồm: (1) Đầu tư vào những chương trình, dự án cụ thể về phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như: Giao thông, nông nghiệp, công nghiệp, y tế, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ, quốc phòng và an ninh,... (2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như mua sắm bàn ghế, trang thiết bị, phương tiện đi lại phục vụ cho công việc. (3) Đầu tư, hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm và dịch vụ công ích như hỗ trợ xử lý chất thải; hỗ trợ cung cấp nước cho sản xuất,... (4) Đầu tư tham gia thực thi dự án theo hình thức đối tác công tư như ngân sách nhà nước tham gia các chương trình, dự án có sử dụng vốn nhà nước và vốn ngoài nhà nước. 1.2.2.4. Đặc điểm chính sách đầu tư công: Từ khái niệm chính sách đầu tư công, đặc điểm chính sách đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào nhưng chương trình, dự án cụ thể để xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ, hoặc đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội theo các mục tiêu, chỉ tiêu được xác định. Vì vậy, có thể làm rõ 03 đặc điểm của chính sách đầu tư công, đó là: (1) chính 11 sách đầu tư công là chính sách của Nhà nước; (2) nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ Nhà nước; (3) mục tiêu của chính sách đầu tư công là các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy khi thực thi chính sách đầu tư công cần phân biệt chính sách đầu tư công khác với chính sách đầu tư bằng hình thức khác, đó là: Chính sách đầu tư công được thực thi bởi bộ máy cồng kềnh, nhiều cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tham gia, có thể từ trung ương đến cấp cơ sở nên khó quản lý, dễ thất thoát. Chính sách được thực thi theo kế hoạch, quy trình chặt chẽ, các chương trình, dự án đa phần cấp phát vốn tăng lên. Vì vậy giai đoạn hoạch định chính sách cần nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng, tránh trường hợp thực thi chính sách làm phát sinh thêm nguồn vốn, khó kiểm soát, gây thất thoát ngân sách nhà nước. Thực thi chính sách đầu tư công thông qua các chương trình, dự án đầu tư công có chức năng tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, là kênh huy động các dự án từ nguồn vốn ngoài nhà nước thực thi. Chính sách đầu tư công được thực thi bởi nhiều chương trình, dự án đầu tư công khác nhau, giải quyết mục đích khác nhau, tùy theo từng lĩnh vực như giao thông, giáo dục, y tế, môi trường, khoa học công nghệ,... 1.2.2.5. Vai trò của chính sách đầu tư công: Chính sách đầu tư có vai trò có liên quan đến tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng và phát triển, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, chuyển dịch cơ cấu lao động, tạo việc làm, tăng năng suất lao động, phát triển khoa học và công nghệ, bảo vệ môi trường, đảm bảo quốc phòng và an ninh, tăng cường đối ngoại. Bên cạnh đó, chính sách đầu tư công góp phần duy trì và tăng cường 12 năng lực hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, đơn vị sự nghiệp có sử dụng ngân sách nhà nước để hoạt động. Đối với chính sách đầu tư công, phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ và các chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội là đối tượng chính của chính sách đầu tư công, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo cho các điều kiện cần thiết của quá trình sản xuất, kinh doanh được diễn ra bình thường, ổn định, phát triển và liên tục. Ngược lại, việc phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại, là điều kiện để các ngành phát triển, năng lực mới tăng thêm, tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội. Chính sách đầu tư công có những tác động quan trọng sau đây: Chính sách đầu tư công tạo khả năng thu hút các loại hình vốn đầu tư đa dạng cho phát triển kinh tế-xã hội như dòng vốn đầu tư tư nhân, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài. Chính sách đầu tư công tạo sự phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh tế động lực, các vùng trọng điểm và từ đó tạo ra các tác động lan toả, thúc đẩy các vùng lân cận phát triển. Kiểm soát và phân bổ, sử dụng các nguồn lực trong xã hội một cách hợp lý, nhất là trong phân bổ vốn đầu tư công cho các ngành, cho từng vùng. Chính sách đầu tư công đối với khu vực nông thôn, miền núi như giao thông, thủy lợi, điện, nước sinh hoạt, y tế, giáo dục, nông thôn mới, giảm nghèo bền vững sẽ tác động trực tiếp đến các vùng khó khăn, hộ nghèo, thông qua việc cải thiện hạ tầng, hỗ trợ sản xuất, nâng cao điều kiện sống của người dân, tác động tích cực đến công tác giảm nghèo, giảm thiểu bất bình đẳng xã hội. Chính sách đầu tư công không phù hợp sẽ gây lãng phí nguồn lực, mất lòng tin của nhân dân và kìm hãm các cơ hội tăng trưởng. 13