Tài liệu (Luận văn thạc sĩ) Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn Quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HỮU THIỆN ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HỮU THIỆN ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính Mã số: 8.38.01.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ quý báu của các thầy cô, các anh chị, các em và các bạn. Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tôi xin được bày tỏ lời cảm ơn chân thành tới các thầy cô Khoa Luật Hiến pháp và luật hành chính, Học viện khoa học xã hội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn. Đặc biệt là: Phó giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Minh Phương, trường đại học Nội vụ Hà Nội, người thầy kính mến đã hết lòng giúp đỡ, dạy bảo, động viên và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Xin chân thành gửi lời cảm ơn tới bạn bè, và gia đình trong suốt thời gian qua đã động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, làm việc để tôi hoàn thành luận văn như mong muốn. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2019 Học viên Trần Hữu Thiện LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn Quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các tài liệu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào. Tất cả những tham khảo và kế thừa đều được trích dẫn và tham chiếu đầy đủ. Học viên Trần Hữu Thiện MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ................................................................... 9 1.1. Khái niệm và mục đích và yêu cầu điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .................................................................................................................... 9 1.1.1. Các khái niệm liên quan ...................................................................... 9 1.1.2. Mục đích, yêu cầu và hình thức điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ..............................................................................................................14 1.2. Nguyên tắc và quy trình điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .......22 1.2.1. Nguyên tắc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức.....................23 1.2.2. Quy trình điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .......................26 1.3. Các nhân tố tác động đến điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .....29 1.3.1. Nhân tố chủ quan ...............................................................................29 1.3.2. Nhân tố khách quan ...........................................................................30 1.4. Kinh nghiệm một số nước về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức31 1.4.1. Kinh nghiệm luân chuyển, điều động cán bộ, công chức của Nhật Bản ...............................................................................................................32 1.4.2. Kinh nghiệm điều động, luân chuyển cán bộ, công chức của Trung Quốc .............................................................................................................38 Chương 2: THỰC TRẠNG ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ....42 2.1. Khái quát đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội và đội ngũ cán bộ, công chức của quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh .......................................42 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên và điều kiện kinh tế - xã hội quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh tác động đến công tác điều động, luân chuyển cán bộ công chức ................................................................................................42 2.1.2. Thực trạng số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức của quận Phú Nhuận ..........................................................................................44 2.2. Kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong công tác điều động, luân chuyển cán bộ, công chức quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh ........................51 2.2.1. Thực trạng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức của quận Phú Nhuận ...........................................................................................................51 2.2.2. Những hạn chế trong điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ....54 2.2.3. Nguyên nhân của những kết quả và hạn chế .....................................56 Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở NƯỚC TA ...........................................................................................................64 3.1. Quan điểm hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ...................................................................................................64 3.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại ....................................................................64 3.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng đối với công tác cán bộ ....65 3.1.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ..66 3.1.4. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức đồng bộ với các quy định pháp luật về quản lý và sử dụng cán bộ, công chức ...............................................................................................67 3.2. Các giải pháp hoàn thiện quy định điều động, luân chuyển cán bộ công chức ..................................................................................................................69 3.2.1. Nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ........................................................................................69 3.2.2. Sửa đổi, bổ sung các quy định về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .....................................................................................................70 3.2.3. Tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ............................................................................73 3.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, đánh giá, phân loại cán bộ, công chức được điều động, luân chuyển .......................................................................75 3.2.5. Bảo đảm các điều kiện thực hiện pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ........................................................................................78 3.3. Một số kiến nghị về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức tại quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh ...............................................................79 KẾT LUẬN .........................................................................................................83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CBCC Cán bộ, công chức CT-XH Chính trị - xã hội HĐND Hội đồng nhân dân LCBCC Luật Cán bộ, công chức LPCTN Luật Phòng, chống tham nhũng UBND Ủy ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Số biên chế được giao quận Phú Nhuận năm 2018 ........................44 Bảng 2.2. Số lượng, chất lượng cán bộ, công chức cấp quận và cấp phường .46 Bảng 2.3. Chi tiết điều động cán bộ, công chức giai đoạn 2013 – 2018 .........52 Bảng 2.4. Chi tiết luân chuyển cán bộ, công chức giai đoạn 2013 - 2018 ......53 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự nghiệp đổi mới đất nước đã trải qua gần 30 năm, thực tiễn cách mạng Việt Nam ta hơn 84 năm qua đã chứng minh sau khi có đường lối đúng, nhân sự là nhân tố quyết định thắng lợi của cách mạng. Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng; công tác cán bộ là khâu "then chốt" của công tác xây dựng Đảng và hệ thống chính trị. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 (khóa XII) tiếp tục đặt ra vấn đề xây dựng đội ngũ nhân sự cụ thể là cán bộ, công chức các cấp và vấn đề luân chuyển, điều động cán bộ, công chức cũng được chú trọng. Đẩy mạnh công tác luân chuyển, điều động cán bộ, công chức hiện nay có ý nghĩa rất quan trọng cho cả trước mắt và lâu dài. Quán triệt quan điểm của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức, từng bước nâng cao vai trò quản lý của nhà nước và đảm bảo thông thoáng cho cơ chế thực hiện các quy định về cán bộ, công chức. Gần đây nhất là việc Nhà nước ta đã ban hành và đưa những quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 93/2010/NĐ-CP ngày 31/8/2010 sửa đổi một số điều của nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức vào áp dụng trong thực tiễn thay thế cho các quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức trước đây cho thấy những điểm mới hơn trong các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, đặc biệt là trong các quy định liên quan tới điều động, luân chuyển cán bộ, công chức. Việc quy định căn cứ, phạm vi, đối tượng, cách thực hiện điều động, luân chuyển cán bộ, công chức đã cho thấy sự phù hợp, sự đúng đắn trong chính sách của Đảng và Nhà nước ta trong cơ chế quản lý về cán bộ, công chức. Mặc dù có những quy định, cơ chế rõ ràng, gợi mở hơn nhưng trên thực tế, hoạt động luân chuyển, điều động cán bộ, công chức diễn ra còn phức tạp. Tuy Luật Cán bộ, công chức 2008 ra đời, có những quy định cụ thể việc điều chỉnh nhưng luật và 1 các văn bản hướng dẫn vẫn không dự liệu hết được các vấn đề phát sinh. Nó gây ra một số bất cập, khó khăn cho cả cán bộ, công chức, bên đi và đến của cán bộ, công chức lẫn người có thẩm quyền quyết định việc điều động, luân chuyển dẫn tới những hệ quả, hạn chế không lường trước được. Với đặc thù của quận nội thành, dưới sự tác động mạnh mẽ của quá trình phát triển kinh tế xã hội hiện nay đã đặt ra cho quận Phú Nhuận nhiều khó khăn và thách thức từ áp lực khối lương công việc thực hiện, vấn đề nâng cao hiệu quả phục vụ cho người dân cũng như quá trình sử dụng, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức đòi hỏi việc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức cần thực hiện một cách chính xác từ cấp có thẩm quyền và chính bản thân cán bộ, công chức được điều động, luân chuyển. Bên cạnh đó, việc áp dụng quy định về vấn đề này thông qua thực tiễn áp dụng giai đoạn năm 2013 - 2018 nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu; việc áp dụng, thống kê, đánh giá áp dụng pháp luật còn phát hiện những tồn tại và chỉ ra những nguyên nhân của những tồn tại đó nhằm mục đích mở rộng góp phần hoàn thiện và xây dựng pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức nói chung. Đó cũng là lý do tôi chọn đề tài: “Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn Quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh”. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Pháp luật hành chính và tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ cán bộ, công chức nói chung và điều chỉnh điều động, luân chuyển cán bộ, công chức nói riêng còn chưa nhiều vì Nhà nước chỉ quy định về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998. Do đó, các công trình nghiên cứu về vấn đề này không nhiều. Ở nước ta trong những năm gần đây, có nhiều nhà khoa học, học giả, tác giả đã có những bài viết đề cập, nghiên cứu về vấn đề luân chuyển, như: Tác giả Ngô Thành Can với bài viết “Những yêu cầu cải cách công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức” đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước số 2 5/2007. Tác giả phân tích và nêu quan điểm về công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức và đưa ra hướng hoàn thiện pháp luật cũng như áp dụng pháp luật cho chế định đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức trong yêu cầu mới. Bài viết có nhắc đến vấn đề điều động, luân chuyển cán bộ, công chức nhưng chỉ là một nội dung nhỏ chưa đào sâu nghiên cứu nhưng cũng là cơ sở lý luận giúp tác giả phát triển đề tài của mình. Bài viết “Để luân chuyển cán bộ đạt hiệu quả” của tác giả Bùi Văn Tiếng đăng trên Tạp chí Xây dựng Đảng số 5/2017. Trong bài viết này tác giả chỉ đề cập đến vấn đề luân chuyển cán bộ là một chủ trương lớn về công tác cán bộ của Đảng được triển khai từ khi Bộ Chính trị khóa 9 ban hành Nghị quyết 11NQ/TW ngày 25/1/2002. Bên cạnh kết quả đạt được của công tác luân chuyển vẫn còn một số hiện tượng thao túng trong công tác cán bộ, chạy chức, chạy quyền, chạy chỗ, chạy luân chuyển, chạy bằng cấp, chạy tội...vì vậy cần nghiên cứu đổi mới cách nghĩ, cách làm để chủ trương trên đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ mới của cách mạng. Tuy là bài viết mang tính lý luận, có nghĩa nghĩa học thuật cao nhưng vẫn chưa là nổi bật lên được các giải pháp thực tiễn và chỉ dừng lại ở khâu luân chuyển cán bộ nên tác giả đã kế thừa một số giải pháp và mở rộng hơn trong đề tài phù hợp với yêu cầu của luận văn. Tác giả Bùi Ngọc Thanh với bài viết “Mấy vấn đề trong công tác luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý”, Tạp chí Cộng sản số chuyên đề cơ sở 3/2018. Nội dung chủ yếu tác giải đề cập là luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý là chủ trương quan trọng trong công tác cán bộ của Đảng, của cả hệ thống chính trị. Khi tiến hành phải thận trọng trong cách làm, chuẩn bị kỹ kế hoạch, lộ trình thực hiện từng bước, chuẩn bị tốt cả nơi đi và đến, không làm tràn lan, ồ ạt, chạy theo số lượng. Bài viết đã đề cập đến các vấn đề chung, hạn chế trong luân chuyển đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý nhưng chưa mang đến cách nhìn trực quan trong toàn bộ cán bộ nói chung, đây là điểm mà tác giả cần nghiên cứu, mở rộng trong đề tài trên cơ sở kế thừa những vấn đề mà học giả đã phân tích. 3 Nâng cao hiệu quả công tác quy hoạch, luân chuyển cán bộ hiện nay của tác giả Nguyễn Thanh Bình được đăng trên Tạp chí Cộng sản số 3/2018. Bài viết xoay quanh mục tiêu của công tác quy hoạch và luân chuyển cán bộ, những yêu cầu đặt ra với công tác quy hoạch và luân chuyển cán bộ và đưa ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác trên hiện nay. Đây cũng là bài viết hay, gợi mở cho tác giả cách tiếp cận vấn đề liên quan đến xây dựng Chương 3 của đề tài để công tác điều động, luân chuyển cán bộ mang lai hiệu quả trên thực tiễn. Vấn đề điều động, luân chuyển cán bộ, công chức được thể hiện trong sách chuyên khảo Hành chính nhà nước và cải cách hành chính nhà nước của tác giả Ngô Thành Can (chủ biên) và Đoàn Văn Dũng của Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội phát hành năm 2016. Vì đây là sách chuyên khảo giải quyết khá nhiều vấn đề pháp lý trong lĩnh vực hành chính nhà nước như đề cập đến những vấn đề cơ bản về công vụ, công chức tập trung vào nội dung cải cách hành chính và triển khai thực hiện cải cách hành chính, giới thiệu về các giải pháp cải cách hành chính ở Việt Nam và giới thiệu một số kinh nghiệm quốc tế về cải cách hành chính nhà nước nên vấn đề công tác đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và cụ thể là điều động, luân chuyển cán bộ, công chức chưa được nghiên cứu toàn diện trường hợp này nhưng bước đầu cũng đã được nhắc đến, khai thác chế định này trong nền hành chính nhà nước. Trong bài viết “Luân chuyển cán bộ ở Việt Nam” được đăng trên Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam số 10/2017 của tác giả Nguyễn Thị Vân Hương; nội dung bài viết tập trung phân tích thực trạng luân chuyển cán bộ ở Việt Nam, là một chủ trương lớn của Đảng và nhà nước Việt Nam. Bài viết này nghiên cứu khá chuyên sâu về một mảng cụ thể liên quan đến luân chuyển cán bộ và có rút ra được giải pháp nâng cao hiệu quả công tác cán bộ. Do chỉ dừng lại ở phạm vi là bài viết học thuật được giới thiệu trên tạp chí nên phạm vi nghiên cứu chưa bao quát hết các vấn đề về điều động, luân chuyển cán bộ công chức nhưng cũng hỗ trợ rất nhiều cho nội dung đề tài. 4 Bài viết “Quán triệt quan điểm đổi mới công tác cán bộ của Đảng, tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức ở nước ta” của tác giả Nguyễn Minh Phương đăng trên Tạp chí Cộng sản số tháng 3/2019, trong bài viết này tác giả có đề cập đến nhiều biện pháp để hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức trong đó có nội dung liên quan đến vấn đề điều động, luân chuyển đặc biệt lưu ý đến biện pháp tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và phân loại đối với các bộ công chức nói chung và cán bộ, công chức được điều động, luân chuyển nói riêng để từ đó định hướng quá trình phát triển, nâng cao trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức. Qua các công trình đã được công bố nêu trên cho thấy các nghiên cứu về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức phong phú và đa dạng, kết quả của những nghiên cứu nêu trên rất bổ ích, gợi ý nghiên cứu cho luận văn này, những khoảng trống và kẻ hở chưa được làm rõ, tác giả sẽ nghiên cứu bổ sung làm rõ. Như vậy, có thể nói cho đến thời điểm này chưa có nghiên cứu cụ thể nào, dưới góc độ điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn tại quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Tên đề tài của luận văn không trùng lặp với bất cứ công trình công bố nào đã có trước. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận - pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác điều động, luân chuyển cán bộ trong thực tiễn. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Với mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu đối với đề tài bao gồm: 5 - Nghiên cứu làm sáng tỏ cơ sở lý luận và pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức. - Phân tích, đánh giá thực trạng của quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức tại địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu các quy định hiện hành và việc tổ chức thực hiện điều động, luân chuyển cán bộ, công chức tại quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Đề tài tập trung chủ yếu nghiên cứu pháp luật về cán bộ, công chức hiện hành, pháp luật về phòng, chống tham nhũng và các văn bản khác có liên quan. - Đề tài khảo sát, đánh giá thực trạng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức tại địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn từ năm 2013 - 2018 và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức giai đoạn 2019 - 2025. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn tiếp cận chủ đề nghiên cứu theo quan điểm của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, đường lối của Đảng và pháp luật Nhà nước về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở áp dụng đan xen các phương pháp phân tích, thu thập dữ liệu, đánh giá, tổng hợp, so sánh pháp luật, khảo sát thực tiễn. 6 Phương pháp phân tích, đánh giá, tổng hợp được sử dụng nhiều ở những phần của luận văn đề cập đến các vấn đề cơ bản mang tính lý luận về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức trong Luật Cán bộ, công chức và các văn bản khác có liên quan (chương 1 luận văn). Cụ thể luận văn sẽ phân tích các quy định của Luật Cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành, Quy định của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, tổng hợp các bài viết và ý kiến của các tác giả trong và ngoài nước xoay quanh vấn đề điều động, luân chuyển cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, luận văn không quên một phương pháp rất quan trọng đưa pháp luật Việt Nam gần gũi với hệ thống pháp luật các nước được đánh giá là tiến bộ, hiện đại cũng như mở rộng nghiên cứu đề tài này vì còn chưa được khai thác sâu, toàn diện đó là phương pháp so sánh pháp luật. So sánh quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng pháp luật tại một số nước về vấn đề này cũng như so sánh với quy định của các quy định trước đây. Phương pháp này được áp dụng xuyên suốt hầu hết như tất cả các mục của luận văn. Ở chương 2, khi viết luận văn tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp khảo sát, đánh giá thực tiễn dựa trên các số liệu, kế hoạch, kết quả đối chiếu với những gì đã phân tích, tổng hợp tại Chương 1, từ đó tổng hợp cuối cùng để đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện đề tài đang nghiên cứu tại Chương 3. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Việc nghiên cứu đề tài nhằm làm rõ cơ sở lý luận mà trên cơ sở đó các nhà làm luật Việt Nam quy định về việc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức cũng như thực tiễn áp dụng quy định này trong thực tiễn nhìn từ quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó phân tích các điểm tiến bộ cùng các vấn đề còn bỏ ngỏ, những điểm hạn chế bất cập của quy định pháp luật Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức trong Luật Hành chính, Luật Cán bộ, công chức và các văn bản khác có 7 liên quan, từ đó góp phần tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong hoạt động áp dụng tại các cơ quan, đồng thời bảo vệ tốt nhất quyền của các bên trong việc điều động, luân chuyển cũng như đưa chế định này tiến bộ, mang lại hiệu quả cao nhất và gần gũi hơn với các hệ thống pháp luật trên thế giới. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 03 chương có nội dung: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức. Chương 2: Thực trạng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ở quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ở nước ta. 8 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1.1. Khái niệm và mục đích và yêu cầu điều động, luân chuyển cán bộ, công chức 1.1.1. Các khái niệm liên quan 1.1.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức Là một lực lượng có vai trò rất quan trọng, đội ngũ cán bộ, công chức là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng và xây dựng đất nước gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước, của chế độ. Hiện nay, toàn dân ta đang bước vào thời kỳ hội nhập với nhiệm vụ trọng trách nặng nề, khó khăn đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh, có đủ bản lĩnh chính trị, phẩm chất cách mạng, năng lực chuyên môn mới đáp ứng được nhu cầu. Là lực lượng then chốt như vậy nhưng chúng ta đã hiểu gì về những vấn đề liên quan đến đội ngũ này? Để trả lời câu hỏi đó, hãy cùng nghiên cứu một số vấn đề dưới đây: Cán bộ là người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức [12, tr.107, 209]. “Từ cán bộ được du nhập vào nước ta từ Trung Quốc, và được dùng phổ biến trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp. Ban đầu từ này được dùng nhiều trong quân đội để phân biệt chiến sĩ với cán bộ, từ cán bộ dùng để chỉ những người làm nhiệm vụ chỉ huy từ tiểu đội phó trở lên. Dần dần từ cán bộ được dùng để chỉ tất cả những người hoạt động kháng chiến thoát li để phân biệt với nhân dân” [17, tr.17] Cán bộ là công dân Việt Nam được bầu cử, bổ nhiệm, phê chuẩn làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương [14, tr.18] và giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành 9 phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [3, Khoản 1 Điều 4]. Do đặc điểm hình thành đội ngũ cán bộ từ cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm nên phải chịu trách nhiệm với Đảng, Nhà nước, nhân dân cũng như với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Điều này thể hiện trách nhiệm, nghĩa vụ cũng như đánh giá được hiệu quả thực thi công vụ của cán bộ. Với ý nghĩa là quản lý, chỉ huy, người cán bộ phải có trình độ học vấn, trình độ chính trị nhất định, tinh thông nghiệp vụ nhằm đáp ứng vai trò điều hành quản lý bộ máy nhà nước ở cấp cở sở đến Trung ương. Công chức và công vụ có lịch sử khá lâu dài, đội ngũ công chức manh nha hình thành từ thời kỳ phong kiến tại Trung Quốc [23, tr.2667]. Đến thế kỷ thứ XVI thì hệ thống công chức bắt đầu hình thành và phát triển ở châu Âu phong kiến [24, tr.1]. Tuy nhiên thuật ngữ công chức chính thức được ra đời tại nước Anh trong thế kỷ XIX (năm 1847) [24, tr.142], đo đó có thể nói khái niệm công chức ra đời gắn liền với sự ra đời của các nước tư bản phương Tây. Văn bản đầu tiên đề cập đến công chức là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về quy chế công chức Việt Nam, theo đó tại Điều 1 nêu khái niệm công chức là “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên do điều kiện lịch sử thời điểm đó đất nước ta vẫn còn chiến tranh nên quy định công chức này không được triển khai đầy đủ trong suốt một thời gian dài (đến cuối những năm 1980), thời điểm đó khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước được sử dụng rộng rãi hơn. Chính vì dùng một thuật ngữ cho tất cả những người làm việc cho Nhà nước không có sự phân biệt theo chức năng, nhiệm vụ, nguồn gốc hình thành...vì vậy đội ngũ này rất đông đảo do hình thành từ rất nhiều con đường, có thể do bầu, tuyển dụng, bổ nhiệm… Phạm vi làm việc của họ trên tất 10 cả các lĩnh vực, vì vậy đội ngũ cán bộ công nhân viên chức không mang tính chuyên môn hóa và lâu dài ổn định. Thực trạng trên đã dẫn tới không ít khó khăn cho công tác cán bộ trong việc sử dụng và quản lý lâu dài, ổn định, chất lượng cao đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng đã chỉ rõ:“Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”. Khái niệm công chức này cũng giống như khái niệm công chức theo sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 ra đời là văn bản pháp lý cao nhất của Nhà nước ta về công chức, đánh dấu quá trình chuyển biến rõ nét về đội ngũ này trong bộ máy Nhà nước hiện hành. Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [16, Khoản 2 Điều 4]. 11