Tài liệu Luận văn đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở việt nam

  • Số trang: 24 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 10 |
  • Lượt tải: 0
okyeuniterd

Tham gia: 20/08/2016

Mô tả:

1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án: Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường, đặc biệt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực của Việt Nam ngày càng sâu rộng; vai trò, vị trí, chức năng của các đơn vị sự nghiệp công lập đã có sự thay đổi: từ chỗ là một bộ phận cấu thành của hệ thống quản lý Nhà nước chuyển thành các đơn vị có nhiệm vụ đáp ứng dịch vụ cho xã hội, từ chỗ Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ công, sang vị trí được các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ. Trong quá trình đó, chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công lập cũng đã có nhiều đổi thay; nhưng đó mới chỉ là những sửa đổi, điều chỉnh do đòi hỏi từ thực tế quản lý, còn mang đậm nét bao cấp, chủ yếu chỉ mới tập trung hoàn thiện về quản lý chi ngân sách Nhà nước, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp với cơ chế thị trường. Bởi vậy, đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công đang cần những giải pháp tổng thể. Luận án đã chọn Đề tài “Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt nam”, nhằm góp thêm ý kiến vào quá trình phát triển và hội nhập kinh tế của Việt Nam. 2. Tổng quan về tình hình các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án: Đây là một vấn đề rất được quan tâm, đã có nhiều công trình nghiên cứu các nội dung có liên quan, như: đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu” năm 1997, do PTS Trần Thu Hà - Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Thực trạng và giải pháp tài chính nhằm thực hiện khoán chi đối với cơ quan hành chính và cơ chế tự trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu” năm 2001, do TS Bạch Thị Minh Huyền Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp” năm 2003, do TS Phạm Đức Phong - Chủ nhiệm đề tài; luận án Tiến sỹ “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực y tế ở Việt nam trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước” năm 2003 của NCS Nguyễn Trường Giang; luận án Tiến sỹ “Hoàn thiện cơ chế tài chính nhằm thúc đẩy xã hội hoá giáo dục ở Việt Nam” năm 2006, của NCS Bùi Tiến Hanh... Nhìn chung các luận án, đề tài đã nghiên cứu sâu về cơ chế quản lý tài chính, theo từng vấn đề: quản lý chi NSNN, quản lý tài sản công... hoặc nghiên cứu theo từng đối tượng cụ thể như: giáo dục, y tế... Các tác giả đã tổng kết đánh giá thực tiễn; các giải pháp, kiến nghị giải quyết những vấn đề tại thời điểm nghiên cứu; chưa tập trung phân tích sâu về lý luận; chưa có nghiên cứu tổng quan chung về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Bởi vậy Luận án này, đảm bảo được tính cấp thiết và không trùng lặp với các đề tài đã nghiên cứu. 2 3. Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu của luận án: Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công, làm rõ sự cần thiết và kiến nghị những giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với các khu vực sự nghiệp công trong điều kiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. 4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu của luận án: Khảo sát, nghiên cứu, đánh giá về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời kỳ 1990-2010 ở một số ngành như giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, văn hoá, một số loại hình sự nghiệp công ích; đi sâu phân tích về các chính sách: đầu tư của NSNN, tín dụng, quản lý tài sản, thuế, quản lý lao động, tiền lương, chế độ kế toán... đối với các đơn vị sự nghiệp công. Đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm mục đích giải quyết các vấn đề thực tiễn đang đặt ra cho giai đoạn 2011 - 2020. 5. Các phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu, phân tích luận án sử dụng các phương pháp: - Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, lý luận kinh tế chính trị học Mác - Lê Nin được sử dụng trong hầu hết những nội dung của luận án. - Sử dụng những nguyên lý của kinh tế học và kinh tế học công cộng để nghiên cứu về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị sự nghiệp công. - Các phương pháp: phân tích hệ thống, phân tích thống kê, phương pháp tổng hợp, khái quát hoá, mô hình hoá cũng được sử dụng như là công cụ để rút ra các kết luận tổng quát trên cơ sở phân tích, đánh giá thực tiễn. 6. Đóng góp mới của luận án: - Luận án đã tiếp cận nghiên cứu tài chính của đơn vị sự nghiệp công theo các mối quan hệ với: Nhà nước, các chủ thể cung cấp đầu vào cho đơn vị, các chủ thể sử dụng dịch vụ của đơn vị sự nghiệp và người lao động làm việc trong các đơn vị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ ở đơn vị sự nghiệp công; qua đó đã làm rõ bản chất tài chính của đơn vị sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường, cần tuân thủ các qui luật của thị trường: thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động, giá dịch vụ theo cơ chế cạnh tranh trong việc cung cấp dịch vụ… từ đó hình thành những yêu cầu về cơ chế quản lý, cách thức điều tiết, can thiệp của Nhà nước. - Qua phân tích mối quan hệ tài chính giữa đơn vị sự nghiệp công với Nhà nước: đã làm rõ kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao, chính là Nhà nước mua dịch vụ của đơn vị; do vậy chi ngân sách Nhà nước đã tạo ra thu nhập của đơn vị sự nghiệp để bù đắp chi phí trong quá trình hoạt động, đơn vị được quyền quyết định trong việc quản lý, sử dụng kinh phí này; chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công cần đổi mới theo hướng xoá bỏ bao cấp, thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công. 3 - Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công được luận giải là một quá trình liên tục, hướng đến mục tiêu quản lý chi ngân sách Nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp theo kết quả hoạt động. - Đề xuất các giải pháp trước mắt và chiến lược nhằm đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Trong đó đề xuất mới là: (1)Chuyển chính sách phí, lệ phí hiện nay sang chính sách quản lý giá dịch vụ theo hướng các đơn vị sự nghiệp thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động, bao gồm cả chi phí khấu hao tài sản; (2)Các đơn vị, các hoạt động sự nghiệp là đối tượng chịu thuế GTGT, thuế TNDN và thuế sử dụng đất. Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô bằng các chính sách chính sách thuế, áp dụng mức thuế suất ưu đãi (0%, 5%, 10%...) tuỳ theo ngành, lĩnh vực, địa bàn hoạt động mà Nhà nước cần ưu tiên, ưu đãi; tuỳ theo mục tiêu của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định; (3)Chuyển cơ chế chi NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công theo cơ chế bao cấp hiện nay sang quản lý theo kết quả hoạt động; có chính sách hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng Nhà nước cần đảm bảo: các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo....; (4)Xây dựng cơ chế kiểm tra, đánh giá kết quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp: thực hiện phân cấp, tổ chức hệ thống đánh giá theo hai cấp độ (tự kiểm tra đánh giá và kiểm tra, đánh giá từ bên ngoài); xây dựng hệ thống các tiêu chí đo lường đánh giá kết quả hoạt động ở cả hai cấp độ. Tuy vậy, những nghiên cứu của Luận án chưa đi sâu đánh giá về định lượng, do vậy trong hoạt động thực tiễn cần lượng hoá các tác động của chính sách để có bước đi phù hợp. Các đề xuất về chính sách mang tính tổng quan chung cho cả khu vực sự nghiệp, trong hoạt động thực tiễn cần cụ thể hoá để phù hợp với đặc điểm, yêu cầu cụ thể của từng ngành, lĩnh vực, địa phương. 7. Kết cấu của luận án: Luận án gồm có 3 chương, được trình bày trong 163 trang, không kể phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo. Chương 1 KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG 1.1. Khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân. 1.1.1. Sự hình thành khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân. Luận án đã phân tích và trình bày khái quát về các quan niệm về sự nghiệp công, quá trình hình thành của khu vực sự nghiệp công; trên cơ sở nghiên cứu các tài liệu và thực tiễn để phân tích và đưa ra khái niệm khu vực sự nghiệp công là một tập hợp bao gồm các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước thành lập, để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước giao trong các lĩnh vực chuyên môn, kinh phí hoạt động do Nhà nước cấp không vì mục tiêu lợi nhuận. Qua việc xem xét đã rút ra kết luận khu vực sự nghiệp công được hình thành trong thời kỳ phát triển nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp, thuộc khu vực không sản xuất vật chất, kinh phí hoạt động do NSNN cấp thông 4 qua phân phối lại thu nhập quốc dân; trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, khu vực sự nghiệp công đã tách ra khỏi các cơ quan hành chính Nhà nước, đảm nhận việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội với tư cách như là một đơn vị kinh tế, vận hành theo những yêu cầu của thị trường. Luận án đã trình bày 5 cách phân loại đơn vị sự nghiệp công: phân theo ngành, lĩnh vực hoạt động, phân theo tính chất của cơ quan trực tiếp quản lý, phân theo cấp hành chính, phân theo cấp dự toán và phân theo cơ cấu nguồn kinh phí. Qua mỗi cách phân loại đã làm rõ được sự khác biệt theo từng ngành, vùng miền, theo phân cấp quản lý... để làm cơ sở luận giải về thực trạng cũng như đề xuất những kiến nghị về chính sách tài chính phù hợp với từng loại hình hoạt động sự nghiệp. 1.1.2. Đặc điểm của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân. Luận án đã phân tích, luận giải được những đặc điểm về vai trò, chức năng của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân. Sử dụng nguyên lý của kinh tế học và kinh tế học công cộng, Luận án đã phân tích về bản chất của những hàng hoá, dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công cung cấp cho xã hội; đã làm rõ đặc điểm về hoạt động của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường, qua đó luận giải rõ về cơ chế, cách thức can thiệp, điều tiết, tác động đối với thị trường bằng những chính sách tài chính đối với đối với từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp công. 1.2. Tài chính của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường. Trong phần này, luận án đã đi sâu phân tích những nội dung cơ bản nhất về tài chính, tài chính Nhà nước và tài chính công, qua đó đã làm rõ được đặc điểm về bản chất, chức năng, nội dung của của tài chính công. Trên cơ sở đó đã luận giải rõ về tài chính của khu vực sự nghiệp công trên các vấn đề: - Tài chính của khu vực sự nghiệp công là một phạm trù kinh tế, phản ánh các mối quan hệ giữa các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công với Nhà nước và các chủ thể khác trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm thực hiện các nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công. - Nội dung của tài chính khu vực sự nghiệp công bao gồm: + Nguồn kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao - Đây là bộ phận chính, thuộc phạm vi của tài chính công (xét trong phạm vi quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp với NSNN). Tuy vậy xét trong mối quan hệ nội tại của từng đơn vị thì nguồn kinh phí này là Nhà nước mua dịch vụ, sản phẩm của đơn vị sự nghiệp; do vậy hình thành quỹ thu nhập của bản thân đơn vị sự nghiệp để bù đắp chi phí trong quá trình hoạt động; đơn vị được quyền chủ động trong việc quản lý, sử dụng kinh phí này. Đây là vấn đề mang tính bản chất để Nhà nước hình thành các chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. + Nguồn kinh phí từ các khoản thu sự nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ của đơn sự nghiệp: đơn vị được toàn quyền quyết định trong việc thu trên cơ sở thoả 5 thuận với các chủ thể khi cung cấp dịch vụ; đây là cơ sở hình thành giá dịch vụ theo các quy luật của kinh tế thị trường. + Nguồn vốn huy động từ các quan hệ tín dụng, tài trợ, liên doanh, liên kết với các chủ thể khác nhằm mở rộng, phát triển các hoạt động sự nghiệp. Việc huy động các nguồn vốn này bị chi phối bởi các quy luật của thị trường. + Các quỹ tài chính của đơn vị sự nghiệp được hình thành trong quá trình phân phối lại (xét trong quan hệ nội bộ đơn vị) thu nhập sau thuế của đơn vị sự nghiệp: đó là việc tạo lập và sử dụng các quỹ thuộc sở hữu của đơn vị. - Để thấy rõ hơn về bản chất của tài chính đơn vị sự nghiệp, luận án đã đi sâu phân tích về mối quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp với các chủ thể: + Mối quan hệ với Nhà nước: được đánh giá trên các vấn đề sử dụng nguồn kinh phí do NSNN cấp cho hoạt động của đơn vị sự nghiệp để thực hiện các nhiệm vụ được giao; quản lý và sử dụng vốn, tài sản do Nhà nước cấp; là đối tượng chịu sự điều tiết của Nhà nước thông qua các chính sách thuế. Đây là mối quan hệ chủ đạo, là cơ sở quan trọng trong việc hình thành chính sách tài chính. + Mối quan hệ với các chủ thể cung cấp các đầu vào của đơn vị sự nghiệp, các chủ thể sử dụng các dịch vụ, sản phẩm do đơn vị sự nghiệp cung cấp; mối quan hệ với người lao động làm việc trong đơn vị sự nghiệp... Đây là các quan hệ tài chính do chủ thể đơn vị sự nghiệp tự quyết định, tự chịu trách nhiệm, vận hành theo các qui luật của thị trường; qua đó đã làm rõ được cơ chế quản lý, cách thức Nhà nước cần can thiệp, tác động vào các mối quan hệ này. Đây là cơ sở để xây dựng chính sách tài chính cho khu vực sự nghiệp công phù hợp với các quy luật của thị trường. 1.3. Chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân. 1.3.1. Quan niệm về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Trên cơ sở phân tích, luận giải về chủ thể, đối tượng, mục tiêu và phương tiện của chính sách, luận án đã đưa ra quan niệm chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công được hiểu là tổng hoà các chuẩn tắc và biện pháp cơ bản Nhà nước đặt ra để quản lý hoạt động tài chính, giải quyết mối quan hệ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công nhằm phát triển khu vực sự nghiệp công, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu ngày càng tăng về các dịch vụ sự nghiệp của xã hội và phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế quốc dân. 1.3.2. Nội dung của chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Luận án đã tập trung nghiên cứu, luận giải rõ hệ thống chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công bao gồm các nhóm chính sách: Thứ nhất là chính sách về đầu tư của Nhà nước cho khu vực sự nghiệp công nhằm phát triển các hoạt động sự nghiệp, đáp ứng nhu cầu của xã hội và tham gia vào việc can thiệp, điều tiết thị trường. Thứ hai là chính sách về quản lý vốn và tài sản Nhà nước đã đầu tư cho các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công: cần thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí 6 khấu khao vào giá thành hoạt động dịch vụ nhằm bảo toàn và phát triển nguồn vốn thuộc sở hữu Nhà nước tại các đơn vị. Thứ ba là chính sách quản lý giá dịch vụ sự nghiệp để Nhà nước thực hiện chức năng can thiệp, điều tiết thị trường; quản lý giá dịch vụ phù hợp với chất lượng dịch vụ để đảm bảo quyền được tiếp cận những dịch vụ cơ bản của người dân; giá dịch vụ đảm bảo bù đắp chi phí để các đơn vị sự nghiệp tiếp tục đầu tư phát triển các hoạt động sự nghiệp đáp ứng nhu cầu của xã hội. Thứ tư là chính sách thuế: áp dụng các mức thuế suất ưu đãi nhằm khuyến khích, hỗ trợ đối với các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công; đồng thời là công cụ điều tiết vĩ mô nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư cho các hoạt động sự nghiệp. Thứ năm là chính sách tín dụng Nhà nước để hỗ trợ các đơn vị sự nghiệp công phát triển hoạt động và hỗ trợ người dân trong việc tiếp cận dịch vụ; thực hiện bằng các hỗ trợ về tín chấp, ưu đãi lãi suất, ưu đãi về thời hạn vay dài hạn, chi ngân sách Nhà nước để hỗ trợ trả nợ vay trong những trường hợp cần sự đầu tư, hỗ trợ của Nhà nước. Trên cơ sở nghiên cứu các nhóm chính sách nêu trên, việc đánh giá thực trạng cũng như các đề xuất về giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công đều bám sát theo năm nhóm vấn đề này. 1.3.3. Những nhân tố tác động đến chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Luận án đã chỉ ra có ba nhóm nhân tố chủ yếu có sự tác động trực tiếp đến chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công, đó là: Thứ nhất là nhận thức của các chủ thể tham gia vào các quan hệ tài chính, bao gồm: nhận thức của cơ quan hoạch định, ban hành và kiểm tra, giám sát việc chính sách; nhận thức của các đơn vị sự nghiệp (là nơi tổ chức thực thi chính sách), nhận thức của xã hội và của người được cung cấp dịch vụ sự nghiệp. Đây là nhóm nhân tố quan trọng nhất, có tính chất quyết định ngay từ quá trình nghiên cứu, hoạch định, ban hành và tổ chức thực thi chính sách. Thứ hai là mục tiêu của Nhà nước: đây là cơ sở để hình thành chính sách tài chính, đồng thời cũng là tiêu chí để đánh giá mức độ tác động của chính sách. Tuỳ thuộc vào yêu cầu cụ thể của Nhà nước đối với từng lĩnh vực, trong từng thời kỳ nhất định để xây dựng chính sách phù hợp. Thứ ba là phải căn cứ vào trình độ phát triển kinh tế xã hội và đặc điểm kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực hoạt động sự nghiệp để có những chính sách phù hợp với những điều kiện cụ thể của ngành, địa phương. 1.4. Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. 1.4.1. Kinh nghiệm đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công của Trung Quốc. 7 Trung Quốc là quốc gia đã và đang thực hiện quá trình chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường; khu vực sự nghiệp công ở Trung Quốc cũng có nhiều đặc điểm và quá trình hình thành, phát triển tương tự như ở nước ta. Luận án đã nghiên cứu, tổng kết và rút ra được một số vấn đề kinh nghiệm của Trung quốc trong quá trình đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực này có thể vận dụng vào Việt Nam, đó là: - Xác định phạm vi của tài chính công và chi tiêu công cộng: là những vấn đề mà khu vực tư nhân, doanh nghiệp không thể và không muốn làm, nhưng rất cần thiết cho xã hội; những vấn đề chỉ có Nhà nước mới thực hiện được; Nhà nước phải thực hiện để điều hoà lợi ích của các bên. - Các đơn vị sự nghiệp được phân theo 3 nhóm: (1)các hoạt động do NSNN đảm bảo toàn bộ; (2)các hoạt động mà đối tượng được hưởng dịch vụ cần chịu một phần chi phí, tài chính công có thể dùng hình thức hỗ trợ; (3)các hoạt động không thuộc nhu cầu công cộng cần hoạt động theo cơ chế thị trường. - Kinh nghiệm trong việc thực hiện cơ chế khoán kinh phí hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp; trong việc đánh giá hiệu quả chi công cộng. 1.4.2. Kinh nghiệm của các nước về đổi mới chi ngân sách Nhà nước đối với khu vực sự nghiệp công theo kết quả hoạt động. Vấn đề đổi mới quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đang là một xu thế phổ biến được chính phủ của nhiều quốc gia thực hiện; Việt Nam cũng đã bắt đầu nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước để thực hiện quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra, tuy vậy việc áp dụng cần phải có bước đi phù hợp. Luận án đã khảo cứu kinh nghiệm của Pháp và New Zealand là hai quốc gia có nhiều nét tương đồng với Việt Nam về cấu trúc hành chính và quản lý tài chính công; kinh nghiệm của Hàn Quốc là nước có nhiều đặc điểm và trình độ phát triển ở mức mà Việt Nam có thể đạt tương đương trong thời gian tới. Qua nghiên cứu đã rút ra được 3 vấn đề có thể áp dụng vào việc đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công: - Xác định mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động sự nghiệp và dự toán ngân sách: đây là vấn đề quan trọng và cần được xác định rõ ở cấp độ vĩ mô, các địa phương và từng đơn vị sự nghiệp. - Xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm tra, giám sát, đánh giá: đây là cơ sở để đo lường, đánh giá kết quả hoạt động sự nghiệp; hệ thống các tiêu chí này cần xây dựng ở các cơ quan quản lý và ở các đơn vị sự nghiệp thực hiện nhiệm vụ. - Tổ chức hệ thống kiểm tra, giám sát: việc này được thực hiện thường xuyên, đồng thời ở cả hai cấp độ: đánh giá từ bên trong (tự đánh giá của đơn vị, nội bộ ngành, địa phương) và đánh giá từ bên ngoài (là đánh giá của cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan tài chính, Kiểm toán, thanh tra, các tổ chức đánh giá chuyên nghiệp, người sử dụng dịch vụ công…). 8 Phần cuối Chương 1, Luận án đã tóm lược các nội dung đã trình bày và khẳng định rõ đây là cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Chương 2 THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1. Khái quát về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời kỳ chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Luận án đã nghiên cứu khái quát quá trình hoàn thiện chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công qua 3 giai đoạn: - Giai đoạn thứ nhất (từ năm 1994-2001): đây là giai đoạn bắt đầu thực hiện đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo quy định tại Thông tư số 01TC/HCVX ngày 04/01/1994 của Bộ Tài chính. - Giai đoạn thứ hai (từ năm 2002-2005): thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ ban hành về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu. - Giai đoạn thứ ba (từ năm 2006-nay): thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ ban hành Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Trong quá trình phân tích, đánh giá, Luận án đã có sự so sánh, làm rõ được những sự thay đổi căn bản giữa các giai đoạn, về các chính sách quản lý chi NSNN; tính tự chủ trong việc quản lý thu, chi, quản lý biên chế, tiền lương, thu nhập; quản lý tài sản; trích lập và sử dụng các quỹ tài chính của đơn vị... 2.2. Thực trạng chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Hệ thống chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công gồm nhiều loại văn bản quy định về từng vấn đề và cho các lĩnh vực hoạt động khác nhau; việc nghiên cứu, đánh giá được phân tích khái quát theo các nhóm vấn đề như sau: 2.2.1. Chính sách phân cấp quản lý tài chính ngân sách. Trong phần này Luận án đã làm rõ được cơ cấu phân cấp quản lý tài chính hiện hành theo cả cấp ngân sách trung ương và cấp ngân sách địa phương. Đây là cấu trúc phân cấp cơ bản quyết định việc quản lý, giao nhiệm vụ, cấp phát, quyết toán kinh phí, đánh giá kết quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Làm rõ được cơ chế phân cấp quản lý tài chính theo cả 3 cấp dự toán: đơn vị dự toán cấp I, cấp II và cấp III. Qua đó đã mô hình hoá được cơ cấu phân cấp, phân định rõ trách nhiệm của các cấp quản lý. 2.2.2. Chính sách quản lý chi ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp công. Luận án đã đi sâu phân tích làm rõ về công tác quản lý chi NSNN cho đơn vị sự nghiệp công theo ba nhóm kinh phí: chi thường xuyên, chi không thường 9 xuyên (bao gồm cả chi đầu tư) và chi thực hiện các chương trình mục tiêu. Qua đó đã đưa ra được các đánh giá: - Dự toán thu, chi thường xuyên được lập và phê duyệt chủ yếu là căn cứ vào tình hình của năm trước liền kề; chỉ mới xuất phát từ khả năng cân đối của NSNN, vẫn chỉ là quản lý chi theo các khoản mục đầu vào, mà chưa xuất phát từ yêu cầu của việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn được giao. - Kinh phí thường xuyên được giao dự toán khoán theo tổng mức, kinh phí không thường xuyên được giao dự toán chi tiết từng mục chi, cho từng nhiệm vụ cụ thể; không được cân đối và tính toán phù hợp với dự toán chi đầu tư. Việc tách rời các nguồn kinh phí này từ việc duyệt dự toán, cấp phát kinh phí và quyết toán kinh phí là nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc không thể đánh giá hiệu quả của tổng chi ngân sách với kết quả, nhiệm vụ các hoạt động sự nghiệp. - Kinh phí các chương trình mục tiêu: không được quản lý tập trung về một đầu mối, mà do Bộ Tài chính cấp kinh phí uỷ quyền về cho các cấp ngân sách tự chủ động cấp cho các đơn vị sự nghiệp trực thuộc thực hiện. Do việc tách rời giữa cơ quan quản lý chuyên môn (chủ trì chương trình) với cơ quan giao nhiệm vụ, cũng như cơ quan quản lý kinh phí nên rất khó khăn trong việc tổng hợp đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách. 2.2.3. Chính sách quản lý vốn, tài sản tại các đơn vị sự nghiệp công. Qua nghiên cứu, đã làm rõ việc quản lý tài sản ở các đơn vị sự nghiệp công hiện tại vẫn giống như đối với các cơ quan hành chính theo cơ chế bao cấp. Tài sản tại các đơn vị sự nghiệp chưa được coi là tư liệu sản xuất, chưa thực hiện việc hạch toán khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động; chưa thực hiện việc đánh giá giá trị tài sản và chưa xác lập quyền sở hữu vốn thuộc sở hữu Nhà nước giao cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng và bảo toàn, phát triển. 2.2.4. Chính sách phí, lệ phí. Luận án đã phân tích, đánh giá tương đối tổng quát về chính sách phí, lệ phí trên các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp chủ yếu như: giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá thông tin, nông nghiệp, giao thông vận tải... qua đó đã rút ra được những kết luận: - Có rất nhiều khoản phí, lệ phí xét về bản chất kinh tế là giá dịch vụ; tuy vậy hiện nay vẫn thực hiện theo cơ chế quản lý phí, lệ phí, người thụ hưởng dịch vụ chỉ phải trả một phần chi phí, phần lớn chi phí vẫn do ngân sách Nhà nước bao cấp. - Do bị chi phối bởi chính sách phí lệ phí, vẫn coi đây là nguồn thu của ngân sách Nhà nước, nên phải do Nhà nước qui định mức thu chặt chẽ; có những mức thu đã qui định từ cách đây hơn 10 năm, nay đã quá lạc hậu nhưng vẫn không được sửa đổi (học phí, viện phí...); mức thu phí, lệ phí qui định đồng loạt nên không khuyến khích được việc đa dạng hoá, nâng cao chất lượng dịch vụ. Việc lồng ghép chính sách miễn học phí, viện phí cho các đối tượng chính sách xã hội nhưng không có cơ chế cấp bù kinh phí hoạt động đã gây ra nhiều khó khăn cho các đơn vị sự nghiệp công. 10 - Chính sách phí lệ phí tạo ra sự bất bình đẳng giữa đơn vị sự nghiệp công lập (thu phí, lệ phí) khác biệt với giá dịch vụ của các đơn vị ngoài công lập; ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân không được hưởng sự hỗ trợ của Nhà nước khi sử dụng các dịch vụ của các đơn vị ngoài công lập (y tế, giáo dục...). 2.2.5. Chính sách tín dụng Nhà nước. Luận án đã phân tích, đánh giá làm rõ những vướng mắc, khó khăn trong việc thực hiện chính sách tín dụng hỗ trợ đối với khu vực sự nghiệp công; chính sách tín dụng hỗ trợ học sinh nghèo do lãi suất quá thấp đã dẫn tới nhiều tiêu cực, sử dụng vốn vay sai mục đích dẫn tới kém hiệu quả. 2.2.6. Về chế độ kế toán. Về chế độ kế toán hiện hành của các đơn vị sự nghiệp về cơ bản không có sự khác biệt nhiều so với các cơ quan hành chính. Do vậy chỉ mới quản lý được việc chi ngân sách Nhà nước; tài khoản kế toán chỉ mới theo dõi được các chi phí thực chi (kế toán tiền mặt) các khoản mục chi theo các nguồn kinh phí; mà chưa phản ánh đầy đủ về tình hình vốn, tài sản của đơn vị; chưa thực hiện việc hạch toán đầy đủ chi phí (do chưa hạch toán chi phí khấu hao tài sản, chi phí còn phải trả...), chưa thực hiện phân bổ các khoản chi phí chung, nên không hạch toán được giá thành đối với từng hoạt động sự nghiệp. 2.2.7. Chính sách thuế. Trong phần này, Luận án đã nghiên cứu, đánh giá về ba sắc thuế cần sửa đổi: - Thuế GTGT: hiện nay còn nhiều hoạt động sự nghiệp được xác định là không thuộc diện chịu thuế, không được khấu trừ và hoàn thuế đầu vào; do vậy đã gây ra một số khó khăn trong hạch toán kế toán, chưa được đảm bảo quyền lợi do không được hoàn thuế. Bởi vậy cần xác định các hoạt động sự nghiệp cũng thuộc diện là hàng hoá, dịch vụ chịu thuế. Việc ưu tiên, ưu đãi, hoặc hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định bằng ưu đãi thuế suất, có thể là từ 0%-5% tuỳ theo loại hình, ngành nghề, địa bàn hoạt động… - Thuế TNDN: hiện nay các đơn vị sự nghiệp chỉ phải nộp thuế đối với các hoạt động dịch vụ, các hoạt động sự nghiệp được xác định là không thuộc diện chịu thuế; do vậy đã gây ra một số khó khăn trong hạch toán kế toán, cần sửa đổi theo hướng tính thuế chung đối với tất cả các hoạt động của đơn vị, được hạch toán cả chi phí khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động sự nghiệp. Việc ưu tiên, ưu đãi, hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định bằng ưu đãi thuế suất, có thể là từ 10%-20% tuỳ theo loại hình, ngành, địa bàn hoạt động… - Thuế sử dụng đất: các đơn vị sự nghiệp hiện nay không thuộc đối tượng nộp thuế sử dụng đất, đây là nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc sử dụng lãng phí đất mà Nhà nước đã giao cho các đơn vị sử dụng lâu dài, chưa phản ánh hết chi phí hoạt động sự nghiệp. 2.3. Đánh giá chung về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam. 2.3.1. Những kết quả đã đạt được. 11 Luận án đã khái quát được bốn thành tựu cơ bản, đó là: Thứ nhất là đã tăng quy mô và thay đổi cơ cấu chi ngân sách Nhà nước cho các hoạt động sự nghiệp. Hàng năm ngân sách Nhà nước đều tăng chi cho tất cả các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp, tổng chi thường xuyên năm 1986 là 34 tỷ đồng (tỷ lệ 5,68% so với GDP, tỷ lệ 25,56% chi thường xuyên của ngân sách), thì đến năm 2009 đã tăng lên là 207.575 tỷ đồng (tỷ lệ 12,36% so với GDP, tỷ lệ 38,94% chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước). Tốc độ tăng chi sự nghiệp bình quân là 49,57%/năm, tăng nhanh hơn tốc độ tăng chi NSNN (là 47,00%); trong đó một số lĩnh vực có tốc độ tăng nhanh: GDĐT là 52,96%/năm, y tế là 50,58%/năm, khoa học công nghệ là 49,15%/năm... Về cơ cấu chi cũng có sự thay đổi rõ nét: chi cho giáo dục, đào tạo, dạy nghề luôn có xu hướng tăng nhanh (năm 1986 chiếm tỷ trọng 23,53% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 đã tăng lên là 37,81%); chi cho y tế năm 1986 chiếm tỷ trọng 8,28% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 đã tăng lên là 13,39%; chi cho sự nghiệp kinh tế có xu hướng giảm rõ nét (năm 1986 chiếm tỷ trọng 41,18% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 chỉ còn 12,96%); chi sự nghiệp phát thanh truyền hình giảm còn 0,85%, sự nghiệp thể dục thể thao giảm còn 0,7%. Thứ hai là đã tạo cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực xã hội để phát triển hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công. Qua việc tổng kết, đánh giá kết quả thu sự nghiệp của một số lĩnh vực hoạt động đã làm rõ được: nguồn thu phí, lệ phí nhìn chung tăng nhanh qua các năm và đã dần trở thành nguồn kinh phí quan trọng cho các hoạt động sự nghiệp, có những lĩnh vực đã đảm bảo được 60-80% chi thường xuyên; các hoạt động dịch vụ cũng đã góp phần quan trọng vào việc phát triển các hoạt động sự nghiệp. Thứ ba là đã thực hiện chuyển đổi được một số loại hình hoạt động sự nghiệp sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp Nhà nước. Luận án đã tổng kết đánh giá tương đối đầy đủ về việc chuyển đổi sang mô hình hoạt động như doanh nghiệp trong các lĩnh vực sự nghiệp giao thông, văn hoá thể thao... đây là những kinh nghiệm quí để tiếp tục thực hiện chuyển đổi đối với những đơn vị có điều kiện, trước mắt là các đơn vị sự nghiệp kinh tế. Thứ tư là đã phát triển nhanh hệ thống các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập, góp phần cùng cung cấp dịch vụ cho xã hội, bắt đầu tạo lập cơ chế cạnh tranh đối với các đơn vị sự nghiệp công trong hoạt động. 2.3.2. Những vấn đề còn bất cập, vướng mắc trong chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công. Luận án đã chỉ rõ quá trình hoàn thiện chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp vẫn chỉ là những sửa đổi, điều chỉnh nhằm giải quyết từng vấn đề cụ thể, chưa thật sự đổi mới toàn diện, đồng bộ; ngoài những bất cập khi phân tích, đánh giá theo 7 nhóm chính sách như đã nêu trong mục 2.2, trong phần này đã phân tích làm rõ thêm 6 vấn đề sau: 12 Thứ nhất là chưa thực hiện hạch toán đủ chi phí, chưa hình thành giá dịch vụ sự nghiệp theo cơ chế thị trường. Người hưởng thụ các sản phẩm dịch vụ SN chỉ mới phải trả một phần chi phí thực tế, phần lớn chi phí vẫn còn do NSNN trang trải theo cơ chế bao cấp. Thứ hai là chưa hình thành cơ chế cạnh tranh; vấn đề cạnh tranh được xem xét trên cả hai phương diện: cạnh tranh giữa các đơn vị sự nghiệp công với nhau và với các đơn vị ngoài công lập chưa thực sự diễn ra do số lượng các đơn vị chưa nhiều (đặc biệt ở khu vực nông thôn, trong lĩnh vực giáo dục, y tế...); cạnh tranh về giá dịch vụ cũng chưa xảy ra do các đơn vị công thu học phí, viện phí, lệ phí (chỉ mới đủ bù đắp một phần chi phí); trong khi đó các đơn vị ngoài công lập có giá dịch vụ cao hơn do phải hạch toán đầy đủ chi phí. Thứ ba là vẫn đang thực hiện quản lý biên chế cán bộ và chính sách tiền lương như các cơ quan hành chính, chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa hình thành được thị trường hàng hoá sức lao động - đây là một rào cản lớn trong việc đổi mới hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Thứ tư là về cơ chế, cách thức can thiệp của Nhà nước đối với khu vực sự nghiệp công vẫn mang tính mệnh lệnh hành chính, bao cấp bởi vậy còn nhiều sai lệch, kết quả không như mong đợi. Cụ thể như các vấn đề: miễn học phí đối với các ngành sư phạm; miễn, giảm học phí, viện phí cho các đối tượng chính sách xã hội; cho học sinh vay lãi suất ưu đãi, chính sách thuế... Thứ năm là cơ chế, chính sách tài chính chưa đảm bảo sự đối xử bình đẳng giữa các đơn vị sự nghiệp công với các đơn vị ngoài công lập (không được NSNN hỗ trợ kinh phí), các đối tượng chính sách xã hội không được đảm bảo quyền lợi khi đi học, khám chữa bệnh ở các cơ sở ngoài công lập... Thứ sáu là cơ chế, chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công chưa phù hợp với xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực. 2.3.3. Nguyên nhân của những bất cập, vướng mắc trong chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công. Luận án đã phân tích, đánh giá các bất cập, vướng mắc như nêu trên là do các nguyên nhân cơ bản như sau: Thứ nhất là khu vực sự nghiệp công ở nước ta hiện nay là sự kế thừa từ giai đoạn phát triển nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp; được xếp vào khu vực không sản xuất vật chất, thuộc phạm vi phân phối lại, đây là nguyên nhân cơ bản nhất, ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng các chế độ, chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời gian vừa qua. Sau một thời gian dài thực hiện theo cơ chế bao cấp đã tạo ra quan niệm Nhà nước phải có trách nhiệm trong việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp. Thứ hai là cơ chế, chính sách tài chính chậm đổi mới, chưa thật sự thoát khỏi tư duy bao cấp; từ năm 1986 bắt đầu thực hiện đổi mới cơ chế kinh tế, nhưng phải đến năm 1992 vấn đề quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp công mới bắt đầu, 13 đến nay vẫn còn loay hoay với việc tự chủ tài chính, khoán kinh phí. Rất nhiều chế độ, chính sách đã lạc hậu, không còn phù hợp nhưng vẫn chưa được thay thế, còn có nhiều bất cập trong quản lý. Việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp sang cơ chế hạch toán đủ chi phí hoạt động nhìn chung là rất khó khăn, do vướng mắc về cơ chế, chính sách tài chính và cả về nhận thức của xã hội cũng chưa đồng thuận. Mặt khác việc chuyển sang hạch toán đầy đủ các khoản chi phí đối với các hoạt động sự nghiệp tất yếu sẽ dẫn tới người thụ hưởng dịch vụ sẽ phải thanh toán với mức chi phí cao hơn hiện nay; trong điều kiện thu nhập của dân cư còn thấp, đồng thời với việc chuyển đổi sang cơ chế hạch toán đầy đủ chi phí, thì cần có chính sách hỗ trợ các đối tượng chính sách, người dân. Thứ ba là các đơn vị sự nghiệp hoạt động trên rất nhiều lĩnh vực có đặc điểm kinh tế kỹ thuật khác nhau, yêu cầu mức độ hỗ trợ của Nhà nước đối với các lĩnh vực cũng khác nhau; phân bố ở rất nhiều địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội không đồng đều... do vậy trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý, chính sách tài chính không thể thực hiện theo các cơ chế, chính sách chung, mà cần phải được thực hiện theo yêu cầu của từng ngành, lĩnh vực, đồng thời phải phù hợp với điều kiện cụ thể của từng địa phương. Đây là khó khăn rất lớn trong quá trình tổ chức thực hiện chuyển đổi. Thứ tư là nhận thức của xã hội, cộng đồng dân cư về yêu cầu được cung cấp các dịch vụ sự nghiệp vẫn còn rất nặng nề theo nếp cũ, một bộ phận lớn trong dân cư (và kể cả cán bộ quản lý) vẫn còn cho rằng trách nhiệm trong việc cung cấp các dịch vụ sự nghiệp vẫn thuộc về Nhà nước. Điều này thể hiện rất rõ trong việc Chính phủ đã nhiều lần xây dựng đề án tăng học phí, viện phí… nhưng không thể triển khai được do có quá nhiều ý kiến trái chiều của dư luận xã hội, cũng như không nhận được ý kiến đồng thuận từ các cấp, các ngành. Thứ năm là các chính sách xã hội hoá chưa phát huy tốt và kết quả chưa như mong đợi; các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập bước đầu đã có những đóng góp nhất định cho xã hội, cùng san sẻ phần nào áp lực về yêu cầu phải cung cấp các dịch vụ công cho xã hội; tuy vậy số lượng chưa nhiều, năng lực còn hạn chế, chưa đủ khả năng cạnh tranh với các đơn vị sự nghiệp công lập, do vậy chưa tạo ra áp lực bắt buộc các đơn vị sự nghiệp công phải tự vươn lên, tự đổi mới. Thứ sáu là tổ chức bộ máy của các đơn vị sự nghiệp do lịch sử để lại còn cồng kềnh, chậm đổi mới, về cơ bản vẫn hoạt động theo mô hình cũ mang nặng tính hành chính, bao cấp; khó khăn trong việc thích ứng với cơ chế thị trường; cần phải được tổ chức lại để phù hợp với vệc chuyển đổi sang thực hiện cơ chế hạch toán đầy đủ chi phí. Phần cuối Chương 2, luận án đã tóm lược các nội dung đã trình bày và khẳng định rõ đây là cơ sở thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. 14 Chương 3 GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM 3.1. Những căn cứ cho việc đề xuất đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam. 3.1.1. Sự cần thiết phải đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam. Trong phần này, luận án đã phân tích làm rõ cần phải đổi mới chính sách tài chính để đáp ứng những yêu cầu từ thực tiễn, đó là: - Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công phù hợp với các quy luật của kinh tế thị trường, đảm bảo sự đối xử bình đẳng gữa các thành phần kinh tế - đây là một đòi hỏi tất yếu khách quan. - Hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. 3.1.2. Nhu cầu của xã hội đối với các dịch vụ công có xu hướng ngày càng gia tăng. Luận án đã phân tích, đánh giá và nhận định nhu cầu được đáp ứng các dịch vụ về giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao... của nhân dân, cũng như toàn xã hội ngày càng cao, trong khi đó nguồn lực của ngân sách Nhà nước luôn có hạn; do vậy yêu cầu về đổi mới phương thức quản lý tài chính nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN cho các hoạt động sự nghiệp, huy động tối đa các nguồn lực của xã hội để phát triển mạnh các hoạt động sự nghiệp là một vấn đề cấp thiết đối với việc cải cách tài chính công. 3.1.3. Dự báo về xu hướng phát triển của khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá chung về xu thế phát triển và hội nhập kinh tế của đất nước, các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, Luận án đã luận giải về xu hướng phát triển của khu vực sự nghiệp công: - Sự phát triển của khu vực sự nghiệp công phải được thực hiện trong mối quan hệ gắn kết với những cải cách khác như: phát triển các thành phần kinh tế, phát triển thị trường; hội nhập kinh tế quốc tế; tăng cường dân chủ... - Đổi mới hệ thống thể chế, chính sách về tổ chức và cung ứng dịch vụ công trên cơ sở phân biệt và xác định rõ: các loại dịch vụ công do Nhà nước phải chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng, dịch vụ công mà Nhà nước hỗ trợ và dịch vụ công có thể chuyển giao cho thị trường và xã hội. - Thực hiện cuộc cải cách mạnh mẽ, cơ bản trong lĩnh vực dịch vụ công, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường và với sự chuyển đổi vai trò, chức năng của Nhà nước; xác định rõ trách nhiệm của chính quyền các cấp trong việc đảm bảo cung ứng dịch vụ công. Đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các đơn vị sự nghiệp công. 15 - Xây dựng cơ chế hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận; hoàn thiện cơ chế trợ giúp người nghèo và cận nghèo, các đối tượng chính sách xã hội trong việc tiếp cận với các dịch vụ sự nghiệp. - Cơ cấu lại chi ngân sách Nhà nước theo hướng quan tâm đầu tư thích đáng cho việc cung ứng các loại dịch vụ công thiết yếu, phục vụ người dân vùng khó khăn, miền núi, hỗ trợ người nghèo, đối tượng chính sách. 3.2. Quan điểm định hướng đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam. 3.2.1. Tiếp tục tăng chi NSNN cho các hoạt động sự nghiệp. Yêu cầu của xã hội về việc đáp ứng các dịch vụ công ngày càng tăng, đây là xu hướng chung của các nước; bởi vậy NSNN cần tiếp tục tăng chi cho các hoạt động sự nghiệp, tốc độ tăng chi cần đảm bảo khoảng 20-25%/năm, tổng chi sự nghiệp đạt tỷ lệ 10-15% GDP. Thực hiện cơ cấu lại chi ngân sách cho các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp theo hướng: tăng chi cho giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, ưu tiên cho vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn. Chuyển dần việc chi NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công, sang cơ chế hướng tới đối tượng được thụ hưởng, tập trung đảm bảo cho các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo, các đối tượng cần Nhà nước ưu đãi, khuyến khích. 3.2.2. Đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển hoạt động sự nghiệp. Nhà nước cần đổi mới phương thức quản lý, không ôm đồm; những hoạt động nào mà các thành phần kinh tế khác có thể thực hiện được, thì Nhà nước chỉ đóng vai trò là người quản lý, giám sát chất lượng; các hoạt động không thể, không nên giao cho khu vực tư nhân, thì Nhà nước là người cung ứng trực tiếp. Nhà nước cần có chính sách khuyến khích phát huy tiềm năng trí tuệ và vật chất trong nhân dân, huy các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp tham gia phát triển các dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao, môi trường... dưới sự giám sát và quản lý của Nhà nước; tạo điều kiện để toàn xã hội, đặc biệt là các đối tượng chính sách, người nghèo được thụ hưởng thành quả giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao… ở mức độ ngày càng cao. 3.2.3. Vận dụng các quan hệ thị trường trong đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Cải cách việc cung ứng các dịch vụ công theo yêu cầu của kinh tế thị trường là tất yếu và cần tập trung vào các vấn đề sau đây: Thứ nhất là mở rộng áp lực cạnh tranh vào các hoạt động sự nghiệp công nhằm nâng cao hiệu quả và lành mạnh các đơn vị sự nghiệp công, giảm sự can thiệp của Nhà nước; lực lượng thị trường sẽ là các công cụ tự nhiên điều tiết cung cầu, làm cân bằng thị trường. Thứ hai là tăng cường tiếng nói và vai trò đối tác của công dân trong việc đánh giá về dịch vụ công. Chính áp lực từ các ý kiến phản hồi bên ngoài sẽ cho 16 phép kiểm soát và đổi mới việc cung ứng dịch vụ công, giúp cho việc hoàn thiện khu vực sự nghiệp công. Thứ ba là công khai hoá các tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ công (về thủ tục hành chính, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ, giá dịch vụ), tạo ra môi trường làm việc minh bạch, dân chủ và công bằng trong toàn xã hội; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tránh được những phiền hà, sách nhiễu, thái độ quan liêu, cửa quyền của cán bộ đơn vị cung cấp dịch vụ công. Thứ tư là mở rộng áp dụng hệ thống quản lý chất lượng ISO trong cung ứng các dịch vụ công, tạo ra một hệ thống tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng của hoạt động cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức và công dân. Thứ năm là đổi mới dịch vụ sự nghiệp trên cơ sở xác định đây là loại hình cung ứng dịch vụ có tính đặc thù, chuyển từ chính sách thu phí, lệ phí sang thực hiện quản lý giá dịch vụ. Trong từng lĩnh vực cần xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước, của người thụ hưởng dịch vụ trong việc chia sẻ, đóng góp chi phí theo hướng: những loại hình dịch vụ phục vụ chung cho cộng đồng Nhà nước đảm bảo cung cấp, người dùng không phải trả tiền khi được cung cấp dịch vụ; những loại hình dịch vụ cần thiết phải có sự đầu tư, hỗ trợ của Nhà nước, người dùng phải đóng góp một phần chi phí phù hợp với thu nhập và điều kiện của xã hội; những loại hình cung cấp dịch vụ đáp ứng nhu cầu cá nhân, người dùng phải trả đầy đủ chi phí khi được cung cấp dịch vụ. 3.2.4. Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công theo hướng tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công. Đổi mới phương thức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công trên cơ sở tăng quyền tự chủ, đi đôi với việc tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Rà soát, sắp xếp các đơn vị sự nghiệp công, từng bước chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí, được Nhà nước giao vốn, tự quản lý và sử dụng tài sản, tự quyết định biên chế và trả lương trên cơ sở kết quả, chất lượng công việc. Thực hiện chuyển đổi sang mô hình doanh nghiệp đối với các đơn vị có đủ điều kiện. 3.3. Các giải pháp cơ bản thực hiện đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công. Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công đòi hỏi cần phải nhất quán trong mục tiêu, có những bước đi phù hợp. Luận án đã đưa ra một số giải pháp chủ yếu cần thực hiện trong thời gian tới là: 3.3.1. Tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công trong khuôn khổ phân cấp quản lý hiện tại, theo hướng: Thứ nhất là việc quản lý đối với các đơn vị vẫn thực hiện theo cấu trúc phân 17 cấp như hiện nay, cấp trên giao nhiệm vụ, giao dự toán kinh phí cho đơn vị cấp dưới trực tiếp; việc phân cấp cần phải xác định rõ quyền hạn gắn với trách nhiệm của các cấp. Thứ hai là để đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sử dụng kinh phí, đơn vị sự nghiệp tự quyết toán kinh phí và chịu hoàn toàn trách nhiệm về việc quản lý, sử dụng kinh phí; chủ động trong thực hiện nhiệm vụ. Thứ ba là cơ quan chủ quản thực hiện chức năng của quản lý thông qua việc ban hành chế độ, chính sách, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá; quy hoạch định hướng phát triển các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp; ban hành các tiêu chuẩn về chất lượng dịch vụ; thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, đánh giá về chấp hành kỷ luật tài chính, đánh giá kết quả hoạt động của đơn vị với nhiệm vụ được giao, gắn với đánh giá hiệu quả sử dụng kinh phí. Phải xây dựng được hệ thống chỉ tiêu để đo lường, đánh giá được kết quả thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị cấp dưới, đánh giá được hiệu quả, mức độ tác động của chi NSNN. 3.3.2. Thông qua các quan hệ tài chính đổi mới cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công. Đồng thời với việc đổi mới, tăng tính tự chủ của đơn vị sự nghiệp công thì vấn đề kiểm tra, giám sát cũng phải được thay đổi: Tự kiểm tra, giám sát, đánh giá: các đơn vị phải tự xây dựng cho mình hệ thống các tiêu chí để giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của cả đơn vị, cũng như đối với mỗi bộ phận, cán bộ, công nhân viên chức trong đơn vị; Đồng thời tổ chức hệ thống tự kiểm tra, giám sát đánh giá ngay từ khi lập dự toán, thực hiện nhiệm vụ và thanh quyết toán kinh phí. Kiểm tra, giám sát, đánh giá từ bên ngoài: được thực hiện bởi cơ quan chủ quản, của các cơ quan chức năng (thanh tra, kiểm toán, tổ chức đánh giá chuyên nghiệp...) và giám sát, đánh giá của cộng đồng, người sử dụng dịch vụ. 3.3.3. Chuyển chính sách phí và lệ phí sang quản lý giá dịch vụ. Việc chuyển đổi sang cơ chế Nhà nước “mua” các sản phẩm đầu ra của đơn vị sự nghiệp công tất yếu đòi hỏi Nhà nước phải chuyển chính sách phí, lệ phí hiện nay sang quản lý giá dịch vụ. Về nguyên tắc, giá dịch vụ phải được thực hiện theo quy luật cung - cầu, tuy vậy do tính chất đặc biệt của nhiều lĩnh vực sự nghiệp đòi hỏi Nhà nước phải có cơ chế quản lý giá phù hợp theo đặc thù của từng ngành. Vấn đề này được đề cập chi tiết hơn trong mục 3.4. Quá trình chuyển đổi cần thực hiện theo hai giai đoạn: Giai đoạn 1: giá dịch vụ đảm bảo bù đắp các khoản chi thường xuyên (chưa tính khấu hao máy móc trang, thiết bị, khấu hao nhà cửa, cơ sở hạ tầng), ngân sách không cấp kinh phí hoạt động cho dịch vụ sự nghiệp. Đây là giai đoạn có tính chất quá độ, nhằm từng bước tạo sự thích ứng cho các đơn vị sự nghiệp, cũng như đối với xã hội. 18 Giai đoạn 2: giá dịch vụ đủ đảm bảo bù đắp toàn bộ chi phí. Việc thực hiện chính sách giá dịch vụ bù đắp đủ chi phí cần thực hiện đồng thời với việc ngân sách Nhà nước không cấp kinh phí đầu tư cho các đơn vị sự nghiệp. 3.3.4. Chuyển các đơn vị sự nghiệp sang thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí. Việc chuyển sang thực hiện giá dịch vụ đối với các đơn vị sự nghiệp công, điều đó đồng nghĩa với công tác hạch toán kế toán của các đơn vị phải chuyển sang thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động (bao gồm cả chi phí khấu hao tài sản). Quá trình này cần chuyển từng bước theo các giai đoạn. Đối với một số đơn vị đặc thù, kinh phí hoạt động vẫn hoàn toàn do ngân sách Nhà nước cấp, thì việc thực hiện cần phù hợp với hình thức đặt hàng, hay giao nhiệm vụ; có còn cấp, hay không còn cấp kinh phí chi đầu tư cho đơn vị. 3.3.5. Chính sách đầu tư của NSNN cho khu vực sự nghiệp công. Tổng chi ngân sách Nhà nước cho các hoạt động sự nghiệp cần tiếp tục đảm bảo tăng về tổng mức, phù hợp với tốc độ tăng chi ngân sách. Cơ cấu chi cho các hoạt động sự nghiệp thay đổi theo hướng: tăng chi cho các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế và khoa học công nghệ; trong đó cần ưu tiên cho tăng chi cho các đơn vị vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn; giảm chi thường xuyên, tiến tới không cấp kinh phí chi thường xuyên, tập trung chi tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị kỹ thuật, công nghệ cao. Cần chuyển dần từ cơ chế ngân sách Nhà nước cấp kinh phí cho đơn vị sự nghiệp sang cơ chế ngân sách thanh toán cho đơn vị sự nghiệp khi “mua kết quả đầu ra” của đơn vị, chi ngân sách Nhà nước cần hướng tới đối tượng được cung cấp các dịch vụ. Đối với kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia: cần đưa vào cân đối trong kinh phí thường xuyên; chỉ để lại một số chương trình thật sự cần thiết phải có sự đầu tư lớn của Nhà nước nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược, vỹ mô; cơ chế, chính sách quản lý tài chính đối với các chương trình này cần phải tập trung thống nhất quản lý về một đầu mối duy nhất chịu trách nhiệm chính, đồng thời quản lý về chuyên môn, quản lý công việc và quản lý kinh phí để có thể giám sát, đo lường và đánh giá được kết quả thực hiện các mục tiêu đã đề ra, đánh giá được hiệu quả chi ngân sách tác động đến kinh tế xã hội. 3.3.6. Chính sách về lao động, tiền lương và phân phối thu nhập trong khu vực sự nghiệp công. Cần đổi mới theo hướng xoá bỏ việc quản lý biên chế đối với các đơn vị sự nghiệp công; hệ thống thang bảng lương của Nhà nước là cơ sở để đơn vị vận dụng xây dựng quy chế trả lương cho người lao động theo kết quả công việc. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, đơn vị được quyền chủ động ký kết hợp đồng lao động, thực hiện tuyển dụng, bố trí, sắp xếp nhân sự hợp lý để có thể đáp ứng tốt yêu cầu hoạt động của đơn vị. Quy chế trả lương, phân phối thu nhập cho người lao động do đơn vị tự xây dựng trong quy chế quản lý tài chính của đơn vị; phương án phân phối tiền 19 lương, thu nhập phải đảm bảo nguyên tắc thu nhập của cá nhân người lao động phù hợp với kết quả thực hiện nhiệm vụ của cá nhân, của các bộ phận trong đơn vị, cũng như của cả đơn vị. Bản thân mỗi đơn vị cần xây dựng hệ thống các tiêu chí để giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của các cá nhân, bộ phận trong đơn vị mình; đây là căn cứ quan trong để thực hiện việc phân phối thu nhập. 3.3.7. Chính sách về quản lý vốn, tài sản tại các đơn vị sự nghiệp công. Việc chuyển đổi theo hướng Nhà nước “mua” các sản phẩm đầu ra tất yếu đòi hỏi đơn vị sự nghiệp phải thực hiện hạch toán đầy đủ các khoản chi phí, bao gồm cả chi phí khấu hao tài sản. Cần phải thực hiện các công việc: Thứ nhất là cần đánh giá lại giá trị các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, bao gồm cả giá trị quyền sử dụng đất đã được Nhà nước giao cho đơn vị sử dụng ổn định lâu dài. Thực hiện việc giao vốn, tài sản cho các đơn vị sự nghiệp để các đơn vị có trách nhiệm quản lý, bảo tồn và tiếp tục phát triển. Thứ hai là từng bước thực hiện việc hạch toán chi phí khấu hao tài sản vào giá thành dịch vụ. Các bước thực hiện cần tiến hành đồng bộ với việc chuyển đổi chính sách phí lệ phí như nêu trong mục 3.3.6; cần có sự tính toán cụ thể phù hợp với đặc điểm cụ thể từng ngành, các địa phương, như nêu tại mục 3.4 Thứ ba là đối với các đơn vị thực hiện việc chyển đổi sang các hình thức ngoài công lập, cần xác định phần giá trị vốn và tài sản thuộc sở hữu Nhà nước giao cho đơn vị; có cơ chế xác lập người đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước. 3.3.8. Chính sách thuế đối với các đơn vị sự nghiệp công. Luận án đã đề xuất các sửa đổi về chính sách thuế cụ thể như sau: - Đối với thuế GTGT: các hoạt động sự nghiệp thực hiện cung cấp các dịch vụ: dịch vụ y tế, dịch vụ thú y, dạy học, dạy nghề; phát sóng truyền thanh, truyền hình; xuất bản, nhập khẩu, phát hành báo, tạp chí, bản tin, sách, tranh, ảnh, áp phích tuyên truyền… là đối tượng chịu thuế GTGT. Tuỳ theo loại hình, ngành nghề, địa bàn hoạt động được áp dụng mức thuế suất từ 0%-5%. - Đối với thuế TNDN: mở rộng thêm việc cho phép các doanh nghiệp được tính vào chi phí trước thuế các khoản tài trợ cho các hoạt động sự nghiệp vì ích lợi chung của toàn xã hội như: lĩnh vực văn hoá, thể thao, bảo vệ môi trường…; áp dụng thuế suất ưu đãi 10%-20% đối với các lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo; thực hiện miễn thuế và giảm 50% có thời hạn đối với các đơn vị sự nghiệp công thực hiện chuyển đổi sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí. - Đối với thuế sử dụng đất: các đơn vị sự nghiệp vẫn thuộc đối tượng nộp thuế sử dụng đất, đây là phương thức can thiệp hữu hiệu hơn các mệnh lệnh hành chính để các đơn vị sự nghiệp phải cân nhắc, tính toán, sử dụng có hiệu quả tài nguyên đất đai mà Nhà nước đã giao cho đơn vị quản lý, sử dụng. 3.4. Các giải pháp thực hiện đối với một số lĩnh vực cụ thể. Qua việc luận giải tính chất đặc thù của các lĩnh vực, điều kiện cụ thể của từng địa phương; những thuận lợi, khó khăn trong việc đổi mới chính sách, Luận án đề xuất những giải pháp cho từng lĩnh vực hoạt động như sau: 20 3.4.1. Trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo: Đảm bảo 20% chi ngân sách Nhà nước cho giáo dục, đào tạo, tiếp tục tăng tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo; cơ cấu chi ngân sách: giảm chi thường xuyên, tăng chi cho cơ sở vật chất, trang thiết bị dạy học; ưu tiên cho nông thôn, miền núi; cân đối đủ kinh phí để thực hiện phổ cập giáo dục, hỗ trợ chi giáo dục, đào tạo đối với các đối tượng chính sách, người dân tộc, học sinh nghèo… theo phương thức hỗ trợ trực tiếp cho người đi học. Rà soát, sắp xếp lại các cơ sở giáo dục, đào tạo công lập, xây dựng và thực hiện chính sách giá dịch vụ dạy học theo ba nhóm: Nhóm I: các trường dạy nghề, trung học chuyên nghiệp, cao đẳng đại học là những đơn vị thuận lợi, có thể từng bước thực hiện việc chuyển đổi sang cơ chế hạch toán đủ chi phí đào tạo, người học phải đóng đủ chi phí... Nhà nước không cấp kinh phí thường xuyên, tiếp tục đầu tư cơ sở vật chất; khi điều kiện cần tiến tới việc không cấp kinh phí trực tiếp cho các trường. Chuyển dần sang thực hiện giá dịch vụ hạch toán đầy đủ chi phí dạy học. Cần thí điểm đối với các trường thuộc ngành kinh tế, ngoại ngữ…, sau khi tổng kết, rút kinh nghiệm, sửa đổi cơ chế, chính sách và triển khai thực hiện rộng rãi. Nhóm II: các trường mầm non, trường giáo dục phổ thông; có thể từng bước chuyển dần sang thực hiện theo cơ chế các trường hạch toán đủ chi phí đào tạo, NSNN sẽ thanh toán kinh phí cho các trường theo kết quả (số lượng, chất lượng) đào tạo; người học sẽ đóng góp một phần chi phí (đồng chi trả), mức đóng này có thể quy định tuỳ theo cấp học. Đối với người nghèo, đối tượng chính sách xã hội, giáo dục cấp tiểu học... sẽ do NSNN thanh toán toàn bộ kinh phí, hoặc thanh toán theo mức trần. Ngân sách Nhà nước vẫn tiếp tục cấp kinh phí đầu tư cơ sở vật chất, bảo đảm một phần chi phí thường xuyên (phần không thu của học sinh); tiến dần tới không cấp kinh phí thường xuyên. Nhà nước ban hành các định mức chi phí đào tạo hợp với từng cấp học, từng địa phương; các trường xây dựng mức giá dịch vụ (không tính khấu hao tài sản), gồm: mức thu của học sinh, mức kinh phí ngân sách phải cấp hỗ trợ cho học sinh. Đối với các các thành phố lớn, đô thị tỉnh lỵ có thể chuyển dần các trường có điều kiện sang thực hiện cơ chế như Nhóm I. Đối với các địa phương vùng sâu, vùng xa: các trường tiểu học có thể thực hiện cơ chế như Nhóm III. Nhóm III: các trường đặc thù (dân tộc nội trú, dự bị đại học đào tạo học sinh diện chính sách...) được đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động từ ngân sách. Các trường được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc sắp xếp tổ chức biên chế, sử dụng kinh phí, tài sản... gắn với hiệu quả và chất lượng công việc. Để có thể trang trải được kinh phí hoạt động của các trường thì mức thu học phí phải tăng từ 4-5 lần so với hiện nay; như vậy sẽ có nhiều tác động đột biến, tạo tâm lý, dư luận không thuận lợi trong xã hội. Do vậy, việc sửa đổi chính sách học phí phải thực hiện dần từng bước; đồng thời với việc chuyển sang thực hiện chính sách giá dịch vụ dạy học, ngân sách Nhà nước cần bố trí đủ nguồn kinh phí, xây
- Xem thêm -