Tài liệu Luận văn cải cách chính quyền địa phương từ thực tiễn huyện tây giang, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ARẤT BLÚI CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ARẤT BLÚI CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN MINH ĐỨC HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu sử dụng phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác. Tác giả luận văn Arất Blúi MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG, CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ...................................6 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của cải cách chính quyền địa phương ................6 1.2. Nội dung cải cách chính quyền địa phương .......................................................12 1.3. Phương thức cải cách chính quyền địa phương .................................................15 1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc cải cách chính quyền địa phương ....................18 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TẠI HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM .............................................23 2.1. Những đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam có liên quan đến cải cách chính quyền địa phương ..........................................23 2.2. Kết quả tổ chức và hoạt động của huyện Tây Giang hiện nay...........................25 2.3. Thực trạng cải cách chính quyền địa phương tại huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ...........................................................................................................................40 2.4. Những ưu điểm và hạn chế, bất cập trong việc cải cách chính quyền địa phương tại huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam .....................................................................45 CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN CỦA HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM .....................................................................54 3.1. Phương hướng nâng cao hiệu quả cải cách chính quyền địa phương từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ..........................................................................54 3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách chính quyền địa phương từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ..........................................................................57 KẾT LUẬN ..............................................................................................................74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TT CHỮ CÁI VIẾT TẮT CỤM TỪ ĐẦY ĐỦ 1 CQĐP Chính quyền địa phương 2 CQTW Chính quyền Trung ương 3 CNTT Công nghệ thông tin 4 HĐND Hội đồng nhân dân 5 LĐ-TB&XH Lao động Thương binh và Xã hội 6 NMTĐ Nhà máy thủy điện 7 NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn 8 TAND Tòa án nhân dân 9 VKSND Viện kiểm sát nhân dân 10 UBMTTQ Ủy ban Mặt trận Tổ quốc 11 UBND Ủy ban nhân dân 12 XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Biểu 2.1. Chất lượng đại biểu HĐND huyện nhiệm kỳ 2016-2021 ..........................26 Biểu 2.2. Chất lượng Thường trực HĐND huyện nhiệm kỳ 2016-2021 ....................26 Biểu 2.3. Chất lượng các Ban HĐND huyện nhiệm kỳ 2016-2021 ...........................27 Biểu 2.4. Chất lượng thành viên UBND huyện nhiệm kỳ 2016-2021 .......................33 Biểu 2.5. Tình hình quản lý, sử dụng biên chế năm 2018 ........................................34 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội dân chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước và pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 03 cấp là đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính cấp xã. Trong đó chính quyền cấp huyện như là cầu nối trung gian nối liền giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xã; đưa mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện trực tiếp trong đời sống xã hội. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp huyện có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân. Hoàn thiện và kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền địa phương là một trong những chủ trương lớn của nhà nước ta nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã sửa đổi tên chương IX của Hiến pháp năm 1992 thành “Chính quyền địa phương” đồng thời có nhiều điểm mới trong các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương và các đơn vị hành chính. Triển khai, thể chế hóa tinh thần của Hiến pháp năm 2013 theo hướng đổi mới, Quốc hội nước ta tiếp tục ban hành và thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy định chi tiết, cụ thể tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam. Trong đó, có nhiều nội dung đổi mới về cách thức hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt là việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền mỗi cấp. Hai văn bản nêu trên là những cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để từng bước đổi mới 1 mô hình tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương. Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững của các địa phương trong những năm tiếp theo đòi hỏi phải tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương, đáp ứng các yêu cầu, chuẩn mực của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Qua học tập, nghiên cứu tại Học viện Khoa học xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, kết hợp giữa lý luận đã học và thực tiễn tại địa phương huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam; tôi chọn đề tài: “Cải cách chính quyền địa phương từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam” để làm luận văn thạc sĩ Luật học, chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính với hy vọng sẽ góp phần vào công tác cải cách chính quyền địa phương của huyện nhà nói riêng và cả nước nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Nghiên cứu về cải cách chính quyền địa phương không phải là một nội dung mới. Đã có nhiều tác giả có những công trình nghiên cứu về vấn đề này. Trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ có nhiều luận văn nghiên cứu về hoàn thiện, đổi mới tổ chức bộ máy, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện ở những địa bàn khác nhau. Trong các công trình nghiên cứu của các tác giả đã đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan đến cải cách chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền cấp huyện. Các công trình nghiên cứu có thể kể đến như: “Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam - cấp huyện hay cấp xã?” của tiến sĩ Phan Thị Lan Hương; “Cải cách tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” của PGS. TS Lê Minh Thông; “Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công dân ở Việt Nam hiện nay” của Đinh Ngọc Hiện; “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” Luận văn cao học của Phạm Thị Hoàng Yến; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay” Luận văn cao học của Nguyễn Văn Quang. 2 Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan đến cải cách chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền cấp huyện. Tuy nhiên, các công trình và các luận văn trước nghiên cứu vấn đề này dựa trên những cơ sở pháp lý từ Hiến pháp năm 1992 trở về trước và nghiên cứu theo hướng khái quát, các luận văn cao học thì chủ yếu nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ở đô thị. Kế thừa những quan điểm, nhận định, đánh giá liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của các tác giả trước cùng với việc cập nhật những văn bản pháp lý mới nhất là Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, học viên thực hiện luận văn này để nghiên cứu cụ thể về cải cách chính quyền địa phương, chủ yếu là chính quyền cấp huyện. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn sẽ đưa ra phương hướng, giải pháp để nâng cao hiệu quả cải cách chính quyền địa phương trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. Đề tài này không trùng lặp với các luận văn, công trình nghiên cứu khác đã được công bố. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn có mục đích làm rõ hơn những vấn đề lý luận và pháp lý về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương; thông qua phân tích, đánh giá thực trạng cải cách chính quyền địa phương huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam, đưa ra những ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của bất cập trong cải cách chính quyền địa phương. Từ đó, đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách chính quyền địa phương trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động, quá trình hình thành và phát triển của chính quyền huyện ở Việt Nam. - Nghiên cứu và đánh giá thực trạng cải cách chính quyền địa phương huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả cải cách chính quyền địa phương trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là cải cách chính quyền địa phương (tác giả tập trung nghiên cứu chính quyền địa phương cấp huyện). 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu về cải cách tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện. - Về không gian: Đề tài nghiên cứu trong phạm vi huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. - Về thời gian: Đề tài nghiên cứu cải cách chính quyền địa phương huyện Tây Giang trong giai đoạn từ năm 2015 đến nay với tầm nhìn của quá trình cải cách hành chính hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Việt Nam về tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu. - Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp. - Phương pháp khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Luận văn hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản về cải cách chính quyền địa phương cấp huyện. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng về cải cách chính quyền địa phương huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. Từ đó tìm ra những tồn tại, hạn chế cần khắc phục trong cải cách chính quyền địa phương cấp huyện và đề xuất một số giải pháp cần thiết để nâng cao hiệu lực, hiệu 4 quả hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Nội dung của luận văn gồm có 3 chương sau: - Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về chính quyền địa phương, cải cách chính quyền địa phương. - Chương 2: Thực trạng cải cách chính quyền địa phương tại huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. - Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách chính quyền địa phương từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. 5 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG, CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của cải cách chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của cải cách chính quyền địa phương Để đưa ra cách hiểu về cải cách chính quyền địa phương trước hết cần làm rõ một số vấn đề sau: Khái niệm, đặc điểm chính quyền địa phương là gì? Lịch sử hình thành và phát triển của các địa phương gắn liền với sự mở rộng về quy mô dân số, hoạt động kinh tế - xã hội của các địa phương. Giai đoạn đầu hình thành các cụm dân cư mang tính địa phương với quy mô dân số nhỏ, quy mô sản xuất hạn chế và giai đoạn phát triển các địa phương dần chuyển thành các trung tâm kinh tế - xã hội của khu vực, chuyển tính chất từ một địa phương thuần túy nông thôn sang các khu đô thị và các thành phố. Mức độ gia tăng của hoạt động kinh tế - xã hội địa phương đòi hỏi phải có sự quản lý chung cộng đồng dân cư và đó chính là nguồn gốc của sự phát triển các hoạt động quản lý địa phương và chính quyền địa phương sau này. Hoạt động quản lý chung trên địa bàn lãnh thổ mang tính địa phương được gọi là hành chính địa phương. Các loại hoạt động quản lý này được hình thành từ thấp đến cao, từ hình thức tự phát trong từng cộng đồng, địa phương mang tính chất luật lệ địa phương đến hình thức pháp luật của nhà nước nói chung khi nhà nước ra đời. Các hoạt động quản lư địa phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức khác nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý. Mỗi địa phương đều được đặt trong lãnh thổ quốc gia thống nhất và có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh tế xã hội, về truyền thống văn hóa, phong tục, tập quán... Để gần dân hơn, tìm hiểu và thỏa mãn tốt hơn nhu cầu của dân cũng như thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia trên thế giới đều hình thành một hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương và được gọi chung là chính 6 quyền địa phương. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi quốc gia khác nhau mà có các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương phù hợp, nhưng nhìn chung cơ quan nhà nước ở địa phương được lập ra để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ hay là thi hành pháp luật của nhà nước trong việc quyết định những việc được giao ở địa phương. Theo đó "Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là tổ chức thực hiện các quyết định của chính quyền trung ương, tự giải quyết các vấn đề của địa phương phù hợp với pháp luật và ý nguyện của cư dân ở địa phương" [39]. Khái niệm chính quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện ở địa phương, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp của địa phương đó. Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương gồm cơ quan đại diện và cơ quan hành pháp của địa phương. Theo Điều 69 Hiến pháp năm 2013: Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp vì vậy quyền lập pháp không được phân xuống các đơn vị hành chính, hay địa phương không có quyền lập pháp. Quyền tư pháp được thực hiện theo nguyên tắc: Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật (theo Điều 103, Hiến pháp năm 2013), nhân danh nhà nước và nhân dân để phán quyết, không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan hoặc cấp hành chính nào. Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp (theo Điều 107, Hiến pháp năm 2013) khi thực hiện hai chức năng này, Viện kiểm sát nhân danh nhà nước. Như vậy, quyền tư pháp được thực hiện chủ yếu bởi Tòa án, là thiết chế nhà nước, không phải thiết chế của cộng đồng dân cư lãnh thổ địa phương, hay địa phương không có quyền tư pháp. Trong khi đó quyền hành pháp được triển khai xuống các đơn vị hành chính nhà nước trong mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của dân cư mỗi cộng đồng hành chính - lãnh thổ. Chính vì 7 vậy ở Việt Nam khi nhắc đến chính quyền địa phương thường được hiểu mặc định gồm HĐND và UBND và là cơ quan thực thi quyền hành pháp được tổ chức theo nguyên tắc do nhân dân địa phương bầu ra hoặc được thành lập thông qua cơ quan đại điện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật; giải quyết các vấn đề của địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ở địa phương với lợi ích của Nhà nước. Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta chia thành 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ thể Quốc hội có thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chính quyền địa phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt) đều gồm có HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất mọi lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được pháp luật quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, văn hóa, xã hội... Tóm lại: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất gồm: HĐND và UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ; đồng thời, kết hợp giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Vị trí, vai trò của của chính quyền địa phương? Từ phương diện lý luận về nhà nước, chính quyền nhà nước ở nước ta được thiết lập nên bởi nhân dân, nói cách khác, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước; quyền lực của nhân dân được tổ chức thành nhà nước. Trong đó, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là những cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra thông quan cơ chế bầu cử. Vì vậy, chính quyền địa phương là hệ thống quyền lực gắn liền với người dân, gần dân và ảnh hưởng trực tiếp đến các vấn đề dân chủ, nhân quyền, cuộc sống của người dân, cộng đồng và nhóm xã hội. Niềm tin của 8 người dân đối với Nhà nước được biểu hiện và xác định trước hết ở niềm tin của nhân dân đối với các cấp chính quyền địa phương. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương thể hiện tập trung nhất ở vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân được thể hiện trên các mặt sau: - Hội đồng nhân dân là một trong những mặt xích cơ bản trong mối liên hệ giữa nhân dân địa phương và các cơ quan nhà nước ở địa phương; là cơ quan nhà nước trực tiếp do nhân dân địa phương bầu ra, để thay mặt nhân dân địa phương quyết định những vấn đề liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương. - Hội đồng nhân dân là cơ sở để thành lập các cơ quan nhà nước khác thuộc địa phương; là nơi thể chế các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên; là trung tâm điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. - Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân. HĐND do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. HĐND quyết định các vấn đề liên quan của địa phương theo quy định của pháp luật; đồngthời, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật tại địa phương và việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND (theo Điều 113 - Hiến pháp năm 2013). HĐND có các cơ cấu làm việc như: hoạt động của các kỳ họp, hoạt động của Thường trực HĐND, các ban của HĐND. HĐND với vai trò thay mặt nhân dân quyết định những chủ trương, giải pháp nhằm huy động các nguồn lực để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng chăm lo cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và của công dân; duy trì thường xuyên việc tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến, nguyện vọng chính đáng của cử tri để phản ánh với các cơ quan nhà nước thông qua các hoạt động của HĐND. 9 - Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND có quyền quyết nghị mọi vấn đề liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương, miễn là các quyết định đó không được trái với các thẩm quyền quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên. Các Nghị quyết của HĐND có hiệu lực pháp lý trên địa bàn của địa phương; mọi tổ chức và công dân sống trên địa bàn đó đều phải tuân thủ và chấp hành. HĐND có quyền ban hành nghị quyết trong phạm vi, quyền hạn của mình. Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân Uỷ ban nhân dân do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Điều 114 - Hiến pháp năm 2013). - Uỷ ban nhân dân ở cấp cchinhs quyền địa phương tổ chức thực hiện việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; thực hiện Nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (Điều 114 - Hiến pháp năm 2013). - Ủy ban nhân dân làm việc theo nguyên tắc tập thể, các vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của UBND đều được bàn bạc và biểu quyết theo đa số, trừ các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền riêng của Chủ tịch UBND theo quy định của pháp luật. Theo đó, nguyên tắc tập trung dân chủ được thực hiện trong hầu hết các hoạt động quản lý nhà nước; các nhiệm vụ và giải pháp, các chủ trương, đề án, kế hoạch lớn của địa phương đều được bàn bạc, quyết định theo đa số. - Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn, thực thi các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên và quy định của pháp luật. Khái niệm cải cách: Đến thời điểm hiện nay chưa có khái niệm cải cách chính quyền địa phương trong các văn bản luật, dưới luật, các Nghị định, Thông tư và văn bản liên quan. Cải cách hành chính vừa là việc làm vừa là nhiệm vụ thường xuyên, trước mắt và lâu dài của chính quyền huyện. Chính quyền địa phương cấp huyện là cấp tổ chức, thực hiện và chỉ đạo cải cách hành chính trên địa bàn huyện trên cơ sở các quy định của trung ương, của tỉnh. Chính quyền địa phương cấp 10 huyện là cơ quan chịu trách nhiệm về cải cách hành chính trên địa phương mình. Việc cải cách thủ tục hành chính của chính quyền địa phương cấp huyện cần phải đáp ứng các yêu cầu sau đây: Thủ tục hành chính phải đơn giản, thuận tiện cho việc thực hiện; đây là yêu cầu cơ bản, đồng thời cũng phản ánh nguyện vọng, bức xúc của nhân dân ta hiện nay. Khái niệm cải cách chính quyền địa phương có thể được hiểu là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương; đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của HĐND&UBND các cấp; phân định rõ sự khác biệt giữa chính quyền ở đô thị với chính quyền nông thôn để tổ chức chính quyền thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước ở từng địa phương; đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với HĐND&UBND các cấp; kiện toàn, củng cố chính quyền cấp xã. Bên cạnh đó, nhà nước pháp quyền đòi hỏi bộ máy chính quyền tỉnh phải gọn nhẹ, có sự phân công, phân cấp rõ ràng giữa các cấp chính quyền. 1.1.2. Vai trò của của cải cách chính quyền địa phương Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản pháp luật hiện hành đã tạo ra cơ sở chính chính trị, pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong giai đoạn hiện nay, có những quy định mang tính cải cách trong quan điểm và nhận thức về chính quyền địa phương nhưng để thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về cải cách bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng mục tiêu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, cần tiếp tục nghiên cứu, đưa ra các giải pháp mạnh mẽ nhằm cải cách tốt hơn nữa công tác tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm đáp ứng công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế của đất nước ta đã đi vào chiều sâu và đạt được nhiều thành tựu trên các mặt kinh tế, chính trị, xã hội và văn hóa: Thứ nhất, xây dựng chính quyền địa phương cấp vùng tạo điều kiện thuận lợi để tạo lập nên vùng trọng tâm, trọng điểm, góp phần thúc đẩy sự phát triển của mỗi địa phương và của cả vùng. Xây dựng CQĐP từng vùng là cần thiết nhằm tạo ra khả năng liên kết, phối hợp giữa CQĐP; tập trung đầu tư, phát triển cho cả vùng, hạn 11 chế việc đầu tư, phát triển dàn trải ở mỗi chính quyền địa phương; giảm tải gánh nặng điều hành của Chính phủ đối với các đơn vị hành chính cấp tỉnh, nâng cao vai trò, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh… Thứ hai, xây dựng Luật quy định về phân cấp, phân quyền nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP, giúp CQĐP chủ động thực hiện cơ chế, chính sách; có toàn quyền thực hiện nhiệm vụ, CQTW không can thiệp; nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc phối hợp với CQTW tổ chức triển khai thực hiện; về phân cấp tài chính; về cơ chế kiểm tra, giám sát hay nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp xảy ra trong quá trình phân cấp, phân quyền. Thứ ba, xác định lại vị trí của HĐND&UBND giúp xác định rõ HĐND là cơ quan tự quản ở địa phương, cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương. UBND là cơ quan thực thi các nghị quyết của HĐND cùng cấp và văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Thứ tư, quy định chế độ làm việc thủ trưởng của UBND các cấp giúp xác định rõ chế độ trách nhiệm, đảm bảo chủ động, linh hoạt, hiệu quả trong điều hành, quản lý của cơ quan hành chính ở địa phương, đáp ứng được nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế để có những quyết sách nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng yêu cầu sản xuất, kinh doanh. Thứ năm, sửa đổi quy định pháp luật về đại biểu HĐND (tăng số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách) để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND. Bởi hoạt động giám sát của HĐND theo quy định tại Điều 87 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 chỉ thực sự phát huy hiệu quả cao khi được tách rời với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước,… 1.2. Nội dung cải cách chính quyền địa phương Chính quyền địa phương có hai loại nhiệm vụ, quyền hạn được phân biệt với nhau, đó là tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương và quyết định các vấn đề liên quan của địa phương theo quy định của pháp luật. Điều này thể hiện quan điểm xuyên suốt là các chính sách, pháp luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, còn CQĐP các cấp có trách nhiệm tổ 12 chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. Đây là định hướng quan trọng khi thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP, cũng như giữa các cấp CQĐP với nhau. Vì chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả. Thế nên, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP các cấp cũng như nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế này hợp thành CQĐP [35]. Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở các đơn vị hành chính theo hướng chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, giảm dần xuống cấp huyện đến cấp xã để tránh tình trạng dồn việc về cấp cơ sở mà không tính đến khả năng đáp ứng của từng cấp chính quyền. Hiến pháp năm 2013 đã dành một chương IX để quy định về “chính quyền địa phương” khác với trước đây đều quy định là HĐND và UBND. Tiếp đó, ngày 19/6/2015 Quốc hội nước Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương mỗi cấp. Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã bổ sung thêm nhiều quy định mới, rõ ràng hơn mở đường cho việc tiếp tục đổi mới thể chế chính quyền địa phương ở nước ta. Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định chi tiết, cụ thể và có phân định rõ sự khác nhau cùng những nét đặc thù riêng về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương ở đô thị, nông thôn và hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân trí, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn. Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp có một số điểm mới nổi bật như sau: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính gồm có HĐND và UBND. 13 Cơ cấu tổ chức của HĐND tạo cơ sở pháp lý để củng cố, kiện toàn và hoàn thiện tổ chức; đồng thời, tạo điều kiện để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. HĐND huyện gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở huyện bầu ra. Huyện miền núi có không quá 40 đại biểu HĐND huyện (trong trường hợp đặc biệt có từ 30 đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc trở lên thì có không quá 45 đại biểu HĐND huyện). HĐND huyện có Thường trực HĐND huyện gồm Chủ tịch HĐND huyện, 2 Phó Chủ tịch HĐND huyện và các ủy viên là Trưởng các Ban của HĐND huyện. HĐND huyện có 02 Ban: Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - xă hội. Đối với những huyện miền núi, huyện có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì thành lập Ban Dân tộc theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Luật hiện hành cũng quy định, trong cơ cấu tổ chức của HĐND huyện những chức danh sau bắt buộc phải thực hiện hoạt động chuyên trách để đảm bảo chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND, đó là: Phó Chủ tịch HĐND huyện; Phó Trưởng ban của HĐND huyện. UBND cấp huyện là cơ quan chấp hành của HĐND cấp huyện, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND huyện và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên theo quy định của pháp luật. Cơ cấu tổ chức của UBND huyện gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên UBND. Tùy vào phân loại đơn vị hành chính của huyện để xác định số lượng Phó Chủ tịch UBND huyện, cụ thể: UBND huyện loại I có không quá 3 Phó Chủ tịch, UBND huyện loại II và loại III có không quá 2 Phó Chủ tịch. Ủy viên UBND huyện là người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện và ủy viên phụ trách quân sự, công an. Đây cũng là điểm mới của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nếu như trước đây, theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, không phải người đứng đầu của các cơ quan chuyên môn của UBND nào cũng là ủy viên của UBND thì đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã mở rộng cơ cấu tổ chức UBND theo đó tất cả người đứng đầu của các cơ quan chuyên môn của UBND đều là ủy viên của UBND. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện được tổ chức theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính, ngoài các cơ quan chuyên môn được tổ chức thống 14