Tài liệu Luận án tiến sĩ thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở việt nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGUYỄN VĂN LINH thùc hiÖn ph¸p luËt vÒ gi¶i quyÕt thñ tôc hμnh chÝnh cña c¬ quan nhμ n−íc cÊp tØnh ë viÖt nam hiÖn nay LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGUYỄN VĂN LINH thùc hiÖn ph¸p luËt vÒ gi¶i quyÕt thñ tôc hμnh chÝnh cña c¬ quan nhμ n−íc cÊp tØnh ë viÖt nam hiÖn nay Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS, TS LÊ MINH TÂM HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của Luận án chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Văn Linh MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1. Những công trình có ý nghĩa phương pháp luận 1.2. Những công trình về các vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến đề tài luận án 1.3. Các công trình nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện pháp luật trên các lĩnh vực khác nhau của quản lý nhà nước 1.4. Những công trình nghiên cứu các vấn đề lý luận về nền hành chính, cải cách hành chính, trong đó có những vấn đề lý luận về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính 1.5. Các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh 2.2. Khái niệm, đặc điểm của thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh 2.3. Yêu cầu và điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 2.4. Pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính và kinh nghiệm thực hiện ở một số nước trong khu vực và trên thế giới Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 2001 ĐẾN NAY 3.1. Thực trạng pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính giai đoạn 2001 - 2010 3.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam từ năm 2001 đến nay 3.3. Nhận xét, đánh giá chung Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 4.1. Quan điểm thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 4.2. Các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay KẾT LUẬN DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 8 8 10 13 14 18 23 23 34 44 54 64 64 72 94 104 104 109 148 151 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CBCC : Cán bộ, công chức CCHC : Cải cách hành chính CQHC : Cơ quan hành chính HĐND : Hội đồng nhân dân KT-XH : Kinh tế - xã hội MTTQ : Mặt trận Tổ quốc NCS : Nghiên cứu sinh TTHC : Thủ tục hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 3.1: Kết quả thời gian giải quyết TTHC theo cơ chế “một cửa” tại tỉnh Thái Bình 75 Bảng 3.2: Kết quả thời gian giải quyết TTHC theo cơ chế “một cửa” tại tỉnh Bình Phước 75 Bảng 3.3: Kết quả thời gian giải quyết TTHC theo cơ chế “một cửa” tại tỉnh Ninh Bình 76 Bảng 3.4: Kết quả thời gian giải quyết TTHC theo cơ chế “một cửa” tại tỉnh Nghệ An 76 Bảng 3.5: Kết quả thời gian giải quyết TTHC theo cơ chế “một cửa” tại tỉnh Bắc Giang 77 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Đề tài Luận án “Thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay” là đề tài nghiên cứu có tính lý luận và thực tiễn cấp thiết. Điều đó được thể hiện ở ba lý do chủ yếu sau: Thứ nhất: Từ mối quan hệ giữa thủ tục hành chính (TTHC) với yêu cầu giải quyết TTHC (thực hiện TTHC) hiện nay. TTHC là cách thức tổ chức các công việc nhà nước, cũng là cách thức giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, phản ánh bản chất dân chủ, tính phục vụ, khoa học và hiện đại của nền hành chính nhà nước. TTHC có nhiều loại, trong đó loại TTHC giải quyết công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức chiếm số lượng lớn, hết sức đa dạng, ảnh hưởng trực tiếp đến sinh hoạt, đời sống, sản xuất, kinh doanh của người dân, doanh nghiệp. Trong thời kỳ đổi mới, hội nhập quốc tế, loại thủ tục này đã bộc lộ nhiều hạn chế, rườm rà, phức tạp, tốn kém, tiềm ẩn nguy cơ sách nhiễu, cửa quyền… Chính vì thế, cải cách TTHC, trong đó cải cách các thủ tục liên quan đến đời sống, sản xuất, kinh doanh của người dân, doanh nghiệp đã được Đảng và Nhà nước ta coi là khâu đột phá của CCHC. Theo chủ trương đó và bằng sự quyết liệt của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, của các Bộ, ngành và các chính quyền địa phương, hệ thống thủ tục ấy đã được đổi mới một bước, góp phần hoàn thiện thể chế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN), cải thiện môi trường đầu tư, tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong sinh hoạt, sản xuất, kinh doanh. Mặc dù vậy, thực tế cho thấy có một hệ thống TTHC tốt chỉ là điều kiện cần. Việc phát huy được vai trò quan trọng của TTHC, làm cho TTHC được thực hiện trong thực tế, đáp ứng những yêu cầu đặt ra trong giải quyết TTHC, nhất là yêu cầu về bảo đảm tính công khai, minh bạch, khách quan, công bằng, kịp thời, không gây phiền hà, sách nhiễu, đặt ra nhiều điều kiện… là những điều kiện tiên quyết, trong đó điều kiện căn bản là phải xác lập, thực hiện được một cơ chế pháp lý giải quyết thủ tục chặt chẽ, khoa học, dễ kiểm tra, dễ giám sát, phù hợp với tính chất từng loại công việc, với tình hình thực tế của địa phương. Thực tế cải cách 2 TTHC cho thấy cùng với việc đổi mới các TTHC trên từng lĩnh vực quản lý nhà nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành, cơ quan nhà nước cấp tỉnh trong cả nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, hình thành pháp luật về giải quyết TTHC; pháp luật này đã xác lập được cơ chế pháp lý giải quyết TTHC (cơ chế một cửa và cơ chế một cửa liên thông). Có thể khẳng định, sự xuất hiện pháp luật về giải quyết TTHC đối với các việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức là một điều mới mẻ và là một bước tiến lớn, bảo đảm tính đồng bộ, toàn diện của hệ thống pháp luật TTHC ở Việt Nam. Mặc dù vậy, pháp luật ấy vẫn chưa được hoàn thiện, còn bộc lộ nhiều hạn chế, nhất là những hạn chế trong thực tiễn thực hiện đã làm giảm hiệu quả các yêu cầu của CCHC. Do vậy nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn bảo đảm thực hiện pháp luật giải quyết TTHC, đáp ứng được các yêu cầu về tính công khai, minh bạch, khách quan, công bằng… là hết sức cần thiết hiện nay. Thứ hai: Từ yêu cầu phát huy vị trí, vai trò của cơ quan nhà nước cấp tỉnh, trực tiếp là của cơ quan hành chính (CQHC) cấp tỉnh trong xây dựng và thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC ở địa phương. Cơ quan nhà nước cấp tỉnh, trực tiếp là các CQHC cấp tỉnh theo quy định của pháp luật có vị trí, vai trò quan trọng trong xây dựng và thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC. Điều đó được thể hiện ở thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định TTHC, rà soát, sửa đổi, bổ sung TTHC được ban hành theo thẩm quyền, quy định cụ thể thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông tại địa phương; quy định tổ chức, hoạt động, quy trình tiếp nhận, xem xét, trả kết quả tại Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả theo hai cơ chế trên, trách nhiệm xem xét, xử lý, phối hợp giải quyết thủ tục của cán bộ, công chức (CBCC), của các cơ quan chức năng, người có thẩm quyền, chỉ đạo, kiểm tra CQHC cấp huyện, cấp xã trong toàn tỉnh thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông. Với trách nhiệm và thẩm quyền trên, việc nghiên cứu để có một hệ thống các giải pháp bảo đảm phát huy vai trò, vị trí của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trong xây 3 dựng và thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC ở địa phương là hết sức cấp thiết, nhất là trước thực tế còn nhiều hạn chế, vướng mắc ở nhiều cơ quan nhà nước cấp tỉnh hiện nay. Thứ ba: Về phương diện lý luận, có thể khẳng định công tác nghiên cứu lý luận về nền hành chính, trong đó nghiên cứu lý luận về TTHC, giải quyết TTHC, pháp luật về giải quyết TTHC chỉ được quan tâm đẩy mạnh khi Đảng đề ra chủ trương CCHC tại Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương (khóa VIII). Mặc dù đạt được nhiều kết quả, song công tác ấy vẫn còn nhiều hạn chế, ngay cả khái niệm TTHC hiện trong giới khoa học pháp lý vẫn chưa có sự thống nhất về nhận thức. Việc nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật về giải quyết TTHC, làm rõ khái niệm, đặc điểm của pháp luật và thực hiện pháp luật ấy, nhất là đặc điểm của thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước cấp tỉnh, những yêu cầu và điều kiện bảo đảm thực hiện… hầu như chưa có công trình nào nghiên cứu. Những hạn chế về lý luận nêu trên làm cho công tác nghiên cứu lý luận không cung cấp được các luận chứng cho việc hoàn thiện cơ chế giải quyết TTHC, hoàn thiện công tác chỉ đạo, điều hành của các CQHC cấp tỉnh trong thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC, ảnh hưởng đến công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, nhất là hạn chế trong việc bảo đảm nhận thức thống nhất trong đội ngũ CBCC, trong chỉ đạo, điều hành của các CQHC nhà nước cấp tỉnh. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Luận án có mục đích nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn làm cơ sở cho việc đề xuất và luận chứng các quan điểm, giải pháp thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. Những vấn đề lý luận và thực tiễn theo mục đích nghiên cứu của Luận án được triển khai thực hiện thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ cụ thể sau: - Trên cơ sở những vấn đề lý luận về thủ tục, TTHC, giải quyết TTHC, Luận án xây dựng khái niệm pháp luật về giải quyết TTHC, phân tích các đặc điểm, nội dung, các hình thức văn bản pháp luật về giải quyết TTHC. - Phân tích làm rõ khái niệm thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC, các đặc điểm, các yêu cầu và điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật này của cơ quan nhà nước cấp tỉnh hiện nay. 4 - Tìm hiểu pháp luật về giải quyết TTHC ở một số nước, từ đó rút ra những điểm hợp lý trong thực hiện có thể vận dụng ở Việt Nam. - Khái quát thực trạng, rút ra những ưu điểm, hạn chế trong thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông tại cơ quan nhà nước cấp tỉnh trong tiến trình CCHC, trong cải cách nền hành chính nhà nước ở địa phương. - Luận chứng các quan điểm, giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC tại cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các quy phạm pháp luật về giải quyết TTHC đối với các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tập trung nghiên cứu các Nghị định của Chính phủ quy định việc kiểm soát TTHC, các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về giải quyết TTHC theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông tại CQHC địa phương và các quy định về giải quyết TTHC do cơ quan nhà nước cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền. Đối tượng nghiên cứu của Luận án còn là các quan hệ phát sinh từ thực tiễn thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Về phạm vi nghiên cứu Luận án không nghiên cứu sâu về pháp luật quy định TTHC nói chung, mà tập trung nghiên cứu pháp luật về giải quyết TTHC và thực tiễn thực hiện pháp luật đó của các CQHC cấp tỉnh và chỉ đối với các thủ tục liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Luận án cũng không nghiên cứu việc thực hiện pháp luật giải quyết TTHC trên từng lĩnh vực cụ thể của quản lý nhà nước (xây dựng, thuế, hải quan, đầu tư…), mà chỉ nghiên cứu cơ chế pháp lý chung áp dụng đối với việc giải quyết tất cả các loại thủ tục liên quan. Luận án có phạm vi nghiên cứu về mặt thời gian kể từ khi Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 38/2001/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn I (2001 - 2010) [78], song chủ yếu tập trung vào thời gian sau khi Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 181/2003/QĐ-TTg ngày 04/9/2003 ban hành Quy chế thực hiện cơ chế “một cửa” [79] (sau đây gọi là Quyết định số 181), 5 sau là Quyết định số 93/2007/QĐ-TTg ngày 22/6/2007 ban hành Quy chế thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông tại CQHC nhà nước ở địa phương [83] (sau đây gọi là Quyết định số 93). 4. Phương pháp nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác -Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng về nhà nước pháp quyền và pháp luật, về CCHC, trực tiếp là cải cách hệ thống TTHC, giải quyết TTHC cho cá nhân, tổ chức, Luận án sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, trực tiếp là phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phân tích và tổng hợp, lịch sử cụ thể và các phương pháp của khoa học chuyên ngành, trong đó chú trọng phương pháp của lý thuyết hệ thống, phương pháp của luật học so sánh, khoa học thống kê và xã hội học. Luận án cũng sử dụng phương pháp trừu tượng hóa để nghiên cứu, xây dựng khái niệm pháp luật về giải quyết TTHC, chỉ ra những đặc điểm của việc thực hiện pháp luật này. Các phương pháp nêu trên được sử dụng nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Luận án, đảm bảo tính khoa học và lôgic giữa các vấn đề của Đề tài nghiên cứu. Do nhiệm vụ nghiên cứu được đề ra trong từng chương của Luận án là khác nhau, nên các phương pháp được sử dụng cho từng chương cũng có sự khác nhau. Phương pháp phân tích và tổng hợp, lý thuyết hệ thống, phương pháp của luật học so sánh và phương pháp trừu tượng hóa được Luận án sử dụng để giải quyết những vấn đề lý luận của Chương 2. Các phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn, lịch sử cụ thể, luật học so sánh, phương pháp của khoa học thống kê được sử dụng tại Chương 3. Chương 4 sử dụng đồng thời các phương pháp nêu trên. 5. Những kết quả nghiên cứu mới của Luận án Luận án là công trình nghiên cứu chuyên khảo trong khoa học pháp lý Việt Nam ở cấp độ Tiến sỹ luật học, nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam. Có thể xem những nội dung sau đây là những đóng góp của Luận án: - Điểm mới thứ nhất: Luận án đã xây dựng mới khái niệm TTHC dựa trên những quan niệm khác nhau về TTHC và đặt trong mối quan hệ với CCHC, chuyển từ nền hành chính cai trị sang nền hành chính phục vụ mà cải cách TTHC là khâu 6 đột phá, trong đó những yếu tố tạo thành nội hàm của khái niệm TTHC giải quyết công việc của cá nhân, tổ chức được xác định gắn liền với chức năng thực hiện dịch vụ công, thực hiện các giao dịch hành chính. TTHC theo đó không chỉ là công cụ quản lý của CQHC, là cách thức phục vụ dân của các cơ quan này mà còn là công cụ thực hiện và bảo vệ quyền, lợi ích của tổ chức và cá nhân. - Điểm mới thứ hai: Trên cơ sở của phương pháp trừu tượng hóa và mối quan hệ biện chứng giữa pháp luật và thực hiện pháp luật, từ thực trạng thực hiện các quy định pháp luật, Luận án đã xây dựng khái niệm pháp luật về giải quyết TTHC, chỉ ra những đặc điểm của pháp luật này. Luận án khẳng định pháp luật về giải quyết TTHC là lĩnh vực pháp luật đặc thù của hệ thống pháp luật hành chính có nhiệm vụ hiện thực hóa và bảo đảm sự thống nhất, công bằng, khách quan, kịp thời trong giải quyết TTHC, mà nội dung cơ bản của nó là cơ chế thực hiện và kiểm soát TTHC. Luận án cũng xác định rõ các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương và cơ quan nhà nước cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền là nguồn của các quy phạm pháp luật tạo thành pháp luật về giải quyết TTHC. Như vậy, nếu thực hiện pháp luật nói chung từ phía cơ quan nhà nước, nhà chức trách là một quá trình áp dụng pháp luật mang tính cá biệt thì thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC lại phải theo một cơ chế pháp lý chung, thống nhất áp dụng ở tất cả các cấp chính quyền địa phương, đối với tất cả các lĩnh vực của quản lý nhà nước. Điều đó có thể khẳng định: Hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh không chỉ phụ thuộc vào chất lượng của các quy phạm quy định thủ tục mà còn phụ thuộc vào cơ chế thực hiện và kiểm soát thủ tục mà nó xác lập. Đây là kết quả có ý nghĩa phương pháp luận quan trọng cho việc xác định các yêu cầu, điều kiện bảo đảm thực hiện, các quan điểm, giải pháp thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC. - Điểm mới thứ ba: Từ những yêu cầu, điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC và từ thực tiễn, Luận án phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật này qua các giai đoạn CCHC, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế của việc triển khai thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông tại cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Đó cũng là cơ sở thực tiễn cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC ở địa phương. 7 - Điểm mới thứ tư: Luận chứng các quan điểm, giải pháp thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC gắn với việc thúc đẩy công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước cấp tỉnh, nâng cao chất lượng tuyên truyền, giáo dục pháp luật, tăng cường vai trò giám sát xã hội, củng cố lòng tin của nhân dân, doanh nghiệp đối với chính quyền… 6. Ý nghĩa của Luận án Luận án góp phần bổ sung và phát triển một số vấn đề lý luận của bộ môn lý luận chung về nhà nước và pháp luật và khoa học luật hành chính về TTHC, về pháp luật và thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC. Từ kết quả đạt được, Luận án góp phần nâng cao sự nhận thức thống nhất của đội ngũ CBCC về pháp luật và thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC, nhất là về vai trò của pháp luật này trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nền hành chính, trong CCHC đối với nền hành chính nhà nước ở địa phương. Về mặt học thuật, Luận án có thể làm tài liệu tham khảo bổ ích cho công tác giảng dạy và nghiên cứu của các cơ sở đào tạo luật, các cơ sở nghiên cứu khoa học pháp lý, cũng là tài liệu tham khảo bổ ích trong tuyên truyền, giáo dục pháp luật và trong giải quyết TTHC của các cấp chính quyền. 7. Kết cấu của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công bố và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án gồm 4 chương, 14 tiết. 8 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Có thể nhận thấy, chỉ sau khi Đảng ta đề ra chủ trương cải cách một bước nền hành chính nhà nước, trong đó xác định cải cách TTHC là khâu đột phá tại Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương (khóa VII - 1995) thì việc nghiên cứu những vấn đề lý luận về TTHC, pháp luật về giải quyết TTHC và những vấn đề liên quan mới được xúc tiến. Có khá nhiều công trình khoa học về vấn đề này, trong đó những công trình liên quan đến đề tài có thể phân chia ra như sau: 1.1. NHỮNG CÔNG TRÌNH CÓ Ý NGHĨA PHƯƠNG PHÁP LUẬN Thực tiễn cho thấy việc thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, trong đó có pháp luật về giải quyết TTHC có được nghiêm minh, hiệu quả hay không suy cho cùng là phụ thuộc vào nhân tố con người, vào chất lượng đội ngũ CBCC. TTHC tốt mà công chức giải quyết thủ tục lại yếu kém về phẩm chất, năng lực thì cũng rất khó tránh khỏi phiền hà, sách nhiễu dân. Vì lẽ ấy, những vấn đề lý luận liên quan đến vị trí, vai trò của đội ngũ CBCC, đến việc xây dựng đội ngũ công chức trong điều kiện đổi mới, trong bối cảnh của kinh tế thị trường, hội nhập và nhà nước pháp quyền là cơ sở phương pháp luận đặc biệt quan trọng để NCS nghiên cứu, thực hiện đề tài Luận án. Có rất nhiều những công trình khoa học nghiên cứu những vấn đề lý luận về CBCC nêu trên, nhất là sau các sự kiện Đại hội đại biểu giữa nhiệm kỳ (khóa VII), với chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương với việc thông qua Chiến lược cán bộ thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khóa (VIII) về đổi mới hệ thống chính trị. Có thể kể đến một số công trình tiêu biểu sau: - Đề tài KX 04.01 “Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân Lý luận và thực tiễn” thuộc Chương trình nghiên cứu khoa học và công nghệ cấp Nhà nước, mã số KX04 [69]. Đề tài nghiên cứu những học thuyết, tư tưởng về nhà nước pháp quyền trong lịch sử tư tưởng nhân loại, quan điểm của Chủ nghĩa MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp 9 quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Đặc biệt, đề tài đã phân tích, làm nổi bật các đặc trưng chính trị, dân chủ và pháp lý của nhà nước pháp quyền XHCN, nhà nước tôn trọng và bảo hộ quyền con người, quyền công dân, phân tích các điều kiện và các yếu tố chi phối quá trình xây dựng nhà nước ấy ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của đề tài, nhất là những luận cứ về đặc trưng của nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân là cơ sở lý luận quan trọng cho việc nghiên cứu mục tiêu, yêu cầu đổi mới, cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp, xây dựng mối quan hệ ràng buộc trách nhiệm giữa nhà nước và công dân. Đó là những vấn đề có tính phương pháp luận, là chỗ dựa khoa học cho các nghiên cứu đề tài Luận án. Đề tài KX 04.01 đồng thời đã đưa ra một hệ thống giải pháp xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trong đó có hệ thống giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật, bảo đảm dân chủ, nghiêm minh, thống nhất, thể hiện tính pháp quyền của nhà nước. - Đề tài “Đổi mới và tăng cường hệ thống chính trị ở nước ta trong giai đoạn hiện nay” thuộc Chương trình khoa học và công nghệ cấp Nhà nước [3]. Đề tài đã nghiên cứu khái niệm, cấu trúc và những đặc trưng cơ bản của hệ thống chính trị nước ta; vị trí của các thiết chế trong hệ thống chính trị, khẳng định nhà nước có vị trí trụ cột đồng thời đưa ra các giải pháp đổi mới nhà nước, trong đó có việc đổi mới việc thực thi chức năng và quyền lực của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương các cấp. Những kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở cho các lập luận khẳng định nền hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính trị nước ta trong thời kỳ đổi mới. - Đề tài KX-XH 05.03 (2000), “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa” thuộc Chương trình khoa học công nghệ cấp Nhà nước [89], trong đó đã luận chứng một cách thuyết phục các tiêu chuẩn và giải pháp xây dựng đội ngũ công chức nhà nước trong thời kỳ đổi mới và hội nhập. - Bộ sách (2 tập): “Quá trình đổi mới tư duy lý luận của Đảng từ năm 1986 đến nay” (2006) [70]. Tập I của Bộ sách đã dành một Chương trình bày vấn đề “Đổi mới tư duy lý luận của Đảng trên lĩnh vực chính trị”, phân tích mối quan hệ giữa đổi mới kinh tế với giữ vững ổn định chính trị và đổi mới lĩnh vực chính trị, sự phát 10 triển của các quan niệm về đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng nền dân chủ XHCN và phát huy dân chủ trong điều kiện một đảng cầm quyền và nhà nước pháp quyền; về phát triển nhận thức trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân… Tập II của Bộ sách công bố các bài viết của các nhà khoa học của Học viện về những vấn đề nêu trên, trong đó có những nghiên cứu quá trình phát triển nhận thức của Đảng về dân chủ với tính cách là chế độ nhà nước XHCN, về nhà nước pháp quyền và về cải cách nền hành chính nhà nước. Trong số những công trình đã nghiên cứu có thể kể đến hai công trình có ý nghĩa phương pháp luận trực tiếp liên quan đến đề tài là: - Chương trình KX-07 “Con người - mục tiêu và động lực của sự phát triển KT - XH và vấn đề con người trong công cuộc đổi mới” [34]. Công trình đã xây dựng các khái niệm “con người”, “sự phát triển con người và nhân cách”, “con người mới”, những nhận thức lịch sử về con người Việt Nam, những biến động trong thang giá trị và vai trò của con người trong công cuộc đổi mới cũng như những vấn đề về quyền con người, giáo dục con người, vấn đề xây dựng ngành khoa học nghiên cứu con người Việt Nam. - Công trình nghiên cứu của Đinh Duy Hòa, với tiêu đề “Yếu tố con người trong CCHC” [39]. Bên cạnh việc phân tích những vấn đề lý luận liên quan đến nền hành chính, CCHC, sách đã phân tích vai trò của con người với tư cách là chủ thể cấu thành nền hành chính nhà nước (đội ngũ công chức hành chính - nhân vật vận hành bộ máy hành chính), và với tư cách là chủ thể thực hiện CCHC, chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng và những kiến giải nhằm phát huy nhân tố con người trong thực hiện CCHC, xây dựng một nền hành chính trong sạch, dân chủ, hiện đại, phục vụ hiệu quả người dân, đưa đất nước phát triển. 1.2. NHỮNG CÔNG TRÌNH VỀ CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Đó là những vấn đề lý luận về pháp luật, thực hiện pháp luật, vai trò và mối quan hệ của nó với xây dựng pháp luật. Từ lâu những vấn đề này đã được nhiều trường phái, học thuyết chính trị - pháp lý, nhiều nhà tư tưởng lớn của nhân loại quan tâm nghiên cứu, đề cao. Quản từ - học trò xuất sắc của Hàn Phi tử, người đề xướng Học thuyết Pháp trị thời Trung Hoa cổ đại, đã nói: “Vua tôi, trên dưới, sang hèn nhất 11 nhất tuân theo pháp luật ấy là thịnh trị”. Các nhà tư tưởng của Chủ nghĩa Mác - Lênin trong Học thuyết của mình về Nhà nước kiểu mới XHCN cũng đã đặc biệt đề cao vấn đề thực hiện pháp luật. Các Mác khi sinh thời đã cho rằng “một đạo luật nếu không được thực hiện cũng chỉ là đống giấy lộn”. Cùng tư tưởng của Các Mác, VI.Lênin đã khẳng định“một đạo luật nếu không được thực hiện thì cùng lắm cũng chỉ làm lay động không khí”. Đặc biệt, trong Tác phẩm “Chính sách kinh tế mới và những nhiệm vụ của Ban Giáo dục chính trị”, VI.Lênin đã khẳng định: “Một đạo luật chỉ có thể đưa đến kết quả xấu hơn, nếu trên thực tiễn nó được đem áp dụng trong điều kiện nạn hối lộ còn được dung thứ và đang thịnh hành” [48, tr.218]. Các nhà tư tưởng cũng đồng thời đặc biệt quan tâm đến xây dựng pháp luật, đến chất lượng của pháp luật, của các đạo luật, coi là tiền đề và điều kiện tiên quyết cho thực hiện pháp luật. Cũng vì lẽ ấy, khi sinh thời VI.Lênin đã khẳng định: “Mọi đề nghị nhằm sửa đổi những luật pháp cũ sẽ luôn luôn không gặp một sự kìm hãm nào mà đều gặp sự ủng hộ và thái độ tốt của bộ máy luật pháp tối cao của chúng ta” [47, tr.251]. Những vấn đề lý luận cơ bản trực tiếp liên quan đến đề tài Luận án, từ những khái niệm thực hiện pháp luật, các hình thức thực hiện pháp luật, trong đó có hình thức áp dụng pháp luật, cơ chế điều chỉnh pháp luật, hiệu quả thực hiện pháp luật … chủ yếu được trình bày trong các giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật của các cơ sở đào tạo luật, như của Viện nhà nước và pháp luật. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh và các cơ sở đào tạo luật khác, mà điển hình là của Đại học Luật Hà Nội. Quan niệm thực hiện pháp luật là quá trình hiện thực hóa pháp luật, với sự tác động đồng thời của các yếu tố chủ quan, khách quan, trong đó có các yếu tố môi trường, điều kiện kinh tế - xã hội (KT-XH), ý thức và kỹ năng của các chủ thể trong các quan hệ pháp luật đã được các giáo trình trên trình bày khá chi tiết, thuyết phục. Bên cạnh những công trình khoa học trình bày các vấn đề lý luận cơ bản nêu trên đã có những công trình nghiên cứu vấn đề thực hiện pháp luật gắn với công cuộc đổi mới, trong đó có đổi mới tư duy pháp lý. Những công trình ấy được triển khai theo ba hướng nghiên cứu sau: - Hướng nghiên cứu về hiệu quả thực hiện pháp luật. Nhiều Luận án Tiến sĩ, luận văn Thạc sĩ luật đã nghiên cứu chất lượng, hiệu quả thực hiện pháp luật trên 12 từng lĩnh vực quan hệ xã hội mà pháp luật điều chỉnh. Nguyễn Minh Đoan trong sách “Thực hiện pháp luật và áp dụng pháp luật” [31], đã trình bày những vấn đề lý luận về thực hiện pháp luật và áp dụng pháp luật đặt trong bối cảnh nhà nước pháp quyền XHCN, gắn với việc thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng. Bên cạnh việc xây dựng các khái niệm thực hiện pháp luật, áp dụng pháp luật, chỉ rõ các đặc điểm, hình thức, các nguyên tắc, quy trình thực hiện pháp luật, trong đó có quy trình áp dụng pháp luật, cuốn sách đã nghiên cứu những bảo đảm thực hiện pháp luật, vấn đề hiệu quả thực hiện pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Sách đã phân tích ba bảo đảm thực hiện pháp luật, gồm chất lượng của hệ thống pháp luật, trình độ ý thức pháp luật trong xã hội và các điều kiện, môi trường thực hiện pháp luật. Về hiệu quả thực hiện pháp luật, sách đã trình bày khái niệm “hiệu quả thực hiện pháp luật”, các tiêu chí đánh giá hiệu quả và những kiến giải về việc nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật. - Hướng nghiên cứu những vấn đề lý luận thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, trong đó có vấn đề về quản lý nhà nước công tác thi hành pháp luật. Năm 2008, Chính phủ đã ra Nghị định mới số 93/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp, trong đó có bổ sung nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành pháp luật. Nhằm xây dựng những luận cứ khoa học về thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước, phát triển khoa học pháp lý, phục vụ trực tiếp cho việc thực hiện Nghị định 93 nêu trên, Bộ Tư pháp đã xây dựng luận cứ và thực hiện Đề tài khoa học cấp Nhà nước, với tiêu đề “Nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” [22]. Trên cơ sở các phương pháp tiếp cận thực hiện pháp luật theo cơ chế, theo phương pháp toàn diện, liên ngành và thực tiễn. Đề tài đã đề xuất nghiên cứu bốn nội dung, gồm: Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận về thi hành pháp luật, trong đó đã làm rõ cách thức và đặc trưng thi hành pháp luật của các cơ quan cụ thể trong bộ máy nhà nước (Quốc hội, CQHC, Tòa án, Viện kiểm sát), nhận diện các yếu tố tác động đến hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan đó; Thứ hai, nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước; Thứ ba, nghiên cứu thực trạng và dự báo những vấn đề đặt ra trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước trên một số lĩnh vực của đời sống KT-XH; 13 Thứ tư, nghiên cứu các quan điểm, định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Ở nội dung này, Đề tài đã xác định những định hướng và giải pháp hoàn thiện nhằm phát huy vai trò tích cực của từng loại chủ thể thực hiện chức năng quản lý, theo dõi công tác thi hành pháp luật. Có thể khẳng định những công trình nghiên cứu thuộc Đề tài theo ba hướng nghiên cứu trên đã giúp cho NCS tiếp cận được những vấn đề lý luận theo tư duy pháp lý mới, với các phương pháp tiếp cận mới trong vấn đề thực hiện pháp luật, từ đó đi sâu nghiên cứu có kết quả khái niệm và những đặc thù trong thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC và những nhiệm vụ khác của Luận án. 1.3. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TRÊN CÁC LĨNH VỰC KHÁC NHAU CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Những công trình nêu trên khá phong phú, được công bố dưới hình thức các sách chuyên khảo, các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành, và đặc biệt là các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ luật. Có thể kể đến một số công trình sau: - Luận văn thạc sĩ luật của Nguyễn Việt Đức, đề tài “Thực hiện pháp luật về đặc xá ở Việt Nam hiện nay” (2012) [32]. - Luận văn thạc sĩ luật của Phạm Duy Hải, đề tài “Thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở trong ngành kiểm sát nhân dân ở Việt Nam” (2012) [35]. Các luận án tiến sĩ luật nghiên cứu về thực hiện pháp luật trên các lĩnh vực hành pháp, tư pháp và quản lý nhà nước các lĩnh vực xã hội cũng hết sức phong phú, như: - Luận án Tiến sĩ luật của NCS Lê Xuân Thân, về “Áp dụng pháp luật trong hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân” (2003) [77]. - Mới đây, NCS Trần Thị Quốc Khánh đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ luật với đề tài “Thực hiện pháp luật về bình đẳng giới ở Việt Nam” [45]. Điểm chung của các công trình khoa học nêu trên là trên cơ sở những vấn đề lý luận cơ bản về thực hiện pháp luật đã đi sâu phân tích các đặc thù của việc thực hiện pháp luật trên từng lĩnh vực quản lý nhà nước, từng lĩnh vực pháp luật, xem là cơ sở để luận chứng những giải pháp cần thiết, trong khuôn khổ của cơ chế thực hiện phù hợp. 14 Đặc biệt gần đây, từ thực tiễn CCHC, thực hiện Quyết định số 181 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện cơ chế “một cửa” tại CQHC nhà nước ở địa phương trong việc giải quyết các yêu cầu của cá nhân, tổ chức và Quyết định số 93 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế một cửa, một cửa liên thông thay thế cho Quyết định trên đã có những công trình nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn trực tiếp liên quan đến đề tài luận án, đáng chú ý là các công trình sau: - Luận án tiến sĩ của Trần Thanh Phương với đề tài về “TTHC trong hoạt động của UBND cấp huyện” (2003) [60]. - Luận án tiến sĩ của Nguyễn Hạnh với đề tài về “Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết khiếu nại của công dân” (2005) [37]. - Luận văn thạc sĩ luật của Lê Thị Hằng, về “Cơ chế một cửa, cơ chế một của liên thông tại UBND cấp xã của Thành phố Huế hiện nay” (2011) [36]. Kết quả nghiên cứu của các luận án, luận văn trên có giá trị tham khảo bổ ích cho việc thực hiện luận án của NCS, đặc biệt là những đánh giá về các cơ chế giải quyết TTHC, những ưu điểm, hạn chế và khó khăn, vướng mắc của việc thực hiện các cơ chế ấy trong quá trình giải quyết TTHC. 1.4. NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NỀN HÀNH CHÍNH, CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH, TRONG ĐÓ CÓ NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH, CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH Như trên đã nêu, trước Hội nghị lần thứ tám Ban chấp hành Trung ương (khóa VII) - Hội nghị này được tiến hành vào tháng giêng năm 1995 đã ra Nghị quyết về “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính” [28] những vấn đề lý luận về nền hành chính trong khoa học pháp lý và khoa học quản lý hành chính mới được xúc tiến nghiên cứu; các khái niệm “nền hành chính”, “thể chế hành chính”, “TTHC”, “công vụ hành chính”… được trình bày trong các giáo trình của các bộ môn khoa học luật, trực tiếp là giáo trình Luật Hành chính. Như vậy, có thể khẳng định: Hội nghị trên của Đảng không chỉ là mốc đánh dấu, mở đầu cho công cuộc cải cách sâu rộng nền hành chính nhà nước ở Việt Nam mà còn thúc đẩy mạnh mẽ công tác nghiên cứu lý luận về nền hành chính, cải cách nền hành chính, với rất nhiều các công trình khoa học, mà tiêu biểu có thể kể đến một số công trình sau: