Tài liệu Kiện toàn tổ chức thanh tra nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh hà nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ____________________ HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH ________________________________________ NGHIấM PHÚ TRƯỜNG KIỆN TOÀN TỔ CHỨC THANH TRA NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NễNG THễN TỈNH HÀ NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CễNG Chuyên ngành: Quản lý hành chính công. Mã số: 60 34 82 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN BÁ CHIẾN HÀ NỘI - 2011 Lời cảm ơn Để hoàn thành chương trình cao học và thực hiện luận văn này, tôi đã nhận được sự quan tâm, giảng dạy, tạo điều kiện giúp đỡ và góp ý tận tình của Ban Giám đốc, các thầy, cô giáo Học viện Hành chính thuộc Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. Trước hết, tôi xin chân thành cám ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính và các thầy cô giáo trực tiếp giảng dạy tôi suốt thời gian học tập tại Học viện. Đặc biệt cho tôi gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sỹ Nguyễn Bá Chiến – Phó Trưởng khoa Sau đại học – Học viện Hành chớnh đó dành nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn nghiên cứu giúp tôi hoàn thành luận văn này. Đồng thời tôi xin chân thành cám ơn các đồng chí Lãnh đạo, Chuyên viên Sở Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam, Thanh tra tỉnh Hà Nam và các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam đã tạo điều kiện cho tôi điều tra, khảo sát để có dữ liệu thực hiện luận văn./. Hà Nội, tháng 4 năm 2011 Người thực hiện Nghiờm Phú Trường 2 MỤC LỤC Đề mục Trang PHẦN MỞ ĐẦU 7 CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ 16 THANH TRA CHUYÊN NGÀNH 1. Những vấn đề lý luận về thanh tra 1.1 Khái niệm về thanh tra 1.1.2. Đặc điểm Thanh tra 18 1.1.3. Phân biệt giữa Thanh tra và Kiểm tra 19 1.1.4. Vai trò của Thanh tra 21 1.1.5. Hệ thống tổ chức Thanh tra 25 1.1.6. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra 34 1.2. Những vấn đề lý luận về Thanh tra chuyên ngành 41 1.2.1. Khái niệm Thanh tra chuyên ngành 1.2.2. Đặc điểm Thanh tra chuyên ngành 1.2.3. Vai trò của Thanh tra chuyên ngành 42 1.2.4. Tổ chức của Thanh tra chuyên ngành 44 1.2.5. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra chuyên ngành 49 1.3. 52 Kinh nghiệm một số nước về tổ chức Thanh tra CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA 60 THANH TRA NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN TỈNH HÀ NAM 2.1. Những yếu tố, điều kiện tự nhiên tác động đến công tác thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam. 2.1.1. Yếu tố địa lý và điều kiện tự nhiên 2.1.2. Tình hình sản xuất các lĩnh vực Ngành Nông nghiệp & PTNT quản lý thuộc đối tượng của công tác của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT Hà Nam. 3 61 2.2. Thực trạng tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà 68 Nam 2.2.1. Giai đoạn chưa tổ chức Thanh tra Sở độc lập: 2.2.2. Giai đoạn thành lập tổ chức thanh tra sở độc lập: 69 2.3. Các quy định hiện hành điều chỉnh tổ chức và hoạt động của 72 Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam 2.3.1. Các quy định về tổ chức thanh tra. 2.3.2. Các quy định về thẩm quyền hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh Hà Nam. 74 2.4. Những ưu điểm và những hạn chế về tổ chức thanh tra Nông 77 nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam 2.4.1. Ưu điểm 2.4.2. Hạn chế 78 2.4.3. Nguyên nhân của những ưu điểm và hạn chế về tổ chức Thanh tra 82 Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam. 2.5. Thực trạng hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT Hà 87 Nam 2.5.1. Tình hình hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT Hà 91 Nam. 2.5.2. Những kết quả đạt được và những hạn chế hoạt động của Thanh 93 tra Nông nghiệp & PTNT Hà Nam 2.5.3. Nguyên nhân của những kết quả đã đạt được và và những hạn chế 95 hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT Hà Nam CHƯƠNG III. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP KIỆN TOÀN 98 TỔ CHỨC THANH TRA NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN TỈNH HÀ NAM 3.1. Định hướng kiện toàn tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT Hà Nam. 3.1.1. Kiện toàn tổ chức Thanh tra phải xuất phát từ đường lối, nhiệm vụ 4 chính trị của Đảng, mục tiêu quản lý kinh tế xã hội của Tỉnh và của 99 Ngành Nông nghiệp & PTNT. 3.1.2. Phải thực hiện phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm hành chính một cách hợp lý cả chiều dọc và chiều ngang. 3.1.3. Việc tổ chức lại Thanh tra Nông nghiệp & PTNT phải gắn chặt với việc xây dựng và nâng cao năng lực của đội ngũ công chức – thanh 100 tra viờn. 3.1.4. Thực hiện kiện toàn tổ chức gắn với chất lượng, hiệu quả công tác và trách nhiệm của công chức – thanh tra viên. 3.2. Thiết kế tổ chức Thanh tra Sở Nông nghiệp & PTNT Hà Nam 102 3.2.1. Xác định mục tiêu. 103 3.2.2. Xác định chức năng, thẩm quyền. 3.2.3. Xác định cơ cấu tổ chức của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam. 105 3.2.4. Định biên. 3.3. Giải pháp kiện toàn toàn tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & 108 PTNT Hà Nam. 3.3.1. Tên gọi và tổ chức bộ máy của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam: 3.3.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh 111 Hà Nam. 3.3.3. Điều kiện và kinh phí hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam 113 115 3.3.4. Tổ chức thực hiện: KẾT LUẬN 116 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 118 5 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài. Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước, hoạt động thanh tra luôn gắn liền với chủ thể quản lý, vì vậy, hình thức nhà nước nào – hình thái xã hội nào cũng cần đến hoạt động thanh tra. Ở Việt Nam ngay từ thời kỳ phong kiến (các triều đại Lý, Trần, Lê) có cơ quan gọi là “Ngự sử đài” (chức danh này tương đương Tổng thanh tra ngày nay) có nhiệm vụ 6 giúp Vua trong việc xem xét, trình tấu những công việc hệ thống, có quyền can gián Vua và đối với những nghĩa sĩ trung thực, dám nói thẳng, nói thật mới được phong hàm “Giỏn nghị đại phu” (có thể hiểu giống như ngạch Thanh tra viên hiện nay). Từ Hiến pháp năm 1946 với khái niệm “Ban kiểm soỏt” của Ban Thường vụ Nghị viện để kiểm soát, phê bình Chính phủ đến Sắc lệnh số 64/SL thành lập “Ban Thanh tra đặc biệt” của Chính phủ; việc ghi nhận trong Hiến pháp năm 1959 (Điều 76), Hiến pháp 1980 (Điều 107, 110), Hiến pháp năm 1992 (Điều 112, 115, 116. 124) và Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Luật Thanh tra năm 2004, Luật Thanh tra năm 2010 là quá trình đúc kết kinh nghiệm và dần tiến tới hoàn chỉnh khái niệm thanh tra. Đặc điểm của thanh tra là gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, độc lập, tuân theo pháp luật. Căn cứ vào phạm vi hoạt động thanh tra có thể hiểu một khái niệm: Thanh tra là một dạng hoạt động, là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. Thực hiện công cuộc đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, những năm qua đất nước ta đã thu nhiều thành tựu quan trọng trờn cỏc lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, tạo điều kiện thuận lợi để bước vào thời kỳ công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước. Cùng với việc phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội khác, Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây dựng hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách nền hành chính. Hoạt động Thanh tra đã góp phần tăng cường pháp chế, thiết lập kỷ cương xã hội, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền – lợi 7 ích hợp pháp của công dân và cơ quan, tổ chức. Thông qua đó nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa. Đất nước ta đang dần hội nhập sâu rộng, mặc dù cơ cấu nền kinh tế đó cú những thay đổi căn bản nhằm tăng tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ nhưng lực lượng sản xuất nông nghiệp vẫn chiếm số lượng không nhỏ, hoạt động sản xuất nông nghiệp có tác động đến đời sống, sinh hoạt của bộ phận lớn người dân trong xã hội. Vì vậy, quản lý nhà nước trong các hoạt động lĩnh vực nông nghiệp rất cần thiết và hoạt động thanh tra Nông nghiệp & PTNT luôn gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước trên cùng lĩnh vực. Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực, trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Theo quan niệm, nhận thức mới, Nhà nước thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công; Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật. Việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật lĩnh vực Nông nghiệp & PTNT phải được tiến hành chuyờn sõu, do các cơ quan quản lý nhà nước ngành Nông nghiệp & PTNT thực hiện. 8 Mục đích của hoạt động Thanh tra Nông nghiệp & PTNT là bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động kinh tế tài chính, kinh tế xã hội trong lĩnh vực Nông nghiệp & PTNT. Đối tượng thanh tra của hoạt động thanh tra Nông nghiệp & PTNT có phạm vi rộng, bao quát toàn bộ các lĩnh vực sản xuất nông nghiệp và nông thôn. Thanh tra Nông nghiệp & PTNT có quyền xử phạt hành chính, trong đó tập trung vào hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý, kết hợp với xử lý vi phạm. Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tổ chức và hoạt động theo qui định của Luật Thanh tra và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ quy định trên cơ sở chức năng quản lý của Ngành. Tiến trình cải cách hành chính đã làm tăng qui mô quản lý với đặc điểm đa ngành – đa lĩnh vực trong khi đó cũng còn nhiều vấn đề chưa theo kịp, chưa thực sự cải cách nên hiện nay các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành và thực tiễn về mô hình tổ chức và hoạt động Thanh tra Nông nghiệp & PTNT rất phức tạp, xung đột pháp lý trong hệ thống văn bản qui phạm pháp luật qui định về tổ chức, nhiệm vụ, thẩm quyền .... Những yếu tố này tác động không nhỏ đến hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Sở Nông nghiệp & PTNT Hà Nam được thành lập khi tỉnh Hà Nam được tái lập từ năm 1997 sau khi chia tách từ tỉnh Nam Hà, là một tỉnh có diện tích và qui mô dân số nhỏ nhưng tỷ trọng nông nghiệp chiếm ưu thế lớn, trình độ nhận thức pháp lý và khả năng tự bảo vệ trong hoạt động sản xuất nông nghiệp của nông dân còn yếu nên đòi hỏi công tác thanh tra lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn cần được tổ chức sao cho đủ về số lượng, gọn về bộ máy, tinh về trình độ chuyên môn, giỏi về nghiệp vụ thanh tra và được trang bị đầy đủ công cụ, phương tiện hoạt động cũng như đảm bảo tính thẩm quyền luật định trong quá trình thực hiện công vụ. Hiện trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam trong những năm qua còn bất cập bởi nhiều nguyên nhân, 9 trong đó tựu trung nhất là do mô hình tổ chức chưa hợp lý dẫn đến hiệu quả hoạt động chưa đạt được mong muốn của tiến trình cải cách quản lý nhà nước Việc tổ chức lại cơ quan thanh tra NN&PTNT Hà Nam để đáp ứng đòi hỏi thực tế, đảm bảo đầy đủ chức năng nhiệm vụ và thẩm quyền nhằm tuân thủ tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật là một đòi hỏi thực tế và rất cần thiết. Việc tổ chức lại cơ quan thanh tra NN&PTNT Hà Nam phải được thực hiện trên cơ sở căn cứ pháp lý và luận cứ khoa học về công tác thanh tra. Là cán bộ đang trực tiếp công tác tại Thanh tra Sở Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam; tác giả chọn đề tài “Kiện toàn tổ chức Thanh tra Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh Hà Nam” để thực hiện Luận văn cao học chuyên ngành Quản lý hành chính công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Cùng với hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước, trong nhiều luật và pháp lệnh hiện hành đều quy định việc tổ chức Thanh tra chuyên ngành. Quy định này nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước. Tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra chuyên ngành về từng lĩnh vực đều được giao cho Chính phủ quy định. Trên thực tế ở nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và một số Sở ở địa phương ngoài cơ quan thanh tra nhà nước làm chức năng thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý của Bộ, Sở; xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo lại song song tổ chức hệ thống cơ quan Thanh tra chuyên ngành từ trung ương đến địa phương, độc lập với Thanh tra Bộ, thanh tra Sở, thậm chí có Bộ, Sở có tới 3 - 4 đầu mối Thanh tra chuyên ngành. Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đã được thành lập bằng các nghị định, quyết định của Chính phủ. 10 Thực tế của các mô hình nói trên đó gõy không ít lúng túng cho các Cơ quan hữu quan dự thảo quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức vụ Thanh tra chuyên ngành, nhất là đối với thẩm quyền xử phạt cho Thanh tra chuyên ngành cấp Cục, Chi cục. Trong quá trình soạn thảo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi) khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Chính phủ cũng cho rằng, nếu bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho Thanh tra chuyên ngành cấp Cục, Chi cục là không hợp lý, như vậy sẽ làm phân tán hệ thống tổ chức cơ quan Thanh tra trong từng ngành, tăng đầu mối, làm tăng biên chế rất lớn, không phù hợp với chủ trương cải cách hành chính, tinh giản bộ máy hiện nay. Việc nghiên cứu chức năng hoạt động, phạm vi, thẩm quyền của Thanh tra chuyên ngành nói chung đã được nhiều chuyên gia quan tâm bằng những công trình, những bài viết rất có ích. Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tổng thể, đầy đủ về chức năng, nhiệm vụ để quyết định mô hình tổ chức của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT cấp tỉnh mà cụ thể là ở tỉnh Hà Nam. Nói cách khác chưa có công trình nghiên cứu toàn vẹn vấn đề tổ chức Thanh tra Sở Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam được tiếp cận dưới góc độ khoa học hành chính. Tuy nhiên các công trình nghiên cứu về Thanh tra là những nguồn tài liệu vô cùng bổ ích có giá trị để tác giả hoàn thành đề tài nghiên cứu, trong đó cơ bản gồm các đề tài sau: “Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật Thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra.” do đồng chí Trần Văn Truyền – Tổng Thanh tra, làm Chủ nhiệm; “Thực trạng hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra Chính phủ trong thời gian qua, những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong thời gian tới” do đồng chí Ngô Văn Khánh – Phó Vụ trưởng Vụ II, Thanh tra 11 Chính phủ làm Chủ nhiệm; “Đổi mới công tác văn phòng phục vụ sự chỉ đạo, điều hành của lãnh đạo Thanh tra Chính phủ” do đồng chí Hà Trọng Công – Chánh Văn phòng Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiợợ̀m; “Đổi mới công tác tổ chức cán bộ của ngành Thanh tra” do đồng chí Nguyễn Khắc Hường – Vụ trưởng Vụ Tổ chức cán bộ làm Chủ nhiệm; “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra” do đồng chí Lê Đức Trung, Phó trưởng phòng Quản lý Khoa học, Viện Khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn có tính lý luận nhưng đi sâu vào thực tiễn, vì vậy mục tiêu của luận văn là làm rõ quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền của cơ quan thanh tra cũng như các đối tượng hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp & PTNT trên địa bàn tỉnh Hà Nam, qua đó để đưa ra giải pháp về tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT Hà Nam đảm bảo hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước. Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ cụ thể của Luân văn là: Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về thanh tra và thanh tra chuyên ngành. Nghiên cứu các chế định pháp luật về thanh tra trong đó tập trung vào nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan thanh tra ngành cấp Sở. Nhiệm vụ trung tâm của Luận văn là đi sâu tìm hiểu, đỏnh giá hiện trạng tổ chức, nhiệm vụ được giao và thẩm quyền luật định đối với hoạt động của các tổ chức, các chức danh thuộc hệ thống thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam, làm rõ những nguyên nhân và hạn chế. Từ đó, Luận văn đề ra các giải pháp để kiện toàn tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam theo yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, cân đối 12 các điều kiện vật chất để đảm bảo yêu cầu cho hoạt động thanh tra chuyên ngành độc lập, chủ động trong thực hiện nhiệm vụ. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là: Tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam. Phạm vi nghiên cứu: luận văn tập trung nghiên cứu tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT một địa phương cụ thể là tỉnh Hà Nam trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2010. 5. Phương pháp nghiên cứu. 5.1. Phương pháp luận Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt nam và chủ trương chính sách của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sự nghiệp đổi mới phục vụ công tác quản lý lĩnh vực Nông nghiệp & PTNT nói chung và trên địa bàn tỉnh Hà Nam nói riêng, 5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể. Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể khi thực hiện đề tài là: phương pháp phõn tích tổng hợp, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê và điều tra. 6. Ý nghĩa và dự kiến đóng góp của Luận văn. Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống về tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam, là cái nhìn tổng quát từ lý luận đến thực tiễn, từ qui định của pháp luật đến việc áp dụng pháp luật 13 trong tổ chức và hoạt động của thanh tra nói chung và riêng biệt của thanh tra nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam . Là đề tài đầu tiên nghiên cứu về chức năng, nhiệm vụ của thanh tra nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam sẽ giỳp cỏc nhà quản lý tỉnh Hà Nam nhìn nhận chân thực nhất về thanh tra Nông nghiệp & PTNT cũng như những mặt đã làm được, những điểm chưa làm được và nguyên nhân của nó để giải quyết khắc phục. Luận văn đưa ra cách tiếp cận mới có tính hệ thống về bản chất của cơ quan Thanh tra Nông nghiệp & PTNT cấp Tỉnh và bổ sung thêm một số vấn đề lý thuyết tổ chức Thanh tra thuộc Sở quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, làm sáng tỏ một số vấn đề thực tiễn của tổ chức Thanh tra cấp Sở thuộc Tỉnh. Luận văn đề xuất giải pháp tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam để đáp ứng đòi hỏi của công tác quản lý nông nghiệp và nông thôn trong giai đoạn mới. 7. Kết cấu của Luận văn. Ngoài lời mở đầu, mục lục, kờt luận và phụ lục, luận văn được chia thành 3 chương. Chương I: Những vấn đề lý luận về thanh tra và thanh tra chuyên ngành Chương II: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam Chương III: Giải pháp tổ chức Thanh tra Nông nghiệp & PTNT tỉnh Hà Nam. 14 CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYấN NGÀNH 1.1. Những vấn đề lý luận về Thanh tra 1.1.1. Khái niệm Thanh tra 15 Thanh tra - tiếng Anh - Inspect - xuất phát từ gốc La tinh (In spectare) có nghĩa là nhìn vào bên trong "chỉ" một sự xem xét từ bên ngoài vào một đối tượng nhất định. Theo từ điển tiếng Việt: Thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan xí nghiệp (TĐTV Viện ngôn ngữ học NXB TP HCM, TPHCM 2002, tr 838). Với nghĩa này thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: "xem xét phát hiện ngăn chặn những gì trái với qui định" Thanh tra thường đi kốm với một chủ thể nhất định: "Người làm nhiệm vụ thanh tra", "đoàn kiểm tra" và "đặt trong hành vi quyền hành của một chủ thể nhất định". Trong lịch sử dựng nước và giữ nước của Việt nam, Thanh tra được thể hiện mức độ khác nhau, phụ thuộc vào ý chí chủ quan và nhu cầu quản lý xã hội từng thời kỳ: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng có các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu; thời Trần có cơ quan gọi là "Ngự sử đài" với chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra nhà nước hiện nay và có chức quan Ngự sử đứng đầu Ngự sử đài: thời Lê có hàm Gián nghị đại phu phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật; đời Lê Thánh Tông (1460- 1497) đặt ra chức giám sát ngự sử để xem xét công việc ở các đạo cho khỏi sự nhũng nhiễu (Việt Nam sử lược - Trần Trọng Kim); nhà Nguyễn (thời Gia Long 1802- 1819) có Lục bộ: Bộ Lại, Bộ Hộ, Bộ Binh, Bộ Hình, Bộ Công ngoài lục bộ có Đô sát viện để giữ việc can gián Vua và dàn hạch các quan với các chức Cấp sự trung các khoa và giám sát ngự sử các đạo, trong Viện có tả hữu đô ngự sử và tả hữu phó đô ngự sử đứng đầu" Việt nam sử lược Tr 172 Trần Trọng Kim). Thời kỳ sau 2/9/1945, sau khi giành độc lập, nước Việt Nam dõn chủ cộng hòa ra đời, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 16 64/SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt, thuật ngữ "thanh tra" xuất hiện quyền thanh tra được xác định và chớnh thức được giao cho Chớnh phủ. Hiến pháp năm 1946 chưa sử dụng thuật ngữ "thanh tra", hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, quyền kiểm soát đối với Chớnh phủ được giao cho Ban thường vụ của Nghị viện. Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1980 sử dụng thuật ngữ "thanh tra" với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1992: Khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rừ hơn tại các điều 112, 115, 116, và 124; khoản 7 điều 112 qui định Chớnh phủ có nhiệm vụ "tổ chức và lónh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dõn". Pháp lệnh thanh thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước. Luật Thanh tra năm 2004 khẳng định và làm rừ hơn vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra nhà nước. Sau 5 năm thực hiện, tổng kết đánh giá trên thực tế, Luật Thanh tra năm 2010 đã được Quốc hội thông qua trên cơ sở khắc phục những hạn chế và chỉnh sửa cho phù hợp với tốc độ phát triển của kinh tế xã hội: Thanh tra là một tổ chức thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhõn được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật qui định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục và phát huy nhõn tố tích cực, góp phần năng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi 17 ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhõn. 1.1.2. Đặc điểm Thanh tra Thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước, tất cả các giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước đều thông qua thanh tra để có thông tin đầy đủ, chớnh xác. Thứ nhất: Thanh tra luôn mang tớnh quyền lực nhà nước, là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Thanh tra là một hoạt động luôn mang tớnh quyền lực Nhà nước. Chủ thể tiến hành thanh tra (ở đõy được dùng với tớnh chất là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhõn danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Thứ hai: Thanh tra có tớnh độc lập tương đối, đõy là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra, đặc điểm này phõn biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước. Theo quy định của Luật hiện hành, Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chớnh và thanh tra chuyên ngành: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Tóm lại, có thể hiểu: Thanh tra bao gồm các yếu tố, các hoạt động của chủ thể quản lý nhà nước nhằm làm rõ một hoặc một số vấn đề để xem xét, 18 đánh giá mức độ phù hợp (đúng, sai) với mục tiêu của nhà quản lý; Thanh tra bao gồm các đầy đủ các yếu tố của điều tra hành chính do cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện. 1.1.3. Phân biệt giữa Thanh tra và Kiểm tra: a) Kiểm tra: Kiểm tra: tiếng Anh - "control" có nghĩa là kiểm tra, thẩm định, xác minh. Theo từ điển tiếng việt thì kiểm tra là "xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét". Kiểm tra có thể hiểu là sự xem xét thực tế để đưa ra đánh giá, nhận xét của bất kỳ cá nhõn nào trong bất cứ một hoạt động nào, là xem xét những diễn biến diễn ra có đúng với qui tắc đã xác lập, các tiêu chuẩn và các mệnh lệnh về quản lý đã ban hành ra hay không. b) Sự giống nhau của thanh tra, kiểm tra. Kiểm tra, thanh tra đều giống nhau ở tớnh mục đích. Thông qua kiểm tra để góp phần thúc đẩy việc hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản lý nhà nước. Thanh tra, kiểm tra giống nhau ở việc phát hiện, đánh giá một cách chớnh xác, khách quan, trung thực, làm rừ đúng sai, từ đó đề xuất biện pháp khắc phục và xử lý vi phạm. c) Sự khác nhau của thanh tra, kiểm tra. Thứ nhất: về nội dung Nội dung của kiểm tra thường đơn giản và dễ dàng nhận thấy, ngược lại nội dung của thanh tra thường đa dạng phức tạp hơn; một vấn đề thuộc về kiểm tra hay thanh tra cần căn cứ vào nội dung cụ thể để xác định. Thứ hai: về chủ thể Chủ thể của hoạt động thanh tra, phải là tổ chức thanh tra được Nhà nước công nhận bằng pháp luật. 19 Chủ thể của kiểm tra đa dạng hơn so với chủ thể của thanh tra. Mọi chủ thể quản lý đều có quyền kiểm tra hoạt động thuộc thẩm quyền của mình. Thứ ba: Khác nhau về trình độ nghiệp vụ Hoạt động thanh tra đòi hỏi thanh tra viên có nghiệp vụ điều tra hành chính, am hiểu mọi mặt của kinh tế xã hội, có kiến thức pháp luật chuyên sõu vào lĩnh vực thanh tra hướng đến. Có như vậy mới có thể đi sõu tỡm hiểu vụ việc, thu thập được thông tin, chứng cứ, xác minh, đối chiếu, phõn tích, đánh giá tình hình đi đến kết luận chớnh xác, khách quan. Hoạt động kiểm tra ít phức tạp hơn thanh tra, nội dung kiểm tra đơn giản và rõ ràng nên không cần áp dụng các biện pháp nghiệp vụ vẫn có thể xác định được đúng, sai: Ví dụ: + Kiểm tra: Quy định hiện hành buộc các chủ thể muốn vận chuyển gia súc đi từ A đến B phải được kiểm dịch – thể hiện bằng giấy chứng nhận kiểm dịch; chủ thể kiểm tra chỉ cần kiểm tra giấy chứng nhận kiểm dịch và số lượng gia súc đi kèm: có hay không có giấy chứng nhận kiểm dịch tương ứng với vi phạm hay không vi phạm (đúng, sai) + Thanh tra: Vẫn ví dụ trên đây nhưng trong trường hợp chủ thể quản lý nhà nước thấy cần xác định: gia súc đang vận chuyển đú cú đỳng đó được kiểm dịch hay chưa, việc kiểm dịch có tuân thủ đỳng cỏc quy định hiện hành hay không đòi hỏi phải áp dụng các biện pháp nghiệp vụ mới kết luận được – đú chớnh là hoạt thanh tra. Thứ tư: Khác nhau về phạm vi hoạt động Phạm vi hoạt động kiểm tra thường theo bề rộng, diễn ra liên tục, ở khắp mọi nơi với nhiều hình thức phong phú, mang tớnh quần chúng. Phạm vi hoạt động thanh tra thường hạn hẹp hơn hoạt động kiểm tra. Hoạt động thanh tra thường có sự chọn lọc, đôi khi thông qua hoạt động 20