Tài liệu Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộtom tat luan an tv

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI ------------------------- VŨ THỊ THU HUYỀN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI TIÊU TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC BỘ Chuyên ngành: Kế toán Mã số : 62.34.03.01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội, Năm 2018 Công trình được hoàn thành tại trường Đại học Thương mại Người hướng dẫn Khoa học: Phản biện 1: …………………………………………………… Phản biện 2: ………………………………………………….. Phản biện 3: …………………………………………………… Luận án sẽ được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án cấp Trường, họp tại…………………. Vào hồi… giờ… ngày… tháng….. năm … Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc Gia Thư viện Trường Đại học Thương mại NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Vũ Thị Thu Huyền (2016), “Kiểm hoạt động với vấn đề chống tham nhũng trong lĩnh vực công”, tạp chí Kế toán- Kiểm toán, số tháng 4/2016. 2. Vũ Thị Thu Huyền (2016-2017), “Nghiên cứu Kiểm hoạt động trong lĩnh vực công”, đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường 3. Vũ Thị Thu Huyền (2017), “Tiêu chí kiểm toán hoạt động tại các cơ quan hành chính ở trung ương do KTNN thực hiện”, Tạp chí Công thương, số tháng 3/2017 4. Vũ Thị Thu Huyền (2017), “Quy trình kiểm toán hoạt động tại các cơ quan hành chính ở trung ương do KTNN thực hiện”, Tạp chí Công thương số tháng 5/2017 5. Vũ Thị Thu Huyền (2017), “Kiểm toán hoạt động: Thực trạng và những vấn đề đặt ra”, Tạp chí Tài chính số tháng 6/2017 1 MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài luận án Thực tế, tại KTNN kiểm toán hoạt động đã được nâng tầm như là một loại hình kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, vì ra đời muộn hơn các loại hình kiểm toán khác nên tiêu chí, nội dung, quy trình KTHĐ còn mang tính tổng quát, chưa có các hướng dẫn chi tiết cụ thể cho KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN. Chính vì vậy, việc áp dụng các chuẩn mực, quy trình kiểm toán vào thực tiễn KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN chưa hiệu quả cao, mang tính tự phát và chịu tác động từ năng lực thực tế của kiểm toán viên (KTV) được giao nhiệm vụ kiểm toán. Bên cạnh đó, sự đòi hỏi của công chúng về công khai thông tin số liệu kiểm toán về hiệu quả quản lý chi NSNN của các Bộ ngành. Dù đã công khai trong nhiều nghiên cứu và báo cáo nhưng với mức độ đánh giá chi tiêu từ nguồn vốn NSNN còn khác nhau, lượng thông tin cung cấp còn hạn chế, chưa đồng nhất do dựa trên nhiều nguồn cung cấp tư liệu, số liệu khác nhau Bên cạnh đó, lý luận về kiểm toán hoạt động trong đó có kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách đang được các nhà khoa học quan tâm nhưng chưa có nhiều công trình nghiên cứu và cũng còn có nhiều quan điểm tranh luận cần tiếp tục nghiên cứu là sáng rõ. Đặc biệt, tổng chi ngân sách đều tăng qua từng năm, quy mô chi ngân sách năm sau cao hơn năm trước. Đối với chi tiêu thường xuyên Ngân sách, tốc độ tăng chi thường xuyên giai đoạn 2011-2016 bình quân là 17% /năm. Trong đó chiếm tỷ trọng lớn nhất là cho giao dục và dạy nghề chiếm khoản 38%, chi quản lý hành chính chiếm 23%, chi sự nghiệp y tế chiếm 12%. Trong giai đoạn 20112016, tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự toán tổng chi ngân sách nhà nước bình quân khoản 18%. Như vậy, chi tiêu ngân sách ở Việt Nam liên tục ở mức cao gây thâm hụt Ngân sách, đe dọa đến tính bền vững của ngân sách Nhà nước Do vậy, nghiên cứu đề tài “Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại các Bộ” là một yêu cầu của lý luận và thực tiễn kiểm toán và phù hợp với định hướng đẩy mạnh kiểm toán hoạt động trong chiến lược phát triển của KTNN đến năm 2020. 2.Tổng quan tình hình nghiên cứu Qua nghiên cứu tổng quan, có thể thấy: Hiện nay để thực hiện nghiên cứu kiểm toán hoạt động trong một lĩnh vực cụ thể như hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước còn gặp nhiều thách thức và là khoảng trống lớn cần được hoàn thiện trên các khía cạnh: chuẩn mực hướng dẫn thực hiện, nội dung kiểm toán, quy trình, mẫu biểu, hồ sơ kiểm toán và phương pháp kiểm toán.... Bên cạnh đó, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về kiểm toán hoạt động nhưng chưa có công trình nghiên cứu nào về kiểm toán hoạt động riêng biệt đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện. Luận án xác định những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu như sau: 2 (1) Tiếp tục nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về KTHĐ như: tiêu chí, nội dung, quy trình và phương pháp kiêm toán hoạt động (2) Nghiên cứu thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước do kiểm toán Nhà nước thực hiện (3) Nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước do KTNN thực hiện trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Như vậy, việc nghiên cứu đề tài “Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ” là vấn đề cấp thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn ở nước ta trong giai đoạn hiện nay cũng như trong tương lai lâu dài. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài luận án - Hệ thống hóa và phân tích làm rõ các lý luận cơ bản về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; các lý luận kiểm toán hoạt động do kiểm toán Nhà nước thực hiện - Khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động chi tại một số Bộ sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước làm minh chứng cho kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách được thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nước, chỉ rõ những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại các Bộ do kiểm toán Nhà nước thực hiện và điều kiện thực hiện các giải pháp. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án - Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án: luận án tập trung nghiên cứu hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước do Kiểm toán Nhà nước thực hiện. - Phạm vi nghiên cứu của luận án: Luận án đi sâu vào nghiên cứu KTHĐ chi đầu tư xây dựng cơ bản (khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong chi đầu tư phát triển) và chi thường xuyên sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước cấp tại Bộ đã thực hiện bởi KTNN. Các dữ liệu thông tin thực tế được nghiên cứu trong các năm gần đây từ, 2013 cho đến 2017. 5. Các câu hỏi đặt ra trong quá trình nghiên cứu - Cơ sở lý luận về kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là gì? Kinh nghiệm của kiểm toán Nhà nước các nước phát triển trên thế giới về kiểm toán hoạt động như thế nào? - Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước như thế nào? Có những ưu nhược điểm và hạn chế gì trong khi vận dụng? Nguyên nhân của những hạn chế do đâu? - Cần những giải pháp nào vừa phù hợp với khung lý thuyết đã xây dựng ban hành của KTNN, vừa có thể ứng dụng trong thực tiễn kiểm toán? và những điều kiện nào để thực hiện giải 3 pháp. 6. Phương pháp nghiên cứu của luận án - Phương pháp thu thập, số liệu tài liệu: Nghiên cứu sinh(NCS) thu thập tài liệu qua các phương pháp như: gửi bảng câu hỏi khảo sát, phỏng vấn trực tiếp, quan sát, điều tra, nghiên cứu tài liệu hồ sơ kiểm toán; thu thập, nghiên cứu kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài nước có liên quan đến luận án. - Phương pháp xử lý, tổng hợp thông tin tài liệu + Dựa vào các thông tin thu thập được ở trên , NCS kiểm tra độ tin cậy, sự phù hợp của tài liệu thu thập, tổng hợp các kết quả nghiên cứu về lý thuyết và tổng hợp kết quả khảo sát thực tế - Phương pháp phân tích + Dựa trên kết quả tổng hợp, NCS phân tích đối chiếu giữa lý luận và thực trạng để kết luận và ưu nhược điểm, hạn chế của kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại các Bộ do Kiểm toán Nhà nước thực hiện làm cơ sở đưa ra giải pháp hoàn thiện. 7.Các kết quả nghiên cứu của luận án - Về mặt lý luận: Hệ thống hóa, làm rõ và bổ sung lý luận chung về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, kiểm toán hoạt động do KTNN thực hiện. - Về thực tiễn: Luận án mô tả, phân tích, đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước tại các Bộ do KTNN thực hiện trong thời gian qua, chỉ ra những kết quả mà KTNN đạt được trong khi tiến hành KTHĐ, đặc biệt những hạn chế và nguyên nhân tại sao lại có hạn chế đó. Từ đó luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện tiêu chí, nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước tại các Bộ do KTNN Việt Nam thực hiện 8.Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, bảng biểu, sơ đồ, luận án gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do Kiểm toán Nhà nước thực hiện Chương 2: Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ ngân sách nhà nước tại các Bộ do KTNN thực hiện Chương 3: Giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ ngân sách tại các Bộ do KTNN thực hiện 4 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CHI TIÊU TỪ NGUỒN VỐN NSNN DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN. 1.1.Tổng quan về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước thực hiện 1.1.1. Tổng quan về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Trong phần này luận án nghiên cứu các quan điểm về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước, từ đó rút ra khái niệm về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách NN Từ những quan điểm về chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước có thể hiểu “chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản chi của chính quyền trung ương và địa phương, đơn vị hành chính để trang trải kinh phí hoạt động do Chính phủ quản lý, kiểm soát.” 1.1.1.2. Nội dung các khoản chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước Chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước chủ yếu bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Trong đó, chi thường xuyên bao gồm: Các khoản chi thanh toán cho công chức, viên chức : tiền lương, tiền công, phụ cấp lương, các khoản đóng góp theo lương, tiền thưởng, phúc lợi tập thể và các khoản thanh toán khác theo quy định….Chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng công cộng, chi hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết mà Nhà nước cần chi phối và chi dự trữ nhà nước. 1.1.2.Khái quát chung về kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công của Kiểm toán Nhà nước 1.1.2.1 Quá trình phát triển của kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công Trên thế giới, kiểm toán hoạt động đã trở nên phổ biến trong những thập kỷ gần đây. Mặc dù nó đã phát triển từ 30 - 40 năm trước (Chapman, 2007), sự phát triển của kiểm toán hoạt động thay đổi từ nước này sang nước. Trước những năm 1960, số ít quốc gia hành nghề kiểm toán hoạt động. Kiểm toán hoạt động xuất hiện lần đầu ở Hoa Kỳ và Thụy Điển (Adams, 1986). Kiểm toán hoạt động là một nghành nghề đòi hỏi chuyên môn nghề nghiệp cao và có quy mô lớn xuất hiện lần đầu trong những năm 1970 (Pollitt et al., 1999) . Tuy nhiên, đến những năm 1990, kiểm toán hoạt động đã được thiết lập đầy đủ các thủ tục và nhân viên riêng của nó tại tại Úc, Canada, Phần Lan, Pháp, Hà Lan, New Zealand, Na Uy, Thụy Điển, Anh và Hoa Kỳ (Mỹ). Do đó, kiểm toán hoạt động hiện nay là loại kiểm toán chính của các tổ chức kiểm toán tối cao. 1.1.2.2. Khái niệm và mục tiêu của kiểm toán hoạt động a. Khái niệm kiểm toán hoạt động Có nhiều định nghĩa liên quan đến kiểm toán hoạt động với những quan điểm có thể khác 5 nhau, nhưng nội dung của các định nghĩa này tập trung trình bày ở ba khía cạnh đó là tính kinh tế (Economy), tính hiệu quả (Efficiency) và sự hiệu lực (Effectiveness). Do đó, có thể xem đây là những tiêu chuẩn quan trọng dùng để xem xét kết quả của hoạt động được kiểm toán. Vì vậy, người ta còn gọi loại kiểm toán này bằng thuật ngữ đơn giản là kiểm toán 3Es. Trên cơ sở những phân tích về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và KTHĐ, về bản chất kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách có thể được định nghĩa như sau: “KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách là hoạt động kiểm toán: trong đó kiểm toán viên hướng đến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn vốn ngân sách; thực hiện chức năng nhiệm vụ chi tiêu dựa trên các tiêu chí phù hợp.” b. Mục tiêu kiểm toán hoạt động Mục tiêu kiểm toán hình thành nên nền tảng cho cuộc kiểm toán. Mục tiêu kiểm toán liên quan đến nguyên nhân tiến hành cuộc kiểm toán, là những điều cần đạt được qua thực hiệu cuộc kiểm toán. Mục tiêu kiểm toán chỉ rõ nội dung được kiểm toán và cách thức đánh giá nội dung đó. Một khi đã xác định mục tiêu kiểm toán thì sẽ phát triển được phạm vi, tiêu chí kiểm toán và phương pháp tiếp cận; do đó mục tiêu kiểm toán cần được thiết lập sớm trong giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán. Mục tiêu kiểm toán thường đưa ra ý kiến về tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực của đơn vị, hoạt động, vấn đề được kiểm toán. 1.1.2.3.Vai trò của KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện Thứ nhất, cùng với KTBCTC và KTTT; KTHĐ giúp KTNN tiến hành kiểm toán chi tiêu NSNN để tính được hiệu quả giữa đầu ra và chi phí đầu vào Thứ hai, triển khai KTHĐ giúp KTNN góp phần ngăn ngừa rủi ro, răn đe sai phạm, nâng cao hiệu quả chi tiêu NS Thứ ba, KTHĐ còn có một đóng góp quan trọng là đánh giá các văn bản pháp luật, hệ thống tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi không phù hợp với thực tiễn 1.1.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện a, Nhóm yếu tố thuộc về tổ chức và hoạt động của KTNN Thứ nhất : Quan điểm của người lãnh đạo về tổ chức KTHĐ Thứ hai: Cơ cấu tổ chức, cơ chế phân công, phân cấp nhiệm vụ của KTNN Thứ ba: Các quy định về chuẩn mực, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động Thứ tư : Đạo đức nghề nghiệp và trình độ, năng lực hiểu biết của KTV về hoạt động chi tại đơn vị công b, Yếu tố về đặc điểm và nhiệm vụ KT, XH trong hoạt động chi tiêu của đơn vị c, Yếu tố thuộc về sự yếu kém trong quản lý tại các đơn vị công và áp lực kiểm toán từ công 6 chúng 1.2. Các tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện 1.2.1.Khái niệm tiêu chí kiểm toán hoạt động Theo NCS, có thể khái niệm tiêu chí KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước như sau: “Tiêu chí kiểm toán hoạt động là những quy tắc, tiêu chuẩn định tính và định lượng có tính hợp lý có thể đạt được mà căn cứ vào đó có thể đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của đơn vị” Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực có thể hiểu ngắn gọn như sau: Tính kinh tế: là việc đơn vị được kiểm toán mua sắm/ thực hiện các nguồn lực với mức chi phí thấp nhất mà vẫn bảo đảm được việc thực hiện các mục tiêu của hoạt động. Tính hiệu quả: là việc đơn vị được kiểm toán sử dụng tối thiểu các nguồn lực mà vẫn bảo đảm được các mục tiêu của hoạt động. Tính hiệu lực: là việc đơn vị được kiểm toán thực hiện được các mục tiêu, kết quả trong một hoạt động cụ thể. 1.2.2. Nguồn tài liệu để xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Tiêu chí kiểm toán nói chung có thể được xây dựng từ rất nhiều nguồn khác nhau. Tuy nhiên, ý kiến đánh giá của kiểm toán viên đóng một vai trò hết sức quan trọng khi xác định nguồn tài liệu xây dựng tiêu chí xác đáng và tin cậy. Kiểm toán viên tìm sự chỉ dẫn từ những nguồn tiêu chí trên và xây dựng tiêu chí kiểm toán thực tế cho phù hợp với cuộc kiểm toán và đối tượng kiểm toán. Trong quá trình thiết lập tiêu chí, phải tính đến những điều kiện thực tế, cần điều chỉnh chúng cho phù hợp trên cơ sở tham khảo ý kiến của chuyên gia trong lĩnh vực kiểm toán có kinh nghiệm. 1.2.3. Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước 1.2.3.1 Nhóm tiêu chí kiểm toán về tính kinh tế Tính kinh tế còn gọi là “ sự tiết kiệm”. Vì vậy, tính kinh tế còn được hiểu là việc tiết kiệm và giảm tối đa các nguồn lực được sử dụng cho một hoạt động nhất định. Tính kinh tế là một khía cạnh của tính hiệu quả nhưng có ý riêng biệt khi xem xét đánh giá các họat động, nhất là trong hoạt động chi của các cơ quan công vụ. 1.2.3.2 Tiêu chí kiểm toán về tính hiệu quả Hiệu quả là nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong quản lý tài chính của cả khu vực công và tư. Nguyên tắc về tính hiệu qảu có nghĩa là tối đa hóa đầu ra trên cơ sở các nguồn lực được sử dụng. Tính hiệu quả quan tâm đến mối quan hệ giữa các nguồn lực sử dụng và đầu ra về mặt số lượng, chất lượng và thời gian. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước vì vậy cũng khá đa dạng và cũng khác với đánh giá hiệu quả ở khu vực tư 7 1.2.3.3 Tiêu chí kiểm toán về tính hiệu lực Tính hiệu lực là kết quả thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của một đơn vị. Do đó nó còn được gọi là kiểm toán kết quả. Kiểm toán tính hiệu lực thường được thực hiện ở các đơn vị tổ chức lĩnh vực công nên còn được gọi là kiểm toán tính hiệu năng, nhằm nâng cao năng lực quản lý và hiệu lực hoạt động của đơn vị. Kiểm toán tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động liên quan đến việc đạt được mục tiêu đề ra của đơn vị được kiểm toán và kiểm toán ảnh hưởng thực tế của các hoạt động và so sánh với ảnh hưởng dự kiến đạt được. 1.3.Nội dung kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện Kiểm toán hoạt động chi ngân sách Bộ, ngành bao gồm :Đơn vị dự toán cấp I và các đơn vị dự toán cấp II; Các đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng NSNN (Các đơn vị dự toán cấp III; Các Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng …) Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả của hoạt động quản lý và điều hành kinh phí: từ khâu lập dự toán, thực hiện dự toán và quyết toán Ngân sách Nhà nước; Đánh giá hiệu lực, hiệu năng quản lý do Nhà nước giao theo nhiệm vụ chi tiêu mà bộ, ngành phải thực hiện. Tổng hợp kết quả kiểm toán theo tiêu chí đã xây dựng của các đơn vị được kiểm toán. 1.4. Phương pháp kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện 1.4.1. Phương pháp kiểm toán theo kết quả Phương pháp này giúp KTV đánh giá các kết quả, mục tiêu đầu ra có đạt được như dự kiến hay không, hoặc các hoạt động/ chương trình có vận hành hoạt động theo dự kiến hay không? 1.4.2. Phương pháp kiểm toán theo hệ thống Phương pháp này giúp KTV đánh giá hệ thống quản lý của đơn vị có hoạt động phù hợp hay không nhằm quản lý các rủi ro. 1.4.3. Phương pháp kiểm toán theo vấn đề Phương pháp này giúp kiểm toán viên kiểm tra đánh giá và phân tích lý do gây ra các vấn đề cụ thể hoặc các sai lệch so với tiêu chí. Đối với hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, phương pháp tiếp cận theo kết quả và theo hệ thống là phương pháp tiếp cận phù hợp nhất để đánh giá được 3 tiêu chí: kinh tế, hiệu quả và hiệu lực cả về mặt định lượng và định tính. 1.5. Quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện 1.5.1. Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán hoạt động Trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán, kiểm toán viên thường thu thập thông tin về các báo cáo quyết toán Ngân sách các cấp tại Bộ, ngành được kiểm toán, các vấn đề về tiền tệ, yếu tố tác động đến chi NSNN. Từ đó, KTV sẽ xây dựng các tiêu chí kiểm toán từ nhiều nguồn . 8 1.5.2. Giai đoạn thực hiện kiểm toán Giai đoạn thực hiện kiểm toán là giai đoạn phát triển và thực hiện các phương pháp cũng như thủ tục kiểm toán đã đề ra trong kế hoạch kiểm toán để thu thập và phân tích các bằng chứng đầy đủ, thích hợp và đáng tin cậy, trên cơ sở đó đưa ra các phát hiện kiểm toán, kết luận và các kiến nghị của đoàn kiểm toán. 1.5.3. Lập và phát hành báo cáo kiểm toán Báo cáo kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước được hoàn thành để đánh giá, kết luận và kiến nghị về những nội dung kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước . 1.5.4 Theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán Theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán là khâu cuối cùng trong quy trình kiểm toán, trong đó kiểm toán viên tập trung đánh giá xem liệu các kiến nghị kiểm toán đã được đơn vị kiểm toán thực hiện chưa? Kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị bao gồm ba bước: Lập kế hoạch kiểm tra, thực hiện kiểm tra, lập báo cáo kiểm tra. 1.6. Kinh nghiệm của KTNN các nước về kiểm toán hoạt động và bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam 1.6.1 Kinh nghiệm của một số nước về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong lĩnh vực công 1.6.1.1 Khuyến nghị của tổ chức các cơ quan kiểm toán quốc tế (INTOSAI) về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong lĩnh vực công Thứ nhất: Xây dựng nhóm tiêu chí tổng hợp Dựa vào việc xem xét mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả phổ biến nhất của đơn vị để xác định tiêu chí. Với các tiêu chí tổng hợp, do đặc tính gắn với mục đích chung, phổ biến nhất của các đơn vị nên có thể áp dụng trong đánh giá tổng hợp khi xác định kết quả kiểm toán. Thứ hai: xây dựng nhóm tiêu chí cụ thể Là các chỉ tiêu dùng để làm rõ cho tiêu chí tổng hợp cũng như sử dụng để phân tích, đánh giá, các tác động của môi trường bên trong, bên ngoài dẫn đến kết quả đã được xác định qua sử dụng tiêu chí tổng hợp nhằm đưa ra kiến nghị cụ thể, sát thực nhất. 1.6.1.2 Kinh nghiệm của cơ quan kiểm toán Canada và Indonesia trong việc xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động 1.6.2 Kinh nghiệm của KTNN các nước về về nội dung, quy trình và phương pháp KTHĐ Kiểm toán Nhà nước cơ bản đều quy định tương đối thống nhất quy trình cuộc kiểm toán nói chung và KTHĐ nói riêng đều có 3 giai đoạn là : chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán và báo cáo kiểm toán. Riêng giai đoạn thứ tư, theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán 9 1.6.2.1 Kinh nghiệm kiểm toán hoạt động của Cơ quan Kiểm toán Quốc gia Vương quốc Anh Quy trình cuộc kiểm toán hoạt động của KTNN Vương quốc Anh gồm 3 giai đoạn: Chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán và lập báo cáo kiểm toán. 1.6.2.2. Kinh nghiệm về cuộc kiểm toán hoạt động của Cộng hoà Liên bang Đức Tại Cộng hoà Liên bang Đức, nguyên tắc kinh tế trong hoạt động của nhà nước được ghi trong Hiến pháp. Từ năm 1969, khi nước Đức bổ sung sửa đổi Hiến pháp đã quy định về thẩm quyền của Kiểm toán Nhà nước Liên bang (KTNNLB) là được kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý. Lựa chọn hoạt động Lập kế hoạch KT Thực hiện KT Lập và gửi Báo cáo KT Kiểm tra thực hiện kiến nghị 1.6.3. Những vấn đề cần rút ra từ kinh nghiệm kiểm toán hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới 1.6.3.1. Bài học kinh nghiệm trong xây dựng, xác định tiêu chí kiểm toán Thứ nhất, tăng cường chuyên gia, tư vấn bên ngoài đối với lĩnh vực chuyên môn sâu trong kiểm toán hoạt động để tư vấn xây dựng tiêu chí do đặc điểm đa dạng trong hoạt động của đối tượng kiểm toán. Thứ hai, Cần xây dựng từ tổng quát đến chi tiết; phải dựa trên hướng dẫn của chuẩn mực kiểm toán hoạt động và các quy định cụ thể về KTHĐ. Thứ ba, Kinh nghiệm thực tế của các quốc gia cho thấy mỗi cuộc kiểm toán hoạt động có tiêu chí khác nhau nên KTV luôn phải phối hợp các chuyên gia, đơn vị được kiểm toán xem tiêu chí xây dựng đã thích hợp và liên quan đến nội dung kiểm toán chưa? 1.6.3.2.Bài học kinh nghiệm trong xây dựng nội dung kiểm toán Đo đặc thù của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là phải đảm bảo hiệu quả chi tiêu trên cả khía cạnh kinh tế và xã hội nên KTHĐ chi tiêu thường gắn liền với kiểm toán tính tuân thủ quy trình Ngân sách, luật NSNN, luật đầu tư công. Do đó trong nội dung kiểm toán chọn tiêu chí nào quan trọng còn phụ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của Bộ KTNN phải tổ chức xây dựng và ban hành được Cẩm nang hướng dẫn kiểm toán hoạt động, trong đó phải xác định rõ mục tiêu, nội dung, phương pháp đặc biệt là các tiêu chí để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực đối với các lĩnh vực kiểm toán cụ thể. 1.6.3.3. Bài học kinh nghiệm trong xây dựng quy trình kiểm toán Thứ nhất, phải xác định rõ ràng địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN không những chỉ trong 10 Hiến pháp mà còn phải đảm bảo sự tương thích giữa Hiến pháp, Luật KTNN với các luật liên quan Thứ hai, để đảm bảo cho một cuộc kiểm toán hoạt động có chất lượng và hiệu quả đòi hỏi công tác tổ chức phải tiến hành một cách thận trọng và đồng bộ đúng quy trình từ khâu lập kế hoạch, điều tra khảo sát để xác định chính xác khách thể kiểm toán, đối tượng và chủ đề kiểm toán cho đến thu thập bằng chứng và phân tích bằng chứng và xây dựng báo cáo kiểm toán Thứ ba, phải hoàn thiện công tác tổ chức và cách thức quản lý hoạt động kiểm toán của Đoàn, Tổ kiểm toán đặc biệt là Kiểm toán viên . 1.6.3.4. Bài học kinh nghiệm trong xây dựng phương pháp kiểm toán Phương pháp tiếp cận trực tiếp theo kết quả: Kiểm toán viên trực tiếp gặp gỡ, trao đổi với những nhà quản lý và cán bộ các bộ phận trong đơn vị được kiểm toán Phương pháp khai thác tài liệu lưu trữ: Kiểm toán viên tiến hành nghiên cứu các tài liệu nội bộ của đơn vị được kiểm toán, cũng như các tài liệu bên ngoài có liên quan đến các nghiệp vụ kinh tế phát sinh của đơn vị. Phương pháp khảo sát hiện trường: Kiểm toán viên trực tiếp quan sát các quá trình hoạt động, thao tác của nhân viên trong quá trình làm việc để phân tích đánh giá những thông tin đã thu thập được. Kết luận chương 1 Trong chương 1, luận án đã phân tích hệ thống hóa, làm sáng rõ và bổ sung các lý luận chung về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, kiểm toán hoạt động. Đặc biệt luận án làm rõ phân tích các nội dung kiểm toán, tiêu chí về tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán hoạt động ; phương pháp và quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước. Ngoài ra, trong chương này luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công của kiểm toán tối cao một số quốc gia trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 2.1 Khái quát chung về kiểm toán hoạt động của kiểm toán nhà nước Việt Nam 2.1.1 Quá trình phát triển, đặc điểm hoạt động của KTNN Việt Nam Sự ra đời phát triển KTNN là một yếu tố khách quan nhằm đáp ứng kỳ vọng yêu cầu của thực tiễn, để gia tăng vai trò kiểm soát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng nguồn chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước hợp lý kinh tế hiệu quả, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, lãng phí tài chính Nhà nước tại các cơ quan đơn vị. Hiện nay, Kiểm toán nhà nước chuyên ngành II, III, có nhiệm vụ kiểm toán việc quản lý, sử 11 dụng tài chính tài sản Nhà nước ở các Bộ, ngành; các đơn vị kiểm toán khu vực I,IV thực hiện kiểm toán báo cáoquyết toán ngân sách có đánh giá đến tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; cụ thể là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của các Bộ . Mỗi đơn vị có các phòng chức năng để thực hiện nhiệm vụ. Văn phòng Kiểm toán Nhà nước có con dấu riêng; Kiểm toán Nhà nước khu vực và các đơn vị sự nghiệp có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản và trụ sở riêng. 2.1.2 Khái quát về sự phát triển kiểm toán hoạt động do KTNN VN thực hiện Từ năm 2007 đến 2013: Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã đề ra mục tiêu: “đẩy mạnh KTHĐ để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý tài sản, ngân sách Nhà nước. Trong đó giai đoạn 2013-2017 nêu rõ: “Tăng cường giá trị và lợi ích trong việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý tài sản công”. Năm 2014: thực tế kiểm toán đã chỉ ra yêu cầu cấp thiết phải nâng tầm kiểm toán hoạt động như một loại hình kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN nhằm đảm bảo tính chuyên nghiệp và hiệu quả của loại hình kiểm toán này. Năm 2015, KTNN đã triển khai 7 cuộc kiểm toán hoạt động; năm 2016 và năm 2017, mỗi năm thực hiện 19 cuộc kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các chương trình, dự án, hoạt động được kiểm toán. Kết quả kiểm toán đã chỉ ra những tồn tại trong quản lý, điều hành và thực thi các hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước trên các tiêu chí kiểm toán đề ra. 2.1.3. Kết quả kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ Qua nghiên cứu báo cáo kết quả kiểm toán năm 2016 của Kiểm toán nhà nước công bố. Kết quả kiểm tra tình hình thực hiện kiến nghị kiểm toán năm 2015 về niên độ ngân sách 2014 của KTNN trong năm 2016 cho thấy hầu hết các đơn vị được kiểm toán đã chỉ đạo và thực hiện nghiêm túc các kết luận, kiến nghị của KTNN, trong đó : - Kiến nghị xử lý tài chính thực hiện đến 31/12/2016 là 15.794 tỷ đồng, đạt 75,6% tổng số kiến nghị (năm 2013 đạt 63,1%, năm 2014 đạt 64,3%), trong đó liên quan đến tăng thu, giảm chi NSNN 3.996 tỷ đồng, đạt 82,3% (năm 2013 đạt 66,2%, năm 2014 đạt 75%) 2.2. Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ 2.2.1 Thực trạng tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Tiêu chí kiểm toán sẽ được xây dựng trong kế hoạch kiểm toán dựa trên mục tiêu kiểm toán khi đánh giá sự cần thiết phải tiến hành kiểm toán hoạt động đó tại đơn vị. Tiêu chí kiểm toán là điểm khác biệt lớn nhất để phân biệt cuộc kiểm toán hoạt động với kiểm toán BCTC và kiểm toán tuân thủ (cuộc kiểm toán này không bắt buộc phải xây dựng tiêu chí kiểm toán) 2.2.1.1 Tiêu chí đánh giá tính kinh tế (tiết kiệm) 12 Tính kinh tế trong khi kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ thường được KTV so sánh tổng mức chi theo dự toán và mức chi theo quyết toán tại Bộ và mức chi dự toán và mức chi theo quyết toán của hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Về cơ bản khi xác định tiêu chí đánh giá việc tiết kiệm chi của từng hoạt động chi tiết trong chi thường xuyên, KTV đều dựa vào định mức chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ được xác định theo tổng nguồn lực NSNN dành cho ngân sách Bộ. Định mức phân bổ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ được thực hiện theo Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017. 2.2.1.2. Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả Tính hiệu quả thể hiện mối quan hệ giữa chi phí các yếu tố đầu vào với kết quả đầu ra của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước mà đơn vị cung cấp. Đánh giá tiêu chí hiệu quả thông qua phân tích đánh giá cơ cấu nguồn chi cho các hoạt động chi tại Bộ Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ trên việc trả lời được tiêu chí hiệu quả trong sử dụng, quản lý chi tiêu, hiệu quả trong quy trình chi ngân sách của Bộ và đánh giá dựa trên việc đạt được, đạt được một phần hay không đạt. Đối với hoạt động đầu tư: hiện nay tại KTNN đánh giá hiệu quả đầu tư thể hiện xem xét hạng mục đầu tư có thực hiện và hoàn thành đúng tiến độ hay không? Khi hạng mục đầu tư đúng tiến độ sẽ đáp ứng tiêu chí hiệu quả về vốn. Ngoài ra nếu các tiêu chí tiết kiệm ở trên được đáp ứng như tiết kiệm so với dự toán, tiết kiệm so với giá trúng thầu… thì cũng đáp ứng tiêu chí hiệu quả về chi tiêu. 2.2.1.3. Tiêu chí đánh giá tính hiệu lực Tính hiệu lực của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại Bộ thể hiện mức độ đạt được mục tiêu trong hoạt động chi của Bộ. Đây là tiêu chí rất khó xác định cụ thể, có thể chia thành hai nhóm tiêu chí sau: - Các tiêu chí xác định: thường được phản ánh trong mục tiêu kế hoạch hoạt động hoặc tính toán từ kế hoạch hoạt động của đơn vị. - Các tiêu chí ước đoán: dự đoán ảnh hưởng của kết quả hoạt động trong tương lai của hoạt động chi nếu thực hiện theo đúng kế hoạch vốn, 2.2.2.Nội dung kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại các Bộ Đánh giá hiệu lực triển khai thực hiện chương trình chi Ngân sách, việc tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý Ngân sách, tài chính công. Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong sử dụng chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước: sử dụng nguồn lực tài chính đầu vào, mức độ chất lượng dịch vụ tạo ra gắn với trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các đơn vị Ngân sách 13 Đánh giá trách nhiệm của các cá nhân, tập thể và kiến nghị xử lý; phát hiện các bất cập và đề xuất sửa đổi, bổ xung cơ chế chính sách trong quá trình thực hiện chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ 2.2.2.1.Kiểm toán hoạt động chi thường xuyên Kiểm toán tổng hợp chi thường xuyên từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Kiểm toán chi tiết tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ 2.2.2.2. Kiểm toán chi đầu tư phát triển: Kiểm toán tổng hợp chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách Kiểm toán chi tiết tại ban quản lý dự án(BQLDA) 2.2.3 Thực trạng phương pháp kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ 2.2.3.1.Phương pháp kiểm toán cơ bản Phân tích số liệu chi Ngân sách, so sánh đối chiếu số dự toán chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước với số quyết toán chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; kiểm tra cac tài liệu ngân sách như: báo cáo tổng hợp quyết toán Ngân sách của Bộ, thống kê dự toán Ngân sách của Bộ, tổng hợp quyết toán số liệu….; kiểm tra tài liệu; kiểm tra hiện trường và chọn mẫu 2.2.3.2. Xác minh nguồn tài liệu từ bên trong Nguồn tài liệu từ bên trong là nguồn tài liệu do Ban quản lý dự án, hoặc Chủ đầu tư cung cấp liên quan đến hoạt động từ khâu chủ trương đầu tư, đến giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và giai đoạn hoạt động đầu tư xây dựng hoàn thành được người có thẩm quyền đầu tư phê duyệt quyết toán. 2.2.3.3.Xác minh nguồn tài liệu từ bên ngoài Hồ sơ pháp lý của hoạt động phần lớn là do bên ngoài cung cấp, như: hồ sơ khảo sát địa chất, hồ sơ thiết kế kỹ thuật, hồ sơ thẩm định thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán, báo cáo quyết toán... 2.2.3.4.Phương pháp kiểm tra tại hiện trường Phương pháp kiểm tra tại hiện trường là để so sánh khối lượng thực tế thi công có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không? 2.2.4. Thực trạng quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Quy trình kiểm toán vẫn theo trình tự của báo cáo kiểm toán NSNN tại Bộ. Quy trình kiểm toán NSNN gồm 5 Chương và 17 điều quy định trình tự, nội dung, thủ tục tiến hành theo bốn bước công việc của cuộc kiểm toán ngân sách nhà nước, cụ thể: Chuẩn bị kiểm toán; Thực hiện kiểm toán; Lập và gửi báo cáo kiểm toán; Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. 2.2.4.1. Thực trạng giai đoạn chuẩn bị kiểm toán 14 Trên cơ sở kế hoạch kiểm toán năm, căn cứ vào nhiệm vụ, quyết định kiểm toán của Tổng KTNN thành lập đoàn kiểm toán, các Kiểm toán nhà nước chuyên ngành sẽ xây dựng kế hoạch kiểm toán cho từng cuộc kiểm toán và dự kiến phân công đoàn kiểm toán gồm trưởng, phó đoàn các kiểm toán viên của đoàn kiểm toán và các đơn vị sẽ kiểm toán của Bộ. 2.2.4.2.Thực trạng giai đoạn thực hiện kiểm toán Thực hiện kiểm toán là giai đoạn trọng tâm của một cuộc kiểm toán. Đơn vị chủ trì thực hiện (vụ tổng hợp; KTNN chuyên ngành) tổ chức cuộc họp đoàn kiểm toán, giao nhiệm vụ cho các bộ phận trực thuộc. Căn cứ vào kế hoạch kiểm toán đã được lãnh đạo phê duyệt, đoàn kiểm toán sẽ tổ chức họp với đại diện đơn vị được kiểm toán để thông báo kế hoạch và triển khai thực hiện kiểm toán. Các tổ kiểm toán căn cứ vào mục tiêu, nội dung, tiêu chí kiểm toán đã xây dựng trong kế hoạch kiểm toán và trên cơ sở xem xét tài liệu và thực tế tại đơn vị, KTV tiến hành kiểm toán theo kế hoạch. 2.2.4.3. Thực trạng giai đoạn lập và phát hành báo cáo kiểm toán a,Chuẩn bị lập dự thảo báo cáo KTHĐ Trưởng đoàn kiểm toán thành lập tổ soạn thảo dự thảo báo cáo kiểm toán. Tổ soạn thảo có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra lại các biên bản kiểm toán, bằng chứng kiểm toán đã được tổ hoặc nhóm kiểm toán thu thập và phân tích, biên bản xác nhận số liệu kiểm toán; tổng hợp các dữ liệu thu thập được tại đơn vị kiểm toán, lập các bảng tổng hợp về kết quả kiểm toán theo nội dung hoặc mục tiêu trong kế hoạch. b, Soạn thảo nội dung và kết cấu dự thảo báo cáo Báo cáo Kiểm toán hoạt động thường có nhiều phát hiện kiểm toán phong phú và đa dạng hơn báo cáo kiểm toán tài chính hay báo cáo kiểm toán ngân sách. Do đó phải thảo luận nhiều hơn để giải quyết được tất cả các lập luận và quan điểm có liên quan. Vì vậy, mặc dù BCKT phát hành là báo cáo chính thức cuối cùng, nhưng trong khi kiểm toán phải lập nhiều loại báo cáo như: báo cáo sơ bộ, báo cáo phục vụ các cuộc thảo luận, báo cáo tóm tắt và thuyết trình cho các cấp lãnh đạo KTNN. c, Phê duyệt, phát hành và công khai kết quả báo cáo kiểm toán Báo cáo kiểm toán sau tổ chức hội nghị thông qua, đoàn kiểm toán lập tờ trình phát hành, trình lãnh đạo kiểm toán ký công văn phát hành và gửi cho cơ quan hành chính được kiểm toán; trong đó có nhấn mạnh một số kiến nghị nổi bật trong báo cáo. 2.2.4.4.Thực trạng giai đoạn theo dõi,kiểm tra,thực hiện các kiến nghị kiểm toán Dựa vào kế hoạch kiểm tra thực hiện kiến nghị hàng năm của KTNN hoặc đột xuất theo yêu cầu quản lý Nhà nước của Quốc hội; KTNN thành lập đoàn kiểm toán thực hiện kiến nghị sau khi đơn vị kiểm toán báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị. Giai đoạn này đoàn kiểm tra thực hiện kiến nghị có thể khác đoàn khảo sát, thực hiện tùy theo nhiệm vụ phân công của KTNN. 15 2.3. Đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ do kiểm toán nhà nước thực hiện 2.3.1.Kết quả đạt được 2.3.1.1.Ưu điểm trong xây dựng nội dung kiểm toán Nội dung kiểm toán đã cơ bản bao quát quá trình quản lý và điều hành các khỏan chi tiêu của NS dành cho Bộ trong các khâu lập dự toán, thực hiên dự toán và quyết toán chi NS. Nội dung kiểm toán đã đánh giá được sự hợp lý trong các chỉ tiêu dự toán chi, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. 2.3.1.2. Ưu điểm trong việc xây dựng tiêu chí kiểm toán Về cơ sở xây dựng các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý sử dụng nguồn chi ngân sách Nhà nước khi Kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đã được xác định trong luật Kiểm toán Nhà nước (sửa đổi); chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Việc xây dựng tiêu chí đánh giá trong quản lý sử dụng tài chính công khi thực hiện kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ đã được lồng ghép trong kiểm toán quyết toán Ngân sách tại Bộ, kiểm toán các dự án đầu tư của Bộ. Các nội dung tiêu chí kiểm toán chi tiêu được lựa chọn kiểm toán theo chức năng nhiệm vụ hoạt động của Bộ được kiểm toán, Tiêu chí đưa ra đã tập trung vào việc phát hiện sai sót, vi phạm của đơn vị trong hoạt động ngân sách; chỉ rõ kiến nghị với Bộ, Quốc hội, Chính phủ hoàn thiện quy trình chi ngân sách giúp hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cải tiến tiết kiệm và hiệu quả hơn. 2.3.1.3. Ưu điểm trong phương pháp kiểm toán Trong quá trình kiểm toán, đã sử dụng được các phương pháp kiểm toán chung để thực hiện kiểm toán theo từng nội dung, tiêu chí nhằm thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán: Phương pháp phỏng vấn; phương pháp đối chiếu; phương pháp điều tra; phương pháp thực nghiệm và phương pháp chọn mẫu kiểm toán. Bên cạnh đó, đã có sử dụng phương pháp tiếp cận hệ thống trong kiểm toán hoạt động để đánh giá tiêu chí tiết kiệm trong từng khâu của quy trình chi NS, sử dụng các chuyên gia ở bên ngoài để tư vấn đánh giá… 2.3.1.4. Ưu điểm trong quy trình kiểm toán a, Giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán Đoàn kiểm toãn đã chủ động xây dựng kế hoạch kiểm toán tổng thể năm, thống nhất biện pháp thực hiện, tổ chức tiếp thu ý kiến của các phòng ban, các tổ chức, đoàn thể theo đúng trình tự, đảm bảo dân chủ, công khai và trình lãnh đạo KTNN phê duyệt làm căn cứ thực hiện nhiệm vụ xuyên suốt trong năm. b, Giai đoạn thực hiện kiểm toán theo kế hoạch được duyệt 16 * Về thực hiện mục tiêu kiểm toán Thông qua hoạt động kiểm toán, đoàn kiểm toán xác nhận tính đúng đắn, trung thực của số liệu tài chính về hoạt động chi làm cơ sở nhận xét; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại một số Bộ được kiểm toán trong kế hoạch năm c, Giai đoạn lập và phát hành báo cáo kiểm toán * Chất lượng của các Báo cáo kiểm toán Các báo cáo kiểm toán được phát hành đã tập trung theo hướng đánh giá tính kinh tế của hoạt động chi Ngân sách, tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn cho chi thường xuyên và chi đầu tư, đưa ra được các kiến nghị đối với Bộ về các bất cập trong cơ chế, chính sách quản lý Nhà nước trong hoạt động chi tiêu. Công tác lập, phát hành báo cáo kiểm toán tuân thủ quy định của Luật kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán của kiểm toán nhà nước về thời gian, trình tự, thủ tục. 2.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân 2.3.2.1.Hạn chế trong nội dung kiểm toán Thứ nhất: Thực tế kiểm toán cho thấy, căn cứ vào những thông tin thu thập được về số liệu quyết toán NSNN và việc tuân thủ quy trình NS để nhận xét tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Thứ hai: Nội dung đánh giá còn chưa có sự liên hệ nhiều với việc đạt được các mục tiêu kiểm toán như tiết kiệm chi phí, đáp ứng định mức đề ra… Thứ ba: Việc kiểm toán các nội dung vẫn còn theo hướng nội dung kiểm toán báo cáo quyết toán NS mà chưa hướng vào mô hình : “đầu vào- đầu ra” của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Thứ tư: Nội dung đánh giá hiệu lực kiểm soát nội bộ liên quan đến hoạt động chi còn chưa đánh giá năng lực quản trị nội bộ của Bộ, trách nhiệm kinh tế của cá nhân bộ phận có liên quan. 2.3.2.2 Hạn chế trong xây dựng tiêu chí kiểm toán Thứ nhất: Tiêu chí kiểm toán của cuộc kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ chưa được xây dựng đúng đắn. . Thứ hai: Nhận thức, năng lực chuyên môn, kỹ năng của KTV về kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực còn hạn chế Thứ ba: Bộ phận thực hiện KTHĐ chưa chủ động thông báo cho các đơn vị được kiểm toán về các khía cạnh chính của cuộc kiểm toán, đặc biệt là tiêu chí kiểm toán trước khi thực hiện Thứ tư: Việc xác định tiêu chí kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực còn dàn trải, rộng; 17 Thứ năm: Thực tế cho thấy còn nhiều vấn đề đặt ra về hiệu lực, hiệu quả quản lý sử dụng chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ chưa được phát hiện và kiến nghị kịp thời. 2.3.2.3.Hạn chế trong phương pháp kiểm toán Tại KTNN, kiểm toán viên còn thiếu các phương pháp và kỹ thuật nghiêm ngặt khi tiến hành kiểm toán hoạt động. Chưa có cách thức giúp cuộc kiểm toán hoạt động lựa chọn các phương pháp như thế nào cho hiệu quả. 2.3.2.4. Hạn chế trong quy trình kiểm toán Thứ nhất: Hạn chế trong giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán trong việc: a,Tổ chức khảo sát, thu thập thông tin về đơn vị được kiểm toán b, Khảo sát, thu thập thông tin , đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ c, Lập mô hình hoạt động của đối tượng chi và đánh giá rủi ro kiểm toán d, Chưa lập kế hoạch thu thập bằng chứng tròn khi kiểm toán e,Chưa xây dựng chương trình kiểm toán theo nội dung và tiêu chí kiểm toán Thứ hai: Hạn chế trong giai đoạn thực hiện kiểm toán, trong việc a/ Tập trung quá nhiều vào khía cạnh tuân thủ (hiệu lực) trong quá trình kiểm toán b/ Thu thập bằng chứng kiểm toán Thứ ba:Hạn chế trong giai đoạn lập và phát hành báo cáo KTHĐ Thứ tư: Hạn chế trong giai đoạn theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán 2.3.2.5.Nguyên nhân của những hạn chế trên a/ Hạn chế về kinh nghiệm và bố trí nhân sự trong khi kiểm toán b/ Hạn chế hiểu biết về hoạt động chi c/ Về kỹ năng và chuyên môn hóa công tác kiểm toán d,Thiếu các tiêu chí hoạt động (vấn đề đánh giá) e,Thiếu hướng dẫn thực hành xây dựng tiêu chí f, Thiếu tự tin trong việc xây dựng các tiêu chí kiểm toán hoạt động Kết luận chương 2 Chương 2 của luận án đã trình bày khái quát về sự hình thành phát triển của KTNN cũng như sự phát triển của kiểm toán hoạt động do kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện. Khảo sát, nghiên cứu, trình bày và đánh giá khách quan thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại các Bộ do KTNN thực hiện. Qua đó đã chỉ rõ những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước làm cơ sở thực tiến trong việc đưa ra giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước do KTNN Việt Nam thực hiện tại chương 3