BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
-------------------------
VŨ THỊ THU HUYỀN
KIÓM TO¸N HO¹T §éNG §èI VíI CHI TI£U Tõ
NGUåN VèN NG¢N S¸CH NHµ N¦íC T¹I C¸C Bé
LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
Hà Nội, Năm 2018
Bé GI¸O DôC Vµ §µO T¹O
TR¦êNG §¹I HäC TH¦¥NG M¹I
-------------------------
Vò THÞ THU HUYÒN
KIÓM TO¸N HO¹T §éNG §èI VíI CHI TI£U Tõ
NGUåN VèN NG¢N S¸CH NHµ N¦íC T¹I C¸C Bé
Chuyªn ngµnh: KÕ to¸n
M· sè: 62.34.03.01
LUËN ¸N TIÕN SÜ KINH TÕ
Ngêi híng dÉn khoa häc: TS. NguyÔn ViÕt TiÕn
PGS, TS. Lª Huy Träng
Hµ Néi, N¨m 2018
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu độc lập của tôi được
thực hiện dưới sự hướng dẫn của tập thể giáo viên hướng dẫn. Các tài liệu nghiên
cứu, kết quả, nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Những kết
quả nghiên cứu trong luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN
VŨ THỊ THU HUYỀN
ii
LỜI CẢM ƠN
NCS xin chân thành cảm ơn sâu sắc tới Ban giám hiệu trường Đại học Thương
mại, Khoa Sau đại học, Khoa Kế toán- Kiểm toán và Bộ môn Kiểm toán đã tạo điều
kiện, động viên, góp ý chuyên môn giúp tôi có những kiến thức, kinh nghiệm cần
thiết để thực hiện luận án
Tôi xin bày tỏ sự kính trọng và biết ơn tới TS. Nguyễn Viết Tiến và PGS, TS.
Lê Huy Trọng, người hướng dẫn khoa học của tôi. Trong suốt thời gian quan đã tận
tình hỗ trợ, chỉ bảo và hướng dẫn tôi thực hiện luận án
Tôi cũng bày tỏ lời cảm ơn đến các Thầy Cô trong hội đồng đánh giá luận án
các cấp, các nhà khoa học phản biện độc lập đã có những góp ý chi tiết, cụ thể về mặt
chuyên môn cho tôi hoàn thiện luận án
Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn tới tập thể lãnh đạo và các Kiểm toán viên thuộc Vụ
Tổng hợp, các kiểm toán Nhà nước chuyên ngành đã hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong quá
trình thu thập dữ liệu phục vụ nghiên cứu
Cuối cùng, tôi xin được gửi lời tri ân sâu sắc đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp
đã tạo điều kiện, động viên và hỗ trợ tôi trong thời gian qua.
Xin trân trọng cảm ơn!
NCS. Vũ Thị Thu Huyền
iii
MỤC LỤC
Lời cam đoan........................................................................................................................................i
Lời cảm ơn
ii
Danh mục từ viết tắt
vii
Danh mục bảng biểu
viii
Danh mục sơ đồ
Danh mục biểu đồ
x
xi
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................1
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CHI
TIÊU TỪ NGUỒN VỐN NSNN DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC
HIỆN..................................................................................................................................................18
1.1.Tổng quan về chi tiêu từ nguồn vốn NSNN và kiểm toán hoạt động
do Kiểm toán Nhà nước thực hiện..............................................................................18
1.1.1. Tổng quan về chi tiêu từ nguồn vốn NSNN..............................................18
1.1.2. Khái quát chung về KTHĐ trong lĩnh vực công của Kiểm toán
Nhà nước................................................................................................................................20
1.2. Các tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN do KTNN thực hiện..............................................................................................29
1.2.1. Khái niệm tiêu chí kiểm toán hoạt động.....................................................29
1.2.2. Nguồn tài liệu để xây dựng tiêu chí KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN......................................................................................................................................33
1.2.3. Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN.............33
1.3. Nội dung KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN
thực hiện.....................................................................................................................................40
1.3.1. Kiểm toán tại các đơn vị dự toán cấp I và cấp II....................................40
1.3.2. Kiểm toán tại các đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng NSNN.........42
1.4. Phương pháp KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do
KTNN thực hiện....................................................................................................................42
1.4.1. Phương pháp kiểm toán theo kết quả...........................................................43
1.4.2. Phương pháp kiểm toán theo hệ thống........................................................43
1.4.3. Phương pháp kiểm toán theo vấn đề............................................................44
iv
1.5.Quy trình KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN
thực hiện.....................................................................................................................................44
1.5.1. Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán hoạt động....................................................45
1.5.2. Giai đoạn thực hiện kiểm toán........................................................................46
1.5.3. Lập và phát hành báo cáo kiểm toán............................................................47
1.5.4.Theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán.........................48
1.6. Kinh nghiệm của KTNN các nước về KTHĐ và bài học kinh
nghiệm cho KTNN Việt Nam.........................................................................................48
1.6.1 Kinh nghiệm của một số nước về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong
lĩnh vực công trong kiểm toán các đơn vị chi tiêu công của Canada và
Indonesia................................................................................................................................52
1.6.2 Kinh nghiệm của KTNN các nước về xây dựng nội dung, quy trình
và phương pháp kiểm toán hoạt động.......................................................................56
1.6.3. Những vấn đề cần rút ra từ kinh nghiệm KTHĐ của các cơ quan
kiểm toán tối cao trên thế giới......................................................................................60
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
63
ĐỐI VỚI
CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
VIỆT NAM THỰC HIỆN.....................................................................................................64
2.1 Khái quát chung về KTHĐ của KTNN Việt Nam......................................64
2.1.1 Quá trình phát triển, đặc điểm hoạt động của KTNN Việt Nam .. 64
2.1.2 Khái quát về sự phát triển kiểm toán hoạt động do KTNN Việt
Nam thực hiện.....................................................................................................................65
2.1.3. Kết quả KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ 66
2.2. Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN tại các bộ do KTNN Việt Nam thực hiện.................................................70
2.2.1 Thực trạng tiêu chí KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
các Bộ......................................................................................................................................70
2.2.2. Thực trạng nội dung KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
tại các Bộ................................................................................................................................80
2.2.3 Thực trạng phương pháp KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
v
các Bộ......................................................................................................................................86
2.2.4.Thực trạng quy trình KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
các Bộ......................................................................................................................................88
2.3. Đánh giá thực trạng KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ . 102
2.3.1. Một số kết quả đạt được trong việc xây dựng tiêu chí, nội dung,
phương pháp và quy trình KTHĐ............................................................................102
2.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân..................................................................105
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2....................................................................................................117
CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
ĐỐI VỚI CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KTNN VIỆT NAM
THỰC HIỆN..............................................................................................................................118
3.1.Định hướng phát triển KTHĐ và yêu cầu của việc hoàn thiện KTHĐ chi
tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ................................................................................118
3.1.1. Định hướng phát triển KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
các Bộ.....................................................................................................................................118
3.1.2. Yêu cầu của việc hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN tại các Bộ................................................................................................................120
3.2. Giải pháp hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ. 122
3.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện tiêu chí đánh giá trong KTHĐ chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ...........................................................................................122
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm toán trong KTHĐ chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ...........................................................................................129
3.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp KTHĐ đối với chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ......................................................................................133
3.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN tại các Bộ.............................................................................................................135
3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp............................................................................148
3.3.1 Đối với Chính phủ...............................................................................................148
3.3.2. Đối với Kiểm toán Nhà nước........................................................................148
3.3.3. Đối với các Bộ
151
vi
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3....................................................................................................152
KẾT LUẬN.................................................................................................................................153
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA
TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC
vii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CHỮ
VIẾT
Viết đầy đủ
(tiếng việt)
TẮT
ASOSAI
Cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á
Viết đầy đủ
(tiếng anh)
Asia Organization of
supreme Audit Institutions
BQLDA
Ban quản lý dự án
CP
Chính phủ
QH
Quốc hội
ĐTPT
Đầu tư phát triển
GAO
Cơ quan kiểm toán chính phủ
Government Auditing
Organization
INCOSAI
INTOSAI
Hội nghi quốc tế của tổ chức kiểm
toán tối cao
International Conference of
Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm
toán tối cao
International Organization
KH& ĐT
Kế hoạch và đầu tư
KHKT
Kế hoạch kiểm toán
KTBCTC
Kiểm toán báo cáo tài chính
KTHĐ
Kiểm toán hoạt động
KTNN
Kiểm toán Nhà nước
KTNNLB
Kiểm toán Nhà nước liên bang
KTTT
Kiểm toán tuân thủ
KTV
Kiểm toán viên
KSNB
Kiểm soát nội bộ
NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn
NSNN
Ngân sách Nhà nước
TN&MT
Tài nguyên và Môi trường
supreme Audit Institutions
of supreme Audit
Institutions
viii
DANH MỤC BẢNG BIỂU
STT
Ký
hiệu
bảng
Tên bảng
Trang
1
2
1.1
1.2
Khái niệm Kiểm toán hoạt động
Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế (tiết kiệm) trong chi tiêu
từ nguồn vốn NSNN
22
34
3
4
1.3
1.4
Hiệu lực quản trị nội bộ của đơn vị
Bảng tổng hợp kinh nghiệm xác định tiêu chí kiểm toán
trong kiểm toán các đơn vị chi tiêu công của Canada và
39
52
Indonesia
5
2.1
Kết quả Kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn NSNN 2016 tại
các Bộ
67
6
2.2
Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế của hoạt động chi TX
trong chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ
74
7
2.3
Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế của hoạt động chi đầu tư
XDCB trong chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
75
8
2.4
Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong sử dụng, quản lý chi
tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ
78
9
2.5
Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong quy trình chi tiêu
ngân sách của Bộ
79
10
2.6
Đánh giá tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực trong chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN
80
11
2.7
Công việc giai đoạn chuẩn bị kiểm toán khi KTHĐ tại
KTNN
89
12
13
2.8
2.9
Công việc giai đoạn thực hiện khi KTHĐ tại KTNN
Các phát hiện qua công tác kiểm toán chi thường xuyên
tại bộ Y
92
93
14
2.10
Các phát hiện qua công tác kiểm toán chi đầu tư phát
96
ix
triển (XDCB)
Công việc giai đoạn lập và phát hành báo cáo KTHĐ tại
KTNN
15
2.11
97
16
2.12
Công việc giai đoạn theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến
nghị kiểm toán
100
17
3.1
Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế theo chức năng chi tiêu
ngân sách NN tại Bộ
124
18
3.2
Tiêu chí kiểm toán tính hiệu quả theo chức năng chi tiêu
ngân sách NN tại Bộ
125
19
3.3
Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực theo chức năng chi tiêu
NN tại Bộ
127
20
3.4
Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực ban hành chính sách liên
quan đến nguồn vốn NSNN tại Bộ
127
21
3.5
Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực quản lý hoạt động để gia
tăng hiệu quả hoạt động
128
x
DANH MỤC SƠ ĐỒ
ST
T
Ký
hiệu
sơ đồ
Tên sơ đồ
Trang
1
1.1
Mối quan hệ giữa tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu
lực
31
2
1.2
Mô hình tiếp cận đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực
khi kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
32
3
1.3
Quy trình xác định tiêu chí kiểm toán của cơ quan kiểm
toán Canada
54
4
1.4
Quy trình xác định tiêu chí kiểm toán của cơ quan kiểm
toán cộng hòa Indonesia
55
5
6
7
8
9
1.5
2.1
3.1
3.2
3.3
Trình tự của một cuộc kiểm toán tại KTNNLB Đức
Trình tự xét duyệt báo cáo kiểm toán
Quy trình xây dựng tiêu chí kiểm toán
Xây dựng nội dung KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm toán do KTNN thực
hiện
58
98
123
129
137
10
11
3.4
3.5
Lập mô hình hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
Đánh giá hiệu lực kiểm soát nội bộ đối với chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN
139
143
xi
DANH MỤC BIỂU ĐỒ
STT
1
Ký hiệu
Tên biểu đồ biểu đồ
2.1Mức độ chênh lệch số dự toán và số quyết toán chi NSNN tại
Trang
72
các Bộ
2
2.2Mức độ chênh lệch số dự toán và số quyết toán chi thường
72
xuyên tại các Bộ
3
2.3Mức độ chênh lệch số dự toán và số quyết toán chi đầu tư phát
triển tại các Bộ
73
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Đẩy mạnh kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là rất cần thiết đối với kiểm toán Nhà
nước (KTNN) trong thực tiễn và phù hợp với xu thế kiểm toán trên thế giới. Điều này
đã được khẳng định trong Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã được Ủy
ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn tại Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày
19/4/2010 “Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả
hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra giám
sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; xây dựng KTNN có trình
độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công
có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước, phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế” [21, tr.25]. Hơn nữa, hoạt
động kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của KTNN còn phục vụ các cơ quan có
thẩm quyền, các đơn vị và công chúng trong công tác điều hành quản lý chi NSNN
hợp lý, hiệu quả, chống thất thoát lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm
pháp luật. Do đó, việc thực hiện KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ có ý
nghĩa quan trọng trong kiểm toán NSNN (NSNN) phục vụ hoạt động đắc lực của
Quốc hội, Chính phủ trong thực hiện chức năng giám sát và quyết định phân bổ
nguồn lực cho chi tiêu từ nguồn vốn NSNN.
Thực tế, tại KTNN kiểm toán hoạt động đã được nâng tầm như là một loại hình
kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, vì ra đời muộn hơn các loại
hình kiểm toán khác nên tiêu chí, nội dung, quy trình KTHĐ còn mang tính tổng quát,
chưa có các hướng dẫn chi tiết cụ thể cho KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN. Chính
vì vậy, việc áp dụng các chuẩn mực, quy trình kiểm toán vào thực tiễn KTHĐ chi tiêu
từ nguồn vốn NSNN chưa hiệu quả cao, mang tính tự phát và chịu tác động từ năng
lực thực tế của kiểm toán viên (KTV) được giao nhiệm vụ kiểm toán. Bên cạnh đó, sự
đòi hỏi của công chúng về công khai thông tin số liệu kiểm toán về hiệu quả quản lý
chi NSNN của các Bộ ngành. Dù đã công khai trong nhiều nghiên cứu và báo cáo
nhưng với mức độ đánh giá chi tiêu từ nguồn vốn NSNN còn khác nhau, lượng thông
tin cung cấp còn hạn chế, chưa đồng nhất do dựa trên nhiều nguồn cung cấp tư liệu,
số liệu khác nhau. Mặt khác, do sự thiếu
2
minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình, thiếu thông tin đáng tin cậy từ phía Nhà nước
và các cơ quan giám sát vấn đề này. KTHĐ là một trong các công cụ hữu hiệu để đáp
ứng cung cấp thông tin khách quan, toàn diện và mang lại lợi ích cho công chúng,
cho cơ quan chức năng và cho người dân trong việc thực hiện quyền giám sát của
mình đối với tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực việc thực hiện chính sách, Nghị quyết
của Quốc hội, CP về một nền hành chính hiệu quả.
Trong thời gian qua, lý luận về KTHĐ trong đó có KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN đang được các nhà khoa học quan tâm nhưng chưa có nhiều công trình nghiên
cứu và cũng còn có nhiều quan điểm tranh luận cần tiếp tục nghiên cứu là sáng rõ.
Mặt khác, để đáp ứng nhu cầu thực tiễn và phù hợp với xu thế phát triển của nhiều cơ
quan kiểm toán tối cao trên thế giới; đẩy mạnh KTHĐ là một trong những vấn đề
quan trọng và rất cần thiết đối với KTNN. Để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và
sử dụng tiền, tài sản của Nhà nước một cách minh bạch, bền vững, góp phần nâng cao
kinh tế, hiệu lực và hiệu quả chi tiêu ngân sách thì vai trò của kiểm toán chi tiêu ngân
sách do KTNN thực hiện với tư cách là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài
chính Nhà nước càng trở nên cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.
Hơn nữa, tổng chi ngân sách đều tăng qua từng năm, quy mô chi ngân sách năm
sau cao hơn năm trước. Đối với chi tiêu thường xuyên Ngân sách, tốc độ tăng chi
thường xuyên giai đoạn 2011-2016 bình quân là 17%/năm. Trong đó chiếm tỷ trọng
lớn nhất là cho giáo dục và dạy nghề chiếm khoản 38%, chi quản lý hành chính chiếm
23%, chi sự nghiệp y tế chiếm 12%. Trong giai đoạn 2011-2016, tỷ trọng chi đầu tư
phát triển bố trí trong dự toán tổng chi NSNN bình quân khoản 18%. Như vậy, chi
tiêu ngân sách ở Việt Nam liên tục ở mức cao gây thâm hụt Ngân sách, đe dọa đến
tính bền vững của NSNN. Trong bối cảnh tình hình kinh tế đang gặp rất nhiều khó
khăn, nguồn thu ngân sách bị thu hẹp, với quyết tâm nâng cao chất lượng và hiệu quả
đầu tư từ nguồn vốn NSNN, thực hiện chỉ đạo của Quốc hội, KTNN cần thực hiện
kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhằm đưa ra các kiến
nghị cải thiện thực trạng hiện nay. Theo thống kê của Bộ Tài chính, năm 2016, đã có
1.968 dự án (sử dụng nguồn vốn NSNN) hoãn khởi công, ngừng triển khai và giãn
tiến độ thực hiện trong kế hoạch, với tổng số vốn là 5.991 tỷ đồng. Năm 2017, tổng
chi đầu tư phát triển đạt 78.975 tỷ đồng, bằng 70% dự toán,
3
tăng 8,8% so với năm 2016. Số dự án hoàn thành được duyệt quyết toán là 16.883 dự
án, với số vốn là 30.973,8 tỷ đồng. Năm 2016, khối lượng thực hiện vốn đầu tư từ
NSNN đạt trên 106,12 tỷ đồng, bằng 82,7% kế hoạch năm, cùng với đó công tác đấu
thầu trong đầu tư xây dựng được thực hiện nghiêm túc, góp phần tiết kiệm 1.762,61
tỷ đồng, trong đó khối các cơ quan trung ương là 455,74 tỷ đồng và các tỉnh, thành
phố là 1.306,87 tỷ đồng...
Do vậy, nghiên cứu đề tài “Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn
vốn NSNN tại các Bộ” là một yêu cầu của lý luận và thực tiễn kiểm toán và phù hợp
với định hướng đẩy mạnh KTHĐ trong chiến lược phát triển của KTNN đến năm
2020. Mặt khác, nghiên cứu KTHĐ trong lĩnh vực chi tiêu ngân sách còn giúp các cơ
quan chức năng có biện pháp củng cố bền vững tài khóa, cơ cấu chi tiêu từ nguồn vốn
ngân sách hợp lý, phân bổ ngân sách chi thường xuyên và chi đầu tư đúng mục
đích… nâng cao vai trò và vị thế của KTNN, đáp ứng sự kỳ vọng của Quốc hội,
Chính phủ và nhân dân.
2.Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Có rất nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước về KTHĐ trên các hoạt động khác nhau.
Nghiên cứu sinh (NCS) đã nghiên cứu tổng quan về các công trình nghiên cứu có liên
quan đến luận án. Ngoài các giáo trình, sách chuyên khảo, tài liệu về hệ thống chuẩn mực
kiểm toán Nhà nước cung cấp các kiến thức nền tảng về KTHĐ được thực hiện bởi Kiểm
toán nội bộ, KTNN. Còn có các nghiên cứu về xây dựng nội dung, tiêu chí, quy trình và
phương pháp KTHĐ một chương trình, vấn đề kiểm toán hoạt động cụ thể.
Để làm rõ tình hình nghiên cứu trước đó đã đạt được, những vấn đề cần tiếp tục
nghiên cứu, tác giả khái quát hóa các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài theo
nhóm và được trình bày chi tiết sau đây:
2.1. Các nghiên cứu về tiêu chí đánh giá trong kiểm toán hoạt động
Trong thời gian qua, chưa có nhiều nghiên cứu độc lập về tiêu chí kiểm toán.
Các nghiên cứu về tiêu chí kiểm toán cho KTHĐ ở khu vực công chủ yếu ở các
nghiên cứu nước ngoài. Các nghiên cứu trong nước chưa có nhiều, đa phần là các bài
báo và tham luận hội thảo.
- Nghiên cứu của tác giả Chapmam (2007): “Emerging Issues and Globai
st
Challenges in Public Sector Audit in the 21 Century” nhấn mạnh tính kinh tế có
4
quan hệ với tính hiệu quả khi kiểm toán ở các đơn vị công. Do đó, rất khó để phân
biệt mục tiêu kinh tế với mục tiêu hiệu quả do có sự phụ thuộc lẫn nhau giữa 2 mục
tiêu này. Mặt khác, kiểm toán giá trị đồng tiền (kiểm toán 3Es) không được thực hiện
thường xuyên. Kiểm toán trong khu vực công vẫn chủ yếu thực hiện kiểm toán báo
cáo tài chính (KTBCTC) và kiểm toán tuân thủ (KTTT). Kết quả nghiên cứu cũng chỉ
ra cách tiếp cận mới về xây dựng các tiêu chí trong kiểm toán giá trị đồng tiền ở khu
vực công.
- Nghiên cứu của tác giả Colin Sutherland (2008): “40 năm phát triển kiểm
toán hoạt động” chỉ ra rằng KTHĐ ở những thời kỳ bắt đầu chỉ dừng lại ở hai tiêu chí
đánh giá là tính tiết kiệm và hiệu quả của những con tàu trở dầu ở Anh. Sau đó, vào
những năm 1970, khi hoạt động quản lý phát triển thì thì KTHĐ bắt đầu chú ý đến
tiêu chí hiệu lực.
- Nghiên cứu của tác giả Pendlebury (2008): “UK Auditors’ attitudes to
Effectiveness Auditing” tính hiệu lực liên quan đến sự thành công, mức độ kết quả đạt
được, mục tiêu mong muốn của đơn vị công. KTHĐ được xem xét với việc xác định hiệu
quả của đơn vị, xác định hoạt động có tác động đến cải thiện trách nhiệm giải trình của
đơn vị. Nghiên cứu cũng xem xét đến mối quan hệ của tiêu chí hiệu lực với tiêu chí hiệu
quả và kinh tế. Đồng thời chỉ ra bài học kinh nghiệm của kiểm toán nhà nước Vương
quốc Anh về các chỉ dẫn để xây dựng tiêu chí hiệu lực theo đúng mục tiêu.
- Nghiên cứu của Adams thực hiện năm 2011 về: “đánh giá mối quan hệ giữa
hiệu quả và hiệu lực của KTHĐ tại khu vực công ở Australia” đã chỉ ra sự thay đổi
đáng kể đó là chuyển dần từ kiểm toán báo cáo tài chính (KTBCTC) sang kiểm toán
hoạt động do các nhà quản lý cần nhiều thông tin hơn để để đánh giá chất lượng hoạt
động. Vì vậy, cần phải có các tiêu chí để đánh giá về hiệu quả và hiệu lực, xác định
tính kinh tế của hoạt động, từ đó đưa ra kiến nghị đề cải thiện hoạt động của khu vực
công trong môi trường kinh doanh nhiều biến động và rủi ro.
- Đề tài nghiên cứu khoa học của KTNN do Ngô Văn Quý làm chủ nhiệm
(2015): “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực
và hiệu quả trong KTHĐ đầu tư dự án công”. Đề tài đã trình bày và nghiên cứu được
cơ sở luận của 3 tiêu chí đánh giá trong KTHĐ; sự cần thiết phải kiểm toán hoạt động
các dự án có sử dụng nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện. Phân tích
5
thực tiễn tổ chức KTHĐ cũng như đánh giá những kết quả đạt được của KTNN trong
khi xác định và vận dụng tiêu chí vào KT các dự án đầu tư công. Tuy nhiên, đề tài
mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá xây dựng tiêu chí cho các dự án công mà chưa đưa
ra các định hướng nguyên tắc xây dựng tiêu chí và giải pháp hoàn thiện tiêu chí trong
khi vận dụng trong thực tiễn kiểm toán.
- Đề tài nghiên cứu Khoa học của KTNN do Đặng Hoàng Đạt làm chủ nhiệm đề tài
(2016):“Hoàn thiện nội dung, phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả
trong kiểm toán Ngân sách”. Đề tài đã nghiên cứu lý luận về mục tiêu, nội dung và
phương pháp kiểm toán hoạt động trong kiểm toán NSNN do KTNN thực hiện; phân
tích cơ sở, thực tiễn và đề xuất giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm toán hoạt động
NSNN. Đề tài mới nghiên cứu về nội dung KTHĐ trong cuộc kiểm toán NSNN, chưa
đề cập đến xác định mục tiêu kiểm toán và tiêu chí kiểm toán theo nội dung đã đề ra.
- Tài liệu hội thảo khoa học quốc gia của Kiểm toán Nhà nước (2014): “xây dựng
các tiêu chí đánh giá trong KTHĐ tại khu vực công” Hội thảo đã trình bày nhiều
tham luận về các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong nhiều lĩnh
vực như: lĩnh vực NSNN, đầu tư xây dựng, Ngân hàng, DNNN.... Cụ thể:
+ Tham luận “Mục đích, ý nghĩa, thực trạng và xác định tiêu chí đánh giá tính
kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong các cuộc kiểm toán hiện nay” của Hoàng Quang
Hàm, KTNN, năm 2013 [8]. Bài viết đưa ra một số giải pháp để phát triển bộ tiêu chí
kiểm toán hoạt động cần chú trọng vào việc ban hành hướng dẫn về xây dựng, phát
triển tiêu chí kiểm toán từ khi lựa chọn chủ đề kiểm toán, tăng cường khảo sát thu
thập thông tin từ khâu lựa chọn đề tài và phối hợp với các cơ quan bộ, ngành, địa
phương xây dựng mô hình chuẩn hay thông lệ tốt về quản lý các chương trình, dự án
làm cơ sở xây dựng tiêu chí
+ Tham luận “Thực trạng phương pháp xác định các tiêu chí đánh giá tính kinh
tế, hiệu lực, hiệu quả trong KTHĐ các đơn vị quản lý tài chính công” của Hoàng Văn
Lương, KTNN, năm 2013[18]
Bài viết chỉ đề cập đến KTHĐ trong các Bộ, ngành trung ương trong quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước. Đặc thù chức năng quản lý Nhà nước
của mỗi bộ ban ngành khác nhau nên mục tiêu kiểm toán đối với từng đơn vị
6
có những điểm khác biệt song tựu chung lại khi kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản
nhà nước đối với các Bộ, ngành trung ương là: đánh giá tình hình và tìm ra những sai
sót trong báo cáo quyết toán ngân sách; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, chính sách,
chế độ quản lý kinh tế kế toán; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản
lý, sử dụng vốn ngân sách, triển khai thực hiện các nghị quyết của QH, CP; phát hiện
kịp thời hành vi tham nhũng, lãng phí và sai phạm trong quản lý, sử dụng ngân sách,
xác định rõ trách nhiệm của từng cá nhân, tập thể để kiến nghị xử phạt theo quy định;
kiến nghị với đơn vị chấn chỉnh công tác quản lý tài chính - kế toán, khắc phục tồn tại
phát hiện sau kiểm toán
+ Tham luận “Thực trạng và phương pháp xác định các tiêu chí đánh giá tính
kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng ” của Bạch
Quang Hòa, KTNN, năm 2013 [10]
Tham luận nêu ra các khó khăn trong việc xác định các tiêu chí đánh giá tính
kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng công trình do
đặc thù của công trình như mang tính đơn chiếc, hầu hết các công trình dự án đầu tư
mới chỉ dừng lại ở việc xác định chi phí đầu tư vào công trình chưa kiểm toán một
giai đoạn, hay một vòng đời của dự án; hơn nữa chỉ kiểm toán các công trình công,
khó đánh giá lợi ích kinh tế của những công trình mang yếu tố chính trị, xã hội, tính
kinh tế hay không lại phụ thuộc vào sự nhìn nhận chủ quan của KTV.
+ Tham luận “Thực trạng và định hướng phương pháp xây dựng hệ thống tiêu
chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của KTNN” của TS Lê
Quang Bính, KTNN, năm 2013[3]
Đứng dưới góc nhìn của người làm công tác chế độ và kiểm soát chất lượng kiểm
toán, tác giả bài báo đánh giá tổng quan về KTHĐ và hệ thống tiêu chí đánh giá tính
3Es trong KTHĐ đang áp dụng tại KTNN. Trong đó nêu bật thực tế KTHĐ trong các
cuộc kiểm toán vẫn có những vấn đề:
Vẫn chủ yếu là kiểm toán báo cáo tài chính, chưa có hệ thống chuẩn mực riêng,
chưa có tiêu chí đầy đủ về KTHĐ
Khi tiến hành đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực, kinh tế trong các cuộc kiểm toán
của KTNN, KTV vẫn còn lúng túng trong lập kế hoạch kiểm toán, xác định tính trọng
yếu rủi ro..., các tiêu chí kiểm toán chưa lượng hóa được, các yêu cầu của
7
tỏ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) trong quá trình thực hiện
KTHĐ chưa được vận dụng thỏa đáng
Nhóm nghiên cứu này đã đánh giá được thực tế các phương pháp xác định các
tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong các đơn vị quản lý tài chính
công thuộc các lĩnh vực: ngân sách, dự án đầu tư xây dựng công trình, chương trình
mục tiêu quốc gia. tập đoàn kinh tế, tổ chức ngân hàng.... Từ đó, phân tích các kết
quả đạt được cũng như hạn chế còn tồn tại; thảo luận và đề xuất các giải pháp hoàn
thiện. Tuy nhiên chưa có một nghiên cứu nào xây dựng bộ tiêu chí cụ thể đánh giá
trong KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ do KTNN thực hiện.
2.2 Các nghiên cứu về nội dung kiểm toán trong kiểm toán hoạt động
- Trong nghiên cứu của Shan và Anand (1996) “Performance Auditing in the Public
Sector: Approaches and Isues in OECD Member Countries”chỉ ra còn nhiều tranh cãi xem
nội dung kiểm toán về trách nhiệm giải trình và cải tiến hoạt động thì nội dung nào quan
trọng hơn. Một số quan điểm ủng hộ nội dung KTHĐ nghiêng về trách nhiệm giải trình như
Glynn (1996) “Value for Money Auditing: An international Review and Comparison”; Pollitt
và cộng sự(1997,1999) “Performance Auditing and Public Management in Five Countries”’
Lonsdale và cộng sự (2011) “Performance Auditing - An Effective Force in Difficult time”.
Theo các tác giả này, trách nhiệm giải trình quan trọng hơn vì nếu KTHĐ chỉ nhằm mục đích
giúp đơn vị cải tiến hiệu quả hoạt động qua đó nâng cao khả năng học hỏi kinh nghiệm thông
qua kiểm toán thì nhiều hoạt động kiểm tra khác có thể thực thi nhiệm vụ này tốt hơn các cơ
quan kiểm toán. Mặt khác, theo các tác giả để tránh rủi ro cho các KTV thì các SAI nên theo
đuổi mục tiêu giải trình trách nhiệm.
- Nghiên cứu của tác giả Anthony Mills (2014): “ Kiểm toán hoạt động đầu tư dự
án công” đã nhắc đến khái niệm 3Es và rủi ro trong KTHĐ và các hạn chế của nó trong
thực tế do nhiều nguyên nhân như: mức độ phức tạp của hoạt động đầu tư, đặc thù của dự
án công hay khó xây dựng tiêu chí kiểm toán…. Nghiên cứu chỉ ra mô hình giúp đơn vị
được kiểm toán tự tin vận hành dự án với 4 nội dung chính: đánh giá thực hiện mục tiêu
kết quả đầu ra của dự án, đánh giá việc huy động sử dụng các nguồn lực chi phí của dự
án, đánh giá hệ thống kiểm soát của chủ thể quản lý dự án và đánh giá ảnh hưởng tác
động của môi trường đến dự án. Đồng thời mô hình đưa ra các kết quả cho thấy KTHĐ
mặc dù khó thực hiện nhưng xu hướng cần vận dụng nó trong tương lai là tất yếu của
- Xem thêm -