Tài liệu Hội đồng nhân dân trong nhà nước pháp quyền

®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt nguyÔn thÞ hoµn héi ®ång nh©n d©n trong nhµ n-íc ph¸p quyÒn luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Hµ néi - 2009 ®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt nguyÔn thÞ hoµn héi ®ång nh©n d©n trong nhµ n-íc ph¸p quyÒn Chuyªn ngµnh : LÝ luËn vµ lÞch sö nhµ n-íc vµ ph¸p luËt M· sè : 60 38 01 luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Ng-êi h-íng dÉn khoa häc: PGS.TS NguyÔn §¨ng Dung Hµ néi - 2009 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG ĐÒI HỎI CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG 6 NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 1.1. Nhà nước pháp quyền và những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền 6 1.1.1. Khái niệm Nhà nước pháp quyền 6 1.1.2. Lịch sử phát triển và những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền 9 1.1.2.1. Lịch sử phát triển của học thuyết nhà nước pháp quyền 9 1.2.2. Các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền 15 1.2. Những đòi hỏi của hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền 26 1.2.1. Một số mô hình chính quyền địa phương trên thế giới 26 1.2.1.1. Về cách thức tổ chức chính quyền địa phương 26 1.2.1.2. Các mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản 27 Những đòi hỏi của Hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền 34 1.2.2.1. Hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền phải biết 36 1.2.2. thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ để tạo môi trường gắn kết cộng đồng với "mục tiêu gia tăng sự giàu có cho người dân và tạo cơ hội bình đẳng cho mọi người" 1.2.2.2. Hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền phải là một thiết chế được tổ chức và vận hành độc lập, tự chủ trên cơ sở đề cao tính quyền lực, đại diện và biết tạo ưu thế chủ động hội nhập đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong giai đoạn mới 38 1.2.2.3. Hội đồng nhân dân còn phải biết cách "làm mới" chức năng giám sát của mình tại địa phương, bảo đảm sự trong sạch và tính chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 42 1.2.2.4. Đại biểu Hội đồng nhân dân phải được bầu ra một cách dân chủ, xứng đáng là người đại diện quyền lợi của nhân dân địa phương 44 1.2.2.5. Kỹ năng hoạt động của Hội đồng nhân dân cần phải chuyên nghiệp, thực chất, có quy trình và thủ tục hoạt động chặt chẽ 45 Hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng cộng sản cầm quyền và phát huy vai trò phản biện của Mặt trận Tổ quốc cùng cấp; có những hoạt động tạo nên nền tảng sinh hoạt hợp pháp của các cơ quan nhà nước địa phương góp phần cho tổ chức và hoạt động của Nhà nước dân chủ thực sự 48 Chương 2: 53 2.2.6. THỰC TRẠNG HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của Hội đồng nhân dân 53 2.1.1. Sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và yêu cầu thiết lập cơ quan quyền lực nhà nước của nhân dân ở địa phương 54 2.1.2. Đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam và tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân 55 2.1.3. Cơ sở pháp lý và phát triển của Hội đồng nhân dân qua các bản Hiến pháp 57 2.2. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân 61 2.2.1. Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân 62 2.2.2. Về tổ chức Hội đồng nhân dân 68 2.2.3. Về hoạt động của Hội đồng nhân dân 70 2.2.3.1. Việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu của Hội đồng nhân dân 70 2.2.3.2. Đánh giá các mặt hoạt động và một số kinh nghiệm của Hội đồng nhân dân 75 Chương 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỔI MỚI HỘI ĐỒNG NHÂN 83 DÂN TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Xà HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 3.1. Nhận thức vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Hội đồng nhân dân 83 3.1.1. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Hội đồng nhân dân trong việc 84 quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương 3.1.2. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Hội đồng nhân dân trong việc 85 giám sát 3.1.3. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Hội đồng nhân dân trong công 86 tác tổ chức bộ máy và cán bộ đối với Hội đồng nhân dân 3.1.4. Sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phối hợp của Hội đồng nhân dân với các cơ quan trong hệ thống chính trị 87 3.2. Một số kiến nghị đổi mới Hội đồng nhân dân trong điều kiện 87 xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 3.2.1. Hội đồng nhân dân cần thực hiện tốt chức năng đại diện của một cơ quan dân cử tại địa phương 88 3.2.2. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân 93 3.2.3. Quan tâm, bồi dưỡng trình độ và kỹ năng hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân 98 3.2.4. Tăng cường mối quan hệ, phối hợp giữa Hội đồng nhân dân các địa phương và với các cơ quan hữu quan khác 102 3.2.5. Đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp và không phải tổ chức đầy đủ các cấp Hội đồng 105 nhân dân 3.2.6. Mở rộng và phát huy dân chủ ở cơ sở 110 KẾT LUẬN 118 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 120 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân NNPQ : Nhà nước pháp quyền UBND : ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đổi mới và kiện toàn hệ thống chính trị, từng bước xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền (NNPQ) xã hội chủ nghĩa (XHCN) là một yêu cầu khách quan được đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta hiện nay. Trong điều kiện xây dựng NNPQ của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, việc nhận thức và quyết định đúng đắn vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân (HĐND) ở địa phương có ý nghĩa hết sức quan trọng. Vị trí, vai trò của các cơ quan dân cử, trong đó có HĐND các cấp trong việc thực thi quyền lực nhà nước như thế nào là một thước đo quan trọng, phản ánh yêu cầu phát huy dân chủ, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Trong thời gian qua, tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp đã không ngừng được đổi mới, từng bước hoàn thiện. HĐND các cấp đã thực hiện ngày càng tốt hơn nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, khẳng định được vị trí, vai trò là cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thực hiện tốt các chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, từng bước khẳng định đường lối, chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước là đúng đắn trong thực tiễn.. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của đất nước, với việc Việt Nam trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), nhiều khó khăn và thách thức đã, đang và sẽ đặt ra, đòi hỏi phải tiếp tục nâng cao năng lực, kiện toàn tổ chức và hoạt động đối với các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung, trong đó có HĐND các cấp. Đó là các yêu cầu, đòi hỏi của việc quyết định chính xác các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp tổ chức thực hiện để tạo các chuyển biến mạnh về các lĩnh vực kinh tế - xã hội ở địa phương; xác định rõ các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời quan 1 tâm giải quyết tốt các vấn đề xã hội. HĐND có vai trò quan trọng trong việc xây dựng chương trình hành động, góp phần thực hiện các cam kết về hội nhập sau khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới. Để thực hiện nhiệm chính trị trong giai đoạn mới này, việc nghiên cứu những đòi hỏi của HĐND trong NNPQ; thực trạng cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động của HĐND; nghiên cứu đưa ra những kiến nghị thiết thực có ý nghĩa quan trọng để hoàn thiện HĐND trong NNPQ. Đây cũng là những nội dung cơ bản mà luận văn này dự kiến sẽ đi sâu nghiên cứu. Vì những lý do trên đây, tôi mạnh dạn chọn vấn đề: "Hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền" làm đề tài cho luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã nghiên cứu, tìm hiểu các nghị quyết của Đảng như: Các Văn kiện Đảng và Nhà nước về Quy chế dân chủ ở cơ sở, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nghị quyết Trung ương 3 (khóa VIII), Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X)…; các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định về HĐND như: Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND…; đọc và tham khảo một số đề tài nghiên cứu khoa học như: Đề tài nghiên cứu khoa học mã số 286 QĐ/CNVP: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân", do TS. Phan Trung Lý làm chủ nhiệm đề tài hoàn thành năm 2002; các bài viết đã được tăng tải trên các tạp chí chuyên ngành, như: "Hội đồng nhân dân trên chặng đường đổi mới", của Trương Đắc Linh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, 2001; "Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong điều kiện hiện nay", của Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6, 2002); "Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay", của PGS.TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, 2002); "Mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế 2 giới và ở Việt Nam", của Hương Trần Kiều Dung, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, 2002; "Mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh trong lịch sử và phương hướng đổi mới"; của PGS. TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, 2006; "Thực hiện pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh", của Lê Thanh Bình, Thông tin Nhà nước và pháp luật, 2009; "Một số vấn đề về hoạt động ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và tổ chức thực hiện của Ủy ban nhân dân cấp huyện", của Tô Minh Châu, Thông tin Nhà nước và pháp luật, 2009) v.v... Về cơ bản, các tác giả đều tập trung nghiên cứu các quan điểm, quy định của pháp luật hiện hành về HĐND các cấp trong khi nghiên cứu về chính quyền địa phương cùng với UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND hoặc tìm hiểu về HĐND ở cấp tỉnh, ở cấp huyện hay chỉ ở cấp xã hoặc đổi mới HĐND trong giai đoạn hiện nay mà chưa đề cập một trực tiếp, toàn diện, độc lập về những đòi hỏi của HĐND trong NNPQ. Như vậy, chưa có công trình nghiên cứu trực tiếp nào về HĐND trong NNPQ hoặc mới chỉ dừng lại ở góc độ nghiên cứu ban đầu hoặc tìm hiểu những khía cạnh nhất định của HĐND trong điều kiện hiện nay. Do đó, chúng ta cần phải có những công trình khoa học nghiên cứu nghiêm túc, toàn diện về HĐND trong NNPQ nhằm tạo nền tảng lí luận căn bản, vững chắc cho thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước trong đó có HĐND. 3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: Tìm hiểu những đòi hỏi của HĐND trong NNPQ; làm sáng tỏ về thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND trong giai đoạn hiện nay, từ đó đưa ra một số kiến nghị đổi mới HĐND trong điều kiện cả nước đang xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân. Tôi hy vọng, trong phạm vi một luận văn thạc sĩ sẽ ít nhiều đóng góp ý kiến vào việc hoàn thiện hệ thống cơ quan dân cử nói chung và HĐND nói riêng, mong muốn HĐND thực sự là 3 "nhịp cầu tin cậy" của nhân dân, thực sự là cơ quan quyền lực, đại diện của nhân dân địa phương. - Nhiệm vụ nghiên cứu: Tìm hiểu, phân tích, những đòi hỏi của HĐND trong NNPQ. Đánh giá thực trạng của HĐND trong giai đoạn hiện nay. Một số kiến nghị đổi mới HĐND trong điều kiện nước ta đang xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam. Từ những nhiệm vụ cụ thể trên, có thể khẳng định việc xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam và hoàn thiện HĐND trong NNPQ là hết sức đúng đắn và cần thiết. - Phạm vi nghiên cứu: Khi nghiên cứu về HĐND trong NNPQ thì đây là một vấn đề phức tạp và phạm vi khá rộng, trong một thời gian nhất định và sự hạn chế của quá trình nghiên cứu của bản thân nên tác giả chưa thể giải quyết triệt để tất cả những vấn đề có liên quan đến những đòi hỏi của HĐND trong NNPQ mà mới chỉ dừng lại việc tập trung nêu và phân tích, đánh giá một số yêu cầu, đòi hỏi đặt ra đối với HĐND. 4. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết các nội dung trên, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh, đối chiếu và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề nghiên cứu. 5. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn góp phần phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về HĐND trong bối cảnh hội nhập quốc tế và xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam. Luận văn là công trình nghiên cứu trực tiếp, độc lập về những yêu cầu, đòi hỏi của HĐND trong NNPQ. 4 Từ cách tiếp cận vấn đề nêu trên, luận văn hướng tới việc góp phần tiếp tục làm rõ những vấn đề thực tiễn đã và đang đặt ra đối với tổ chức và hoạt động của HĐND với tính cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và kiến nghị đổi mới HĐND trong bối cảnh hội nhập quốc tế và xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam hiện nay. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những đòi hỏi của Hội đồng nhân dân trong Nhà nước pháp quyền. Chương 2: Thực trạng Hội đồng nhân dân trong giai đoạn hiện nay. Chương 3: Một số kiến nghị đổi mới Hội đồng nhân dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 5 Chương 1 NHỮNG ĐÒI HỎI CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 1.1. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VÀ NHỮNG YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 1.1.1. Khái niệm Nhà nước pháp quyền Nhà nước pháp quyền là một học thuyết chính trị pháp lý và triết học về việc tổ chức và hoạt động nhà nước, được sinh ra trong phong trào đấu tranh để giải phóng nhân loại khỏi chế độ phong kiến chuyên chế, xuất hiện ở Tây Âu vào thế kỷ XVII, XVIII. Mặc dù được sinh ra trong cách mạng tư sản của Châu Âu, nhưng các học giả của học thuyết đã tiếp thu các thành quả tư tưởng các lĩnh vực liên quan của nhân loại, nâng cấp thành học thuyết về NNPQ mà tư tưởng chính của học thuyết là nhằm chống lại sự chuyên quyền, độc đoán, gắn liền với việc xác lập và phát triển dân chủ. Do đó nói đến NNPQ là nói đến một phương thức dân chủ trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước; vai trò của pháp luật trong bảo đảm thực hiện các thiết chế dân chủ; vai trò tối thượng của Hiến pháp và các đạo luật trong hệ thống pháp luật. Có thể thấy rõ các giá trị của NNPQ, tuy nhiên về khái niệm NNPQ đã có nhiều quan điểm khác nhau. Nhiều học giả lớn trên thế giới thừa nhận rằng NNPQ được hiểu và giải thích rất phong phú và khác nhau "nhà nước pháp quyền" là một thuật ngữ mô tả một nhà nước mà không can thiệp vào cá nhân và tồn tại chủ yếu cho lợi ích cộng nhân của nó (Roman Herzog). Với cách định nghĩa trên, có ý kiến cho rằng: Nhà nước pháp quyền nhắc đến một nhà nước mà các công dân của nó được bảo đảm tự do cá nhân và được bảo đảm về mặt lợi ích. 6 Đây có thể là một cách hiểu thiên về ý nghĩa chính trị của khái niệm nhà nước pháp quyền. Cách diễn giải như vậy chúng ta thường bắt gặp trong khi nhắc đến Nhà nước pháp quyền nhưng không giúp cho chúng ta phân biệt được nó với các hiện tượng xã hội khác [4, tr. 23]. Một cách thức lý giải tương đối rõ hơn trong sự kết hợp giữa việc nêu yếu tố quan trọng nhất và ý nghĩa của NNPQ được hiểu: Theo NNPQ thì Nhà nước thực thi quyền lực của mình trên cơ sở của pháp luật được thông qua phù hợp với thủ tục hiến pháp để bảo vệ tự do, công lý và tính tất yếu của pháp luật (Klaus Stern). "Cách lý giải này cho thấy trách nhiệm của Nhà nước theo yêu cầu và ý nghĩa của nhà nước pháp quyền và qua đó nhân dân có thể giám sát nhà nước và đòi hỏi nhà nước quyền tự do, công lý và tính phù hợp với luật tự nhiên của pháp luật do nhà nước tạo ra" [4, tr. 24]. Ở nước ta, có thể nói vai trò của Hiến pháp, pháp quyền được nhắc đến đầu tiên bởi Chủ tịch Hồ Chí Minh. Năm 1919 trong Bản yêu sách gửi đến hội nghị Vecxây, yêu sách thứ 7 được Người đề ra là pháp quyền. Về sau, Người đã thể hiện yêu sách đó thành lời ca: Bảy xin Hiến pháp ban hành Trăm điều phải có thần linh pháp quyền [21] Về mặt khái niệm NNPQ đã được nhiều học giả trong nước nghiên cứu từ nhiều năm qua. Trong một công trình công bố của mình, GS.TSKH Đào Trí Úc cho rằng: "Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có sự thống nhất giữa tính tối cao của pháp luật với hình thức pháp lý của tổ chức quyền lực chính trị. Đó là hai yếu tố không thể thiếu được khi nói đến nhà nước pháp quyền" [43, tr. 100]. Khái niệm trên đã đi sâu vào khai thác vấn đề bản chất của NNPQ, phản ánh mối quan hệ hữu cơ giữa nhà nước với pháp luật và nhấn mạnh đến nguyên tắc tôn trọng tính tối cao của pháp luật và pháp chế. Trong cuốn Từ điển Xã hội học, nhà văn hóa Nguyễn Khắc Viện cho rằng: 7 Nhà nước pháp quyền - một loại hình nhà nước được xây dựng trên cơ sở dân chủ, đối lập với nhà nước độc tài, chuyên chế, toàn trị… Nhà nước pháp quyền là loại hình nhà nước có nhiều khả năng nhất trong việc chống lại xu hướng độc quyền về quyền lực và xu hướng quan liêu hóa bộ máy quyền lực [36]. Theo GS.TS Nguyễn Đăng Dung: Trong khái niệm nhà nước pháp quyền của Nguyễn Khắc Viện ở chỗ, bên cạnh sự nhấn mạnh các đặc điểm cấu thành/ đòi hỏi của nhà nước pháp quyền như một hình thức nhà nước, ông rất nhấn mạnh đến cơ sở của nhà nước này là xã hội công dân/ xã hội dân sự. Xã hội công dân như là một trong những điều cần phải có của Nhà nước pháp quyền [6, tr. 34]. Trong Từ điển Pháp - Việt cũng đưa ra một cách hiểu về Nhà nước pháp quyền: "Nhà nước pháp quyền là nhà nước tuân theo pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật, xem pháp luật có vị trí chi phối mọi hành vi của cơ quan công quyền và của công dân" [41, tr. 103]. Định nghĩa này, GS.TS Hoàng Văn Hảo cho rằng, "vẫn chỉ có ý nghĩa tương đối, chưa bao quát hết một nội dung quan trọng của nhà nước pháp quyền là tư tưởng dân chủ, nhân quyền, là khẳng định cội nguồn quyền lực nhà nước là ở nhân dân" [16, tr. 72]. Như vậy, có thể thấy NNPQ là một hiện tượng chính trị pháp lý phức tạp và được hiểu ở nhiều góc độ khác nhau, nên khó có thể đưa ra một khái niệm bao quát hết nội dung của nó. Do đó, chúng tôi xin được đưa ra một khái niệm về NNPQ trên cơ sở xác định nội hàm của khái niệm như sau: "Nhà nước pháp quyền là một phương thức tổ chức và vận hành xã hội trên cơ sở các quyền. Các quyền này được phân định và tổ chức sao cho sự lạm quyền không thể xảy ra và quyền tự do, dân chủ của người dân được bảo vệ" [6, tr. 28]; "các giá trị dân chủ còn phải được đảm bảo thực hiện trong việc tổ chức 8 quyền lực nhà nước; trong việc xác định và giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trên cơ sở tính tối cao của luật, tính độc lập của nền tư pháp nhằm tổ chức và xây dựng trật tự xã hội công bằng" [1, tr. 9]. Tuy nhiên, cũng phải khẳng định rằng, việc đưa ra một khái niệm nhằm mô tả một cách đích xác về mô hình NNPQ là một vấn đề rất khó khăn. Trong khái niệm nêu trên, chúng tôi cũng chỉ dùng các bộ phận cấu thành của nó để mô tả khái quát nhất nhưng bao trùm lên tất cả NNPQ là Nhà nước bị hạn chế quyền lực bởi pháp luật. Đó là NNPQ. 1.1.2. Sự phát triển và những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền 1.1.2.1. Lịch sử phát triển của học thuyết nhà nước pháp quyền Những tư tưởng đầu tiên của nhân loại về NNPQ đã hình thành từ rất sớm. Ngay từ thời cổ đại, nhiều nhà tư tưởng tiến bộ đã đưa ra những ý niệm sơ khai về một mô hình nhà nước lý tưởng mà tại đó mối quan hệ giữa Nhà nước thông qua những người nắm quyền lực nhà nước và pháp luật; về tình trạng không chịu trách nhiệm của những người nắm quyền lực nhà nước và tìm kiếm những nguyên tắc, chuẩn mực và hình thức để tạo dựng và giải quyết mối quan hệ giữa pháp luật với quyền lực, giữa cá nhân với cộng đồng. "Những tư tưởng đó đã phê phán kịch liệt chế độ đặc miễn trách nhiệm của vua chúa phong kiến và những ý niệm tiến bộ đó mãi đến thế kỷ XVII, XVIII và XIX của cách mạng tư sản mới được các nhà tư tưởng nâng cấp thành học thuyết Nhà nước pháp quyền" [6, tr. 16]. Tư tưởng về NNPQ ra đời nhằm chống lại sự chuyên quyền, độc đoán, gắn liền với việc xác lập và phát triển dân chủ. Động lực ra đời của hệ tư tưởng này bắt nguồn từ những quan điểm của người xưa rằng, sự công bằng, pháp luật là những thuộc tính vốn có từ ngàn xưa của trời đất. Bởi vậy, bạo lực, lộng quyền và hỗn loạn là cái tương phản lại quy luật trên cần phải xóa bỏ. Những nhà tư tưởng đầu tiên đặt nền móng cho NNPQ: Xocrat (469-399 TCN); Platon (428-347 TCN); Salon (638-559 TCN); Arixtot (384-322 TCN); Xixeron 9 (106-43 TCN). Nhà triết học Platon đã cho rằng: "tôi nhìn thấy sự sụp đổ nhanh chóng của nhà nước ở nơi nào mà pháp luật không có hiệu lực và nằm dưới quyền của một ai đó. Còn ở nơi nào mà pháp luật đứng trên các nhà cầm quyền và các nhà cầm quyền chỉ là nô lệ của pháp luật thì ở đó tôi thấy có sự cứu thoát của nhà nước" [6, tr. 16] hoặc theo Arixtot, "khái niệm công bằng gắn liền với quan niệm về nhà nước, bởi vì pháp luật - tiêu chuẩn của sự công bằng, là quy phạm điều chỉnh sự giao tiếp chính trị" hay Xixeron coi pháp luật là cội nguồn tạo ra chế độ, tổ chức nhà nước và pháp luật ở đây được hiểu là pháp luật tự nhiên, xuất phát từ bản chất lý trí của con người và của thế giới xung quanh con người như sự sáng tạo của lý trí thần thánh. Pháp luật tự nhiên có trước nhà nước và pháp luật thành văn. Những tư tưởng tiến bộ trên đã được các nhà tư tưởng tư sản phát triển thành một thế giới quan chính trị - pháp lý mới trở thành phương tiện hữu hiệu chống lại sự chuyên chế, độc tài của chế độ phong kiến, đồng thời đề cao những tư tưởng nhân đạo, tự do, bình đẳng, thừa nhận quyền con người là tạo hóa và bất khả xâm phạm. Trong tác phẩm Tìm hiểu về nhà nước pháp quyền, GS.TSKH Đào Trí Úc đã khẳng định: "Tư tưởng của các nhà kinh điển cổ đại về vấn đề nhà nước pháp quyền đã thu hút sự chú ý của các nhà tư tưởng thời kỳ trung và cận đại và đã ảnh hưởng rõ nét tới sự hình thành và phát triển các học thuyết về phân quyền, chế độ nhiếp chính và nhà nước pháp quyền" [42, tr. 9]. Quá trình phát triển của học thuyết nhà nước pháp quyền tư sản chịu ảnh hưởng của hai luồng tư tưởng: Một là, sự khẳng định ngày càng cao những quan niệm mới về tự do của con người thông qua việc tôn trọng tính tối cao của pháp quyền - pháp luật tự nhiên; hai là, xác lập mối tương quan quyền lực chính trị mới giữa giai cấp tư sản đang lên và chế độ phong kiến lỗi thời [6, tr. 17]. Các học giả trên thế giới đều cho rằng, khoảng thế kỷ XVII, XVIII là thời kỳ chính hình thành nên khái niệm và nội dung căn bản của học thuyết NNPQ mà các nhà đại diện tiêu biểu của học thuyết này là: 10 + J.Lốccơ (1632-1704) nhà tư tưởng người Anh, gương mặt tiêu biểu cho trường phái "pháp luật tự nhiên" cho rằng: mỗi con người trong trạng thái tự nhiên đều có các quyền tự do, bình đẳng và tư hữu. Các quyền này bắt nguồn từ bản chất muôn đời, tự nhiên và bất biến của con người, do đó không ai có quyền thay đổi. Đây là các quyền tự nhiên của con người càng không thể bị tước đoạt. Nhà nước được thành lập ra là để bảo vệ các quyền đó của con người, theo đó cần thiết phải có pháp luật và pháp chế. Ở đâu có pháp luật ở đó có tự do; đối với cá nhân cần theo nguyên tắc "cho phép làm tất cả những gì mà luật không cấm", đối với tổ chức nhà nước phải áp dụng nguyên tắc "cấm không được làm những gì mà luật không cho phép". Điểm nổi bật ở tư tưởng chính trị pháp lý của J.Lốccơ là học thuyết phân chia quyền lực. Quan điểm của ông là nguy cơ xâm phạm của quyền lực nhà nước đối với các quyền tự nhiên của con người và pháp luật xuất phát từ chính các đặc quyền của người cầm quyền, do đó quyền lực nhà nước không thể rơi vào tay của một người và không có ngoại lệ nào trong việc tuân thủ pháp luật. Khi phân chia quyền lực nhà nước, ông khẳng định: chủ quyền nhân dân là nền tảng bảo đảm cho sự tồn tại của Nhà nước, việc điều hành nhà nước phải dựa trên các đạo luật do nhân dân tuyên bố và biết rõ về chúng. Chủ quyền nhân dân cao hơn chủ quyền nhà nước do họ thiết lập ra. Tư tưởng tiến bộ của J. Lốccơ đã có ảnh hưởng sâu sắc đến quan điểm của các học tư sản sau đó như: Mongtexkiơ, Vônte, Rutxô... Học thuyết "phân chia quyền lực" đã được Mongtexkiơ và các nhà tư tưởng tư sản khác kế thừa và phát triển. + Mongtexkiơ (1689-1755) nhà tư tưởng người Pháp, một gương mặt xuất sắc của phong trào khai sáng thế kỷ XVIII ở Pháp. "Tinh thần pháp luật" một tác phẩm nổi tiếng của ông mà nội dung phản ánh quyền lực và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước với hình thức cộng hòa. Nền cộng hòa vốn có tình yêu tự do, lòng căm thù chế độ chuyên chế, do đó nó đảm bảo cho mình 11 được độc lập. Nhà nước chuyên chế là nhà nước của sự độc đoán, tùy tiện, chính chế độ quân chủ chuyên chế khiến con người khiếp sợ. Pháp luật trong nhà nước này bị vô hiệu hóa và không có thiết chế nào để bảo vệ. Theo đó, cần phải xây dựng Nhà nước trên cơ sở nghiên cứu những quy luật lịch sử cho sự phát triển của nhà nước và pháp luật. Trong việc tổ chức quyền lực nhà nước phải bảo vệ được lợi ích toàn xã hội và xây dựng một hệ thống pháp luật có hiệu lực, hiệu quả làm rào cản tránh sự tùy tiện và lạm quyền trong việc sử dụng quyền lực nhà nước. Mongtexkiơ tiếp tục phát triển những quan niệm về phân quyền trong bộ máy nhà nước. Theo ông, phân quyền là tránh sự lạm quyền trong bộ máy nhà nước, để các bộ phận quyền lực kiềm chế lẫn nhau. Chính sự phân chia và kiềm chế giữa các quyền là điều kiện tiên quyết để bảo đảm tự do chính trị trong nhà nước (tự do những gì mà pháp luật cho phép, tự do thể hiện trong luật pháp). Ông cũng cho rằng, mô hình tối ưu của mỗi nhà nước đều có ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ba quyền này nằm trong ba cơ quan khác nhau, kiềm chế lẫn nhau, để không một cơ quan nào có thể nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Đó là nội dung của thuyết phân quyền, cốt lõi của tư tưởng NNPQ của Mongtexkiơ. Chính vì vậy thuyết phân quyền với những hạt nhân hợp lí là vũ khí tấn công mạnh mẽ vào chế độ quân chủ phong kiến - nơi mà vua chúa có thể tự đặt ra luật lệ và không bị ràng buộc bởi luật lệ và không phải chịu trách nhiệm đối với thần dân của mình. Sau này thuyết phân quyền đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản. Hiến pháp năm 1787 của Mĩ là Hiến pháp tư sản đầu tiên ghi nhận nguyên tắc này. + Kant (1724-1804) nhà triết học người Đức, ông là người lập luận về NNPQ tư sản. Không phải ngẫu nhiên mà người ta gắn học thuyết này với tên tuổi của ông. Theo Kant, Nhà nước là tập hợp của nhiều người cùng phục tùng các đạo luật. Mục đích bảo đảm sự thắng lợi của pháp luật và bản thân nhà nước cũng phải phục tùng những yêu cầu của pháp luật. ông cũng cho 12 rằng, ở đâu áp dụng nguyên tắc phân quyền thì ở đó có Nhà nước pháp quyền còn nếu không chỉ là chuyên quyền [35, tr. 15]. Với Kant, ông đề cao chủ quyền nhân dân, tính tối cao của chủ quyền nhân dân là điều kiện và quan trọng nhất cho sự tự do, bình đẳng của tất cả nhân dân trong một nhà nước. Nhân dân chính người thiết lập ra nhà nước nên quyền lực nhà nước là thuộc về nhân dân chứ không của riêng cá nhân hay tập đoàn nào. + Heghen (1770-1831) nhà triết học người Đức - người có công rất lớn đóng góp cho lí thuyết của NNPQ, ông là người có tư tưởng về NNPQ xung quanh việc giải quyết mối quan hệ giữa NNPQ và xã hội công dân. Theo ông, nhà nước và xã hội công dân có quan hệ không thể tách rời nhau. Xã hội công dân là xã hội mà ở đó mọi công dân đều bình đẳng về quyền và nghĩa vụ theo qui định của pháp luật. Các cơ quan nhà nước và công dân quan hệ bình đẳng với nhau, bảo đảm các quyền, lợi ích và nghĩa vụ đối với nhau. Heghen cho rằng, pháp luật trong NNPQ là "hiện thực của tự do" và là "tồn tại thực tế của ý chí tự do". Sự phân quyền trong nhà nước là nhằm đảm bảo sự tự do công cộng, chống lạm quyền, chuyên chế, vũ lực và phi pháp. Ông coi NNPQ là biểu hiện của lí trí sáng suốt đối với hình thức tồn tại thực tế của con người. Nhà nước là biểu hiện cao nhất của pháp luật cụ thể, biểu hiện cao nhất của tự do. Có thể nhận thấy rằng, khoảng thế kỷ thứ XVII và XVIII là giai đoạn chính hình thành học thuyết NNPQ một cách đầy đủ nhất với các tên tuổi như J.Lôccơ, Mongtexkiơ, Kantơ, Heghen, Jean Jacques Rousseau. Sau đó, cũng không ít các học giả khác quan tâm nghiên cứu về học thuyết này với những ý niệm mới trên cơ sở phát triển tiếp những giá trị tư tưởng về NNPQ như: R.F. Môn, Vancơ,... Cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX học thuyết NNPQ đã thu hút nhiều học giả của phương tây như Hécbơ, Laban, Ilinéc, Ierieng… với hàng loạt các quan điểm: Nhà nước là hình thức pháp quyền đối với toàn bộ đời sống nhân dân và là pháp nhân tối cao (quan điểm của Hecbơ) hay Nhà nước là một tổ chức pháp lý của nhân dân (quan điểm của Laban)… 13 Kế thừa những giá trị tư tưởng và kinh nghiệm thực tiễn của việc xây dựng mô hình NNPQ trong lịch sử cổ trung đại, các nhà tư tưởng tư sản đã xây dựng nên học thuyết pháp quyền là tấn công vào nhà nước độc tài chuyên chế phong kiến và hợp pháp hóa quyền thống trị của giai cấp tư sản theo nguyên tắc giới hạn phạm vi quyền lực của nhà nước phong kiến và mở rộng quyền tự do dân chủ cho nhân dân. Mặc dù với những góc nhìn và quan niệm hết sức khác nhau nhưng giữa họ có những đặc điểm chung đều phản ánh nội dung cơ bản của học thuyết NNPQ: - Sự hiện diện của chủ nghĩa lập hiến, đòi hỏi tính tối cao của Hiến pháp; - Mọi cơ quan nhà nước và mọi quan chức của nhà nước phải đặt dưới pháp luật, mọi hoạt động của họ phải tuân thủ pháp luật; - Nhà nước phải tôn trọng và phải có nghĩa vụ bảo vệ các quyền tự do của con người; - Quyền lực nhà nước phải được phân thành ba quyền: Lập pháp, hành pháp, tư pháp [6, tr. 25]. Nhà nước pháp quyền là một học thuyết về tổ chức và hoạt động của Nhà nước được sinh ra trong phòng trào đấu tranh giải phóng nhân loại khỏi chế độ phong kiến chuyên chế. Nó hình thành và phát triển rực rỡ nhất trong cuộc cách mạng tư sản của Châu Âu, nhưng phải khẳng định rằng các tác giả của học thuyết đã tiếp thu các thành quả tư tưởng các lĩnh vực có liên quan của nhân loại. Ví dụ, học thuyết pháp luật tự nhiên, các học thuyết về nhân quyền, tư tưởng pháp trị... "Cho đến nay, Nhà nước pháp quyền trở thành một giá trị văn minh của nhân loại, mà mọi nhà nước muốn trở thành dân chủ, văn minh đều phải hướng đến không phân biệt chế độ chính trị" [6, tr. 31]. Tuy nhiên, ở các quốc gia khác nhau với những chế độ kinh tế, xã hội khác nhau thì việc vận dụng học thuyết NNPQ cũng mang những sắc thái khác nhau, phù hợp với những điều kiện thực tế khách quan ở mỗi quốc gia. 14