Đăng ký Đăng nhập
Trang chủ Giáo dục - Đào tạo Cao đẳng - Đại học Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví ...

Tài liệu Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ thành phố hà nội

.PDF
99
206
59

Mô tả:

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIÁO DỤC NGÔ THỊ LAN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG QUA VÍ DỤ THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2007 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIÁO DỤC NGÔ THỊ LAN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN DỊA PHƯƠNG QUA VÍ DỤ THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HỌC Mã số: 60 38 01 NGƢỜI HƢỚNG DẪN: THẠC SỸ TRẦN THÁI DƢƠNG HÀ NỘI – 2007 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .........................................................................................3 Chương 1........................................................................................10 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM ........10 PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM ............................................................................................10 PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN ...............................................................................................10 1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ...............................10 Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương) [16, tr. 40] "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. ..............................................................................10 1.2. Cơ sơ pháp lý của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ...................13 1.2.1. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật .13 1.2.2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật .....................18 1.2.3. Thể thức văn bản quy phạm pháp luật........................20 1.2.4. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật .........................................................................................21 1.2.5. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật .................23 Chương 2.......................................................................................34 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN ...............................................................................................34 QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ....34 UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ..........................34 2.1. Mục tiêu chính của công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật ....................................................................................34 1 2.1.1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật góp phần tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật .....................................34 2.1.2. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật góp phần đổi mới cơ chế quản lý ........................................................................35 2.2. Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Thành phố Hà Nội .................................................................................37 2.2.1. Một số ưu điểm .............................................................37 2.2.2. Một số tồn tại ................................................................40 2.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Thành phố Hà Nội thời gian qua .............................................................................................67 2.3.1. Tính lệ thuộc vào nhau của các cấp chính quyền..........67 2.3.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương nói riêng quá phức tạp .........................................................................68 2.3.3. Chưa có một khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân" chuẩn và mang tính khoa học .................................................................................69 2.3.4. Công tác xây dựng Chương trình và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của lãnh đạo Thành phố .........................................................70 2.3.5. Trình độ pháp lý của cán bộ tham gia soạn thảo văn bản còn hạn chế ............................................................................71 Chương 3.......................................................................................72 MỘT SỐ GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG.........................................................................................72 SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ............................................................................................72 TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ...................................72 3.1. Một số giải pháp cơ bản ....................................................72 3.1.1. Thực hiện đúng trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản ......72 3.1.2. Thường xuyên thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành ...................................76 2 3.1.3. Tổ chức tốt việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật ...............................................................................................77 3.2. Một số kiến nghị cụ thể .....................................................79 3.2.1. Đối với các cơ quan nhà nước ở Trung ương ...............79 3.2.2. Đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương ................88 KẾT LUẬN ...................................................................................93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................95 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chính sách đổi mới, mở cửa, hội nhập do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo đã tạo ra những cơ hội phát triển nhanh chóng cho đất nước ta và đã thu được những thành tựu to lớn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Cùng với những thuận lợi cơ bản đó, chúng ta cũng gặp không ít những khó khăn, thách thức đòi hỏi phải có sự nhận thức đầy đủ và phải có những biện pháp phát huy hơn nữa vai trò của tất cả các yếu tố bảo đảm sự phát triển bền vững của đất nước, trong đó pháp luật được xem là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng. Xuất phát từ tình hình đó, vấn đề nâng cao chất lượng, xác lập trật tự kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, đưa công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng vào nề nếp được đặt ra như một nhu cầu có tính thời sự, đã và đang thu hút sự quan tâm của nhiều người, nhiều giới, nhất là những nhà lãnh đạo quản lý, những người làm công tác pháp luật ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là ở địa phương vẫn 3 còn tồn tại một số hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải nghiên cứu giải quyết, cụ thể là: - Chương trình xây dựng văn bản được xây dựng chưa căn cứ vào thứ tự ưu tiên, vào tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, vào tính khả thi của văn bản, dẫn đến trên thực tế, những văn bản cần thiết lại chưa được ban hành, hoặc có những văn bản cần được ban hành trước nhưng lại ban hành sau; - Việc định hướng chính sách của văn bản chưa được xác định trước dẫn đến lúng túng trong quá trình soạn thảo, gây nên lãng phí nhất định, ảnh hưởng chất lượng dự thảo và tiến độ soạn thảo; mặt khác, dẫn đến tình trạng ra đời một số văn bản không khả thi, chưa thực sự phục vụ cho quản lý và phát triển; - Văn bản được ban hành chất lượng chưa cao; - Chưa có sự tham gia tích cực của người dân vào quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chưa thực sự coi trọng việc tổ chức lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân; không tiến hành đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn bản trước và sau khi ban hành; dẫn đến tình trạng văn bản hoặc không phù hợp với thực tế, hoặc thiếu nguồn lực (tài chính, con người) để thực hiện, hoặc vừa mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung; - Chất lượng góp ý, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa cao do hình thức phối hợp, công tác tổ chức góp ý, thẩm định chưa tốt nên ảnh hưởng tới chất lượng của hoạt động góp ý, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; - Hệ thống văn bản chồng chéo, văn bản của cơ quan cấp dưới sao chép văn bản của cơ quan cấp trên, nội dung văn bản mâu thuẫn; nhiều tầng nấc, nhiều chủ thể ban hành, nhiều hình thức văn bản dẫn đến việc áp dụng văn bản khó khăn... 4 Tình hình thực tế cho thấy tính cấp thiết của việc phải nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Việc nghiên cứu để làm rõ các vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, xây dựng cơ sở khoa học cho việc đánh giá thực trạng hiệu quả pháp luật của chính quyền địa phương và tìm ra những giải pháp đúng đắn, phù hợp để từng bước nâng cao hiệu quả pháp luật trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể hiện nay, góp phần vào việc thực hiện thắng lợi mục tiêu ổn định và phát triển đất nước mà Đảng, nhà nước ta đã đề ra trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa không những có ý nghĩa về mặt khoa học mà còn có ý nghĩa về mặt thực tiễn. Vì lẽ đó, vấn đề hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ thành phố Hà Nội được chọn làm đề tài nghiên cứu của luận văn thạc sỹ luật học này. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Pháp luật và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được nhiều nhà nghiên cứu lý luận và hoạt động thực tiễn trong và ngoài nước tiếp cận nghiên cứu ở những góc độ khác nhau. ở nước ta, vấn đề pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật đã được đặt ra để nghiên cứu và bước đầu đưa vào giảng dạy ở một số cơ sở đào tạo luật trong những năm gần đây. Một số sách, báo pháp lý đã đề cập vấn đề này như: Kỹ thuật lập pháp, Nhà xuất bản pháp lý năm 1985 (Phan Mạnh Hân chủ biên); Những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật, Nhà xuất bản Khoa học xã hội năm 1993 (Giáo sư Tiến sỹ Đào Trí Úc chủ biên); Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản của Trường đại học Luật Hà Nội, Nhà xuất bản Công an nhân dân năm 1998; Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2004; Sổ tay 5 hướng dẫn rà soát và hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Dự án VIE/98/2001 của Bộ Tư pháp; Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, Dự án VIE/94/2003 của Bộ Tư pháp; Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 9/2003 (chuyên đề về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật); Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 5/2004 (chuyên đề về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật); Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005; Nâng cao hiệu quả pháp luật Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Luận án Tiến sỹ luật học của Nguyễn Minh Đoan (2001); Cơ chế điều chỉnh pháp luật Việt Nam - Luận án Tiến sỹ luật học của Nguyễn Quốc Hoàn (2002); Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay - Luận án Tiến sỹ luật học của Đỗ Ngọc Hải (2003)... Tuy nhiên, các công trình này mới chỉ nghiên cứu về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, cho dù cũng đã có sự tổng kết, đánh giá về việc xây dựng, thực hiện các văn bản trong thực tiễn, trên cơ sở đó đề xuất những biện pháp khắc phục, nhưng cũng mới nêu lên một số nét lớn, mang tính định hướng ở tầm vĩ mô toàn quốc mà chưa đi sâu vào giải quyết những vướng mắc xuất phát từ đặc thù của chính quyền địa phương, đặc biệt là ở các đô thị lớn như Thủ đô Hà Nội. Tiếp thu có chọn lọc, luận văn này nghiên cứu một cách có hệ thống hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ Thành phố Hà Nội. 3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu Mục đích: Luận văn có mục đích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm 6 pháp luật của chính quyền địa phương, từ đó xây dựng cơ sở khoa học cho việc đánh giá thực trạng, xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, cụ thể là của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay. Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích đã nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau đây: * Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực (01/4/2005); * Nghiên cứu tổng quan về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay để khẳng định những bước phát triển, những ưu điểm cần phát huy, đồng thời tìm ra những hạn chế, nhược điểm và nguyên nhân dẫn đến thực trạng đó; * Đề xuất phương hướng, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội trong giai đoạn tới. Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương là phạm trù có nội hàm rộng. Trong phạm vi đề tài đã chọn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu, đánh giá hoạt động này qua hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội và xác định những phương hướng, giải 7 pháp cơ bản để hoàn thiện công tác này nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị thời kỳ hội nhập. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng. Phương pháp luận trong nghiên cứu là phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin. Luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp khảo sát, phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê... 8 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách tương đối toàn diện, có hệ thống về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và xác định những phương hướng, giải pháp cơ bản để hoàn thiện công tác này ở một địa bàn cụ thể - Thành phố Hà Nội. Từ đó nâng cao nhận thức, trách nhiệm chỉ đạo của các cơ quan Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội đối với hoạt động này, góp phần đưa công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng vào nề nếp. - Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong công tác chỉ đạo hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương khác có điều kiện kinh tế - xã hội tương tự như Thành phố Hà Nội. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Chương 2: Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội. Chương 3: Một số giải pháp và kiến nghị nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn Thành phố Hà Nội. 9 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương) [16, tr. 40] "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua tháng 12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương), khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được hiểu như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Từ hai định nghĩa nêu trên, có thể nêu đặc trưng về mặt pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật là : - Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do cơ quan 10 nhà nước ban hành mới là văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản không do cơ quan nhà nước ban hành thì về nguyên tắc không phải là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Văn bản của Mặt trận Tổ quốc, hương ước làng xã). Ngược lại, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Thông cáo của Quốc Hội, Quyết định của Sở Nội vụ). Đồng thời, cá biệt có văn bản do một hoặc nhiều bên là tổ chức xã hội ban hành nhưng vẫn là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Văn bản liên tịch giữa một cơ quan nhà nước với một tổ chức chính trị - xã hội, như: Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên hoặc Trung ương Hội phụ nữ Việt Nam). Mặt khác, không phải bất kỳ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ các cơ quan nhà nước được luật quy định mới có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. ở Việt Nam, hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, Luật quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành văn bản dưới tên gọi như thế nào. ở mỗi giai đoạn khác nhau, Nhà nước có thể quy định khác nhau về các cơ quan được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được ban hành lần đầu tiên vào năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002. Khác với Luật năm 1996, Luật năm 2002 không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cơ quan trực thuộc Chính phủ. - Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử sự chung Khác với quyết định hành chính hay bản án đơn lẻ, văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc áp dụng cho nhiều chủ 11 thể. Mặc dù, mỗi văn bản quy phạm pháp luật có giới hạn chủ thể riêng nhưng chủ thể phải thực hiện văn bản quy phạm pháp luật là chủ thể không xác định, không cụ thể, rõ ràng mà rất trừu tượng. Khi có sự kiện pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể. Các văn bản áp dụng pháp luật, mặc dù cũng chứa đựng các quy tắc xử sự nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì đó là các quy tắc xử sự cá biệt cho từng chủ thể xác định (ví dụ: Bản án của Tòa án nhân dân). Các văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhưng không chứa đựng các quy phạm pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. - Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trên thực tế Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật, ví dụ: một quyết định hành chính, chỉ được áp dụng một lần trên thực tế cho một tình huống và điều kiện cụ thể và sau mỗi lần áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng, văn bản quy phạm pháp luật không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ. Rất ít trường hợp một văn bản quy phạm pháp luật tự quy định trường hợp hết hiệu lực. - Văn bản quy phạm pháp luật được tuân thủ và được thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật thông qua việc áp dụng các chế tài. Như vậy, bất luận là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện một cách đầy đủ. 12 Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “quy phạm pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các đặc tính của quy phạm pháp luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật). [16 , tr. 45] 1.2. Cơ sơ pháp lý của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 1.2.1. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong những năm gần đây, hoạt động quản lý của các cơ quan chính quyền địa phương đã được tăng cường đáng kể và được phân định khá rõ ràng. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (các cấp) năm 2003 quy định cụ thể về thẩm quyền quản lý của các cấp chính quyền địa phương. Cùng với đó là xu hướng cải cách hành chính đang được thực hiện, trong đó có nội dung phân định rõ mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, tăng quyền tự chủ cho địa phương, thực hiện dân chủ ở cơ sở. Nhu cầu quản lý tất yếu sẽ dẫn đến nhu cầu ban hành văn bản để quản lý. Các văn bản pháp luật được ban hành nhiều hơn nhằm đạt được mục đích mà các chủ thể quản lý đặt ra, bởi vì có nhiều lĩnh vực ở địa phương cần phải điều chỉnh bằng văn bản pháp luật. Theo quy định tại Điều 1 và 2 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 thì: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của 13 nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”; “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp...” [2, tr. 5, 6] Quyền lực của Hội đồng nhân dân được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ. Hội đồng nhân dân ban hành các Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Hội đồng nhân dân có quyền chủ động quyết nghị về các vấn đề trong phạm vi địa phương vì quyền lợi và đời sống của nhân dân địa phương, không trái với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và của Hội đồng nhân dân cùng cấp, giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ. Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ban hành Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, Uỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Thực hiện nhiệm vụ luật định, các cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân) thông qua các hoạt động cụ thể quản lý, điều hành mọi mặt hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong 14 địa phương. Một hoạt động quan trọng nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, có thể khẳng định, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là một quyền phái sinh từ thẩm quyền quản lý nhà nước ở địa phương - không phải tất cả các vấn đề phát sinh trong xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của chính quyền địa phương đều được điều chỉnh, tác động bằng văn bản quy phạm pháp luật [13, tr. 15] Theo quy định tại Điều 113 Hiến pháp năm 1992, các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố trực thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Ba cấp tỉnh, huyện, xã hoặc thành phố, quận, phường cùng tồn tại trên cùng một địa bàn. Vấn đề đặt ra cho các nhà làm luật, các nhà quản lý: phải quy định một cách cụ thể, rõ ràng nhiệm vụ của từng cấp địa phương để từng cấp biết cụ thể về một lĩnh vực nào đó mình phải làm gì và được làm gì. Cụ thể hoá Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 đã quy định đầy đủ về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở cả ba cấp; tuy nhiên, nhìn chung các quy định này chưa phân biệt rành mạch chức năng của từng cấp địa phương trên cùng lĩnh vực và trên từng địa bàn đặc biệt là trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải qua nhiều tầng nấc trung gian. Thực tế, nếu Nhà nước ban hành một văn bản quy phạm 15 pháp luật nào đó thì thông thường các văn bản đó chưa được địa phương áp dụng nếu chưa có văn bản hướng dẫn của chính địa phương đó, hoặc cấp trên trực tiếp. Điều này dẫn đến tâm lý chờ đợi, chậm thực hiện văn bản [24, tr. 82]. Hơn nữa, nhiều khi cùng một vấn đề mà cả ba cấp đều cùng ban hành văn bản để quy định sẽ dễ tạo ra mâu thuẫn, chồng chéo, gây lúng túng cho cả cơ quan ban hành và người thực hiện. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân: Hình thức VBQPPL của HĐND, UBND Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Quyết định Nghị quyết Chỉ thị Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân: Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (nội dung chung, chưa kể đặc thù hải đảo, đô thị...) Cấp tỉnh Nghị quyết của HĐND 7 vấn đề quy Quyết định, Chỉ thị của UBND 14 vấn đề quy Cấp huyện Nghị quyết của HĐND 16 7 vấn đề quy Quyết định, Chỉ thị của UBND 11 vấn đề quy Cấp xã Nghị quyết của HĐND 6 vấn đề quy Quyết định, Chỉ thị của UBND 7 vấn đề quy Trong thời kỳ đổi mới hiện nay, một loạt các vấn đề đang được đặt ra từ yêu cầu quản lý xã hội trên từng địa bàn các cấp địa phương liên quan đến tổ chức, phân cấp, phân quyền cho địa phương, đến nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng cấp địa phương trong đó có việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định hiện nay của Chính phủ (Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương), nhiệm vụ quản lý sẽ được phân công, phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương, xác định rành mạch cụ thể thẩm quyền quản lý của các bộ và của cấp chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành; phân biệt để giao hẳn một số lĩnh vực cho địa phương gắn với quyền quyết định về bộ máy, nhân sự và kinh tế; tiến hành phân cấp mạnh hơn, rõ hơn cho các cấp chính quyền địa phương theo hướng việc nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó, nhằm tạo điều kiện và thúc đẩy chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, khai thác mọi tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, là những công việc cần được tiến hành để bảo đảm tính hiệu quả của sự điều hành của cả ba cấp. Như vậy, nhiệm vụ đặt ra là phải giải quyết được vấn đề: Cấp tỉnh, cấp 17 huyện trực tiếp thực hiện những nhiệm vụ nào là hiệu quả nhất. Cấp xã, nơi trực tiếp liên quan đến sinh hoạt thường nhật của người dân, cũng là nơi người dân có điều kiện để trực tiếp bày tỏ sự quan tâm của mình đến việc giải quyết các vấn đề thường gặp trong cuộc sống, thì những nhiệm vụ nào giao cho cấp này là phù hợp và hiệu quả nhất? Và phương thức nào để các địa phương hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách hoàn hảo nhất? Thực tế, việc phân công, phân cấp cho chính quyền địa phương đã được quy định trong một số luật, pháp lệnh chuyên ngành. Tuy nhiên, đây là cách quy định còn mang tính phân tán, thiếu đồng bộ, do các cơ quan khác nhau chuẩn bị cho nên thường không có sự nhất quán, nhiều khi còn mâu thuẫn với nhau. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp được trao cho cả ba cấp tỉnh, huyện và xã theo nguyên tắc tập thể ban hành. 1.2.2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật Hình thức văn bản quy phạm pháp luật là sự thể hiện bên ngoài nội dung của văn bản quy phạm pháp luật đó. Trong khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, hình thức văn bản được xem như một yếu tố, một dấu hiệu và đặc trưng không thể thiếu của loại văn bản này. Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành. Nếu không, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, việc tuân thủ quy định về hình thức là một điều kiện khẳng định tính chất của văn bản quy phạm pháp luật, là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật. Việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước [13, tr. 19] 18
- Xem thêm -

Tài liệu liên quan