Tài liệu Hoàn thiện quản lý dịch vụ công ở việt nam hiện nay

  • Số trang: 382 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 99 |
  • Lượt tải: 0
nguyetha

Đã đăng 8490 tài liệu

Mô tả:

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH KHÕIJ BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2010 Mã số: B. 10 – 25 *** Tên đề tài: HOÀN THIỆN QUẢN LÝ DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY KHÕIJ Cơ quan chủ trì: HỌC VIỆN CT - HC KHU VỰC I Chủ nhiệm: Ths. TRƯƠNG Thư ký: Ths. CAO VĂN HUYỀN. THU TRANG 8539 HÀ NỘI: 2010 1 * DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN. KHÕIJ CN. Lê Văn Châu TS. Nguyễn Thanh Hà TS. Đỗ Trung Hiếu Ths. Trương Văn Huyền Ths. Vũ Thị Như Hoa Ths. Bùi Giang Nam TS. Lê Văn Phụng Ths. Nguyễn Thị Ưng Ths. Bùi Quốc Tuấn Ths. Cao Thị Thu Trang CN. Vũ Thị Hồng Trang 2 MỤC LỤC Trang A- MỞ ĐẦU. 4 B. NỘI DUNG. 13 Chương I: Cơ sở lý luận về dịch vụ công và quản lý dịch vụ công. 13 1.1. Dịch vụ công và quản lý dịch vụ công. 13 1.2. Vai trò của nhà nước đối với dịch vụ công. 32 Chương II: Thực trạng quản lý dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay. 37 2.1. Hệ thống thể chế quản lý dịch vụ công. 37 2.2. Quản lý các lĩnh vực của dịch vụ công thời gian qua. 45 2.3. Kinh nghiệm quản lý dịch vụ công ở một số nước trên thế giới 74 Chương III: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý dịch vụ 83 công ở Việt Nam hiện nay. 3.1.Quan điểm. 83 3.2. Những giải pháp cơ bản hoàn thiện quản lý dịch vụ công ở Việt 86 Nam hiện nay. C. KẾT LUẬN. 112 * DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO. 114 3 A. MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Từ sau đổi mới nước ta có sự chuyển biến căn bản, từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Song song với quá trình đó là chức năng của nhà nước có sự chuyển đổi, từ nhà nước quản trị sang nhà nước dịch vụ. Nhiều vấn đề thuộc chức năng quản lý nhà nước mới phát sinh trong đó có dịch vụ công. Dịch vụ công ở nước ta đang trong quá trình phát triển, do đó quản lý dịch vụ công là vấn đề mới, cả trên phương diện lý luận lẫn thực tiễn. Về mặt lý luận, dịch vụ công là vấn đề mới, chúng ta chưa có một hệ thống lý thuyết hoàn chỉnh về vấn đề này. Nhiều vấn đề nảy sinh trong quá trình triển khai thực hiện đòi hỏi phải được lý giải để định hướng cho hoạt động thực tiễn một cách đúng đắn. Để đạt được điều đó, chúng ta cần phải nghiên cứu, hoàn thiện lý thuyết về dịch vụ công, đồng thời, tăng cường xây dựng, củng cố hệ thống thế chế về dịch vụ công và phát triển dịch vụ công. Về mặt thực tiễn, phát triển dịch vụ công và quản lý dịch vụ công đang đặt ra nhiều vấn đề thu hút sự quan tâm của cả phía người dân lẫn các nhà quản lý. Tình trạng yếu kém chất lượng, hạn chế về trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công cơ bản (dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích) đã và đang tạo ra tâm lý bức xúc trong quần chúng. Đối với người dân, kiểm chứng tính ưu việt của chế độ chính là thông qua những gì họ được thụ hưởng và cảm nhận hàng ngày mà dịch vụ công là một biểu hiện sinh động nhất. Trong một thế giới mà con người ngày càng ý thức rõ rệt hơn quyền của chính mình, thì thụ hưởng dịch vụ công với chất lượng tốt hơn là thước đo trực tiếp về đảm bảo quyền con người trong xã hội. 4 Những cải cách, đổi mới quản lý phát triển dịch vụ công thời gian qua đã mang lại những kết quả nhất định như tách quản lý sự nghiệp hành chính công khỏi quản lý hành chính công, giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công, đơn vị hành chính công và doanh nghiệp công ích, đến thể chế hóa quyền và trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp ngoài nhà nước, tìm động lực cho sự phát triển của khu vực ngoài nhà nước. Những cải cách, đổi mới quản lý dịch vụ công đã có tác động to lớn đối với mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng, đa dạng hóa dịch vụ tạo cơ hội cho sự lựa chọn của khách hàng, thu hút thêm nguồn lực của xã hội vào phát triển dịch vụ công. Tuy nhiên, những đổi mới đó đang ở mức độ bước đầu, còn không ít bất cập mà nguyên nhân sâu xa là thiếu tư duy đột phá, thiếu khuôn khổ pháp lý cần thiết đảm bảo trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công; thiếu chính sách thu hút tư nhân cũng như các thể chế của xã hội dân sự tham gia dưới các hình thức phù hợp. Những bất cập đó dẫn đến tiêu cực và thiếu trách nhiệm trong cung ứng dịch vụ công do nhà nước đảm nhận. Tình trạng phí quá cao và chế độ tài chính thiếu rõ ràng của khu vực ngoài công lập đang gây nên những bất bình của xã hội. Thực trạng đó đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới quản lý dịch vụ công hiệu quả hơn, nhất là trong điều kiện mức sống dân cư ngày càng nâng cao khi nước ta đã thoát khỏi tình trạng một nước thu nhập thấp, bước vào ngưỡng thu nhập trung bình thấp. Do đó, việc thực hiện đề tài "Hoàn thiện quản lý dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay" là vấn đề có ý nghĩa khoa học và thực tiễn. 2. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 2.1. Nghiên cứu của người nước ngoài Dịch vụ công rất được chú trọng nghiên cứu ở các nước có kinh tế thị trường phát triển sớm, nhất là khi đứng trước thất bại của thị trường. Có thể thống kê mấy nhóm nghiên cứu sau đây liên quan trực tiếp đến đề tài: 5 Trong những năm 80 trở lại đây, khi xuất hiện xu hướng công quản mới, nhất là xu hướng ủy quyền cho tư nhân tham gia phát triển dịch vụ công thì có nhiều nghiên cứu về vấn đề này. Đáng chú ý là các nghiên cứu của Wallis J. & Dollery B; "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi" -1998, của David Osborne, Ted Gaebler; "Đổi mới hoạt động của Chính phủ" -1997, của Le Grand: "Lý thuyết về sự thất bại của thị trường" ("The theory of government failure") -1991... Các nghiên cứu này đã cho thấy những khuyết tật của nhà nước khi cung ứng dịch vụ công, do sự phát triển của khoa học - công nghệ, do các căn bệnh cố hữu của nhà nước, đòi hỏi phải đổi mới quản lý của nhà nước về quản lý dịch vụ công, mà nước Anh với Chủ nghĩa công quản mới dưới thời Thủ tướng Margaret Thatcher. Bên cạnh đó cũng có một số công trình đề cập đến kinh nghiệm của một số nước về quá trình ủy quyền cho tư nhân tham gia cung ứng các dịch vụ công như Johnstone Nick and Wood Libby(eds): "Các công ty tư nhân và nguồn nước công: Nhận diện mục tiêu về môi trường và xã hội các nước đang phát triển" ("Private Firms and Public Water: Realising Social and Environmental Objectives in Developing Countries") -2001, Seungho Lee: "Mở rộng khu vực tư trong ngành nước ở Thượng Hải" ("Expansion of the Private Sector in the Shanghai Water Sector") -2003. Việt Nam cũng không nằm ngoài xu hướng đó, nên thu hút được sự quan tâm của nhiều định chế quốc tế và các nhà khoa học, nhất là các nhóm nghiên cứu gắn với trợ giúp của Tổ chức Phát triển Liên hợp quốc và Ngân hàng Thế giới. Các nghiên cứu đáng chú ý là: "Việt Nam cải cách theo hướng rồng bay" -1993 và "Việt Nam tiến vào thế kỷ 21- Trụ cột của sự phát triển -2000 của Ngân hàng Thế giới. Một số nghiên cứu đã cho thấy tính phức tạp của bức tranh xã hội hóa dịch vụ công ở Việt Nam mà nguồn gốc của nó do thiếu nhận thức rõ ràng. Đó là nghiên cứu của Diễn đàn kinh tế - tài chính Việt - Pháp: 6 "Dịch vụ công cộng và khu vực quốc doanh" -2000. Một nghiên cứu mới nhất của Đại học Harvard thuộc Chương trình Châu Á "Lựa chọn thành công - Bài học từ Đông Á và Đông Nam Á cho tương lai của Việt Nam" đã chỉ ra vai trò của dịch vụ công đối với sự phát triển của Việt Nam, trong đó đặc biệt nhấn mạnh vai trò của dịch vụ hành chính công, dịch vụ giáo dục - nhất là giáo dục đại học - đảm bảo sự phát triển bền vững và khuyến nghị hướng đổi mới thích ứng. Gần đây, nhiều tổ chức quốc tế hoặc các nhà tài trợ rất tích cực tham vấn cho Chính phủ Việt Nam. Sự can dự của các tổ chức phi chính phủ cũng rất đáng chú ý, được phản ánh trong nghiên cứu của I.Andersen: "Vai trò và tính chất của các tổ chức phi chính phủ trong tiến trình phát triển" -1993; của J. Rdeedy: "Kinh nghiệm của tổ chức phi chính phủ quốc tế tại Việt Nam" -1993. Các nhóm nghiên cứu nêu trên đã cung cấp một số khái niệm, cách tiếp cận, kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và phát triển dịch vụ công - vấn đề còn khá mới mẻ đối với một đất nước kinh tế thị trường phát triển chưa thành thục, xã hội dân sự chưa định hình, nhà nước đang trong quá trình cấu trúc lại chức năng. Tuy vậy, các nghiên cứu này cũng cho thấy sự phong phú của cách tiếp cận về quản lý phát triển dịch vụ công gắn với quan điểm của từng thể chế cầm quyền, với mô hình “tân tự do”, “tân cổ điển” hoặc “dân chủ xã hội”, mà ở đó hàm chứa không ít mâu thuẫn chưa được giải quyết. Do đó, khi tham khảo các nghiên cứu của nước ngoài cần phải gắn với văn hoá, truyền thống, tập quán và đặc trưng thể chế chính trị của Việt Nam. Phương pháp tiếp cận khách quan, khoa học, biện chứng và lịch sử - cụ thể là tuyệt đối cần thiết khi nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực dịch vụ công. 2.2. Nghiên cứu trong nước Cải cách khu vực công đã trở thành chủ đề nghiên cứu được quan tâm trong thời gian gần đây của cả giới học thuật và những người hoạch định 7 chính sách. Trước hết là những nghiên cứu tiếp cận từ góc độ chức năng xã hội của nhà nước, được phản ánh trong công trình của Ngô Ngọc Thắng: "Sự biến đổi chức năng xã hội của nhà nước trong bối cảnh kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa" -2007; của Lê Thị Thủy (chủ nhiệm): "Chức năng xã hội của nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay" -2007. Một hướng khác lại tiếp cận yêu cầu đổi mới quản lý dịch vụ công từ các hạn chế của nhà nước với nghiên cứu của Lê Hồng Sơn: "Cơ sở lý luận của việc xác định giới hạn trách nhiệm của nhà nước trong quản lý xã hội" -2007. Chiếm số lượng nhiều nhất là các nghiên cứu về cải cách hành chính, cải cách khu vực sự nghiệp công, với các công trình của Lê Chi Mai: "Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam"-2003; của Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hoà (Đồng chủ biên): "Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam" -2006 . Các nghiên cứu này đã chỉ ra hàng loạt vấn đề trong cung ứng dịch vụ xã hội ở Việt Nam, trong đó đáng chú ý là chậm tách hoạt động sự nghiệp công ra khỏi hoạt động hành chính công. Nghiên cứu của Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hà (Đồng chủ biên): "Phát triển khu vực dịch vụ" -2007, tuy đề cập dưới góc độ kinh tế dịch vụ, nhưng cũng chỉ ra những quy luật của thị trường trong thời kỳ hội nhập chi phối đến mọi lĩnh vực dịch vụ, dù đó là dịch vụ kinh doanh hay dịch vụ công ích, đòi hỏi cần được tính toán trong phát triển khu vực dịch vụ. Các chuyên khảo của Vũ Huy Từ (chủ biên): "Quản lý khu vực công"-1998, của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ: "Chính sách về quản lý sự thay đổi và cung cấp dịch vụ công" -1999, của Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên): "Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp" -2002, trên cơ sở tổng kết, đánh giá thực trạng đã cho rằng phải cải cách, đổi mới căn bản khu vực dịch vụ công, gồm cả phương thức cung ứng dịch vụ, cơ chế tài chính và thể chế. Nghiên cứu của Lê Xuân Bá, Bùi Văn Dũng, Nguyễn Thị Luyến: "Thực trạng và giải pháp đổi mới cơ 8 chế quản lý dịch vụ công ích" -2005, của Viện Khoa học tổ chức nhà nước: "Về dịch vụ công ở thành phố Hồ Chí Minh" -2004,... đã phân tích cơ chế quản lý dịch vụ công hiện hành với những bất cập của nó trước cơ chế thị trường và khuyến nghị giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của nhà nước, sử dụng hợp lý quan hệ thị trường. Các nghiên cứu này cũng lưu ý rằng, giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công nhưng vai trò của nhà nước không giảm sút, mà đó thực chất chỉ là đổi mới phương thức cung ứng dịch vụ để tạo ra hiệu quả và chất lượng quản lý cao hơn. Các nghiên cứu trên đã giải quyết được một số chiều cạnh của đổi mới quản lý dịch vụ công, nhưng do giới hạn về mặt thời điểm nghiên cứu, mục tiêu của từng đề tài, chuyên khảo, nên còn không ít vấn đề giải quyết chưa thấu đáo. Tuy vậy, các nghiên cứu trên đã cung cấp một số tư liệu, hướng tiếp cận quan trọng giúp triển khai đề tài này một cách thuận lợi hơn. 3. MỤC TIÊU VÀ GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN CỨU 3.1. Mục tiêu của đề tài. 3.1.1. Mục tiêu tổng quát. Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện quản lý dịch vụ công ở nước ta trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. 3.1.2. Cụ thể hoá mục tiêu tổng quát. - Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý dịch vụ công nước ta hiện nay. - Phân tích thực trạng quản lý dịch vụ công ở nước ta hiện nay và những vấn đề đặt ra. - Đề xuất hệ giải pháp hoàn thiện quản lý dịch vụ công ở nước ta đến năm 2015. 9 3.2. Giới hạn phạm vi nghiên cứu. 3.2.1. Về mặt thời gian. Đề tài khảo sát, đánh giá thực trạng chủ yếu trong khoảng thời gian từ năm 2000 đến nay và đề xuất giải pháp trong khoảng thời gian đến năm 2015. 3.2.2. Về mặt không gian. Nghiên cứu lý thuyết và đánh giá chung của đề tài tập trung trên phạm vi cả nước, nhưng có lựa chọn trọng tâm, trọng điểm. 3.2.3. Về mặt nội dung. Quản lý dịch vụ công có phạm vi rất rộng, đề tài chỉ phân nghiên cứu dịch vụ công theo lĩnh vực, gồm có dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích. Đối với mỗi loại hình dịch vụ công nêu trên chỉ tập trung nghiên cứu các dịch vụ thuần công và dịch vụ không thuần công. Dịch vụ thuần công là những dịch vụ có đầy đủ hai thuộc tính không tranh giành và không loại trừ, gắn với trách nhiệm của nhà nước; dịch vụ không thuần công có hai thuộc tính trên nhưng không rõ ràng, có thể ủy quyền cho tư nhân tham gia ở các mức độ khác nhau. Chúng được dùng để phân biệt với dịch vụ tư chủ yếu cung ứng tuân theo quan hệ thị trường, hoạt động theo nguyên tắc tối đa hóa lợi nhuận. 4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Ngoài các phương pháp phổ dụng như logi, lịch sử, đồng đại, lịch đại, thống kê, so sánh thì phương pháp chuyên biệt được sử dụng trong đề tài này là phương pháp chuyên gia để tìm hiểu những vấn đề chuyên sâu của quản trị học, hành chính học; phương pháp phân tích văn bản để tìm ra những mặt đã giải quyết, những mâu thuẫn của chính sách; phương pháp quan sát thực 10 chứng để đối chiếu giữa văn bản với thực tế vận hành của quá trình xã hội hóa dịch vụ công. 5. Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI 5.1. Ý nghĩa về mặt lý luận. - Quản lý phát triển dịch vụ công hiện nay gặp không ít mâu thuẫn về mặt nhận thức khoa học chưa thể giải quyết, đó là giới hạn trách nhiệm nhà nước và trách nhiệm xã hội, giữa vai trò của nhà nước và thị trường… Những hạn chế, yếu kém trong cung ứng dịch vụ công hiện nay có nhiều lý do xuất phát từ tính chưa rõ ràng về nhận thức khoa học nêu trên, đặc biệt là mối quan hệ giữa nhà nước – thị trường – xã hội trong quản lý và phát triển dịch vụ công. Do đó, giải quyết được mâu thuẫn nêu trên có ý nghĩa lý luận nhất định, đặc biệt là khung lý thuyết về quản lý phát triển dịch vụ công trong điều kiện kinh tế thị trường, xã hội dân sự và toàn cầu hóa. - Giải quyết được về mặt nhận thức luận nêu trên còn có ý nghĩa nhất định thúc đẩy một số bộ môn khoa học liên quan như Chính trị học, Hành chính học – những bộ môn có vai trò, vị trí quan trọng trong Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh trong tình hình hiện nay, đặc biệt là đối với các chủ đề chính sách công và quản lý hành chính nhà nước. - Thông qua quá trình nghiên cứu, đề tài sẽ xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu đặt cơ sở cho nghiên cứu cơ bản cũng như giảng dạy về dịch vụ công tại Học viện Chính trị - Hành chính khu vực I. 5.2.Ý nghĩa về mặt thực tiễn - Nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần giải quyết những vấn đề thực tiễn bức xúc đặt ra hiện nay như ranh giới giữa xã hội hóa và tư nhân hóa, thị trường hóa; vai trò của xã hội dân sự trong quản lý phát triển dịch vụ công; tác động của hội nhập và toàn cầu hóa với phát triển dịch vụ công. 11 - Kiến nghị hệ giải pháp có tính khả thi về hoàn thiện quản lý phát triển dịch vụ công ở nước ta đến 2015. - Thông qua nghiên cứu đề tài sẽ góp phần đào tạo nguồn nhân lực khoa học của một số ngành liên quan như Chính trị học, Hành chính học, Xã hội học… Đặc biệt đề tài hết sức chú ý kết hợp hài hòa giữa cán bộ nghiên cứu có kinh nghiệm với cán bộ trẻ trong quá trình thực hiện đề tài. 6. KẾT CẤU CỦA BÁO CÁO TỔNG HỢP Báo cáo tổng hợp, ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo gồm có: Chương 1: Cơ sở lý luận về dịch vụ công và quản lý dịch vụ công. Chương 2: Thực trạng quản lý dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay 12 B. NỘI DUNG Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ QUẢN LÝ DỊCH VỤ CÔNG 1.1. Dịch vụ công và quản lý dịch vụ công. 1.1.1. Khái niệm, vai trò, đặc điểm của dịch vụ công. a. Khái niệm dịch vụ công. * Hàng hoá công cộng Một khái niệm liên quan đến dịch vụ công là hàng hóa công cộng, do vậy, trước khi tìm hiểu dịch vụ công, cần làm rõ khái niệm này. Hàng hoá công cộng là những hàng hoá mà việc một cá nhân này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá đó tạo ra không ngăn cản những người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích của nó. Hàng hoá công cộng có hai thuộc tính cơ bản là: Không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng, tức là khi có thêm một người tiêu dùng thì cũng không làm giảm lợi ích của những người đang tiêu dùng, chẳng hạn xem truyền hình. Không có tính loại trừ trong tiêu dùng, tức là không thể loại trừ, hoặc muốn loại trừ thì rất tốn kém, những cá nhân từ chối trả tiền cho dịch vụ đó, chẳng hạn kẻ trốn đóng phụ phí nước thải vẫn có thể hưởng dịch vụ thoát nước thải. Tuy vậy chỉ có hàng hoá công cộng thuần tuý mới có đầy đủ hai thuộc tính đó, còn trong thực tế đa số hàng hoá công cộng là không thuần tuý chỉ có phần nào các thuộc tính trên. 13 Trong thực tế, có một số hàng hóa công cộng có đầy đủ hai tính chất nêu trên như quốc phòng, ngoại giao, đèn biển, phát thanh...Các hàng hóa đó có chi phí biên để phục vụ thêm một người sử dụng bằng không, ví dụ đài phát thanh một khi đã xây dựng xong thì nó ngay lập tức có thể phục vụ tất cả mọi người, kể cả dân số luôn tăng. Tuy nhiên có nhiều hàng hóa công cộng không đáp ứng một cách chặt chẽ hai tính chất đó ví dụ đường giao thông, nếu có quá đông người sử dụng thì đường sẽ bị tắc nghẽn và do đó những người tiêu dùng trước đã làm ảnh hưởng đến khả năng tiêu dùng của những người tiêu dùng sau. Đó là những hàng hóa công cộng có thể tắc nghẽn. Một số hàng hóa công cộng mà lợi ích của nó có thể định giá thì gọi là hàng hóa công cộng có thể loại trừ bằng giá. Ví dụ đường cao tốc, cầu...có thể đặt các trạm thu phí để hạn chế bớt số lượng người sử dụng nhằm tránh tắc nghẽn. * Dịch vụ công. Khái niệm dịch vụ công được sử dụng ở nước ta chưa lâu, nhưng thực ta dịch vụ công không phải là vấn đề mới, nó là những hoạt động xuất hiện và phát triển cùng với sự ra đời và phát triển của Nhà nước dân chủ(*). - Về mặt ngữ nghĩa, “dịch vụ” là “Công việc phục vụ trực tiếp cho những nhu cầu nhất định của số đông, có tổ chức và được trả công (nói khái quát)”1 Thuật ngữ “dịch vụ”: trong kinh tế học “dịch vụ” là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại. (*) Dịch vụ công không thể có trong nhà nước chuyên chế, khi đó là bộ máy cai trị, là “lực lượng đặc biệt để trấn áp, chứ không phải phục vụ”. 1 Từ điển tiếng Việt - Trung tâm từ điển học. Hà Nội - Đà Nẵng. Nxb Đà Nẵng, 2002. Tr206. 14 Dịch vụ là một thứ hàng hoá mà việc cung ứng nó không phải là chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận. Dịch vụ là phi vật thể, không sờ mó được. Tuy vậy, nhiều dịch vụ lại đi kèm với hàng hoá vật thể, chẳng hạn khách sạn cung ứng thức ăn (hàng hoá vật thể) nhưng đồng thời cũng cung ứng dịch vụ dưới dạng nơi ăn, bưng bê, bày dọn bàn v.v. Dù một số tiện ích cung ứng hàng hoá vật thể như hệ thống cấp nước máy, vệ sinh môi trường người ta thường vẫn xem tiện ích đó là dịch vụ. - Công: “Thuộc về nhà nước, chung cho mọi người; phân biệt với tư” 2 Thuật ngữ “Công” được hiểu là “chung”, “của chung” trong sự đối lập với “tư” - riêng, của riêng. “Công” là thuật ngữ thường dùng như “việc công”, “tài sản công”, “của công”.... Cặp phạm trù “công” – “tư”, luôn đi liền nhau trong sự so sánh, nếu không có công thì cũng không có tư và ngược lại, vì vậy tuy đối lập nhưng lại đi liền nhau và nếu không có mặt này thì cũng không có mặt kia. Ví dụ: trước đây dưới thời bao cấp, tất cả các dịch vụ cung ứng các nhu cầu thiết yếu cho xã hội đều do nhà nước cung cấp, trong hoàn cảnh đó dịch vụ tư không được thừa nhận, không tồn tại một cách chính thức nên mặc dù có dịch vụ công nhưng khái niệm dịch vụ công ít được dùng. Trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, nhiều lĩnh vực dịch vụ trước đây do nhà nước đảm nhiệm nay được chuyển giao cho khu vực tư nhân tham gia, từ đó khái niệm “dịch vụ tư” xuất hiện, được thừa nhận. Khi xuất hiện “dịch vụ tư” thì khái niệm “dịch vụ công” cũng ra đời để so sánh, phân biệt với dịch vụ tư. 2 Từ điển tiếng Việt - Trung tâm từ điển học. Hà Nội - Đà Nẵng. Nxb Đà Nẵng, 2002. Tr206. 15 Trên thế giới nghiên cứu về dịch vụ công tương đối nhiều, nhưng theo những cách tiếp cận khác nhau, từ những góc độ khác nhau nên đưa ra khái niệm dịch vụ công khác nhau. Từ điển Petit Larousse định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm”3. Từ điển oxford, giải thích dịch vụ công với các nghĩa như sau: 1. Các dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc sức khoẻ do nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho nhân dân nói chung đặc biệt là xã hội; 2. Việc làm gì đó được thực hiện nhằm giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; 3. Chính phủ và cơ quan chính phủ4. Trong “Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa kỳ”, dịch vụ công public service được xác định là: 1. Sự tham gia vào đời sống xã hội; hành động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó; 2. Việc làm cho chính phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn bộ công nhân viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia; 3. Việc mà chính quyền làm cho cộng đồng của mình: sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác...4. Một cơ sở công ích địa phương; 5. Nghĩa vụ của một người đối với nhà nước5. Qua đó có thể thấy, quan niệm về dịch vụ công không phải là đã có sự thống nhất hoàn toàn. Cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về DVC, cũng vì vậy càng khó thống nhất trong việc xác định nội dung dịch vụ công giữa các nước. Tuy nhiên có thể chỉ ra một số đặc trưng cơ bản của dịch vụ công như sau: 3 Từ điển Larousse, 1995, tr. 934: Activité d’intérêt général, assurée par un organisme public ou privé; organisme assurant une activité de ce genre. 4 Public service (từ điển Oxford, 2000, tr. 1024) 5 Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa kỳ, Nxb CTQG, H., 2002, tr. 772. 16 + Đó là công việc của Chính phủ, chính quyền, hoặc của tư nhân được Chính phủ uỷ nhiệm phục vụ cho cộng đồng, nhân dân. + Vì lợi ích chung. + Tự nguyện, mang ý nghĩa giúp đỡ, không vì lợi nhuận. Từ cách hiểu dịch vụ công như vậy, nên phạm vi của dịch vụ công cũng được xác định rất khác nhau. Từ góc độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng: dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng, dịch vụ công được nhấn mạnh với đặc trưng chủ yếu là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Dịch vụ công cũng là khái niệm để giới hạn những lĩnh vực dịch vụ do nhà nước đảm nhiệm cung cấp cho xã hội. Như vậy dịch vụ công là loại dịch vụ do chủ thể Nhà nước – “công” cung cấp, phân biệt với chủ thể “tư” – khu vực tư nhân cung cấp. Trên thế giới, đặc biệt là ở những nước phát triển, vào giai đoạn sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, khái niệm “dịch vụ công” được sử dụng phổ biến rộng rãi. Theo quan niệm của nhiều nước, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ này. 17 Ở nước ta, cũng có những quan niệm khác nhau về dịch vụ công. Có quan điểm cho rằng, xét theo nghĩa rộng, hoạt động phục vụ của nhà nước bao trù tất cả hoạt động quản lý nhà nước, vì vậy dịch vụ công là tất cả mọi hoạt động của nhà nước, không trừ lĩnh vực nào6 Theo tác giả Phạm Quang Lê, với quan niệm rộng. dịch vụ công được coi là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước (gồm cả an ninh, quốc phòng, toà án…), nhưng nhấn mạnh “việc cung ứng dịch vụ công tuy do nhà nước có trách nhiệm tổ chức nhưng chưa tách rời hệ thống công quyền. Còn với quan niệm hẹp, dịch vụ công gồm dịch vụ công ích phục vụ chung cho cả cộng đồng dân cư, dịch vụ sinh hoạt công cộng đáp ứng nhu cầu tối thiểu cho cuộc sống hàng ngày của mọi người dân; dịch vụ xã hội phục vụ với mục đích nhân đạo7. Theo một quan niệm khác, dịch vụ công là khái niệm bao quát toàn bộ hoạt động công vụ và hoạt động hành chính công8. Nhưng có người lại phản đối và cho rằng “Vấn đề đầu tiên có tính nguyên tắc có không được lẫn lộn là phải phân biệt hoạt động dịch vụ công (puclic service) với hoạt động công vụ (vivil service)”, và khẳng định: “không nên tồn tại cái gọi là “dịch vụ hành chính công”9. Tiếp cận theo chủ đề thực hiện, PGS.TS. Lê Chi Mai cho rằng hoạt động công vụ, hành chính công và dịch vụ công có bộ phận giao nhau (lồng vào nhau), nhưng dịch vụ công không bao quát toàn bộ hoạt động công vụ cũng như hành chính công: Công vụ được thực hiện bởi các công chức nhà nước (những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước và cả 6 TS. Phạm Duy Nghĩa: “Mối quan hệ giữa công quyền, công chức và công dân - cơ sở hình thành dịch vụ công”. Kỷ yếu Hội thảo “Dịch vụ công và vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công: Học viện Hành chính Quốc gia, 2002. 7 Xem: “Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công” (TS. Chu Văn Thành chủ biên), Nxb CTQG, H., 2004, tr.25-26). 8 TS. Nguyễn Khắc Hùng. TS. Lê Thị Vân Hạnh: “Cải tiến việc cung ứng dịch vụ công trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta”. Kỷ yếu Hội thảo: “Dịch vụ công - nhận thức và thực tiễn”. Học viện Hành chính quốc gia, 2001. 9 “Dịch vụ công và xã hội hoá…”, Sđd., tr.23 và tr.25. 18 những giáo viên, bác sỹ…); hành chính công được thực hiện bởi các chủ thể của quyền lực công – các pháp nhân công quyền; còn chủ thể dịch vụ công bao gồm một bộ phận công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các dịch vụ hành chính công (song không bao gồm những công chức làm chức năng quản lý nhà nước (như hoạch định chính sách, điều hành thực thi chính sách…), đồng thời gồm cả một bộ phận viên chức hoạt động trong nền công vụ tại các cơ quan sự nghiệp của nhà nước (giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học…), ngoài ra còn có một lực lượng khá đông đảo các thành phần ngoài nhà nước song được nhà nước uỷ quyền10. Một tiếp cận khác, phân biệt các loại dịch vụ xét theo vai trò của nhà nước và thị trường trong việc cung ứng: dịch vụ cốt lõi chỉ có thể do nhà nước cung ứng, bao gồm dịch vụ hành chính công và một số dịch vụ cơ bản (quốc phòng, an ninh, cứu hoả, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng…); dịch vụ do nhà nước và thị trường cùng đảm nhận, do nhà nước trực tiếp cung ứng hoặc uỷ nhiệm cho các thành phần ngoài nhà nước cung ứng dưới nhiều hình thức; dịch vụ công mang tính cá nhân do thị trường đảm nhận đáp ứng nhu cầu từng thành viên riêng lẻ trong xã hội, theo cơ chế, quy luật thị trường (nhà nước chỉ thực hiện sự quản lý bằng pháp luật ở tầng vĩ mô)11. Còn có quan niệm xác định khái niệm và phạm vi dịch vụ công trên cơ sở tách biệt một cách tương đối 2 chức năng (quản lý nhà nước và phục vụ xã hội) của nhà nước căn cứ vào sự giao dịch trực tiếp giữa cơ quan nhà nước đối với các tổ chức và công dân. Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện một cách tách biệt (cơ quan quản lý nhà nước có thể tự mình xây dựng và ban hành các văn bản và quyết định quản lý dựa vào thẩm quyền lập quy, cũng như tổ chức thực thi chính sách mà không cần giao tiếp cụ thể với tổ chức và công 10 11 PGS.TS. Lê Chi Mai: “Cải cách dịc vụ công ở Việt Nam”, Nxb CTQG, H., 2003, tr.15-16. Xem: PGS.TS. Lê Chi Mai Sđd., tr.17. 19 dân. Vì vậy, dịch vụ công được hiểu là những giao dịch cụ thể (trực tiếp hoặc thông qua các phương tiện như qua mạng, telephone, thư từ…) giữa nhà nước và các công dân với tư cách là “khách hàng” của nhà nước12. Như vậy có thể nói, dịch vụ công là một lĩnh vực hoạt động thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước. Mặc dù còn có nhiều cách tiếp cận khác nhau, dưới các góc độ khác nhau về khái niệm, ngữ nghĩa, nhưng từ mục đích, nội dung, chủ thể và khách thể hoạt động, về cơ bản có thể hiểu: dịch vụ công là những dịch vụ do nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng (hoặc các tổ chức và các nhân được nhà nước ủy quyền), nhằm phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân, hoạt động hoạt động theo các tiêu chí, quy định của nhà nước và không nhằm mục đích lợi nhuận. * Quan niệm “không vì mục tiêu lợi nhuận” và “phi lợi nhuận” trong dịch vụ công. - Không vì mục tiêu lợi nhuận. Thông thường bất kỳ hoạt động nào của con người đều nhằm một mục tiêu nào đó, chính mục tiêu là động lực cho hoạt động, bởi nếu không có mục tiêu thì động lực sẽ bị triệt tiêu. Trong hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ... lợi nhuận là mục tiêu hàng đầu, chính lợi nhuận là động cơ để các chủ thể sản xuất kinh doanh dịch vụ họat động không biết mệt mỏi nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của lợi nhuận. Lợi nhuận là động cơ cho phát triển trong sản xuất kinh doanh, và cũng là động cơ cho sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên không phải lĩnh vực nào cũng đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu, bởi xét trên bình diện xã hội đôi khi thiệt mặt này nhưng lại có lợi ở mặt khác nên người ta có thể hy sinh ở nơi này để đạt được lợi ích ở nơi khác để 12 Xem: PGS.TS. Lê Chi Mai Sđd., tr.18-19b. 20
- Xem thêm -