Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở việt nam hiện nay

MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Phần I. Tổng quan tình hình nghiên cứu 10 Phần II. Nội dung luận án 18 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ 18 PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG 1.1. Khái quát về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng 18 1.2. Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý và 30 bảo vệ tài nguyên rừng 1.3 Quá trình phát triển của pháp l uật về quản lý và 56 bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam Kết luận chương 1 65 Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ 66 QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Các quy định pháp luật về quản lý tài nguyên 66 rừng 2.2. Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng 104 Kết luận chương 2 131 Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP 133 HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT 4 NAM HIỆN NAY 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý và 133 bảo vệ tài nguyên rừng 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và 143 bảo vệ tài nguyên rừng 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp 161 luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng Kết luận chương 3 KẾT LUẬN VÀ 169 KIẾN NGHỊ NHỮNG 171 NGHIÊN CỨU TIẾP THEO DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌ NH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN Đ 173 Ề TÀI LUẬN ÁN TÀI LIỆU THAM KHẢO 174 PHỤ LỤC 185 5 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 1. BV&PTR: Bảo vệ và phát triển rừng 2. CBD: Công ước Đa dạng sinh học 3. CITES: Công ước về Buôn bán Quốc tế Các loài Động, Thực vật Nguy cấp 4. FAO: Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc. 5. ha: hécta 6. HĐND: Hội đồng nhân dân. 7. IUCN: Hiệp hội Bảo tồn thiên nhiên quốc tế. 8. NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. 9. PCCCR: Phòng cháy, chữa cháy rừng. 10. QL&BVTNR: Quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng. 11. RAMSAR: Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế. 12. TN&MT: Tài nguyên và Môi trường. 13. UBND: Ủy ban nhân dân 14. USD : Đô la Mỹ 6 MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀ I Đã có một sự nhất trí rộng rãi giữa các quốc gia trên thế giới, rừng của cả thế giới phải được coi là nguồn tài nguyên vô giá và phải được khai thác bền vững vì lợi ích lâu dài của loài người. Những hoạt động để bảo vệ rừng nhằm giảm ô nhiễm không khí và giữ gìn an toàn cho sự đa dạng sinh học là rất cần thiết, nhưng điều đặc biệt quan trọng là cách thức xã hội quản lý và sử dụng rừng như thế nào để đảm bảo phát triển bền vững. Trong gần ba th ập niên qua, Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ trên nhiều mặt kinh tế, xã hội, giáo dục… khi thực hiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, những mặt trái của nền kinh tế thị trường cũng ảnh hưởng không nhỏ đến nhiều lĩnh vực như bảo vệ môi trường, bảo vệ rừng… Điều đó đang là những thách thức to lớn đối với chúng ta. Hiện trạng mất rừng và suy thoái rừng trong thời gian qua đã và đang gây ra những hậu quả nặng nề đối với môi trường, ảnh hưởng lớn đến đời sống nhân dân cũng như sự ổn định nhiều mặt của đất nước. Thực trạng đó tạo ra những thách thức to lớn về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ rừng nói riêng. Trong những năm qua, Việt Nam đã ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực bảo vệ rừng như Luật BV&PTR năm 1991; Luật BV&PTR năm 2004; Luật Đất đai năm 1993; Luật Đất đai năm 2003 (được sửa đổi, bổ sung năm 2009); Luật bảo vệ môi trường 2005; Luật Đa dạng Sinh học 2008..; các chương trình, dự án phát triển rừng như: chương trình phủ xanh đất trống, đồi núi trọc năm 1992; dự án trồng mới 5 triệu hécta rừng 1998 – 2010. Sự nỗ lực đó đã đạt được kết quả tương đối khả quan đó là độ che phủ của tán rừng tăng lên hàng năm. Năm 1999 đạt độ che phủ là 33,2%, năm 2005 là 37,0% và năm 2010 là 39,5% [92]. Mặc dù, diện tích tăng lên đáng kể nhưng những thách thức mà chúng ta phải đối mặt là chất lượng rừng vẫn ngày càng suy giảm do khai thác rừng quá 7 mức cho phép, khai thác bất hợp pháp, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng và đất rừng. Tình trạng này do nhiều n guyên nhân như: sức ép của tăng trưởng kinh tế, sự gia tăng dân số và một số nguyên nhân khác nhưng nguyên nhân chủ yếu là hệ thống pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực QL&BVTNR còn thiếu đồng bộ và chưa ổn định, chưa phù hợp với chủ trương xã hội hoá nghề rừng và cơ chế thị trường. Trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất rừng chưa cụ thể, pháp luật chưa tạo ra những “chủ rừng” đích thực vì quyền hưởng lợi từ rừng của những người làm nghề rừng, chưa giúp họ sống được bằng nghề rừng, làm giàu được từ rừng. Trong nhiều năm, các ưu đãi dành cho người quản lý, bảo vệ rừng chủ yếu là từ khai thác lâm sản hay sử dụng một phần diện tích đất rừng để phát triển nông nghiệp, ngư nghiệp mà chưa có quy định nào khuyến khích họ gìn giữ, bảo vệ tài nguyên rừng. Vì vậy, chủ thể nào được giao quản lý, bảo vệ, phát triển rừng cũng tìm cách nhanh chóng khai thác cạn kiệt tài nguyên rừng. Để giải quyết vấn đề này, chúng ta cần nghiên cứu hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR phù hợp với các yếu tố kinh tế, xã hội , truyền thống văn hóa và lịch sử. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay có ý nghĩa thiết thực cả về mặt lý luận và thực tiễn. Có được sự hoàn thiện đó, chúng ta mới có thể quản lý, bảo vệ rừng một cách bền vững và phát huy được những giá trị quý báu mà rừng mang lại cho đất nước, cho xã hội và cho mỗi người; góp phần thực hiện thành công định hướng chiến lược lâm nghiệp đạt 16 triệu ha rừng vào năm 2020 và thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước mà dân tộc ta đang trên con đường tiến tới. 2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI Quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng được các học giả Việt Nam và nước ngoài nghiên cứu ở nhiều ngành khoa học khác nhau như: lâm nghiệp, kinh tế, 8 môi trường... Tuy nhiên, nghiên cứu hoạt động quản lý, bảo vệ rừng dưới khía cạnh luật học thì chưa nhiều. Ở trong nước, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu như: - Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Hải Âu - Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2001 với tựa đề “Pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt Nam, thực trạng và phương hướng hoàn thiện”. - Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Huyền - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2004 với tựa đề “Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay”. - Luận án tiến sĩ của tác giả Hà Công Tuấn - Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia, năm 2006 với tựa đề “Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng”. Ở nước ngoài, có thể kể đến một số công trình như : - Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Sofia R.Hirakuri năm 2003 tại Trường Luật, Đại học Washington với đề tài “Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil” (Liệu rằng pháp luật có thể bảo vệ được rừng? Những bài học từ Phần Lan và Brazil). - Bài báo của tác giả Sofia Hirakuri, (2000) “How Finland made forest owners follow the law” (Phần Lan, làm thế nào để các chủ rừng tuân thủ pháp luật). - Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2007 “Forest law and sustainable development – Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform” (Luật lâm nghiệp và Phát triển bền vững – Giải quyết các thách thức đương đại thông qua cải cách pháp lý). Mặc dù vậy, các công trình này mới dừng lại ở việc nghiên cứu một số khía cạnh cơ bản của pháp luật bảo vệ rừng hay đánh giá quản lý nhà nước bằng pháp luật chứ chưa nghiên cứu cụ thể về pháp luật QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay để đưa ra các khuyến nghị thích hợp. Đồng thời, các công trình này 9 chưa tập trung vào các vấn đề lý luận pháp luật liên quan đến pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay. Về tình hình nghiên cứu của đề tài sẽ được tác giả phân tích kỹ trong Phần I. Tổng quan tình hình nghiên cứu. 3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU VÀ NHIỆM VỤ CỦA ĐỀ TÀI Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay . Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR. Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ cơ bản sau: - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và sự điều chỉ nh của pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay , nêu bật các yêu cầu đặt ra , cũng như xây dựng hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh đối với pháp luật QL &BVTNR; làm sáng tỏ vai trò của pháp luật đối với việc QL&BVTNR. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật QL&BVTNR ở nước ta. - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng của pháp luật QL&BVTNR hiện hành của Việt Nam, chỉ ra những ưu điểm và những mặt còn hạn chế, bất cập cần được khắc phục. - Trên cơ sở các vấn đề lý luận và thực t rạng pháp luật nêu trên, luận án xác định các đị nh hướng và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về QL&BVTNR của nước ta hiện nay. 4. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của đề tài là các quy đị nh pháp luật về QL&BVTNR trong Luật BV &PTR năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BV &PTR. Ngoài ra , đối tượng nghiên cứu còn bao gồm một số nội dung trong các văn b ản pháp luật khác như : Bộ luật Hì nh sự năm (1999 và sửa đổi năm 2009), Luật Đất đai năm (2003 và sửa đổi năm 2009), Luật Đa dạng Sinh học năm 2008; Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Luật Thuế giá trị gia tăng năm 2008, Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007... quy định về QL&BVTNR. 10 Bên cạnh các quy đị nh của pháp luật Việt Nam về QL&BVTNR, các quy định của pháp luật quốc tế và một số quốc gia cũng được đề cập trong luận án ở mức độ phù hợp, trong đó tập trung chủ yếu và o các công ước quốc tế mà Việt Nam đã phê chuẩn như: Công ước qu ốc tế về buôn bán các loại động, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước (Công ước Ramsar, 2-2-1971, được sửa đổi theo Nghị định thư Paris ngày 3-12-1982), Công ước về Đa dạng sinh học (CBD) và pháp luật về QL&BVTNR của một số quốc gia trên thế giới. QL&BVTNR được nghiên cứu ở nhiều khí a cạnh khác nhau . Tuy nhiên, để phù hợp với tên gọi của đề tài và chuyên ngành nghiên cứu , luận án chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về QL&BVTNR ở các khí a cạnh sau: - Các quy định pháp luật về quản lý gồm: quản lý nhà nước và quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng ; - Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng gồm : các quy định về bảo vệ, phát triển thực vật, động vật hoang dã ; các quy định pháp luật về ưu đãi của nhà nước đối với ch ủ thể bảo vệ tài nguyên rừng ; các quy định của pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm các hành vi xâm hại tài nguyên rừng . 5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CƢ́U CỦA ĐỀ TÀI Phương pháp luận Để thực hiện mục đích và các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện dựa trên phương pháp luận Mác –Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đồng thời luận án vận dụng các tư tưởng chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới tư duy chính trị pháp lý về cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Phương pháp nghiên cứu cụ thể Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng chủ yếu khi phân tích cơ sở lý luận và các quy định nội dung của pháp luật về QL&BVTNR trong chương 1, chương 2 của Luận án như : phân tí ch các khái niệm , vai trò của QL&BVTNR; phân tích các quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài 11 nguyên rừng, quản lý tài nguyên rừng của chủ rừng... Phân tích các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng như quy định pháp luật về PCCCR, bảo vệ thực vật, động vật rừng hoang dã, nguy cấp... Phương pháp này còn được sử dụng để khái quát những nội dung cơ bản của từng vấn đề nghiên cứu trong các chương của luận án. Phương pháp thống kê được sử dụng trong quá trình khảo sát thực tiễn thông qua các số liệu báo cáo của Cục kiểm lâm - Bộ NN&PTNT, của các cơ quan nhà nước khác và số liệu từ các báo cáo nghiên cứu khoa học của các tác giả khác nhau. Phương pháp so sánh luật học được sử dụng để so sánh các quy định pháp luật về QL&BVTNR của Việt Nam với quy định pháp luật của một số quốc gia khác, cũng như các quy định của pháp luật quốc tế về bảo vệ tài nguyên rừng trong các chương 1, chương 2, chương 3. Phương pháp lịch sử được sử dụng nhằm tìm hiểu quy định của pháp luật về QL&BVTNR Việt Nam hiện nay với hệ thống pháp luật quản lý, bảo vệ rừng trong các giai đoạn lịch sử trước đây ở Việt Nam trong mục 1.3 của chương 1 và một số mục khác trong luận án. Phương pháp chuyên gia được sử dụng để khái quát hóa các vấn đề lý luận ở chương 1, cũng như các nhận định và bình luận về các nội dung của những quy định pháp luật hiện hành về QL&BVTNR của Việt Nam hiện nay trong chương 2, chương 3. Trên cơ sở đó, Luận án đánh giá những điểm tiến bộ cũng như điểm còn hạn chế của pháp luật Việt Nam về QL&BVTNR và đề xuất các khuyến nghị hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này. 6. ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN Luận án là công trì nh chuyên khảo cấp tiến sĩ đầu tiên nghiên cứu pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam . Với mong muốn góp phần hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR, luận án có một số đóng góp mới sau đây: 12 - Luận án đã luận giải nội hàm khái niệm “rừng” , các tiêu xác định rừng theo quy đị nh của Việt Nam và so sánh các tiêu chí đó với các quy đị nh của công ước quốc tế và các tổ chức quốc tế khác ; nêu và phân tí ch khái niệm , đặc điểm tài nguyên rừng ; khái niệm, đặc điểm QL&BVTNR; nêu lên vai trò của tài nguyên rừng, trên cơ sở đó làm nổi bật tí nh cấp thiết của việc QL&BVTNR. - Đánh giá các vai trò của pháp luật đối với việc QL&BVTNR. Pháp luật chính là cơ sở pháp lý cho hoạt động QL &BVTNR; xác định thẩm quyền của các chủ thể trong việ c QL&BVTNR; là cơ sở cho việc quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng. - Xác định các yêu cầu đối với pháp luật QL&BVTNR. - Luận án đã xây dựng các nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về QL&BVTNR. Đây được xem là cơ sở để ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩ nh vực này. - Luận án đưa ra các định hướng hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR như: quan điểm, đường lối của Đảng về hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR; bảo đảm quản lý của nhà nước đối với tài nguyên rừng . - Luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài ngu yên rừng; hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm minh bạch hóa các quyền tài sản liên quan đến rừng và đất rừng ; pháp luật về chủ rừng ; pháp luật về bảo vệ thực vật , động vật hoang dã ; pháp luật về ưu đãi bảo vệ tài nguyên rừng; pháp luật về xử lý vi phạm trong QL &BVTNR và xây dựng một số văn bản pháp luật mới trong lĩnh vực QL &BVTNR. - Luận án đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật QL&BVTNR như : đổi mới quản lý nhà n ước đối với tài nguyên rừng ; tăng cường công tác kiểm tra , giám sát việc thực hiện pháp luật QL &BVTNR; tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật và tăng cường cơ sở vật chất cho hoạt động QL&BVTNR. 13 7. Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ TH ỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN Những kết quả nghiên cứu của luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan hữu quan trong quá trì nh hoạch đị nh chí nh sách , xây dựng và hoàn thiện pháp luật về QL &BVTNR ở Việt Nam . Bên cạnh đó , luận á n cũng giúp những người hoạt động trong lĩ nh vực QL &BVTNR, các chủ rừng những kiến thức cần thiết trong quá trì nh thực thi pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay. Luận án có thể được sử dụng như nguồn tài liệu tham kh ảo trong công tác nghiên cứu và giảng dạy khoa học luật môi trường , luật lâm nghiệp trong các trường chuyên luật và các trường giảng dạy pháp luật lâm nghiệp . 8. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN Ngoài phần mở đầu, nội dung của Luận án được kết cấu gồm các phần: Phần I . Tổng quan tì nh hì nh nghiên cứu . Trong phần này, Luận án phân tích những thành công của các công trình khoa học nghiên cứu trước đó về quản lý, bảo vệ tài nguyên rừng, cũng như chỉ ra những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật QL&BVTNR còn chưa được nghiên cứu. Phần II. Nội dung luận án Chương 1. Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng. Chương này nghiên cứu khái quát về QL&BVTNR; lý luận pháp luật về QL&BVTNR và sự phát triển của lĩnh vực pháp luật này trong lịch sử. Đây là chương cơ sở lý luận quan trong làm cơ sở để nghiên cứu các nội dung trong chương 2 và đưa ra những đinh hướng, giải pháp trong chương 3. Chương 2. Thực trạng pháp luật về quản lý và bảo vệ tài ngu yên rừng ở Việt Nam hiện nay. Đây là chương phân tích toàn bộ nội dung pháp luật về QL&BVTNR và đưa ra những nhận định, đánh giá cũng như chỉ ra những nguyên nhân của những khiếm khuyết đối với lĩnh vực pháp luật QL&BVTNR. Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay. Dựa trên những phân tích, đánh giá ở 14 chương 2, chương 3 đưa ra những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR. Kết luận và kiến nghị nghiên cứu tiếp theo. Danh mục các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án của tác giả. Tài liệu tham khảo. Phụ lục. 15 PHẦN I. TỔNG QUAN TÌ NH HÌ NH NGHIÊN CƢ́U 1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam a) Tình hình nghiên cứu các vấn đề chung có liên quan ở Việt Nam Nghiên cứu pháp luật về lĩnh vực QL&BVTNR ở Việt Nam vẫn còn là lĩnh vực tương đối mới, ít được các học giả quan tâm nghiên cứu chuyên sâu. Tính đến thời điểm hiện nay mới xuất hiện những bài viết và các công trình nghiên cứu khoa học đề cập đến các khía cạnh về quản lý, bảo vệ rừng như bài viết “Một số ý kiến về rừng làng/bản và các biện pháp quản lý” của tiến sĩ Tô Đình Mai, Phạm Quốc Tuấn [47], bài viết “Quản lý bảo vệ rừng và môi trường trên cơ sở cộng đồng” của tác giả Nguyễn Huy Dũng đăng trên Tạp chí Bảo vệ môi trường số 12/2002. Các bài viết này phân tích các mối quan hệ giữa các cư dân miền núi với rừng như phong tục tập quán, đời sống tâm linh của họ đối với rừng. Trên cơ sở đó, các tác giả đề nghị cần có quy định pháp luật về việc giao các diện tích rừng mang tính chất cộng đồng, có yếu tố tâm linh cho cộng đồng các thôn bản quản lý, xem đó như tài sản chung của cả cộng đồng. Tuy nhiên, các tác giả lại chưa đề cập đến việc nên trao các quyền và nghĩa vụ pháp lý gì cho cộng đồng để quản lý các diện tích rừng đó. Trong tuyển tập – Khoa học Công nghệ NN&PTNT 20 năm đổi mới – Tập 5 Lâm Nghiệp có bài viết của tác giả Bùi Minh Vũ “Mục tiêu, quan điểm phát triển mạnh trồng rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc, hướng tới đóng cửa rừng tự nhiên, giai đoạn 1997 – 2010”. Trên cơ sở phân tích các yêu cầu, mục tiêu về bảo vệ, phát triển rừng đạt tỷ lệ che phủ 43% vào năm 2020, tác giả có đề xuất một số giải pháp về mặt chính sách chung để hướng tới phát triển rừng bền vững như: định canh định cư và xoá đói giảm nghèo; chính sách giao đất, giao rừng ổn định, đầu tư về vốn cho bảo vệ rừng, trồng rừng; chính sách khuyến khích sử dụng các sản phẩm thay thế gỗ củi như phát triển mạnh chế biến ván nhân tạo..; khuyến khích phát triển các cơ sở chế biến gỗ từ rừng trồng… [8]. Tác giả Bùi Minh Vũ cũng chưa có đề xuất cụ thể nào dưới khía cạnh pháp lý để 16 hoàn thành các mục tiêu mà nhà nước đặt ra là đạt độ che phủ của rừng 43% vào năm 2020. Sau khi có chính sách đ ổi mới doanh nghiệp nhà nước thì các lâm trường quốc doanh cũng được nhà nước đề xuất đổi mới và được quy định trong Nghị định số 200/2004/NĐ-CP. Nghị định này có các mục tiêu là sử dụng đất hiệu quả hơn và bền vững hơn; tăng cường tính hiệu quả trong sản xuất kinh doanh của các lâm trường quốc doanh; cải thiện các cơ hội kinh tế và xã hội tại địa phương có lâm trường quốc doanh; tách lợi ích công ra khỏi hoạt động sản xuất kinh doanh. Lâm trường hoạt động sản xuất kinh doanh phải theo cơ chế thị trường còn lâm trường hoạt động công ích sẽ chuyển thành các Ban quản lý rừng phòng hộ; thí điểm cổ phần hoá một số lâm trường đã được chọn, chuyển một số lâm trường thành công ty trách nhiệm hữu hạn, trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các lâm trường. Sau khi nghiên cứu cụ thể tại một số lâm trường thực hiện Nghị đị nh trên qua đề tài “Đổi mới lâm trường quốc doanh tại Việt Nam – đánh giá khung chính sách và thực hiện Nghị định 200/CP/2004” của Ngân hàng Thế giới tháng 11 năm 2005. Các tác giả đề xuất một số khuyến nghị đối với chính phủ Việt Nam như: tăng cường công tác giám sát thực hiện và hỗ trợ các lâm trường quốc doanh từ phía Bộ NN&PTNT; Bộ cần hướng dẫn các tỉnh và công bố số liệu thống kê về việc thực hiện cải cách lâm trường quốc doanh trên toàn quốc. Việc phân loại rõ ràng và thống nhất ba loại rừng là nền tảng cho việc thực hiện thành công Nghị định số 200/2004/NĐ-CP. Đây là đề tài nghiên cứu khá chi tiết và cụ thể về việc thực hiện một nghị định và nghiên cứu này cũng đã phân tích những điểm mạnh và điểm yếu của việc thực hiện sự tách bạch lợi ích kinh tế và lợi ích công, cũng như sự khó khăn trong việc chuyển đổi các lâm trường quốc doanh sang hoạt động theo cơ chế thị trường. Hầu hết các lâm trường vẫn muốn giữ lại nhiệm vụ công ích để được nhà nước cấp kinh phí hoạt động hàng năm. Điều này đã chứng tỏ sự trì trệ trong việc đổi mới các lâm trường quốc doanh theo cơ chế thị trường như mong muốn mà nhà nước đặt ra khi ban hành Nghị định số 200/2004/NĐ-CP [50]. 17 Trên cơ sở các phân tích đó, các tác giả đã đưa ra một số khuyến nghị cho cả cơ quan quản lý nhà nước là Bộ NN&PTNT trong việc phê duyệt đề án cải cách lâm trường quốc doanh của các tỉnh cũng như đề xuất các khuyến nghị cho các nhà tài trợ. Mặc dù vậy, nghiên cứu này chưa đề cập được những vấn đề liên quan trực tiếp đến pháp luật về QL&BVTNR. Năm 2005, tác giả Chu Tiến Quang, Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương nghiên cứu đề tài “Thực trạng hiệu quả hoạt động của các nông lâm trường quốc doanh ở Việt Nam”. Đây là công trình nghiên cứu tương đối toàn diện về chủ rừng là các nông lâm trường quốc doanh trong cả nước. Trên cơ sở khảo cứu hiệu quả hoạt động của 70 lâm trường quốc doanh thuộc 15 tỉnh, tác giả đã khái quát được các nguyên nhân và một số định hướng về giải pháp tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động của các lâm trường. Kết quả nghiên cứu có kết luận như sau: trong những năm đổi mới vừa qua, chúng ta còn nặng về đổi mới, sắp xếp lại một cách cơ học về tổ chức và ban hành nhiều chính sách hỗ trợ; hiệu quả kinh doanh của các lâm trường có được cải thiện, song còn rất yếu, nhiều vấn đề chưa được giải quyết tốt về mặt tổ chức cũng như chính sách, làm hạn chế hiệu quả kinh doanh và vai trò của lâm trường. Năm 2006, nhóm tác giả Ngô Đình Thọ, Phạm Xuân Phương, Bùi Huy Nho và Nguyễn Hữu Tuynh nghiên cứu đề tài Quản lý Lâm trường quốc doanh, thuộc chương trình hỗ trợ lâm nghiệp và đối tác. Công trình này đã khái quát quá trình phát triển lâm trường quốc doanh và thực trạng hiện nay, đánh giá kết quả, tồn tại, khó khăn và bài học kinh nghiệm về quá trình phát triển lâm trường quốc doanh. Các nghiên cứu cũng đã đưa ra định hướng đổi mới cho lâm trường quốc doanh giai đoạn 2006 – 2010, từ đó đưa ra một số giải pháp và chính sách nhằm nâng cao hiệu quả sắp xếp đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh [13]. Bài báo của tác giả Anh Thơ về các nông lâm trường quốc doanh với tựa đề “Thay máu cho nông lâm trường quốc doanh” đăng trên Tạp chí Kinh tế Nông thôn có đ ề cập đến những khó khăn và hạn chế trong việc chậm hoàn 18 thành đề án đổi mới, sắp xếp phát triển các nông lâm trường là do vướng mắc từ việc điều chỉnh quy hoạch đất đai, rà soát phân loại rừng và năng lực nội tại của các lâm trường. Về đất đai, tình trạng phổ biến là các nông lâm trường chưa tự giải quyết dứt điểm được tình trạng liên kết trá hình, tình trạng cho thuê, cho mượn đất dẫn đến hiệu quả sử dụng đất không cao, tranh chấp kéo dài, chưa có sắp xếp thoả đáng về nguồn lực con người; chưa xác định được giá trị rừng, giá trị vườn cây để giao vốn cho doanh nghiệp khi chuyển đổi các nông lâm trường sang mô hình công ty [76]. Tuy nhiên, những đề xuất của các tác giả khi nghiên cứu về lâm trường quốc doanh mới chỉ dừng lại ở khía cạnh kinh tế mà chưa có các đề xuất cụ thể về chính sách pháp luật. Tác giả Nguyễn Bá Ngãi với bài viết “Quan điểm của Đảng và Nhà nước về xã hội hoá trong ngành lâm nghiệp” đã phân tích Đ ảng và Nhà nước tiếp tục kiên trì cải thiện sinh kế của người làm nghề rừng thông qua xã hội hóa và đa dạng hóa các hoạt động lâm nghiệp [49]. Mặc dù vậy, tác giả chưa đề cập cụ thể đến những quy định pháp luật để phục vụ cho mục tiêu xã hội hóa lâm nghiệp. Nhóm tác giả Nguyễn Mạnh Hà, Vũ Văn Dũng, Nguyễn Văn Song, Hoàng Văn Thắng, Nguyễn Hữu Dũng, Phạm Ngọc Tuấn, Trần Thị Hoa và Đoàng Cảnh năm 2008, có nghiên cứu: “Báo cáo về đánh giá một số tác động về môi trường, kinh tế và xã hội của các chính sách quốc gia về buôn bán động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam”, CRES/FPD/UNEP/CITES/IUED, Hà Nội, Việt Nam [39]. Đây là đề tài nghiên cứu khá công phu và chi tiết một số tác động về môi trường, kinh tế và xã hội của các chính sách quốc gia về buôn bán động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam. Tuy nhiên, nghiên cứu này chỉ đề cập đến một phần nội dung nhỏ về các chính sách quản lý, bảo vệ và buôn bán động thực vật hoang dã, trên cơ sở đó đánh giá các tác động của chính sách này đối với kinh tế, xã hội và môi trường chứ chưa đề cập đến việc hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ và phát triển động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam. 19 b) Tình hình nghiên cứu trực tiếp về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam Đề tài Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Hải Âu về “Pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt Nam, thực trạng và phương hướng hoàn thiện” năm 2001 đã hệ thống sự hình thành và phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường rừng từ giai đoạn 1945 đến trước năm 1991 (trước ngày có Luật BV&PTR năm 1991) và giai đoạn từ 1991 đến 2001. Sau đó, tác giả phân tích thực trạng của pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt Nam và đề xuất các khuyến nghị sửa đổi, bổ xung các quy định pháp luật trong Luật BV&PTR năm 1991; Luật Đất đai năm 1993; chính sách đối với chủ rừng; chính sách đầu tư tài chính và tín dụng; kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường rừng; đề xuất ban hành một số văn bản mới trong lĩnh vực bảo vệ môi trường rừng như văn bản quy phạm pháp luật về tiêu chuẩn môi trường trong lĩnh vực bảo vệ rừng; văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc thành lập và vận hành Quỹ BV&PTR… [1]. Như vậy, nghiên cứu của tác giả Nguyễn Hải Âu chủ yếu đề cập dưới khía cạnh pháp luật môi trường rừng chứ chưa nghiên cứu toàn bộ các quy định pháp luật về QL&BVTNR nói chung. Hơn nữa, nghiên cứu này từ năm 2001, chủ yếu đánh giá các quy định pháp luật của Luật BV&PTR năm 1991; Luật Môi trường năm 1993; Luật Đất đai năm 1993. Hiện nay, tất cả các văn bản luật này đã không còn hiệu lực và đã được thay thế bằng các văn bản mới ban hành. Vì vậy, nhiều đánh giá và đề xuất của nghiên cứu này không còn mang tính thời sự. Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thanh Huyền “Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” năm 2004 cũng đã nghiên cứu một cách khái quát về những vấn đề cơ bản của pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam như: quản lý nhà nước về bảo vệ rừng; chính sách phát triển rừng; quyền và nghĩa vụ của chủ rừng; bảo vệ các loài thực vật, động vật hoang dã, quý, hiếm; nghiên cứu chính sách bảo vệ rừng ở một số quốc gia trên thế giới và kinh 20 nghiệm đối với Việt Nam trong việc xây dựng chính sách pháp luật bảo vệ rừng. Từ những phân tích trên, tác giả đề xuất một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo vệ rừng Việt Nam như chính sách pháp luật bảo vệ rừng; chính sách đất đai; tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ rừng; hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ rừng [43]. Mặc dù, đây cũng là công trình nghiên cứu khá đầy đủ và chi tiết về pháp luật bảo về rừng. Tuy nhiên, nghiên cứu này đã cách đây 8 năm, cho nên so với hiện nay nhiều văn bản pháp luật mới ra đời thì tính mới của nghiên cứu không còn nhiều. Luận án tiến sĩ của tác giả Hà Công Tuấn “Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng” năm 2006 đã phân tích đánh giá nh ững bài học kinh nghiệm về quản lí rừng qua các giai đoạn lịch sử, đặc biệt là thực trạng quản lí nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam trong những năm tới [80]. Công trình này, chủ yếu nghiên cứu pháp luật như một công cụ hữu hiệu nhất để bảo vệ rừng mà chưa đề cập được toàn bộ hệ thống pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài a) Tình hình nghiên cứu các vấn đề chung có liên quan đến quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2008 “ Forests Sourcebook Practical Guidance for Sustaining Forests in Development Cooperation”. (Thông tin về rừng - Hướng dẫn thực hành để quản lý rừng bền vững trong hợp tác phát triển). Nghiên cứu này được chia thành hai phần, phần đầu chứa đựng một số giới thiệu về cuốn sách với bảy chương bao gồm các chủ đề liên quan đến sự đóng góp của rừng để xóa đói giảm nghèo, tham gia khu vực tư nhân, đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng cho các sản phẩm rừng, tối ưu hóa chức năng rừng ở cấp độ cảnh quan, cải thiện quản trị rừng, lồng ghép rừng xem xét vào cuộc đối thoại chính sách vĩ mô và khu vực theo dõi các hoạt động lâm nghiệp. 21 Mỗi chương cung cấp nền tảng và bối cảnh có liên quan với một cái nhìn tổng quan chung về những vấn đề cơ bản, những hạn chế, chính sách, thể chế và các yêu cầu cần được xem xét cho các chủ đề cụ thể. Mỗi chương cũng cung cấp các lý do cho sự tham gia và thảo luận ngắn của thế giới qua các hoạt động của ngân hàng trong khu vực cụ thể. Phần thứ hai cung cấp hướng dẫn cho việc thực hiện các chính sách của Ngân hàng Thế giới về bảo vệ rừng [106]. b) Tình hình nghiên cứu trực ti ếp về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng Các chính sách pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng trên thế giới được khá nhiều các tác giả quan tâm nghiên cứu, có thể kể đến một số nghiên cứu tiêu biểu như Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Sofia R.Hirakuri năm 2003 tại Trường Luật, Đại học Washington với đề tài “Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil” (Liệu rằng pháp luật có thể bảo vệ được rừng? Những bài học từ Phần Lan và Brazil). Nghiên cứu này của Sofia R. Hirakuri xem xét sự tương phản của Brazil – quốc gia có mức độ tuân thủ pháp luật lâm nghiệp thấp với Phần Lan – quốc gia thành công nhất trong việc thực thi pháp luật lâm nghiệp và các yếu tố có thể áp dụng với Brazil, cũng như các nước có rừng nhiệt đới khác mà đang cố gắng cải thiện hệ thống pháp luật lâm nghiệp của họ [105]. Nghiên cứu khác cũng của tác giả Sofia Hirakuri, (2000) “How Finland made forest owners follow the law” (Phần Lan, làm thế nào để các chủ rừng tuân thủ pháp luật) chỉ ra rằng hệ thống luật pháp hiện hành của Phần Lan đã được bổ sung và không mâu thuẫn. Điều đó giúp cho các chủ rừng dễ dàng trong việc thực thi pháp luật và cũng giúp nhà nước bảo vệ các lợi ích xã hội và kinh tế cũng như môi trường hiện tại và trong tương lai với sự tham gia đầy đủ của tất cả các bên liên quan theo cách truyền thống của đất nước Phần Lan [104]. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2007 “Forest law and sustainable development - Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform” (Luật lâm nghiệp và Phát triển bền vững – Giải quyết các thách thức đương đại thông qua cải cách pháp lý). Nghiên cứu này xác định pháp luật lâm nghiệp trong khuôn khổ pháp lý rộng lớn hơn, khám phá mối liên hệ phức tạp của nó 22 với các ngành luật khác và tổng hợp. Vấn đề đất đai đang được đối xử đặc biệt bởi vì các mối quan hệ giữa quyền tiếp cận, quyền sử dụng rừng và quyền sử dụng đất là rất quan trọng. Bên cạnh đó, nghiên cứu này cũng tìm hiểu chi tiết về quy định pháp luật đối với vấn đề quản lý lõi rừng như phân loại rừng, quy hoạch, nhượng bộ, cấp phép và quản lý rừng tư nhân. Xem xét vai trò của các tổ chức quốc gia trong việc quản lý bền vững tài nguyên rừng. Nghiên cứu kết luận với một số phản ánh về cách tính hiệu quả của pháp luật về rừng có thể được tăng cường bởi sự chú ý đến các nguyên tắc hướng dẫn quá trình soạn thảo pháp luật [99]. Điểm qua tình hình nghiên cứu trên, các tác giả nghiên cứu các chính sách về tài nguyên rừng, quản lý rừng khá nhiều, nghiên cứu pháp luật bảo vệ rừng ở các góc độ và khía cạnh khác nhau như quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với tài nguyên rừng, nhấn mạnh vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng…Tuy nhiên, các vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về QL&BVTNR vẫn chưa được các tác giả nghiên cứu và làm rõ như: 1) Rừng là gì ? Tài nguyên rừng là gì ? Quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là gì ? Tại sao phải QL& BVTNR ? 2) Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về QL&BVTNR? Nội dung điều chỉnh? Nguyên tắc điều chỉnh? Vai trò của pháp luật trong việc QL&BVTNR? Các yêu cầu đối với pháp luật về QL&BVTNR ? 3) Phân tích một cách có hệ thống pháp luật về QL&BVTNR và chỉ ra những điểm còn chưa phù hợp? 4) Các định hướng và giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về QL&BVTRN chưa được đề cập một cách có hệ thống ? Với những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về QL&BVTNR chưa được nghiên cứu nêu trên, tác giả khẳng định đề tài luận án tiến sĩ luật học “Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay” là một đề tài mới, chưa có một bài viết hay một công trình nghiên cứu nào tương tự. 23