Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT -------- ĐINH THỊ THU HƢƠNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2013 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT -------- ĐINH THỊ THU HƢƠNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. Vũ Quang HÀ NỘI, 2013 2 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN ...................................................................................................... 6 1.1. Tổng quan về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển .................................. 6 1.1.1. Chất gây ô nhiễm trên biển.............................................................. 6 1.1.2. Quản lý chất gây ô nhiễm trên biển............................................... 11 1.2. Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ................................... 13 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ................................................................................................... 13 1.2.2. Vai trò của pháp luật trong hoạt động quản lý chất ô nhiễm trên biển .......................................................................................................... 15 1.2.3. Nguồn luật điều chỉnh quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ........... 18 1.2.4. Những nguyên tắc cơ bản của lĩnh vực pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển. ......................................................................................... 19 1.2.5. Chủ thể (cá nhân, tổ chức), quyền và nghĩa vụ của chủ thể tham gia vào hoạt động quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ............................ 20 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ......................................... 24 2.1. Những hoạt động gây ô nhiễm trên biển ............................................... 24 2.2. Thực trạng pháp luật Việt Nam về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển 32 2.2.1. Pháp luật về kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường biển ........... 32 2.2.2. Pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường biển ........ 37 3 2.2.3. Pháp luật về kiểm tra, kiểm soát và chế tài áp dụng nhằm quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ...................................................................... 41 2.2.4. Pháp luật về tổ chức, phối hợp thực hiện quản lý chất gây ô nhiễm trên biển của các cơ quan quản lý nhà nước ................................ 49 2.3. Thực trạng việc thực thi các điều ước quốc tế về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển mà Việt Nam đã ký kết, gia nhập ....................................... 52 2.4. Thực trạng thực thi pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam....................................................................................................... 55 2.4.1. Cơ chế tổ chức thực hiện ............................................................... 55 2.4.2. Yếu tố con người, kinh tế, trang thiết bị kỹ thuật ......................... 56 2.4.3. Cơ chế chính sách, pháp luật ......................................................... 57 2.4.4. Kiểm tra, giám sát và chế tài áp dụng ........................................... 58 2.4.5. Tuyên truyền, giáo dục, tham gia của cộng đồng ......................... 59 2.4.6. Hợp tác quốc tế về quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển .... 61 Chương 3: ĐỀ XUẤT MỘT SỐ Ý KIẾN BƯỚC ĐẦU NHẰM HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN Ở VIỆT NAM ............................................................................ 69 3.1. Nhu cầu cấp thiết phải hoàn thiện pháp luật ......................................... 64 3.2. Phương hướng hoàn thiện...................................................................... 67 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật .............................................................. 69 3.4. Giải pháp đảm bảo thực thi pháp luật .................................................... 73 3.4.1. Kiện toàn hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường biển .......................................................................................................... 73 3.4.2. Kiểm tra, giám sát thực hiện pháp luật.......................................... 74 3.4.3. Tài chính và nhân lực .................................................................... 75 3.4.4. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật .................................. 76 4 3.5. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi các điều ước quốc tế mà Việt Nam gia nhập, ký kết .................................................................................... 77 3.6. Giải pháp kinh tế, xã hội, khoa học kỹ thuật ......................................... 79 3.7. Giải pháp về cơ chế chính sách ............................................................. 81 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 84 5 MỞ ĐẦU 1. Lý do nghiên cứu Việt Nam là một quốc gia nằm trong số 10 nước trên thế giới có chỉ số cao nhất về chiều dài bờ biển, mở ra 3 hướng Đông, Nam và Tây; có vùng biển và thềm lục địa rộng lớn, diện tích vượt quá một triệu km2, lớn gấp 3 lần diện tích đất liền; có hơn 3.000 hòn đảo lớn, nhỏ, gần bờ và xa bờ, chạy suốt từ vịnh Bắc Bộ tới vịnh Thái Lan. Những vị thế, địa lý tự nhiên và tiềm năng kinh tế của vùng biển, đảo nước ta có tầm quan trọng trong chiến lược xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Khai thác tài nguyên biển đã và đang trở thành chiến lược trong sự nghiệp phát triển của đất nước ta. Biển nước ta rất giàu tiềm năng tài nguyên. Đây là một vấn đề có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với công cuộc phát triển đất nước, trong đó nổi bật là dầu khí (với trữ lượng khoảng 3-4 tỷ tấn dầu quy đổi), ngoài ra còn nhiều loại khoáng sản phổ biến khác như: than, sắt, ti tan, cát thuỷ tinh..., hải sản có tổng trữ lượng khoảng 3-4 triệu tấn và cả những tài nguyên có giá trị năng lượng cao mà khoa học hiện đại mới phát hiện. Đặc biệt đáng chú ý là vùng biển và ven biển Việt Nam nằm án ngữ án ngữ trên các tuyến hàng hải và hàng không huyết mạch giữa ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, giữa Châu Á, Trung Cận Đông với Trung Quốc, Nhật Bản và các nước trong khu vực. Bờ biển Việt Nam dài 3260km, bao bọc lãnh thổ Việt Nam ở cả 3 hướng Đông, Nam và Tây Nam, tính trung bình cứ 100 km đất liền có 1km bờ biển (tỉ lệ này cao gấp 6 lần tỉ lệ trung bình của thế giới). Biển Việt Nam rất thuận lợi để phát triển các ngành kinh tế mũi nhọn như dầu khí, hải sản, vận tải biển, cảng biển và kết cấu hạ tầng, công nghiệp tàu biển, du lịch biển và các ngành dịch vụ biển khác… Hội nghị lần thứ Tư Ban chấp hành trung ương Đảng khóa X đã đưa ra Nghị quyết về Chiến lược Biển đến 6 năm 2020, “phấn đấu đưa kinh tế biển đóng góp khoảng 53 - 55% GDP và 55 - 60% kim ngạch xuất khẩu của cả nước”. Tuy nhiên cùng với nhu cầu ngày càng tăng về các giá trị từ biển là những nguy cơ gây ô nhiễm trên biển. Vấn đề quản lý chất gây ô nhiễm trên biển thực tế chưa được quan tâm một cách đúng mức. Hệ thống pháp lý cho vấn đề này còn rất thiếu và yếu. Các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chồng chéo, trùng lặp, không có sự gắn kết với nhau. Hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển ở Việt Nam nói chung còn nhiều bất cập. Mới đây, Tổng cục Biển và Hải đảo (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) được thành lập theo Nghị định số 25/2008/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 4/3/2008 Qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bên cạnh đó, nhiều điều ước quốc tế về vấn đề này được ký kết mà Việt Nam là một quốc gia thành viên càng đòi hỏi Việt Nam phải có một hệ thống pháp luật đủ mạnh, một hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước đủ tầm để giải quyết được các vấn đề thực tế đặt ra. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu các vấn đề thực trạng hệ thống pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển, tìm ra những bất cập, hạn chế để từ đó tìm ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về vấn đề này là một đòi hỏi bức thiết cả về lý luận và thực tiễn. Do vậy tác giả đã lựa chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam" làm luận văn tốt nghiệp Chương trình đào tạo Thạc sĩ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề ô nhiễm môi trường biển đã có nhiều nghiên cứu dưới dạng tạp chí, chuyên đề, đề tài, luận văn, luận án nhưng những công trình này hoặc đi sâu dưới góc độ quản lý tài nguyên biển, hoặc dưới góc độ các yếu tố kĩ thuật, 7 nghiên cứu về các hoạt động đối với tài nguyên biển. Nếu nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý, các công trình này mới chỉ đề cập những quy định của pháp luật trong nước và pháp luật quốc tế trong lĩnh vực phòng chống, khắc phục ô nhiễm môi trường biển ở một khía cạnh cụ thể của vấn đề ô nhiễm môi trường biển như luận án tiến sĩ của Lưu Ngọc Tố Tâm với đề tài “Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam”; luận văn thạc sĩ của Đoàn Thị Vân với đề tài “Pháp luật về phòng chống ô nhiễm dầu từ tàu biển”; luận văn thạc sĩ của Đặng Hoàng Sơn với đề tài “Pháp luật về ô nhiễm môi trường trong họat động dầu khí ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”...Có thể nói đến nay vẫn chưa có nhiều tài liệu nghiên cứu dưới góc độ pháp luật môi trường một cách tổng quan, toàn diện về những vấn đề lý luận, thực trạng về các khía cạnh pháp lý trong quản lý chất gây ô nhiễm trên biển liên quan đến kiểm tra, kiểm soát, phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm môi trường biển cũng như việc tổ chức, phối hợp thực hiện quản lý chất gây ô nhiễm trên biển của các cơ quan quản lý nhà nước để đưa ra những giải pháp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam. Vì vậy "Hoàn thiện pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam" về cơ bản là đề tài mới, chưa được nghiên cứu một cách tổng quan, toàn diện. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển, chỉ ra những hạn chế, thiết sót thông qua đó đề xuất những phương hướng, kiến nghị, giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam. 4. Phạm vi nghiên cứu Tập trung vào phân tích thực trạng pháp luật về quản lý chất gây ô 8 nhiễm môi trường trên biển ở Việt Nam hiện nay và nêu ra một số giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam. 5. Đối tƣợng nghiên cứu - Hệ thống văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển. - Các Điều ước quốc tế liên quan đến quản lý chất gây ô nhiễm trên biển mà Việt Nam là quốc gia thành viên. - Thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam. 6. Nhiệm vụ nghiên cứu - Thu thập, tổng hợp, đánh giá hiện trạng thông tin, tài liệu liên quan đến công tác quản lý chất gây ô nhiễm trên biển. - Làm rõ sự cần thiết của việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển bằng pháp luật, cách tiếp cận của pháp luật quốc tế, những quan điểm, nội dung cơ bản của pháp luật Việt Nam về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển. - Xác lập cơ sở lý luận và đề xuất những kiến nghị cụ thể về việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam nhằm đáp ứng được những đòi của thực tiễn cả về trước mắt cũng như lâu dài. 7. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này chủ yếu vận dụng phương pháp nghiên cứu pháp luật truyền thống và phổ biến là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đó là: 9 - Phương pháp khai thác các tài liệu sẵn có như các văn bản pháp luật, giáo trình, tạp chí chuyên ngành, các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến đề tài nghiên cứu. - Phương pháp phân tích và so sánh luật. - Phương pháp diễn dịch và quy nạp. - Phương pháp tổng hợp. Trong đó, phân tích, thống kê, so sánh và chứng minh được xác định là những phương pháp nghiên cứu chủ yếu của luận văn. Từ đó rút ra những nhận xét và kết luận trong quá trình giải quyết những nhiệm vụ mà luận văn đề ra. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Khái quát chung về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển và pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển. Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Đề xuất một số ý kiến bước đầu nhằm hoàn thiện khung pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam. 10 Chƣơng 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CHẤT GÂY Ô NHIỄM TRÊN BIỂN 1.1. Tổng quan về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển 1.1.1. Chất gây ô nhiễm trên biển 1.1.1.1. Một số khái niệm cơ bản a. Môi trường biển: Theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển 1982 thì: Môi trường biển bao gồm các tài nguyên sinh vật, hệ sinh thái biển và chất lượng nước biển, cảnh quan biển (Điều 1.4). Như vậy, "môi trường biển không chỉ bao gồm các vùng biển với các đặc trưng lý hóa của chúng mà còn cả tài nguyên sinh vật, vật lý và hóa học của vùng cửa sông, các vùng ngập mặn bao gồm cả trầm tích, các vùng thủy triều lên xuống, các vùng đầm lầy…" [18, tr. 13] và bầu khí quyển phía trên mặt biển. Ngoài ra, các hoạt động của con người cũng là một phần của môi trường biển vì chúng tác động trực tiếp làm thay đổi chất lượng của các vùng ven biển. Tại Nghị định 25/2009/NĐ-CP về quản lý tổng hợp tài nguyên và Bảo vệ môi trường biển, hải đảo đã đưa ra định nghĩa: Môi trường biển là các yếu tố vật lý, hóa học và sinh học đặc trưng cho nước biển, đất ven biển, trầm tích dưới biển, không khí trên mặt biển và các hệ sinh thái biển tồn tại một cách khách quan, ảnh hưởng đến con người và sinh vật (Điều 3.2). b. Ô nhiễm môi trường biển: Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 định nghĩa: "Ô nhiễm môi trường là sự làm thay đổi tính chất của môi trường, vi phạm tiêu chuẩn môi trường" (Điều 3); Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 định nghĩa ô nhiễm môi trường biển là: việc con người trực tiếp 11 hoặc gián tiếp đưa các chất liệu hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm cả các cửa sông, khi việc đó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và thực vật biển, gây nguy hại cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mỹ cảm của biển [22, Điều 1.4]. c. Kiểm soát ô nhiễm biển: Là tổng hợp các hoạt động, hành động, biện pháp và công cụ nhằm phòng ngừa, khống chế không cho sự ô nhiễm xảy ra, hoặc khi xảy ra ô nhiễm thì có thể chủ động xử lý, làm giảm thiểu hay loại trừ được nó. Kiểm soát ô nhiễm bao gồm việc ngăn ngừa ô nhiễm, làm giảm một phần hoặc loại bỏ chất thải từ nguồn, làm sạch môi trường, thu gom, sử dụng lại, xử lý chất thải, phục hồi chất lượng môi trường do ô nhiễm gây ra. Kiểm soát ô nhiễm có thể chia làm hai phần: ngăn ngừa ô nhiễm hay còn gọi là kiểm soát ô nhiễm đầu vào và làm sạch ô nhiễm hay còn gọi là kiểm soát ô nhiễm đầu ra [14]. d. Ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển: Bảo vệ môi trường là hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học (Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường). Từ khái niệm trên cho thấy ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển là việc hạn chế, loại bỏ các nguồn, "giảm thiểu các khả năng, các tác động có khả năng gây ô nhiễm môi trường hoặc ngăn chặn sự lan truyền tổn hại môi trường từ vùng này sang vùng khác, chuyển từ trạng thái tổn hại này sang 12 trạng thái tổn hại môi trường khác" [24, tr. 434] qua đó kiểm soát, chế ngự và hạn chế đến mức thấp nhất khả năng biển bị ô nhiễm. Trong các hoạt động Bảo vệ môi trường thì nguyên tắc phòng ngừa là quan trọng nhất theo chủ trương "phòng hơn chống" do đó ngăn ngừa ô nhiễm được đặt lên hàng đầu so với khắc phục, xử lý ô nhiễm (Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường). e. Nguồn gây ô nhiễm trên biển: Ô nhiễm môi trường biển xuất phát từ nhiều nguồn khác nhau, từ đất liền đổ ra và từ các hoạt động sử dụng biển. Các nguồn ô nhiễm môi trường biển đã được Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) thống kê và được Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển 1982 quy định cụ thể tại các điều 207 - 212, bao gồm các nguồn ô nhiễm chủ yếu sau: - Ô nhiễm biển từ đất liền: Các nguồn ô nhiễm từ đất liền theo sông ngòi mang ra biển như dầu và sản phẩm dầu, nước thải, phân bón nông nghiệp, thuốc trừ sâu, chất thải công nghiệp, chất thải phóng xạ và nhiều chất ô nhiễm khác. Hàng năm, các chất thải rắn đổ ra biển gồm đất, cát, rác thải, phế liệu xây dựng, chất phóng xạ. Một số chất thải loại này sẽ lắng tại vùng biển ven bờ. Một số chất khác bị phân hủy và lan truyền trong toàn khối nước biển. - Ô nhiễm do hoạt động liên quan đến đáy biển, công trình thiết bị trên biển: Hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí, khoáng sản và tàng trữ chúng trên biển là nguồn gây ô nhiễm biển nghiêm trọng như các hiện tượng rò rỉ, phụt dầu, vỡ đường ống, vỡ bể chứa, sự cố tại các giàn khoan, cơ sở lọc dầu, do dung dịch khoan, bùn khoan và do các phương tiện vận chuyển, con người phục vụ cho việc khai thác dầu khí, khoáng sản trên biển gây ra. - Ô nhiễm biển từ tàu: Ô nhiễm biển từ tàu là do hoạt động của tàu thải ra những chất gây ô nhiễm cho môi trường biển khi làm sạch các hầm hàng có chứa cặn dầu hay hóa chất độc hại hoặc tháo nước dằn bẩn (ballast) có chứa 13 cặn dầu; do tai nạn đâm va, chìm đắm tàu làm cho toàn bộ lượng hàng hóa (dầu hay hóa chất độc hại) bị chìm trong nước biển gây sự cố tràn dầu trên biển, ô nhiễm toàn bộ khu vực lân cận; do khâu giao nhận dầu nhiên liệu thiếu cẩn thận trong các khâu kỹ thuật, không tuân thủ những quy tắc kỹ thuật trong bốc dỡ hàng là dầu hoặc hóa chất độc hại. - Ô nhiễm biển do nhận chìm và trút bỏ chất thải: Trước đây biển được coi là nơi chứa chất thải rộng lớn do vậy các quốc gia đã tiến hành đổ thải rất nhiều chất thải độc hại một cách có ý thức và không có ý thức một lượng lớn các chất thải độc hại như chất thải phóng xạ, chất thải công nghiệp, hoá chất bền vững như DDT… thậm chí nhiều quốc gia trên thế giới đã bí mật đổ, nhận chìm chất thải hạt nhân, hóa học ra biển. - Ô nhiễm biển từ bầu khí quyển: Ô nhiễm không khí có tác động mạnh mẽ tới ô nhiễm biển. Nồng độ CO2 cao trong không khí sẽ làm cho lượng CO2 hòa tan trong nước biển tăng. Nhiều chất độc hại và bụi kim loại nặng được không khí mang ra biển. Sự gia tăng nhiệt độ của khí quyển trái đất do hiệu ứng nhà kính sẽ kéo theo sự dâng cao mực nước biển và thay đổi môi trường sinh thái biển. - Ô nhiễm biển từ tự nhiên: Bên cạnh các nguồn ô nhiễm nhân tạo trên, biển có thể bị ô nhiễm bởi các quá trình tự nhiên như núi lửa phun, tai biến bão lụt, sự cố rò rỉ dầu tự nhiên v.v... Luật Bảo vệ môi trường 2005 đưa ra định nghĩa chất gây ô nhiễm là chất hoặc yếu tố vật lý khi xuất hiện trong môi trường thì làm cho môi trường bị ô nhiễm và định nghĩa chất thải là vật chất ở thể rắn, lỏng, khí được thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác. Như vậy, từ những khái niệm nêu trên có thể đưa ra một định nghĩa đầy đủ về chất gây ô nhiễm biển như sau: Chất gây ô nhiễm biển là toàn bộ các 14 thành phần có nguyên nhân từ những biến đổi bất thường của tự nhiên hoặc được phát sinh trong các hoạt động kinh tế- xã hội của con người, bao gồm các hoạt động sản xuất và hoạt động sống và duy trì sự tồn tại của cộng đồng gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như suy giảm chức năng và tính hữu ích của môi trường biển, gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mĩ cảm của biển. 1.1.1.2. Những tác động của chất gây ô nhiễm trên biển đến môi trường Có hai nguyên nhân tạo nên chất ô nhiễm trên biển, thứ nhất là do con người gây nên thông qua việc con người đưa vào môi trường biển các chất gây ô nhiễm (dưới dạng chất liệu và năng lượng) ở mức vượt quá khả năng tự chuyển hóa (tự phân hủy, tự làm sạch) của môi trường biển. Thứ hai, các chất gây ô nhiễm phát tán trong môi trường biển bằng nhiều chu trình khác nhau, qua đó gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật sống, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển. Tác hại của chất ô nhiễm đến môi trường biển là vô cùng to lớn, nó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mĩ cảm của biển. Điển hình phải kể đến hậu quả của ô nhiễm biển do dầu gây ra. Ô nhiễm dầu tác động xấu cho môi trường biển, đặc biệt đời sống của các sinh vật biển, gây trở ngại cho vận tải đường biển, dịch vụ giải trí, du lịch biển... do dầu có thể lan đi rất xa, cặn dầu lắng xuống đáy làm ô nhiễm trầm tích đáy biển làm ảnh 15 hưởng cả một vùng biển rộng lớn, hủy hoại nghiêm trọng chất lượng nước biển và làm chết các nguồn sinh vật biển. Lớp dầu ngăn cách nước với không khí cũng đủ làm cho sinh vật sống trong nước bị chết ngạt. Dầu mỏ lan nhanh trên mặt biển do tính chất lý - hóa học của nó, dưới tác động của dòng chảy, thủy triều và của gió, ảnh hưởng lớn đến sinh hoạt và sự sống của các loài sinh vật, động vật sống ở biển và thực vật của rừng ngập mặn. Ngoài ra còn phải kể đến các chất gây ô nhiễm trên biển khác như các hóa chất, khí hóa lỏng, sơn chống hà độc hại, nước ballast, các sự cố tai nạn... trong hoạt động hàng hải; hoạt động nuôi trồng khai thác thủy sản đã và đang gây nguy cơ ô nhiễm đất, nguồn nước ngọt, môi trường nước biển ven bờ; hoạt động công nghiệp như khai thác khoáng sản, chế biến hợp kim, lò nung...gây ô nhiễm nghiêm trọng đối với nước biển... 1.1.2. Quản lý chất gây ô nhiễm trên biển 1.1.2.1. Khái niệm quản lý chất gây ô nhiễm trên biển Quản lý chất gây ô nhiễm trên biển gồm các hoạt động liên quan đến việc phòng ngừa, giảm thiểu, phân loại, thu gom, vận chuyển, lưu giữ, xử lý, tiêu hủy chất gây ô nhiễm trên biển. Quản lý chất gây ô nhiễm trên biển không chỉ là các hoạt động kiểm soát chất gây ô nhiễm mà bao gồm hàng loạt hoạt động quản lý theo một chu trình chặt chẽ từ việc phòng ngừa, giảm thiểu, phân loại, thu gom, xử lý, tuyên truyền, phổ biến kiến thức bảo vệ môi trường biển. Thông qua đó trách nhiệm trong việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển của cơ quan nhà nước và các tổ chức, cá nhân có liên quan được nâng cao hơn để có thể vừa hạn chế, vừa xử lý, tiêu hủy được lượng chất gây ô nhiễm phát sinh trong thực tế. 16 1.1.2.2. Ý nghĩa và vai trò của quản lý chất gây ô nhiễm trên biển Quản lý chất gây ô nhiễm trên biển hiệu quả là nhiệm vụ trọng tâm trong việc phục vụ phát triển kinh tế - xã hội biển một cách bền vững. Tuy nhiên, việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển, hải đảo còn gặp rất nhiều khó khăn. Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn tới những khó khăn như sau: - Tính đặc thù của việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển khác so với trên đất liền. Việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển cũng cần những công cụ, phương tiện và nhân lực đặc thù. Điều này là hết sức khó khăn do kinh phí và lực lượng mỏng. - Do đường bờ biển của Việt Nam trải dài từ Bắc vào Nam, ngoài ra có rất nhiều đảo lớn, nhỏ nên việc quản lý chất gây ô nhiễm và kiểm soát môi trường rất tốn kém và đòi hỏi nguồn nhân lực lớn. - Biển và hải đảo là khu vực diễn ra rất nhiều hoạt động kinh tế khác nhau điều này dẫn tới sự chồng chéo trong quản lý chất gây ô nhiễm và kiểm soát ô nhiễm theo ngành, lĩnh vực dẫn tới không rõ ràng trong việc phân công trách nhiệm quản lý và kiểm soát cho các cơ quan đơn vị có thẩm quyền thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau. - Công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm còn gặp nhiều khó khăn, chưa được triển khai đến huyện xã và chưa có nhưng hướng dẫn cụ thể dẫn đến tình trạng không thể quản lý được các số liệu thống kê được thải lượng từ các hoạt động kinh tế - xã hội khu vực ven biển. - Quản lý ô nhiễm biển đòi hỏi phải phối hợp liên ngành, liên vùng để giải quyết các mối quan hệ tương tác trong phát triển theo nguyên tắc phòng ngừa. Tuy nhiên cơ chế phối hợp giữa các ngành, liên vùng còn yếu, chưa rõ ràng. 17 Để giải quyết những vấn đề trên đòi hỏi cần phải thay đổi phương thức quản lý theo hướng quản lý tổng hợp tài nguyên và môi trường biển, hải đảo mang tính liên ngành, liên vùng, bảo đảm lợi ích quốc gia kết hợp hài hòa lợi ích của các ngành, lĩnh vực, địa phương và các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo. 1.2. Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển a. Khái niệm Chất gây ô nhiễm trên biển là một bộ phận của môi trường, là một trong những nguyên nhân khiến cho môi trường nói chung, môi trường biển nói riêng ngày càng ô nhiễm trầm trọng. Vì vậy pháp luật quản lý chất gây ô nhiễm trên biển cũng nằm trong hệ thống pháp luật môi trường và là một bộ phận không thể thiếu của pháp luật môi trường. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật quản lý chất gây ô nhiễm trên biển là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý chất gây ô nhiễm trên biển bao gồm các quan hệ phát sinh trong quá trình thu gom, vận chuyển, tiêu hủy chất gây ô nhiễm trên biển, bồi thường thiệt hại do chất gây ô nhiễm trên biển gây ra… Mục đích của pháp luật quản lý chất gây ô nhiễm trên biển là bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng, thông qua vấn đề đặt ra các khung pháp luật quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước về môi trường; quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân liên quan đến chất gây ô nhiễm trên biển. Pháp luật quản lý chất gây ô nhiễm trên biển đã phân định rõ quyền hạn cho các cơ quan quản lý nhà nước tiến hành hoạt động quản lý nhà nước về chất gây ô nhiễm trên biển đạt được hiệu quả cao hơn; định hướng xử sự và 18 hành vi của các chủ thể liên quan đến quản lý chất gây ô nhiễm trên biển nhằm mục đích ngăn ngừa, hạn chế số lượng chất gây ô nhiễm trên biển phát sinh vào môi trường và giảm thiểu những ảnh hưởng bất lợi của nó đối với môi trường và sức khỏe con người. Từ các đặc điểm trên ta có thể hiểu: Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển là một bộ phận của pháp luật môi trường, bao gồm hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý chất gây ô nhiễm trên biển như: thu gom, vận chuyển, quá cảnh, lưu giữ, xử lý và tiêu hủy chất gây ô nhiễm trên biển nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những tác hại xảy ra cho môi trường biển, khắc phục và xử lý hậu quả nhằm đảm bảo phát triển bền vững, góp phần duy trì và phát triển kinh tế biển Việt Nam. b. Đặc điểm Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển chịu sự chi phối trực tiếp bởi pháp luật môi trường và pháp luật chuyên ngành (luật đất đai, luật tài nguyên nước, luật khoáng sản, luật dầu khí, bộ luật hàng hải…), trong đó, các luật chuyên ngành hướng tới việc đảm bảo thực hiện các hoạt động thuộc chuyên ngành, lĩnh vực đó, còn pháp luật môi trường lại hướng tới việc giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực từ các hoạt động này cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng. Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển quy định cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức và cá nhân liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong. Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển qui định cụ thể các biện pháp đảm bảo cho việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển thông qua các loại trách nhiệm pháp lí có chứa đựng các chế tài cụ thể tương ứng với hành vi làm ô nhiễm môi trường biển. 19 Pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển Việt Nam cụ thể hóa các nghĩa vụ được đề cập đến trong các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam tham gia với tư cách là quốc gia thành viên. 1.2.2. Vai trò của pháp luật trong hoạt động quản lý chất ô nhiễm trên biển Với tầm quan trọng của môi trường biển và những tác động tiêu cực của chất ô nhiễm đối với môi trường biển, việc quản lý chất gây ô nhiễm trên biển đặt ra như là một nhu cầu cấp thiết trước tiên bởi các quốc gia có biển, trong đó có Việt Nam. Để Bảo vệ môi trường theo hướng phát triển bền vững, các quốc gia đều phải tiến hành bảo vệ môi trường biển bằng nhiều công cụ khác nhau như chính sách, pháp luật, kinh tế…, trong đó Đảng và Nhà nước ta đã coi hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường là một trong những công cụ trọng tâm được định hướng và xây dựng hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững, thực hiện tốt các cam kết quốc tế của Việt Nam về ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển. Pháp luật với tư cách là hệ thống các quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người sẽ có tác dụng rất lớn trong việc định hướng các tổ chức cá nhân có xử sự đúng đắn trong hoạt động ngăn ngừa ô nhiễm biển thông qua các chế tài hình sự, kinh tế, hành chính để buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các biện pháp nhằm ngăn ngừa ô nhiễm biển. Pháp luật cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của quốc gia, của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển. Biện pháp pháp luật là một trong những biện pháp thực hiện có hiệu quả, phù hợp với đặc điểm của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Biện pháp pháp luật xác định một hành lang pháp lí và tạo ra các bảo đảm nhằm hỗ trợ cho tất cả các biện pháp khác đạt hiệu quả nhằm quản lý chất gây ô nhiễm 20