Tài liệu Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên (Luận văn thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VŨ THỊ HUYỀN HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH HƯNG YÊN Ngành: Quản lý kinh tế Mã ngành: 8340410 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS LÊ XUÂN SANG HÀ NỘI, 2018 HÀ NỘI - năm LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực. Những giải pháp và kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào. Hà Nội, ngày tháng Tác giả Vũ Thị Huyền năm 2018 MỤC LỤC ............................................................................................................ 1 CHƯ NG C SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .......................................................................................... 6 1.1. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ............................ 6 1.2 Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ............................ 16 CHƯ NG 2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HƯNG YÊN GIAI ĐOẠN 2011 - 2016 .............. 19 2.1. ặc điểm tự nhiên, kinh tế- xã hội, NSNN của tỉnh Hưng Yên ảnh hưởng đến quản lý phân cấp ngân sách nhà nước. ..................................................... 19 2.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh Hưng Yên. ...... 30 2.3. ánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tình Hưng Yên. ................................................................................................................. 48 Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HƯNG YÊN ..................... 60 3.1 Bối cảnh ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ................................... 60 3.2 ịnh hướng phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Hưng Yên ......................... 63 3.3 Giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ........................... 65 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 73 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CQ P Chính quyền địa phương DTNS Dự toán ngân sách GTGT Giá trị gia tang H ND Hội đồng nhân dân NS P Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương QLHC Quản lý hành chính QLNN Quản lý nhà nước TNDN Thu nhập doanh nghiệp TT B Tiêu thụ đặc biệt UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản GDP Tổng sản phẩm nội địa GTSX Giá trị sản xuất SXKD Sản xuất kinh doanh DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Các chỉ tiêu kinh tế - xã hội 2011-2016 tỉnh Hưng Yên ..........................24 Bảng 2.2: Danh mục văn bản trong lĩnh vực thu, chi, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN địa phương ..........................................................................................30 Bảng 2.3: Tổng hợp thu NSNN tại địa bàn Hưng Yên 2011-2016 ...........................33 Bảng 2.4: Tổng hợp thu NSNN cấp tỉnh Hưng Yên 2011-2016 ...............................34 Bảng 2.5: Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện giai đoạn 2011-2016 ........................35 Bảng 2.6: Tổng hợp thu ngân sách cấp xã giai đoạn 2011-2016 ..............................36 Bảng 2.7: Tỷ lệ phân chia nguồn thu tiền từ một số loại thuế trên địa bàn tỉnh Hưng Yên ............................................................................................................................39 Bảng 2.8: Tổng hợp chi ngân sách nhà nước ở địa bàn Hưng Yên 2011-2016 ........41 Bảng 2.9: Tổng hợp chi ngân sách nhà nước ở tỉnh Hưng Yên 2011-2016 .............42 Bảng 2.10: Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2011 – 2016....................44 Bảng 2.11: Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai đoạn 2011 – 2016..........................45 MỞ Đ U 1. T nh hế Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là lĩnh vực rất quan trọng trong phân cấp quản lý nhà nước. Các cấp chính quyền được phân cấp phải độc lập thực hiện và thực hiện một cách có hiệu quả các nhiệm vụ khi được phân cấp ngân sách bằng cách chủ động các nguồn lực cần thiết và đưa ra các quyết định chi tiêu hợp lý. Phân cấp quản lý NSNN đối với một tỉnh cụ thể luôn là một vấn đề được quan tâm đặc biệt trong việc phân cấp NSNN. Sau khi được trung ương phân cấp thì việc phân cấp quản lý NS P phải bám sát vào Luật NSNN, dựa trên đặc điểm của từng địa phương để chi tiêu cho hợp lý. Tại tỉnh Hưng Yên, việc quản lý nguồn ngân sách được nhận từ NSTW đã thu được những kết quả đáng ghi nhận. Nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định cụ thể, rõ ràng, bám sát cơ sở pháp lý là Luật NSNN. Việc phân cấp do được xây dựng và phân bổ trong điều kiện cụ thể nên có thể khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương. ã có một số kết quả rõ ràng hơn trong việc bố trí chi tiêu ngân sách, hạn chế sự can thiệp sâu của cấp trên vào công việc, quyết định thu-chi của cấp dưới. Năm 2017 là năm đầu tiên thực hiện Nghị quyết số 75/NQ - H ND ngày 9.12.2016 của H ND tỉnh về định mức chi thường xuyên ngân sách địa phương năm 2017 và thời kỳ ổn định ngân sách giai đoạn 2017 – 2020. UBND tỉnh chỉ đạo các ngành chức năng kiểm soát chặt chẽ các khoản chi ngân sách bảo đảm đúng định mức, chế độ, thực hiện triệt để tiết kiệm, chống lãng phí, dành nguồn chi trả nợ công và kiểm soát nợ công, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững. Trong năm 2017, công tác điều hành và quản lý chi ngân sách của các đơn vị, địa phương trong tỉnh đã bám sát dự toán được giao, đáp ứng được các nhiệm vụ và kế hoạch đề ra. Tuy nhiên, với bối cảnh kinh tế hiện nay, kết hợp với tình hình kinh tế- chính trị- xã hội trong nước và trên địa bàn tỉnh, cần có nhiều sự thay đổi, cái cách được thực hiện mạnh mẽ hơn trong việc phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Hưng Yên. Việc thu NSNN, mà cụ thể là thu thuế còn gặp nhiều khó khăn do tình hình kinh tế không thuận lợi, dẫn tới cần các biện pháp để đôn đốc, cải thiện tình hình. Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn NSNN trong bối cảnh nước ta đang đổi mới mô hình chính quyền địa phương theo quy định tại Hiến pháp 2013, đổi mới cơ 1 chế phân cấp ngân sách là vô cùng quan trọng. Việc phân cấp này cần đảm bảo tính thống nhất của ngân sách, duy trì vai trò chủ đạo của NSTW, nhưng vẫn phải tạo cơ chế để khơi thông tính chủ động của NS P trong khai thác các lợi thế về địa bàn. Tăng cường kỷ luật tài khóa, cải thiện tính minh bạch, công khai trong quy trình ngân sách, mở rộng hình thức và nội dung công khai; tăng cường trách nhiệm giải trình... chính là "chìa khóa vàng" để tiến hành cải cách phân cấp ngân sách - một trong những nội dung quan trọng trong cải cách tài chính công của Việt Nam trong thời gian tới. Do vậy, cần có một sự đánh giá khách quan, toàn diện thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Hưng Yên trong thời gian qua, phân tích rõ những ưu điểm, hạn chế để có được những giải pháp kịp thời nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương và định hướng phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh Hưng Yên trong giai đoạn tới. Trước những yêu cầu bức thiết về lý luận và thực ti n của việc phân cấp quản lý NSNN đối với tỉnh Hưng Yên, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên” làm đề tài cho luận văn thạc sỹ của mình. 2. Tình hình ngh ên ứu Do việc phân cấp quản lý NSNN là một vấn đề quan trọng ảnh hưởng tới nhiều mặt kinh tế- xã hội- chính trị của đất nước, nhất là trong giai đoạn đổi mới hiện nay, việc nghiên cứu về đề tài này luôn nhận được nhiều sự quan tâm đặc biệt từ trong nước và cả quốc tế. Tại luận án tiến sỹ quản lý hành chính của Lê Toàn Thắng, năm 2013 về “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay” đã nêu lên thực trạng, những thành tựu, cũng như hạn chế của phân cấp quản lý ngân sách ở nước ta. Tác giả đã lý giải cơ sở khoa học của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thông qua việc phân tích các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và cơ sở thực ti n qua kinh nghiệm của một số nước trên thế giới. Từ đó đi sâu phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên 4 nội dung cơ bản là phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức ngân sách nhà nước; phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước; phân cấp quản lý 2 thực hiện chu trình ngân sách nhà nước; phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước. Khi phân tích thực trạng phân cấp trên từng nội dung, những văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp và đánh giá việc triển khai thực hiện phân cấp trên thực tế đều được xem xét để đánh giá ưu điểm, hạn chế và làm rõ những nguyên nhân của hạn chế. Những đánh giá về thực trạng, đặc biệt là những nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là căn cứ thực ti n để tác giả đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới. Tuy nhiên, Luận án tiến sĩ này mới chỉ tiếp cận dưới góc độ quy định pháp luật về phân cấp, mà thiếu sự áp dụng việc thực hiện phân cấp với các quy định và tình hình cụ thể của từng địa phương. [20] Luận văn Thạc sỹ kinh tế học của TPHC ào Xuân Liên, trường ại học kinh tế năm 2007 về “Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cho các cấp chính quyền địa phương” cũng đã nghiên cứu về thực trạng của việc phân cấp cho NS P. Từ những lý luận chung về phân cấp NSNN, trong sự tập trung vào phân tích vai trò của ngân sách với nền kinh tế thị trường, và phân tích kinh nghiệm tại một số quốc gia trên thế giới như Pháp, Australia, Philippin, tác giả đã rút ra được những bài học nên được học hỏi và áp dụng vào Việt Nam. Tác giả cũng phân tích thực trạng phân cấp, phân quyền NSNN vào giai đoạn trước năm 2007, từ đó rút ra những thành tựu và hạn chế, cũng như các nguyên nhân hạn chế của việc phân cấp NSNN. Bên cạnh đó, các giải pháp để hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN cũng được tác giả đề xuất nhằm tăng tính hiệu quả của quy trình này. Tuy nhiên, vào thời điểm đó, những nghiên cứu này chỉ dừng ở mức lý thuyết, hơn nữa, giai đoạn sau này chịu ảnh hưởng nặng nề từ cuộc khủng hoảng tài chính 2008, nên những lý thuyết và thực trạng này không còn mang đúng trong thực tế tình hình tài chính toàn cầu xấu đi và ảnh hưởng đến nguồn thu cũng như các khoản chi của NSNN. [10] Ngoài ra, còn rất nhiều bài báo, nghiên cứu khoa học và các luận văn lấy phân cấp NSNN làm đề tài nghiên cứu. Nhìn chung, các công trình này đã góp phần mang lại những cái nhìn đa chiều hơn về phân cấp NSNN cho các địa phương, giúp đề tài này trở thành một trong những vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu. Tuy nhiên, các nghiên cứu này mới chỉ về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực khác nhau, chưa nghiên cứu đầy đủ về phân cấp quản lý ngân sách 3 nhà nước. Hơn thế, các giải pháp được đưa ra mới chỉ tập trung vào việc đổi mới công tác quản lý ngân sách nói chung chứ chưa tập trung hoàn thiện các giải pháp về phân cấp quản lý ngân sách. Do đó, việc tiếp tục nghiên cứu các lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đồng thời xây dựng hệ thống các giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam cùng các nội dung cụ thể là rất cần thiết trong thời gian tới. 3. M h nh ngh ên ứu c đ ch nghiên c Xây dựng cơ sở lý luận và căn cứ thực ti n để đề xuất hệ thống các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Hưng Yên trong thời kỳ 2017- 2020 tầm nhìn đến năm 2030. nghiên c 3.2. Nhiệ ầu tiên, dựa trên các lý luận về phân cấp quản lý NSNN, luận văn làm rõ quan hệ giữa NSTW và NS P. Sau khi xem xét việc phân cấp quản lý NSTW cho tỉnh Hưng Yên, một số phân tích, đánh giá khoa học về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp cơ quan địa phương tại tỉnh Hưng Yên được đưa ra. Bên cạnh đó, luận văn cũng làm rõ những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, cũng như kết quả đạt được. Nhiệm vụ cuối cùng là đưa ra định hướng, giải pháp để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Hưng Yên trong giai đoạn tới. .Đ ư ng h ngh ên ứu i tư ng nghiên c ối tượng nghiên cứu của luận văn là những lý luận về phân cấp quản lý NSNN, trong đó có việc phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương (bao gồm phân cấp quản lý NSNN của NSTW cho địa phương cụ thể và phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương của tỉnh đó). h i nghiên c Luận văn nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Hưng Yên và khảo sát kinh nghiệm trong nước tại tỉnh Thái Bình và quận Ba ình, TP Hà Nội. 4 Nghiên cứu về thực ti n phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Hưng Yên trong giai đoạn 2011-2017. ịnh hướng, mục tiêu và các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý đến năm 2030. 5. Phương h luận hương h nghiên ứu Trong quá trình nghiên cứu, các phương pháp sau đã được sử dụng: - Phương pháp phân tích, tổng hợp để có những đánh giá, những kết luận, những đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực ti n của công tác phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam. - Phương pháp so sánh để làm rõ sự giống và khác nhau của vấn đề nghiên cứu qua các giai đoạn, để từ đó có các nhận xét, đánh giá và đề xuất các giải pháp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. 6. Ý nghĩ lý luận và thực tiễn c a luận ăn Luận văn là công trình khoa học có ý nghĩa lý luận và thực ti n, là tài liệu góp phần giúp cho tỉnh Hưng Yên thay đổi, cải cách về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn Ngân sách nhà nước. Luận văn nghiên cứu khá toàn diện và hệ thống, có ý nghĩa thiết thực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hưng Yên. 7. ế u luận ăn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên Chương 3: iải pháp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên 5 CHƯ NG C SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Cơ sở lý luận hân quản lý ngân s h nh nướ 1.1.1. Ngân sách nhà nước, phân cấp à phân q yền q ản lý NSNN Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước (theo luật Ngân sách nhà nước năm 2015). Khoản 16, điều 4, chương I luật NSNN năm 2015 quy định Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Khái niệm phân cấp quản lý NSNN như đã nêu ở trên được hiểu trong luận án này cụ thể như sau: ột là, phân cấp quản lý NSNN bao gồm thẩm quyền quyết định về ngân sách và thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước. Hai là, phân cấp quản lý NSNN tập trung vào phân cấp quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan có liên quan đến thẩm quyền quyết định và thẩm quyền quản lý NSNN. Phân quyền là sự phân định chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành một cơ chế độc lập giữa các cơ quan cùng cấp và để các cơ quan đó có thể kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau nhằm tránh lạm quyền. Hoặc là việc trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất... cho các cấp chính quyển địa phương thực hiện. Do phân quyền theo chiều dọc và phân cấp đều có chung nội hàm là chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền trung ương cho chính quyển địa phương nên d dẫn đến sai lầm là đồng nhất hai khái niệm này. Phân cấp được hiểu là sự phân chia các cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính theo chiều dọc. Trong đó cấp trên có quyền cao hơn và bắt buộc với cấp dưới. Phân cấp về chức năng, nhiệm vụ, trong đó một nhiệm vụ phân định rõ ràng trách nhiệm của mỗi cấp... Phân quyền được hiểu là sự phân chia, phân công, phân hóa 6 quyền hạn mà trong đó quyền tuyệt đối của Trung ương và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Việc phân cấp, phân quyền thường có hai xu hướng: một là, các cơ quan trung ương luôn muốn thu hút quyền lực, làm thay cơ quan cấp dưới và chính quyền địa phương; hai là, các cấp chính quyền ở địa phương luôn có mầm mống cát cứ trỗi dậy. Như vậy, phân cấp quản lý là chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới thông qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính quyền cấp dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân thông qua quy định của Hiến pháp và luật, do vậy quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng. 1.1.2 L i ch à rủi ro của iệc phân cấp q ản lý ngân sách nhà nước Lợi ích của phân cấp quản lý NSNN Việc phân cấp nhà nước mang lại nhiều lợi ích không chỉ cho trung ương, mà còn cho chính quyền địa phương và tác động tích cực đến nền kinh tế vĩ mô. ầu tiên, phân cấp NSSN giúp chính quyền địa phương tăng tính chủ động, tích cực. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nắm rõ tình hình tại địa phương của mình, do đó việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của địa phương sẽ phù hợp và thực tế hơn. Dựa vào hướng dẫn và khung quy định do Thủ tướng Chính phủ ban hành, chính quyền địa phương được giao quyền để quyết định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách. Bên cạnh đó, phân cấp quản lý NSNN góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, góp phần tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Nhờ vào các quy định cụ thể tử nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương, chính quyền địa phương có thể lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính. Tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định của pháp luật cũng được xóa bỏ. Chính quyền địa phương được giao quyền nhiều hơn trong giải quyết, quyết định các vấn đề NSNN, do vậy, địa phương cần phải tăng tính minh bạch và phải có trách nhiệm giải trình rõ ràng trong việc thực hiện ngân sách. 7 Ngoài ra, tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảm nghèo được hưởng những tác động tích cực từ việc phân cấp. Khi được phân quyền quản lý NSNN, địa phương được quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi và khoản chuyển giao từ NSTW cho NS P. iều này đã giúp các địa phương xác định và cân đối giữa nhu cầu với nguồn lực để thực hiện các dự án ưu tiên đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương. Báo cáo cho thấy, số bổ sung từ NSTW cho NS P trong thời gian qua tăng mạnh, đáng nói là các khoản bổ sung có mục tiêu, nhằm thực hiện các mục tiêu xóa đói giảm nghèo ở các địa phương. Rủi ro có thể trong phân cấp NSNN Phân cấp có thể làm mất tính hiệu quả do quy mô lớn và làm giảm sự kiểm soát của chính phủ trung ương đối với những nguồn lực tài chính khan hiếm. Năng lực hành chính và năng lực kỹ thuật kém của chính quyền địa phương có thể dẫn đến việc quản lý NSNN kém hiệu quả hơn. Các trách nhiệm hành chính được chuyển cho cấp địa phương mà không kèm theo nguồn lực tài chính khiến cho việc quản lý NS khó khăn hơn. Nhiều khi các cơ quan, tổ chức ở địa phương nhận trách nhiệm nhưng không được trao quyền lực, không được kiểm soát quá trình phân cấp. Phân cấp đôi khi còn khiến cho sự phối hợp các chính sách trở nên phức tạp hơn và có thể dẫn đến tình trạng cán bộ địa phương trục lợi. Phân cấp nếu không được kiểm soát, giám sát chặt chẽ có thể dẫn đến tình trạng các nhóm lợi ích ở địa phương tranh giành quyền lực và quyền kiểm soát các nguồn lực đã được phân cấp. Do đó, tham nhũng cũng có thể được phân cấp theo. Thái độ thiếu tin tưởng lẫn nhau giữa khu vực công và khu vực tư cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả phân cấp vì thiếu sự hợp tác ở cấp địa phương. Người dân nhiều khi cũng hoài nghi mục đích tốt đẹp của phân cấp. iều này một phần do công tác truyền thông thiếu hiệu quả, thông tin không được cung cấp đầy đủ, kịp thời. 8 Nội d ng phân cấp Ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền. Do đó, nội dung phân cấp quản lý NSNN về cơ bản bao gồm các nội dung chủ yếu sau: Phân cấp về thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước. Trong quản lý ngân sách nhà nước, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. ó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền. Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý ngân sách nhà nước. Hội đồng nhân dân cấp thành phố quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật; việc huy động vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ược quyết định chế độ chi ngân sách thuộc phạm vi ngân sách cấp thành phố. phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là nội dung quan trọng trong các quy định về phân cấp quản lý NSNN. Cụ thể đó là việc xác định NSTW 9 và NS P được thu những khoản nào và thực hiện những nhiệm vụ chi cụ thể nào trong quá trình quản lý NSNN. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là vấn đề phức tạp và khó khăn khi tiến hành phân cấp quản lý NSNN. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các địa phương. Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách Nhà nước các cấp chính quyền địa phương trong đó đối với các thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì tỷ lệ điều tiết tối đa không quá tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách Nhà nước Trung ương với ngân sách Nhà nước tỉnh, đối với các xã, thị trấn tối đa không quá tỷ lệ điều tiết được phân chia cho huyện. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm v chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp đư c thực hiện như sa : - Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; - Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; - Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; - Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; - Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; 10 - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các cấp ngân sách trong một chu trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Trong các giai đoạn này, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương, địa phương và các cơ quan chuyên môn là thể hiện tính chất của phân cấp quản lý NSNN trong toàn bộ hệ thống NSNN. Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN là việc phân định nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền về giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN nhằm mục đích quản lý NSNN đạt được những mục tiêu đề ra. Trong quản lý NSNN, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò vô cùng quan trọng, nó không chỉ là những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách, kiểm soát chi tiêu, mà còn là tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền. Nhờ có phân cấp NSNN, vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn được làm rõ. Dựa trên cở sở là hiến pháp, hành lang pháp lý được định ra nhằm chuyển giao thẩm quyền gắn với trách nhiệm tương đương quyền lực đã được phân cấp. Ví dụ, H ND thành phố quyết định chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng QLHC nhà nước của chính quyền địa phương. Ngoài ra, H ND thành phố cũng có quyền huy động vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp thành phố, dựa trên đặc điểm kinh tế từng địa phương. Trong trường hợp các chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền 11 công, phụ cấp thì trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Việc phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi được cho là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất và gây nhiều bất đồng trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý NSNN. Lý giải cho sự khó khăn này là sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước. NSTW có các khoản thu tập trung quan trọng gắn trực tiếp hoặc không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương. NSTW cũng phải đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, chi quốc phòng, an ninh, y tế, chi đảm bảo xã hội và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. NS P được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương. Nhiệm vụ chi NS P gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương. Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước trong một chu trình NSNN gồm các khâu lập ngân sách, duyệt, thông qua, chấp hành, quyết toán, thanh tra và kiểm tra ngân sách. Yêu cầu của nội dung này đặt ra để giải quyết mối quan hệ về mức độ tham gia, điều hành và kiểm soát của các cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan chuyên môn trong mỗi khâu quản lý chu trình ngân sách. H ND các cấp có quyền hạn, trách nhiệm trong việc quyết định dự toán ngân sách địa phương; phân bổ ngân sách địa phương; phân bổ dự toán chi cho các sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới, phê chuẩn quyết toán ngân sách. 12 Q ản lý nhà nước ở địa phương trong phân cấp q ản lý ngân sách nhà nước Trong việc phân cấp NSNN tại địa phương, thẩm quyền, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương được quy định tại Hiến pháp năm 1992 như sau: H ND các cấp được quyết định dự toán thu ngân sách trên địa bàn, dự toán thu, chi NS P, phân bổ DTNS cấp mình, điều chỉnh DTNS khi cần thiết, phê chuẩn quyết toán NS P, bãi bỏ những văn bản quy phạm pháp luật về tài chính- ngân sách của UBND cùng cấp và H ND cấp dưới trực tiếp tái với hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của UBTV Quốc hội, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. H ND cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn là quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp NS P, quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp ngân sách đối với phần NS P được hưởng (từ các khoản thu NS P được hưởng); quyết định thu phí, lệ phí, các khoản đóng góp của nhân dân và quyết định cụ thể mức vốn huy động theo quy định của Pháp luật và Chính phủ. UBND các cấp có nhiệm vụ, quyền hạn là lập dự toán NS P, lập phương án phân bổ ngân sách cấp mình; dự toán điều chỉnh NS P trong trường hợp cần thiết; lập quyết toán NS P; căn cứ vào nghị quyết của H ND, Chủ tịch UBND giao nhiệm vụ thu, chi cho các đơn vị trực thuộc, nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện NS P. 1 5 Các nhân t ảnh hưởng đến phân cấp q ản lý ngân sách ở địa phương 1.1.5.1 Nhân t cơ chế quản lý và bộ áy nhà nước quản lý NSNN Hình thức cấu trúc NN chính là sự phân chia cấu tạo NN thành các đơn vị hành chính lãnh thổ qua đó xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan NN với nhau và giữa các cơ quan NN trung ương với cơ quan chính quyền địa phương. Bộ máy NN được phân chia thành từng cấp và được giao nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể trong quản lý kinh tế, xã hội với mỗi hình thức cấu trúc nhà NN khác nhau. Với đặc điểm tổ chức bộ máy nhà nước mang hình thức cấu trúc NN đơn nhất là NN có chủ quyền chung, cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được thống nhất 13 từ trung ương đến địa phương, tập trung quyền lực cao ở cấp trung ương. Hệ thống NSNN bao gồm 2 cấp đó là: NSTW và NS P. Trong đó mức độ và giới hạn, phần lớn tập trung ở NSTW. Như vậy có thể thấy cấu trúc NN ảnh hưởng tới cách phân cấp về quản lý hành chính NN và kéo theo là phân cấp trong quản lý NSNN. 1.1.5.2 Nhân t m c độ phân cấp quản lý nhà nước giữa tr ng ương à địa phương Việc phân cấp quản lý NSNN phải đi liền với phân cấp quản lý kinh tế xã hội khác. Vì vậy ở các cấp chính quyền khác nhau về trình độ tổ chức quản lý thì sự phân công, phân cấp quản lý NSNN cũng phải khác nhau để đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn NSNN Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp; Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các xã, số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới; Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, được ổn định từ 3 đến 5 năm (gọi chung là thời kỳ ổn định ngân sách). Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình H ND cùng cấp quyết định thời kỳ ổn định ngân sách giữa các cấp ở địa phương; Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địa phương được hưởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên (đối với địa phương nhận bổ sung từ ngân sách cấp trên) hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên (đối với những địa phương có điều tiết về ngân sách cấp trên); 14 Uỷ ban nhân dân các cấp được sử dụng ngân sách cấp mình để hỗ trợ cho các đơn vị do cấp trên quản lý đóng trên địa bàn trong các trường hợp: Khi xảy ra thiên tai và các trường hợp cấp thiết khác mà địa phương cần khẩn trương huy động lực lượng để bảo đảm ổn định tình hình kinh tế – xã hội; Các đơn vị do cấp trên quản lý khi thực hiện chức năng của mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới. 1.1.5.3 Nhân t hệ th ng pháp luật à các ch nh sách ĩ ô Nhà nước thường ban hành những hệ thống quy định pháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý NSNN để có chế tài quản lý NSNN hiệu quả, trong đó có những quy định cụ thể về nguyên tắc, quy trình, trách nhiệm phân cấp quản lý NSNN. Dựa vào hệ thống chế tài này, hàng năm các đơn vị có liên quan họp, trao đổi và quyết định mức ngân sách sử dụng cho Trung Ương, cho từng địa phương theo tình hình của từng địa phương. 1.1.5.4 Nhân t kinh tế, xã hội của tỉnh Hưng Yên ặc điểm tự nhiên ảnh hưởng rất nhiều đến việc phân cấp quản lý hành chính NN. Ví dụ như vùng hải đảo, vùng biên giới và vùng đồng bằng vùng đồi núi thì cách quản lý hành chính cũng khác nhau sao cho phù hợp với điều kiện tự nhiên từng vùng. Bên cạnh sự khác biệt về điều kiện tự nhiên thì khác biệt về trình độ kinh tế- xã hội cũng ảnh hưởng đến quản lý NN như sự khác biệt giữa vùng thành thị và vùng nông thôn. Các yếu tố này hình thành nên sự phân cấp mang tính đặc thù. Vì vậy sẽ có sự phân cấp đặc biệt trong phân cấp quản lý NSNN về phân định nguồn thu,nhiệm vụ chi. Hưng Yên được đánh giá là một trong những tỉnh có tốc độ tăng trưởng kinh tế tương đối nhanh và cao. Cơ cấu kinh tế đang dần chuyển dịch theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Nguồn nhân lực Hưng Yên khá dồi dào. Tỷ lệ lao động có trình độ của Hưng Yên thấp, số lao động chưa có việc làm ổn định còn nhiều đã trở thành sức ép lớn đối với Hưng Yên. Do đó, phân cấp quản lý NSNN cũng có những tính chất đặc thù riêng biệt. 15