Tài liệu Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRƯƠNG QUỐC VIỆT HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9.34.04.03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS. Đặng Khắc Ánh 2. PGS.TS. Văn Tất Thu HÀ NỘI, 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi. Công trình được thực hiện dưới sự giúp đỡ, hướng dẫn của các thầy giáo hướng dẫn, cùng sự hỗ trợ của gia đình và đồng nghiệp. Các thông tin, tài liệu trích dẫn, thông tin điều tra, phỏng vấn sâu, thảo luận nhóm trong luận án là khách quan và trung thực theo quy định. Kết quả nghiên cứu chưa được công bố ở một tài liệu nào khác. Tác giả luận án Trương Quốc Việt i LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận án này, ngoài cố gắng, nỗ lực của bản thân; sự động viên, chia sẻ của gia đình, tôi còn nhận được sự giúp đỡ, hỗ trợ, tạo điều kiện của cơ quan công tác; các thầy giáo, cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia; người thân và đồng nghiệp. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và viên chức Khoa Sau đại học; Khoa Khoa học hành chính và Tổ chức nhân sự, cùng các thầy cô giáo đã giảng dạy và tạo cơ hội cho tôi được học tập từ bậc đại học, thạc sĩ và nghiên cứu sinh trong ngôi trường là Trung tâm Quốc gia thực hiện chức năng đào tạo, bồi dưỡng năng lực, kiến thức, kỹ năng về hành chính, về lãnh đạo, quản lý cho cán bộ, công chức, viên chức; đào tạo nguồn nhân lực; nghiên cứu khoa học hành chính. Tôi xin gửi lời tri ân sâu sắc các thầy cô giáo đã giúp tôi trưởng thành từ ngôi trường Học viện thân yêu. Tôi trân trọng cảm ơn Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Ban Giám hiệu cùng các thầy cô, giáo, đồng nghiệp, viên chức, học viên và sinh viên Nhà trường đã luôn tạo điều kiện tốt nhất cho tôi được đi học và hoàn thành luận án. Tôi xin cảm ơn đồng nghiệp đã, đang công tác tại Vụ Chính quyền địa phương – Bộ Nội vụ, Thư viện Văn phòng Quốc hội, Tổng cục Thống kê; Sở Nội vụ các tỉnh Phú Thọ, Cao Bằng, Thái Bình, Thái Nguyên, Nghệ An, Thanh Hóa, Bắc Giang, Bình Phước, Kiên Giang, Ninh Bình, Kon Tum, Lào Cai, Quảng Nam, Đắc Lắk…đã cung cấp số liệu giúp tôi hoàn thành khảo sát, thảo luận nhóm, phỏng vấn sâu. Tôi xin cảm ơn TS. Lê Anh Xuân – giáo viên chủ nhiệm lớp đã luôn động viên, hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập tại Trường. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Đặng Khắc Ánh và PGS.TS. Văn Tất Thu - những người thầy đáng kính đã tận tình hướng dẫn, định hướng nghiên cứu và động viên tôi trong suốt quá trình hoàn thành luận án. Tôi xin cảm ơn gia đình và người thân đã luôn động viên, chia sẻ và đồng hành cùng tôi vượt qua những khó khăn trong quá trình thực hiện luận án./. Tác giả luận án Trương Quốc Việt ii DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CBCC Cán bộ, công chức CCHC Cải cách hành chính CQĐP Chính quyền địa phương CQĐT Chính quyền đô thị CQNT Chính quyền nông thôn CQX Chính quyền xã ĐP Địa phương ĐT Đô thị HCNN Hành chính nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân KTXH Kinh tế - xã hội MTTQ Mặt trận Tổ quốc QH Quốc hội UBHC Ủy ban hành chính UBND Ủy ban nhân dân UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội XHCN Xã hội chủ nghĩa iii DANH MỤC BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ Trang Bảng 2.1. Tiêu chí phân biệt khu vực nông thôn và khu vực đô thị …………………… 24 Biểu đồ 3.1. Kết quả khảo sát những hình thức hoạt động của UBND xã ……………. 83 Biểu đồ 3.2. Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của HĐND xã ………….. 84 Biểu đồ 3.3. Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của UBND xã ………….. 86 Biểu đồ 3.4. Ý kiến về việc không thành lập tổ đại biểu HĐND xã ………………….. 88 Biểu đồ 3.5. Ý kiến về hoạt động các Ban của HĐND xã ……………………………. 89 Biểu đồ 3.6. Nhận xét về số lượng CBCC xã …………………………………………. 91 Bảng 3.7. Quá trình hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Việt Nam từ 1945 tới nay …………………………………………………………………………………. 104 Bảng 1. Sự phát triển của kết cấu hạ tầng nông thôn Việt Nam từ năm 2006-2016…... 181 Bảng 2. Số lượng xã, thôn, hộ dân, nhân khẩu chia theo khu vực …............................. 182 Bảng 3. Thống kê diện tích và dân số của các xã ........................................................... 184 Bảng 4. Số lượng đại biểu HĐND xã theo Luật bầu cử HĐND năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ……………………………………………… 185 Bảng 5: Số lượng và chất lượng cán bộ, công chức cấp xã …………………............... 186 Bảng 6. Số lượng và trình độ cán bộ chủ chốt ở xã tính đến 7/2016………………….. 187 Bảng 7. Điều kiện cơ sở vật chất của chính quyền xã ………………………………… 188 Bảng 8. Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của HĐND xã……………....... 189 Bảng 9. Kết quả khảo sát các hình thức hoạt động của HĐND xã ……………..……....... 189 Bảng 10. Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của UBND xã………………. 189 Bảng 11. Kết quả khảo sát các hình thức hoạt động của UBND xã………………………... 190 Bảng 12. Kết quả khảo sát đánh giá các quy định hiện hành về tổ chức chính quyền xã ... 190 iv Bảng 13. Kết quả khảo sát cần làm gì để nâng cao hiệu quả của chính quyền xã ……. 191 Bảng 14. Kết quả khảo sát đánh giá hoạt động của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân ở xã hiện nay …………………………………………………………………………... 191 Bảng 15: So sánh nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã, chính quyền phường, chính quyền thị trấn …………………………………………………………………… 192 Hộp 1. Thảo luận nhóm tại Quỳ Châu (Nghệ An), Yên Thế (Bắc Giang), Hoàng Hóa (Thanh Hóa) …………………………………………………………………………… 195 Hộp 2. Tình hình ứng dụng công nghệ thông tin tại một số huyện, xã………............... 196 Hộp 3. Một số mô hình sáp nhập thôn và kiêm nhiệm các chức danh hoạt động không chuyên trách ở thôn ……………………………………………………………………. v 197 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN……………………………………………………………….. i LỜI CẢM ƠN …………………………………………………………………... ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ……………………………………………. iii DANH MỤC BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ ..………………………………............. iv MỞ ĐẦU………………………………………………………………………… 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ……..………………………………………………... 1 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu………………………………………………. 3 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu……………………………………………….. 4 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu………………………………. 5 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học …………………………………... 7 6. Những đóng góp mới của luận án …………………………………………….. 7 7. Ý nghĩa của luận án …………………………………………………………… 8 8. Kết cấu của luận án …………………………………………………………… 9 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ………………….. 10 1.1. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền nhà nước........... 10 1.2. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ….. 13 1.3. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn……. 17 1.4. Đánh giá công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án ………………. 21 Kết luận Chương 1 ............................................................................................... 23 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN .............................................................. 24 2.1. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn ............................................ 24 2.1.1. Những khái niệm cơ bản ………………………………………………….. 24 2.1.1.1. Khái niệm nông thôn ……………………………………………………. 24 2.1.1.2. Khái niệm tổ chức ……………………………………………................. 25 2.1.1.3. Khái niệm địa phương …………………………………………………... 26 2.1.1.4. Khái niệm chính quyền địa phương …………………………………….. 27 2.1.1.5. Khái niệm chính quyền xã ……………………………………………… 30 2.1.1.6. Khái niệm mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn ………………. 32 2.1.2. Các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn …...... 32 2.1.2.1. Vị trí, tính chất của chính quyền xã ……………………………………. 32 vi 2.1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã ………………….. 35 2.1.2.3. Cơ cấu tổ chức của chính quyền xã ……………………………………... 37 2.1.2.4. Mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan …. 38 2.1.2.5. Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã …………………. 41 2.2. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn ………………. 41 2.2.1. Khái niệm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn …….. 42 2.2.2. Sự cần thiết hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam 42 2.2.2.1. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở nông thôn Việt Nam ………………………………………….. 42 2.2.2.2. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng nhu cầu đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ……………………… 44 2.2.2.3. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về chính quyền cơ sở …………………….. 45 2.2.2.4. Nhu cầu cải cách hành chính nhằm xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, hiện đại, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội ………… 46 2.2.2.5. Xu hướng phi tập trung và tự quản địa phương ………………………… 46 2.2.3. Những yếu tố ảnh hưởng tới hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam ……………………………………………………………….. 48 2.2.3.1. Yếu tố chính trị - pháp lý….…………………………………………….. 48 2.2.3.2. Yếu tố kinh tế và sự phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn ……………….. 49 2.2.3.3. Yếu tố lịch sử ………………………………………………………….... 51 2.2.3.4. Yếu tố văn hóa xã hội …………………………………………………... 53 2.2.3.5. Yếu tố địa lý, lãnh thổ………………………………………………….... 54 2.2.3.6. Yếu tố nguồn nhân lực ………………………………………………….. 55 2.2.3.7. Những yếu tố khác …………………………………………………….... 56 2.3. Mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ………………………………………... 57 2.3.1. Mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới ……….. 57 2.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam qua nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới ………………….................. 64 Kết luận Chương 2 ……………………………………………………………... 66 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM………………………………………………….. vii 67 3.1. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1945 – 2013…... 67 3.1.1. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1945 – 1960 ……. 67 3.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1960 – 1980 ……. 69 3.1.3. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1980 – 1992 …… 71 3.1.4. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1992 – 2013……. 74 3.2. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn từ 2013 tới nay . 77 3.2.1. Vị trí, tính chất của chính quyền xã ………………………..……………... 77 3.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã ……………………. 83 3.2.3. Cơ cấu tổ chức chính quyền xã …………………………………………… 86 3.2.4. Mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan …… 92 3.2.5. Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã …………………… 102 3.3. Đánh giá mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam ……... 104 3.3.1. Những kết quả đạt được.…………………………………………………... 104 3.3.2. Những hạn chế, bất cập.……………………………………...……………. 108 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ………………………………… 113 Kết luận Chương 3:……………………………………………………………... 115 CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM HIỆN NAY …... 116 4.1. Quan điểm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay ……………………………………………………………… 116 4.1.1. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã phải đồng bộ với quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng ……………………………………… 116 4.1.2. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã hướng đến xây dựng mô hình chính quyền tự quản địa phương ………………………………………………… 117 4.1.3. Tổ chức chính quyền xã đa dạng phù hợp với đặc thù từng địa phương ........... 118 4.1.4. Vận dụng lý thuyết khoa học tổ chức và khoa học quản trị để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân và xã hội ….……………………………………………………….. 119 4.2. Một số giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay …………….................................................................. 4.2.1. Xác định đúng vị trí, tính chất của chính quyền xã trong hệ thống chính viii 120 quyền nhà nước ………………………………………………………………….. 120 4.2.2. Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã………... 121 4.2.3. Xây dựng bộ máy chính quyền xã phù hợp đặc thù địa phương…….…….. 124 4.2.4. Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức xã chuyên nghiệp, trách nhiệm và tận tâm ………………………………………………….. 132 4.2.5. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã gắn với tiếp tục đổi mới hệ thống chính trị ở cơ sở …………………………………………………………... 135 4.2.6. Thực hiện sáp nhập các xã, các thôn không đủ tiêu chuẩn theo quy định thành các xã, các thôn có quy mô, diện tích phù hợp ..………………………….. 137 4.2.7. Bảo đảm các điều kiện hoạt động của chính quyền xã............ ………........ 139 4.2.8. Sửa đổi, bổ sung thể chế về chính quyền địa phương, xây dựng luật về chính quyền cơ sở …………...…………………………………………………... 142 Kết luận Chương 4 .…………………………………………………………….. 146 KẾT LUẬN ……………………………………………………………………... 147 DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN TỚI LUẬN ÁN CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ ………………………………………………............................. 149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ………………………………............ 150 PHỤ LỤC .………………………………………………………………………. 159 ix MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ở Việt Nam, chính quyền nông thôn bao gồm chính quyền tỉnh, chính quyền huyện và chính quyền xã. Chính quyền xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong thiết chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Chính quyền xã là cấp chính quyền gần dân, sâu dân, sát dân và hiểu dân nhất. Chính quyền xã là cơ sở của chính quyền nhân dân. Mọi biểu hiện cho tính ưu việt của chế độ được phản ánh qua hình ảnh của chính quyền xã. Vì vậy, chính quyền xã luôn là một trong những nội dung của quá trình đổi mới, hoàn thiện chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. Nghiên cứu chính quyền xã sẽ có ý nghĩa quan trọng để tổng kết thực tiễn, cung cấp luận cứ khoa học hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương theo quan điểm của Đảng được đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp” [119]. Hiến pháp 2013 được ban hành là cơ sở Hiến định để đổi mới mô hình chính quyền địa phương trong đó có chính quyền xã. Thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản liên quan có nhiều quy định mới về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền xã. Tuy nhiên, mô hình chính quyền xã vẫn còn dập khuôn, cứng nhắc, bộ máy còn cồng kềnh, chưa tinh gọn. Chính vì vậy, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã đề ra nhiệm vụ: “Rà soát, bổ sung, hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã” đồng thời “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”. Đối với chính quyền xã, Nghị quyết cũng nêu rõ nhiệm vụ: “Sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã…Quy định và thực hiện nghiêm, thống nhất việc khoán chi phụ 1 cấp cho người hoạt động không chuyên trách cấp xã và thôn, tổ dân phố”, “Từng bước sắp xếp, kiện toàn, tổ chức lại đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật…Khẩn trương, cương quyết sắp xếp, sáp nhập các thôn, tổ dân phố không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước”; song song với đó cần phải “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện mô hình tự quản ở cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố dưới sự chủ trì của Mặt trận Tổ quốc và bảo đảm sự lãnh đạo của cấp uỷ đảng, sự quản lý của chính quyền” [101]. Để hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương các cấp, phân biệt chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn, chúng ta đã thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện, quận, phường từ năm 2009. Kết quả thí điểm là bài học kinh nghiệm quý giá trong việc hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn ở các đơn vị hành chính. Tuy nhiên, chưa thí điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền cấp cơ sở ở nông thôn. Các công trình nghiên cứu chủ yếu tập trung vào chính quyền đô thị và về cơ cấu tổ chức gắn với hoạt động của các cơ quan cấu thành nên chính quyền địa phương cấp xã, chưa gắn liền với các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền. Từ thực tiễn vận động và phát triển của đời sống kinh tế xã hội ở nông thôn đang đặt ra yêu cầu cần phải có những giải pháp để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương cấp cơ sở ở nông thôn. Nghiên cứu hoàn thiện mô hình chính quyền xã ở nông thôn là cần thiết để cung cấp thêm những luận cứ, luận chứng khoa học thực hiện Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, cũng như đáp ứng nhu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Về mặt thực tiễn, trong tiến trình phát triển kinh tế xã hội (KTXH), có những xã phát triển theo hướng công nghiệp và dịch vụ, thoát ly dần với kinh tế thuần nông. Khi đó, địa phương sẽ phát triển nền kinh tế phi nông nghiệp, tất yếu làm cho xã hội nông thôn dần trở thành xã hội phi nông thôn, người dân chuyển từ tầng lớp nông dân thành thị dân. Nông nghiệp, nông thôn cũng đang tích cực, chủ động hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Sự phát triển kinh tế thị trường làm thay đổi nhận thức và hành vi của cộng đồng dân cư trong xã, đang đặt ra cho chính quyền xã nhiều vấn đề xã hội cần phải giải quyết. Những vấn đề nóng đó là: vấn đề di dân từ nông thôn ra thành thị, giải quyết việc làm cho lao động nông thôn, vấn đề ô nhiễm môi trường, an ninh trật tự ở 2 nông thôn, nguồn nhân lực chất lượng cao để phát triển nông thôn…Tính dân chủ được đề cao, các nhu cầu của người dân đối với chính quyền xã cũng thay đổi theo hướng đòi hỏi cao hơn về các dịch vụ công cơ bản và thiết yếu. Tiếng nói của người dân và sự đòi hỏi của cộng đồng cư dân nông thôn trong việc tham gia vào các quyết sách của chính quyền ngày càng tăng. Tính tự quản của cộng đồng làng xã tiếp tục được củng cố và duy trì trong điều kiện trình độ dân trí ngày càng cao và cơ hội được tiếp cận thông tin đa chiều. Sự thay đổi này kéo theo những biến đổi trong cách thức tổ chức chính quyền xã cho phù hợp với thực tiễn của từng địa phương. Mỗi đơn vị hành chính xã lại có những sự khác biệt về diện tích, dân số, văn hóa, xã hội, trình độ phát triển kinh tế,…làm cho khối lượng và tính chất công việc điều hành của chính quyền ở mỗi xã là khác nhau. Trong khi thể chế hiện hành vẫn khuôn định mô hình tổ chức chính quyền xã là tương đối giống nhau, không có sự khác biệt dựa trên đặc thù của từng địa phương. Nhu cầu tổ chức hợp lý chính quyền xã cho phù hợp với đặc thù của từng địa phương trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Chương trình mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới cũng tác động tới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. Kết quả thực hiện Chương trình đã tạo nên diện mạo mới cho khu vực nông thôn ở Việt Nam. Hình thành nhiều điểm dân cư nông thôn tập trung, cơ sở hạ tầng được đầu tư, hành vi kinh tế, hành vi tiêu dùng của nông dân thay đổi; mức sống và nhu cầu hưởng thụ của người dân nông thôn ngày càng cao. Khối lượng công việc gia tăng, nhu cầu của người dân ngày càng đa dạng, đặt ra yêu cầu bức thiết phải tổ chức hợp lý mô hình chính quyền xã để “cởi trói” và “thúc đẩy” sự phát triển bền vững của nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Mặt khác, xu hướng phi tập trung, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; thiết lập các hình thức tự quản địa phương là một tất yếu mà hầu hết các quốc gia phát triển đang thực hiện. Với quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, Việt Nam cũng cần phải nghiên cứu và tiếp nhận những giá trị hợp lý của quy luật phát triển để vươn tới sự thịnh vượng. Vì vậy, nghiên cứu làm sáng tỏ lý luận cũng như thực tiễn về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay là hết sức cấp thiết. Xuất phát từ những lý do trên, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay” làm luận án tiến sĩ quản lý công của mình. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3 2.1. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để đưa ra giải pháp nhằm đề xuất mô hình chính quyền xã mới hoàn thiện hơn so với chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam theo hướng chính quyền xã có tính tự quản và phù hợp đặc thù địa phương. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục tiêu trên, luận án tập trung và làm sáng tỏ những nội dung sau: - Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận về hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở các phương diện: vị trí, tính chất, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, các mối quan hệ của chính quyền xã ở nông thôn; - Phân tích các yếu tố tác động, ảnh hưởng; sự cần thiết phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam; - Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam; - Phân tích thực trạng mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam từ năm 1945 tới nay, trọng tâm là từ năm 2013 (từ khi có Hiến pháp năm 2013); - Đề xuất quan điểm và các giải pháp để thiết lập mô hình tổ chức chính quyền xã mới hoàn thiện hơn tổ chức chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là mô hình tổ chức chính quyền xã. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về nội dung: nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã. Mà cụ thể là nghiên cứu hoàn thiện các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền xã: vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của chính quyền xã, các điều kiện bảo đảm, mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan. Phạm vi về thời gian: từ năm 1945 tới nay, trọng tâm là từ năm 2013. Phạm vi về không gian: nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam. 4 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Cơ sở lý luận của nghiên cứu là các quan điểm của Đảng về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam. Bên cạnh đó, luận án còn dựa trên các lý thuyết của khoa học hành chính, quản lý công, quản trị địa phương. Hướng tiếp cận của luận án theo quan điểm hệ thống - cấu trúc và quan điểm lịch sử - logic để mô tả khách quan, toàn diện, hệ thống nhằm đưa ra các giải pháp để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: được sử dụng để nghiên cứu tài liệu của các chuyên gia, nhà khoa học nhằm đánh giá những thành công và những khoảng trống trong các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài, đồng thời chỉ ra những nội dung mà luận án cần phải tiếp tục làm rõ. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong Chương 1 và Chương 2 của luận án. - Phương pháp phân tích: để lý giải, làm sáng rõ các vấn đề, nội dung lớn mà luận án cần phải giải quyết. Phương pháp được sử dụng tại các Chương 2, 3, 4 của luận án. - Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để tổng hợp các số liệu, báo cáo, thông tin thu thập được qua phân tích, so sánh, hỏi chuyên gia,…nhằm khái quát hoá, trừu tượng hoá và luận giải các vấn đề nghiên cứu. Phương pháp này được sử dụng trong các Chương 2, 3, 4 của luận án. - Phương pháp thống kê: dùng để thu thập các số liệu thống kê cần thiết phục vụ cho việc nghiên cứu. Phương pháp được sử dụng ở Chương 2, 3 luận án. - Phương pháp so sánh: được sử dụng trong so sánh các mô hình tổ chức chính quyền cơ sở ở các quốc gia trên thế giới và giữa các giai đoạn lịch sử để đúc rút bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong tổ chức chính quyền xã. Phương pháp này được sử dụng nhiều ở mục 2.4 Chương 2 và Chương 3 của luận án. - Phương pháp chuyên gia: được sử dụng để phỏng vấn sâu, trao đổi trực tiếp với các nhà khoa học nghiên cứu về khoa học tổ chức, quản trị địa phương. Ngoài ra, 5 nghiên cứu sinh còn thực hiện phỏng vấn sâu và trao đổi trực tiếp với các nhà quản lý thực tiễn là cán bộ, công chức tại các huyện và các xã ở các tỉnh Lào Cai, Hà Nam, Ninh Bình, Hòa Bình, Lạng Sơn, Phú Thọ... Hình thức phỏng vấn: phỏng vấn trực tiếp và qua thư điện tử, qua điện thoại. Thông qua phương pháp này, luận án có thêm những luận chứng, luận cứ từ những chuyên gia và nhà quản lý thực tiễn để đưa ra những nhận định và đề xuất giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay. Phương pháp chuyên gia được sử dụng trong Chương 3 và Chương 4 của luận án. - Phương pháp thảo luận nhóm áp dụng đối với các đối tượng là cán bộ, công chức xã, mang tính đại diện ở các địa phương: Bắc Giang, Thanh Hóa, Bình Phước, Kon Tum, Kiên Giang, Cao Bằng, Hải Dương, Nghệ An…Thảo luận nhóm được thực hiện tại các lớp bồi dưỡng quản lý nhà nước ngạch chuyên viên, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp xã tại các địa phương, dưới sự hướng dẫn trực tiếp của nghiên cứu sinh. Trên cơ sở các cuộc phỏng vấn sâu, thảo luận để tìm ra những vấn đề bất cập, hạn chế trong quá trình thực hiện pháp luật về chính quyền xã. Phương pháp này được sử dụng tại Chương 3, 4 của luận án. - Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi: Số lượng phiếu phát ra 800 phiếu. Số phiếu thu về 692 phiếu. Số phiếu hợp lệ 658. Trong đó: phát phiếu khảo sát trực tiếp cho các đối tượng tại các lớp bồi dưỡng ngạch chuyên viên: 450 phiếu, thu về 392 phiếu; phát phiếu khảo sát gián tiếp thông qua Sở Nội vụ, trường chính trị các địa phương: 350 phiếu, thu về 300 phiếu. Đối tượng khảo sát: Cán bộ chủ chốt xã gồm Bí thư, phó bí thư; Chủ tịch, phó Chủ tịch HĐND; Chủ tịch, phó chủ tịch UBND xã: 168 phiếu; Công chức xã: 374 phiếu; Trưởng các đoàn thể, những người hoạt động không chuyên trách tại xã: 116 phiếu. Địa bàn khảo sát: Cao Bằng, Bắc Giang, Hải Dương, Thanh Hóa, Kon Tum, Bình Phước, Kiên Giang, Quảng Nam, Phú Thọ, Thái Nguyên. Việc lựa chọn các địa phương trên để khảo sát và phỏng vấn sâu mang tính chất đại diện cho các vùng miền, đại diện cho khu vực miền núi, khu vực đồng bằng, khu vực vùng ven đô thị, vùng đang đô thị hóa… Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi được áp dụng để khảo sát các nhận định và đánh giá từ phía cán bộ, công chức xã làm cơ sở để đưa ra những nhận định, đánh giá và đề xuất giải pháp ở Chương 3 và Chương 4 của luận án. 6 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học - Câu hỏi nghiên cứu: + Công cuộc cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay tác động như thế nào tới mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn? Mô hình tổ chức chính quyền xã có mối quan hệ như thế nào tới hiệu lực, hiệu quả của chính quyền xã? + Vì sao phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn? Có những yếu tố nào ảnh hưởng tới việc hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay? + Cần làm gì để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay theo hướng chính quyền tự quản và phù hợp đặc thù địa phương? - Giả thuyết khoa học: Nhà nước Việt Nam đã thực hiện nhiều biện pháp đổi mới, cải cách chính quyền xã. Tuy nhiên, từ khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, nhất là quá trình đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam, mô hình tổ chức chính quyền xã vẫn còn những bất cập, hạn chế trên các phương diện vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, các điều kiện bảo đảm cho chính quyền xã vận hành hiệu lực, hiệu quả. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã là tất yếu khách quan. Tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố chính trị - pháp lý, sự phát triển kinh tế và cơ sở hạ tầng nông thôn, yếu tố văn hóa xã hội, yếu tố lịch sử, yếu tố nguồn nhân lực, yếu tố địa lý, lãnh thổ…Các yếu tố này sẽ tác động tới vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quy mô tổ chức của chính quyền xã ở nông thôn. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã cần phải được tổ chức theo hướng thiết lập chính quyền tự quản và phù hợp với đặc thù của từng địa phương để vừa bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước vừa phát huy được tính dân chủ của cộng đồng làng, xã đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay. 6. Những đóng góp mới của luận án 7 Luận án là kết quả nghiên cứu khoa học, độc lập của nghiên cứu sinh và có những đóng góp mới sau: 6.1. Về lý luận Thứ nhất, luận án bổ sung và phát triển lý thuyết về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn. Tiếp cận mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn theo hướng bao gồm tổng thể các đặc trưng chủ yếu cấu thành nên chính quyền xã. Thứ hai, luận án làm rõ nội dung và sự cần thiết phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay. Thứ ba, luận án đề xuất quan điểm định hướng để hoàn thiện tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam theo hướng xác định chính quyền xã là pháp nhân công quyền, có tính tự quản và tổ chức phù hợp với đặc thù từng địa phương. 6.2. Về thực tiễn Thứ nhất, Luận án đã mô tả mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam từ năm 1945. Trong đó, tập trung trọng tâm vào phân tích, đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam từ năm 2013 tới nay (kể từ khi có Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Thứ hai, luận án đề xuất các giải pháp để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam theo hướng thiết lập chính quyền tự quản và tổ chức phù hợp với đặc thù từng địa phương. 7. Ý nghĩa của luận án Ý nghĩa lý luận: - Luận án góp phần hình thành những luận cứ khoa học về mô hình tổ chức chính quyền xã và giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam theo mô hình chính quyền tự quản và phù hợp với đặc thù địa phương. - Những kết quả của luận án góp phần bổ sung vào các luận cứ, luận chứng khoa học cho quan điểm, phương hướng cải cách chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở ở Việt Nam. Ý nghĩa thực tiễn: - Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa thực tiễn trong việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. 8 - Luận án cung cấp những luận cứ có giá trị tham khảo cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc nghiên cứu hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật về tổ chức bộ máy, quản trị địa phương, chính quyền cơ sở. - Kết quả nghiên cứu của luận án là nguồn tài liệu tham khảo cho nghiên cứu và giảng dạy về khoa học quản lý công và quản trị địa phương. 8. Kết cấu của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án được kết cấu thành 04 chương: - Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu. - Chương 2: Cơ sở khoa học về hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn. - Chương 3: Thực trạng mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam. - Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay. 9 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền nhà nước 1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới Báo cáo của Ngân hàng thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi đã chỉ rõ những biến đổi và đòi hỏi cần phải có sự thay đổi nhận thức về vai trò, chức năng của nhà nước trong thế kỷ XXI [172]. Cuốn sách tập trung chỉ ra những biện pháp để nhà nước phải làm gì và cần làm như thế nào nhằm đạt được hiệu lực, hiệu quả trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế. Chương 1 cuốn sách Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh của Tác giả Chiavo-Campo và P.S.A. Sundaram (2003), đã phân tích khá kỹ bối cảnh đổi mới hành chính công, quản trị quốc gia trong thế kỷ XXI. Điều này sẽ dẫn đến sự thay đổi trong cách thức tổ chức và vận hành bộ máy thực thi quyền lực nhà nước theo hướng phục vụ và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. Ở Chương 4 đã phân tích về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương (CQĐP) và các định hướng cải thiện hoạt động của CQĐP [177]. Tác giả David R. Benrman (2003) trong công trình nghiên cứu: Local government and the States Autononmy, Politcs and Policy cung cấp một cái nhìn tổng quan về mối quan hệ giữa chính phủ với CQĐP, các can thiệp của nhà nước, vấn đề tự trị, tự quản và tái cơ cấu tổ chức, hoạt động CQĐP [161]. Trong Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010: Các thể chế hiện đại, đã làm rõ và phân tích xu thế đổi mới thể chế nhà nước theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền trung ương và CQĐP. Điều này được lý giải kỹ trong chương 1, chương 2 và chương 3 của báo cáo. Báo cáo nêu rõ cách thức cung ứng dịch vụ công của CQĐP và sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước tại địa phương (ĐP) [173]. David Held (2013), trong tác phẩm Các mô hình quản lý nhà nước hiện đại, đề xuất mô hình nhà nước “dân chủ tự trị” để quản lý xã hội [160]. Theo mô hình này, tác giả nhấn mạnh việc tổ chức CQĐP phải bảo đảm sự tham gia trực tiếp của người dân ĐP. CQĐP có quyền tự trị mềm dẻo, đồng thời đề cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình để cung cấp các dịch vụ công tốt hơn cho người dân. 10