Tài liệu Hoàn thiện kiểm toán ngân sách địa phương với việc tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương

Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n -------------

------------- NGUYÔN THÞ THANH DIÖP HOµN THIÖN KIÓM TO¸N NG¢N S¸CH §ÞA PH¦¥NG VíI VIÖC T¡NG C¦êNG QU¶N Lý NG¢N S¸CH CñA C¸C §ÞA PH¦¥NG Hµ néi, n¨m 2016 Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n -------------

------------- NGUYÔN THÞ THANH DIÖP HOµN THIÖN KIÓM TO¸N NG¢N S¸CH §ÞA PH¦¥NG VíI VIÖC T¡NG C¦êNG QU¶N Lý NG¢N S¸CH CñA C¸C §ÞA PH¦¥NG Chuyªn ngµnh: KÕ to¸n, KiÓm to¸n vµ Ph©n tÝch Ng−êi h−íng dÉn khoa häc: 1. TS. Cao tÊn khæng 2. ts. T« v¨n nhËt Hµ néi, n¨m 2016 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật Hà Nội, ngày Xác nhận của tháng năm 2016 Tác giả của Luận án Giáo viên hướng dẫn Nguyễn Thị Thanh Diệp ii LỜI CẢM ƠN Tác giả xin bày tỏ sự biết ơn tới Thầy hướng dẫn khoa học: TS. Cao Tấn Khổng và TS. Tô Văn Nhật đã nhiệt tình hướng dẫn Tác giả để Tác giả có thể hoàn thành Luận án. Tác giả xin bày tỏ sự cảm ơn tới Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Viện đào tào Sau đại học, Viện Kế toán – Kiểm toán, Bộ môn Kiểm toán đã giúp đỡ Tác giả trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu Luận án. Tác giả xin trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ quí báu từ các KTV, các chuyên gia của Kiểm toán nhà nước, cơ quan Kiểm toán nhà nước trong quá trình thu thập tài liệu, nghiên cứu hồ sơ, trao đổi kinh nghiệm và các góp ý sửa chữa luận án. Cuối cùng, Tác giả muốn bày tỏ lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè đã động viên, giúp đỡ Tác giả trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện Luận án. Tác giả của Luận án iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT..................................................................................... v DANH MỤC BẢNG BIỂU ....................................................................................... vi DANH MỤC SƠ ĐỒ………………………………………………………………..viii CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU ............................................... 1 1.1. Sự cần thiết của Đề tài .................................................................................... 1 1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan....................................... 3 1.3. Mục đích nghiên cứu .................................................................................... 11 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................ 11 1.5. Khung nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu ......................................... 12 Kết luận Chương 1................................................................................................... 14 CHƯƠNG 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM TOÁN NSĐP VỚI VIỆC TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CỦA CÁC ĐỊA PHƯƠNG15 2.1. Lý luận chung về NSĐP và quản lý NSĐP ....................................................... 15 2.1.1. Bản chất của NSĐP ................................................................................. 15 2.1.2. Quản lý NSĐP ......................................................................................... 16 2.2. Lý luận chung về kiểm toán NSĐP .............................................................. 32 2.2.1. Tổ chức hoạt động kiểm toán NSĐP ........................................................ 32 2.2.2. Tổ chức bộ máy kiểm toán NSĐP ............................................................ 47 2.2.3. Tác động của kiểm toán đối với quản lý ngân sách của các địa phương ... 52 2.3. Kinh nghiệm của các nước trong kiểm toán NSĐP nhằm tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương ............................................................................... 54 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN NSĐP TRONG QUAN HỆ VỚI QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ........................................................................................ 62 CỦA CÁC ĐỊA PHƯƠNG ...................................................................................... 62 3.1. Đặc điểm chung của NSNN Việt Nam và quản lý ngân sách ảnh hưởng đến kiểm toán NSĐP .................................................................................................. 62 3.2. Kiểm toán NSĐP do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện ................. 65 3.2.1. Tổ chức hoạt động kiểm toán NSĐP ........................................................ 65 3.2.2. Tổ chức bộ máy kiểm toán NSĐP .......................................................... 113 iv 3.2.3. Kết quả kiểm toán NSĐP góp phần tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương ...................................................................................................... 116 3.3. Nhận xét chung về thực trạng kiểm toán NSĐP trong quan hệ với quản lý ngân sách của các địa phương .......................................................................... 125 3.3.1. Những kết quả đạt được trong kiểm toán NSĐP do Kiểm toán nhà nước thực hiện ......................................................................................................... 125 3.3.2. Những hạn chế, tồn tại trong kiểm toán NSĐP do Kiểm toán nhà nước thực hiện ................................................................................................................. 126 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế ........................................................... 133 Kết luận Chương 3................................................................................................. 136 CHƯƠNG 4 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TOÁN NSĐP DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN NHẰM TĂNG CƯỜNG.................................................................................................................. 137 4.1. Sự cần thiết và phương hướng hoàn thiện kiểm toán NSĐP do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện nhằm tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương ............................................................................................................... 137 4.1.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện kiểm toán NSĐP nhằm tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương ......................................................................... 137 4.1.2. Phương hướng hoàn thiện kiểm toán NSĐP nhằm tăng cường năng lực quản lý ngân sách của các địa phương ............................................................. 140 4.2. Các giải pháp hoàn thiện kiểm toán NSĐP do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện nhằm tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương ...... 142 4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức hoạt động kiểm toán NSĐP ............ 142 4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy kiểm toán NSĐP ................ 153 4.2.3. Triển khai và hoàn thiện kiểm toán dự toán NSĐP nhằm tăng cường quản lý NSĐP .......................................................................................................... 157 4.2.5. Hoàn thiện cơ sở pháp lý liên quan đến hoạt động kiểm toán NSĐP và quản lý NSĐP ................................................................................................. 161 4.4. Kết luận ....................................................................................................... 165 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Trung ương Ký hiệu viết tắt TW Hội đồng nhân dân HĐND Ủy ban nhân dân UBND Ngân sách nhà nước NSNN Ngân sách trung ương NSTW Ngân sách địa phương NSĐP Kiểm toán nhà nước KTNN Kiểm toán viên KTV Báo cáo tài chính BCTC Kiểm toán hoạt động KTHĐ Kiểm toán tuân thủ KTTT vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng biểu: Bảng 3.1: Giấy tờ làm việc về thu thập thông tin cơ bản về địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện)................................... 71 Bảng 3.2: Giấy tờ làm việc về thu thập thông tin về thu NSNN tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .......................... 74 Bảng 3.3: Giấy tờ làm việc về thu thập thông tin về chi NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .......................... 75 Bảng 3.4: Giấy tờ làm việc về thu thập thông tin về công tác kế toán và quyết toán ngân sách tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) ................................................................................................................ 78 Bảng 3.5: Giấy tờ làm việc về tìm hiểu môi trường kiểm soát tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .......................... 78 Bảng 3.6: Giấy tờ làm việc về tìm hiểu tổ chức bộ máy kiểm soát nội bộ tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .... 79 Bảng 3.7: Giấy tờ làm việc về tìm hiểu hoạt động của bộ máy kiểm soát nội bộ trong năm tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .................................................................................................................. 79 Bảng 3.8: Giấy tờ làm việc về đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .......................... 80 Bảng 3.9: Giấy tờ làm việc về thu thập thông tin về tình hình thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .................................................................................................................. 80 Bảng 3.10: Giấy tờ làm việc về xác định trọng yếu trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) ... 81 Bảng 3.11: Giấy tờ làm việc về xác định rủi ro tiềm tàng trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện)83 Bảng 3.12: Giấy tờ làm việc về xác định rủi ro kiếm soát trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện)84 Bảng 3.13: Giấy tờ làm việc về xác định rủi ro phát hiện trong kiểm toán NSĐP tại địa vii phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .... 84 Bảng 3.14: Giấy tờ làm việc về xác định mục tiêu kiểm toán chung trong lập kế hoạch kiểm toán trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) ......................................................................... 85 Bảng 3.15: Giấy tờ làm việc về xác định mục tiêu kiểm toán cụ thể trong lập kế hoạch kiểm toán trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) ......................................................................... 86 Bảng 3.16: Giấy tờ làm việc về xác định phạm vi kiểm toán trong lập kế hoạch kiểm toán trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) ........................................................................................ 87 Bảng 3.17: Danh sách các đơn vị được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) ................................................................................................... 88 Bảng 3.18: Giấy tờ làm việc về xác định giới hạn kiểm toán trong lập kế hoạch kiểm toán trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực I thực hiện) .................................................................................. 89 Bảng 3.19: Kế hoạch nhân sự và tổ chức biên chế đoàn kiểm toán trong lập kế hoạch kiểm toán trong kiểm toán NSĐP tại địa phương được kiểm toán (cuộc kiểm toán tại TP A do KTNN khu vực X thực hiện) ....................................................................... 90 Bảng 3.20: Kế hoạch kiểm toán chi tiết Quận TX – địa phương A ............................. 93 Bảng 3.21: Mẫu Nhật ký làm việc của KTV .............................................................. 98 Bảng 3.22: Kết quả kiểm toán NSĐP kiến nghị tăng thu NSNN từ năm 2010 đến năm 2014 ........................................................................................................................ 117 Bảng 3.23: Kết quả kiểm toán NSĐP kiến nghị giảm chi thường xuyên NSNN từ năm 2010 - 2014 ............................................................................................................. 120 Bảng 3.24: Kết quả kiểm toán NS ĐP kiến nghị giảm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ năm 2010 - 2014 ...................................................................................................... 121 viii DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Quy trình kiểm toán NSNN....................................................................... 37 Sơ đồ 2.2: Cơ cấu tổ chức đoàn kiểm toán theo mô hình trực tuyến ........................... 51 Sơ đồ 2.3: Cơ cấu tổ chức theo mô hình phân tuyến .................................................. 51 Sơ đồ 3.1: Trình tự xét duyệt báo cáo kiểm toán NSĐP ........................................... 106 1 CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1.1. Sự cần thiết của Đề tài Trong lĩnh vực tài chính – ngân sách, NSNN (bao gồm Ngân sách trung ương và NSĐP) là khâu quan trọng, đảm bảo nguồn tài chính cho tất cả các lĩnh vực hoạt động. NSNN là đối tượng kiểm toán thường xuyên và chủ yếu của Kiểm toán nhà nước. Kết quả kiểm toán NSNN giữ vị trí quan trọng, cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ công tác quản lý tài chính của Nhà nước. Kết quả kiểm toán ngân sách đưa ra ý kiến đánh giá công tác quản lý, điều hành thu, chi ngân sách, công tác quản lý và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản,… gắn với trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị trong quản lý kinh tế, tài chính, là nguồn thông tin quan trọng phục vụ cho Quốc hội, HĐND giám sát hoạt động kinh tế xã hội. Kết quả kiểm toán ngân sách cung cấp thông tin giúp Quốc hội, HĐND quyết định các dự án đầu tư, xác định số thu, chi ngân sách cả về tổng số và chi tiết đến từng khoản mục,…góp phần minh bạch tài chính, tham gia chống tiêu cực, tham nhũng, lãng phí,… Bên cạnh đó, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, thu – chi ngân sách cũng ngày một tăng lên. Từ đó, đòi hỏi nâng cao vai trò của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm tra NSNN, không chỉ là vấn đề liên quan đến tính nguyên tắc và tính tuân thủ mà còn thể hiện vai trò về mặt hiệu lực quản trị tài chính, tài sản công, hiệu quả hoạt động thu – chi và hiệu năng quản lý. Vì vậy, chất lượng kiểm toán NSNN trong đó có kiểm toán NSĐP có ý nghĩa hết sức quan trọng trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước cũng như trong điều hành của chính quyền các cấp. Trong những năm qua, chất lượng kiểm toán NSNN đã dần được nâng cao trên cơ sở nguồn lực hiện có của Kiểm toán Nhà nước. Bên cạnh đó, công tác quản lý NSNN cũng có những thay đổi đáng kể. Tuy nhiên, việc quản lý NSĐP vẫn tồn tại nhiều bất cập từ phía các cơ quan quản lý nhà nước, từ phía UBND và Hội động nhân dân, từ phía Kiểm toán Nhà nước (mỗi năm Kiểm toán Nhà nước chỉ có thể kiểm toán 50% số địa phương trên cả nước)... Các hoạt động thu, chi NSĐP còn tiềm ẩn nhiều rủi ro, sai phạm. Công tác quản lý thu ngân sách mặc dù đã được tăng cường trong những năm gần đây song tình trạng thất thu vẫn còn khá lớn như thu từ doanh nghiệp ngoài quốc doanh, thu tiền sử dụng đất,…; chưa có nhiều biện pháp hữu hiệu để ngăn chặn nên số nợ đọng quá hạn còn lớn. Việc theo dõi, quản lý các khoản nợ đọng thuế của các cơ quan thuế địa phương chưa được đầy đủ, kịp thời. 2 Trong quản lý, điều hành ngân sách, các địa phương vay vốn để đầu tư sai qui định. Chi NSĐP (chi thường xuyên, chi đầu tư) chưa hiệu quả và xảy ra thất thoát, lãng phí. Một số địa phương chi hỗ trợ không đúng chế độ, không thuộc nhiệm vụ chi, còn nặng tính bao cấp, cấp phát và hỗ trợ các đối tượng không căn cứ vào tình hình thực tế… Hơn nữa, thời gian qua Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện chính sách phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm nâng cao chất lượng hàng hóa công cung cấp cho xã hội. Thế nhưng, kết quả thực tế mang lại không cao, bởi lẽ khu vực công vẫn duy trì phương thức quản lý truyền thống hay còn gọi là quản lý ngân sách theo các khoản mục đầu vào mà vốn dĩ đã bộc nhiều yếu kém. Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra. Những quan điểm về đổi mới tổ chức quản lý NSNN mang tính nguyên tắc định hướng trong chiến lược phát triển tài chính của Quốc gia sẽ tác động trực tiếp đến hoạt động kiểm toán ngân sách của Kiểm toán Nhà nước không chỉ đối với các vấn đề mang tính phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán mà còn tác động sâu sắc đến tổ chức và hoạt động Kiểm toán Nhà nước xét cả trên khía cạnh thực tiễn hoạt động kiểm toán và xây dựng ban hành các văn bản pháp luật về Kiểm toán Nhà nước. Những thay đổi quan trọng trong việc từng bước chuyển quản lý NSNN theo đầu vào sang quản lý theo đầu ra, thay đổi quy trình lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ dẫn tới phương thức quản lý ngân sách cũng có những thay đổi tương ứng. Điều này sẽ tác động lớn tới việc sử dụng loại hình, phương thức kiểm toán và xác định mục tiêu kiểm toán NSNN của Kiểm toán Nhà nước. Bên cạnh đó, những tác động trong việc hiện đại hóa công tác quản lý NSNN thông qua việc thực hiện dự án “Cải cách quản lý tài chính công” có thể tác động lớn tới cách thức triển khai công tác kiểm toán NSNN. Quản lý NSNN càng đổi mới phương thức quản lý, sử dụng ngân sách theo hướng gắn đầu tư của NSNN với hiệu quả xã hội; thực hiện cải cách hành chính trong việc lập, thực hiện và quyết toán ngân sách; kiểm soát chặt chẽ hoạt động thu, chi NSNN qua các qui định về tăng cường trách nhiệm, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán gắn với xử lý vi phạm. Điều này đòi hỏi phải đổi mới một các đồng bộ và toàn diện công tác kiểm toán NSNN của Kiểm toán Nhà nước. Trong điều kiện chuyển đổi phương thức quản lý NSNN theo đầu ra, để góp phần quản lý tốt hơn NSNN, Kiểm toán nhà nước cần có thêm các điều kiện để chuyển đổi loại hình kiểm toán từ kiểm toán quyết toán NSNN sang KTHĐ và kiểm toán liên kết. Trong những năm qua, Kiểm toán nhà nước đã thực hiện một số cuộc kiểm toán liên kết tại Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường cùng một số dự án thuộc các 3 chương trình trọng điểm quốc gia. Tuy nhiên việc thực hiện hoàn chỉnh các cuộc KTHĐ hay kiểm toán liên kết còn có nhiều khó khăn. Như vậy, việc nghiên cứu và hoàn thiện kiểm toán NSĐP từ đó góp phần tăng cường quản lý Ngân sách của các địa phương có ý nghĩa quan trọng và hết sức cần thiết. Xuất phát từ những lý do trên, Tác giả chọn đề tài: “Hoàn thiện kiểm toán NSĐP với việc tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương” với mục đích tập trung đánh giá thực trạng kiểm toán NSĐP do Kiểm toán Nhà nước thực hiện, đánh giá tác động của kiểm toán tới công tác quản lý NSĐP từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện chất lượng kiểm toán NSĐP nhằm tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương. Đề tài Tác giả lựa chọn nghiên cứu có giá trị khoa học, là cơ sở tham khảo cho sinh viên và các nhà nghiên cứu trong các trường Đại học, các Viện nghiên cứu. Đồng thời, Đề tài cũng có giá trị thực tiễn cho hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước và cho hoạt động của UBND và HĐND. 1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan Tất cả các quốc gia do các nguồn lực về kinh tế, tài chính dành cho việc duy trì hoạt động thường xuyên cho các tổ chức và cho sự phát triển đều có hạn, vì vậy việc sử dụng hiệu quả các khoản công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu. Trong điều kiện nhà nước quản lý nền kinh tế bằng pháp luật càng đòi hỏi mỗi nhà nước cần có các công cụ được đảm bảo tính độc lập trong hoạt động để giúp nhà nước quản lý, điều hành, giám sát tài chính công mà chủ yếu là NSNN. Do vậy, cơ quan Kiểm toán nhà nước đã hình thành gắn với mục tiêu đánh giá việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn tài chính công, tăng cường sự lành mành trong quản lý tài chính ngân sách nhằm ngăn ngừa tham nhũng, lãng phí NSNN. Ở Mỹ, Văn phòng Tổng kế toán (GAO – General Accounting Office, nay là Văn phòng giải trình Trách nhiệm – Government Accountability Office) được thành lập theo Luật Ngân sách và Kế toán năm 1921 và là một cơ quan không có phe phái trong hệ thống lập pháp của Nhà nước liên bang và thực hiện chức năng kiểm toán cho Quốc hội. Với chức năng này GAO thực hiện nhiệm vụ kiểm toán như: - Kiểm toán thông tin tài chính của các tổ chức chính phủ trước khi trình Quốc hội. 4 - Tập trung vào việc kiểm toán tính tuân thủ (về quyền hạn và trách nhiệm của tổ chức chính phủ trong thu chi ngân sách theo pháp luật quy định). - Đánh giá hiệu năng và hiệu quả nghiệp cụ của các chương trình liên bang... Ở Canada, Văn phòng Tổng kế toán (General Accounting Office) được thành lập từ 1878 tách biệt khỏi Chính phủ với trách nhiệm lúc đó là kiểm tra các nghiệp vụ đã phát sinh và cải tiến hay bãi bỏ việc phát hành tín phiếu của Chính phủ. Từ 1931 những khoản thanh toán được chuyển khoản qua Kho bạc Tổng kế toán có trách nhiệm kiểm tra và ghi chép việc sử dụng các quĩ đó. Từ những năm 50, Văn phòng Tổng kế toán bắt đầu báo cáo về “Các khoản thanh toán phi sản xuất”. Từ năm 1977 Luật quy định cho Tổng kế toán thông qua. Theo đó, phạm vi và trách nhiệm của Tổng kế toán được mở rộng không chỉ được đánh giá tính trung thực, hợp lý của BCTC của Chính phủ mà còn được phép báo cáo về việc điều hành của Chính phủ. Tổng kế toán kiểm toán cho BCTC của hơn 100 ban ngành Chính phủ liên bang, hơn 40 tập đoàn thuộc sở hữu của Chính phủ liên bang, vấn đề nhân sự và trang bị của chính phủ, vấn đề liên quan đến nhiều bộ phận như nhập cư,... và có quyền báo cáo về bất kỳ người (hay tổ chức) nào có nhận kinh phí của Chính phủ. Tổng kế toán do Chủ tịch Quốc hội bổ nhiệm với nhiệm kỳ 10 năm. Ở Australia, Cơ quan Kiểm toán Quốc gia (National Auditing Office) là tổ chức độc lập với Quốc hội và Chính phủ. Quốc hội là khách hàng đặc biệt của Cơ quan Kiểm toán Quốc gia và ban hành luật pháp cho hoạt động của cơ quan này. Chủ tịch cơ quan Kiểm toán quốc gia chịu trách nhiệm trình trước Quốc hội về việc sử dụng các nguồn tài lực thông qua hoạt động kiểm toán độc lập của Cơ quan Kiểm toán quốc gia. Với các ban, bộ của Chính phủ, Cơ quan Kiểm toán quốc gia là cơ quan ngoại kiểm, không có bất kỳ sự tác động nào của các ban bộ của chính phủ đối với việc tổ chức và thực hiện các công việc kiểm toán. Ở Việt Nam, từ ngày 11/7/1994, Kiểm toán Nhà nước được chính thức thành lập theo Nghị định 70/CP với chức năng “xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do NSNN cấp” (điều 1 của Nghị định 70/CP). Cũng theo Nghị định này, “Kiểm toán Nhà nước có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm. Qua kiểm toán, cung cấp kết quả cho chính phủ và góp ý kiến với đơn vị được kiểm toán củng cố nền nếp tài chính kế toán và kiến nghị với các cấp có thẩm quyền xử lý những vi phạm...” (điều 2, Nghị định 70/CP). 5 Ngày 14/6/2005 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước qui định lại địa vị pháp lý của Cơ quan Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật (điều 13 Luật Kiểm toán nhà nước). Luật kiểm toán nhà nước cũng mở rộng nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán Nhà nước so với Nghị định 70/CP. Kiểm toán Nhà nước đã trải qua hơn 20 năm phát triển và đã có những bước tiến đáng kể cả về số lượng, quy mô và chất lượng kiểm toán. Tuy nhiên, do là một lĩnh vực mới mẻ, chúng ta còn thiếu nhiều các nền tảng về pháp lý, nền tảng lý luận cũng như kinh nghiệm trong quá trình triển khai thực hiện. Việc tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn trên thế giới về kiểm toán NSNN từ đó vận dụng vào Việt nam là vấn đề quan trọng đối với sự phát triển của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Từ năm 1995 đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu khoa học từ cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở và một số luận án tiến sỹ, thạc sỹ của cán bộ Kiểm toán nhà nước triển khai nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động Kiểm toán nhà nước cũng như các quy trình nghiệp vụ, chuẩn mực Kiểm toán nhà nước, mẫu biểu hồ sơ kiểm toán,... nhằm đáp ứng kịp thời hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trong từng thời kỳ. Thêm vào đó nhiều tổ chức quốc tế như Ngân hàng phát triển Châu Á, Kiểm toán nhà nước Công hòa Liên bang đức,... đã trợ giúp Kiểm toán nhà nước triển khai nghiên cứu về quy trình kiểm toán, địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, chuẩn mực Kiểm toán nhà nước. Luật Kiểm toán Nhà nước ra đời và có hiệu lực từ năm 2006 và được sửa đổi, bổ sung năm 2015 tạo bước chuyển biến quan trọng trong hoạt động Kiểm toán nhà nước, khẳng định vai trò không thể thiếu được của Kiểm toán Nhà nước trong bộ máy kiểm tra, kiểm soát tài chính công. Sau đây là một số khái quát về các vấn đề đã nghiên cứu có liên quan đến phạm vi nghiên cứu của Luận án: Luận án của Tiến sĩ Mai Vinh (Đại học Kinh tế quốc dân – 2000) với Đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách cấp bộ” đi sâu nghiên cứu về tổ chức ngân sách của cấp bộ gắn với kiểm toán báo cáo quyết toán của cấp bộ. Luận án đã chỉ rõ những nội dung cụ thể khi kiểm toán tại các cơ quan quản lý tổng hợp và kiểm toán chi tiết trong kiểm toán báo cáo quyết toán của cấp Bộ. Từ đó, Luận án đã thiết kế quy trình kiểm toán đối với kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp bộ. Phạm vi nghiên cứu của Luận án về tổ chức kiểm toán, giới hạn là kiểm toán báo cáo quyết 6 toán NSNN cấp Bộ và được triển khai vào thời điểm Luật NSNN chưa được sửa đổi và hoàn thành trước khi có Luật Kiểm toán Nhà nước. Đề tài cấp Bộ 2003 của Kiểm toán Nhà nước với chủ đề: “Xây dựng quy trình và phương pháp KTHĐ đối với đơn vị sự nghiệp có thu”, Chủ nhiệm PGS. TS Đinh Trọng Hanh và Đề tài cấp Bộ 2003 với chủ đề: “Hoàn thiện quy trình kiểm toán chi ngân sách đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi”, Chủ nhiệm Đề tài CN Trịnh Ngọc Sơn. Cả hai đề tài này đã rất thành công trong việc đưa ra những hướng dẫn về KTHĐ đối với các đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí là đơn vị sự nghiệp có thu và đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi, phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn trong kiểm toán chi tiết NSNN. Hội thảo khoa học chuyên đề “Thực trạng và giải pháp tăng cường chất lượng kiểm toán NSĐP” do Kiểm toán Nhà nước tổ chức năm 2007 tại Thành Phố Hồ Chí Minh đã tập hợp được nhiều nghiên cứu, ý kiến từ các nhà khoa học, các nhà quản lý đến từ các cơ quan chức năng nhà nước, các địa phương và những người trực tiếp thực hiện công tác quản lý, điều hành hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Hội thảo đã tập trung vào 04 vấn đề: Thứ nhất là vai trò của kiểm toán NSĐP đối với công tác quản lý, sử dụng ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, với hoạt động giám sát, điều hành ngân sách quốc gia của Quốc hội và Chính phủ với công tác kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan chức năng của Nhà nước; Thứ hai là thực trạng công tác tổ chức và chất lượng kiểm toán NSĐP của Kiểm toán Nhà nước; Thứ ba là thực trạng thực hiện phối hợp cơ chế cung cấp thông tin giữa Kiểm toán Nhà nước với chính quyền địa phương, các cơ quan chức năng của Nhà nước trong quá trình lập dự toán, chấp hành, kế toán và quyết toán NSĐP; Thứ tư là các giải pháp tăng cường chất lượng hoạt động kiểm toán NSĐP của Kiểm toán Nhà nước, giải pháp tăng cường hiệu quả phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với các cơ quan chức năng các cấp chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng và kiểm tra, kiểm soát NSĐP. Các nghiên cứu và các tham luận tập trung vào 04 vấn đề tuy nhiên những nghiên cứu này chủ yếu đề cập tới kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP ở phạm vi 01 tỉnh, thành phố hay Kiểm toán Nhà nước các Khu vực. Luận án của Tiến sỹ Nguyễn Hữu Phúc với đề tài: “Tổ chức kiểm toán NSNN do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện” (Đại học Kinh tế quốc dân 2009) đã đi sâu nghiên cứu lý luận cơ bản về NSNN gắn với tổ chức kiểm toán NSNN, phân tích, 7 làm rõ bản chất của NSNN, đặc điểm cơ bản của tổ chức quản lý NSNN, các chức năng của kiểm toán NSNN, bản chất của các loại hình kiểm toán áp dụng trong kiểm toán NSNN, các bước tổ chức công tác kiểm toán nhà nước. Luận án đã nghiên cứu thực trạng tổ chức kiểm toán NSNN của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trong gần 15 năm hoạt động, chỉ ra những bất cập và nguyên nhân trong tổ chức kiểm toán NSNN. Từ đó, Luận án đã đưa ra 10 nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN. Phạm vi của Luận án giới hạn về tổ chức kiểm toán bao gồm tổ chức công tác kiểm toán và tổ chức bộ máy kiểm toán NSNN, không đi sâu vào kiểm toán NSĐP, các vấn đề nghiệp vụ cụ thể liên quan đến kiểm toán các đơn vị dự toán ngân sách các cấp và kiểm toán các khoản mục thu, chu của NSNN. Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong Luận án dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin. Các phương pháp khái quát hóa, tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đưa ra các nhận định, đánh giá cụ thể, tổng kết kinh nghiệm và bài học cho việc vận dụng vào Việt Nam. Số liệu thu thập từ nhiều nguồn khác nhau: từ các báo cáo tổng kết công tác hàng năm của Kiểm toán Nhà nước, báo cáo kết quả kiểm toán năm số liệu về NSNN hàng năm công khai trên website của Bộ Tài chính... Hội thảo khoa học chuyên đề “Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với HĐND, UBND các cấp trong hoạt động kiểm toán” do Kiểm toán Nhà nước và Ủy ban Tài chính – ngân sách phối hợp tổ chức tại Hà Nội năm 2009 hướng tới nghiên cứu 03 vấn đề: Một là, Vai trò của Kiểm toán Nhà nước, HĐND, UBND các cấp trong việc nâng cao chất lượng kiểm toán, tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng NSĐP; Hai là, Thực trạng việc phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với HĐND, UBND các cấp trong hoạt động kiểm tóan; Ba là, Giải pháp nâng cao hiệu quả phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với HĐND, UBND các cấp trong hoạt động kiểm toán. Các nhà nghiên cứu, các chuyên gia, các nhà quản lý đã đưa ra được nhiều giải pháp tăng cường hiệu quả phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với HĐND và Uỷ ban nhân dân các cấp vì đây là điều kiện tất yếu nhằm đảm bảo thực hiện được các mục tiêu của cuộc kiểm toán, đáp ứng được yêu cầu của việc quyết định, quản lý điều hành và giám sát NSNN (ngân sách trung ương và NSĐP). Đề tài khoa học cấp Bộ 2010 của Kiểm toán Nhà nước với chủ đề “Hoàn thiện công tác kiểm toán ngân sách xã, phường, thị trấn”, Chủ nhiệm đề tài ThS. Nguyễn Hồng Thái đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận về ngân sách xã, phường, thị trấn, kiểm toán ngân sách xã, phường, thị trấn, nghiên cứu thực trạng kiểm toán ngân sách 8 xã phường, thị trấn của Kiểm toán Nhà nước và đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác kiểm toán ngân sách xã, phường, thị trấn gắn với qui trình kiểm toán NSNN. Phạm vi đề tài gắn với ngân sách cấp xã, phường, thị trấn và hướng vào kiểm toán ngân sách gắn với qui trình kiểm toán NSNN do Kiểm toán Nhà nước Khu vực II thực hiện. Tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử cùng với các phương pháp điều tra, phân tổ, phân tích, so sánh, tổng hợp để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. Đề tài khoa học cấp Bộ 2010 của Kiểm toán Nhà nước với chủ đề “Vận dụng các qui trình kiểm toán hiện hành trong kiểm toán NSNN nhằm mục tiêu xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSĐP”, Chủ nhiệm đề tài Hoàng Ngọc Hài đi sâu nghiên cứu cơ sở lý luận và thực trạng về vận dụng qui trình kiểm toán hiện hành trong kiểm toán NSNN nhằm mục tiêu xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSĐP từ đó đưa ra giải pháp hoàn thiện từng bước, từng giai đoạn trong qui trình kiểm toán NSNN gắn với kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP. Phạm vi đề tài chỉ giới hạn ở kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP. Tác giả đã sử dụng đồng bộ các phương pháp truyền thống như phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử cùng các phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống,... Hôi thảo khoa học chuyên đề “Vai trò của kiểm toán nhà nước trong việc hỗ trợ Quốc hội, HĐND quyết định dự toán ngân sách hàng năm” do Kiểm toán Nhà nước và Ủy ban tài chính – ngân sách phối hợp tổ chức tại Hà Nội năm 2011 đã làm rõ được vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với Quốc hội, HĐND đối với quyết định dự toán NSNN trung ương – địa phương. Các nhà nghiên cứu cũng đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả phối hợp giữa Ủy ban tài chính – ngân sách của Quốc hội, HĐND và Kiểm toán Nhà nước trong tổ chức công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và công tác lập dự toán, quyết định dự toán NSNN trung ương – địa phương hàng năm. Đề tài khoa học cấp Bộ 2012 của Kiểm toán Nhà nước với chủ đề “KTHĐ đối với doanh nghiệp Nhà nước”, Chủ nhiệm đề tài TS. Lê Quang Bính đã đi sâu nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn tổ chức KTHĐ đối với doanh nghiệp nhà nước từ đó đưa ra kiến nghị phương thức tổ chức, lộ trình và những nội dung cơ bản về KTHĐ các doanh nghiệp nhà nước của Kiểm toán nhà nước. Phạm vi đề tài hướng tới loại hình KTHĐ nhưng chỉ giới hạn đối với các doanh nghiệp nhà nước. Đề tài dựa trên các cơ sở khoa học đã nghiên cứu về KTHĐ và thực tiễn KTHĐ để thực hiện mục 9 đích đề ra. Kết hợp cả 2 phương pháp diễn giải và qui nạp để xác lập các tiêu chí, phương pháp, nội dung và phương thức qui trình tổ chức KTHĐ các doanh nghiệp nhà nước của Kiểm toán Nhà nước trong điều kiện hiện nay. Đề tài khoa học cấp cơ sở với chủ đề: “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện kiểm toán ngân sách cấp huyện trong kiểm toán NSĐP” năm 2011 của Kiểm toán Nhà nước, Chủ nhiệm Lê Văn Tổng đã đi sâu đánh giá thực trạng kiểm toán ngân sách cấp huyện từ đó đưa ra các kiến nghị, giải pháp hoàn thiện về qui trình kiểm toán, về nội dung kiểm toán, phương pháp kiểm toán, tổ chức bộ máy kiểm toán ngân sách cấp huyện. Phạm vi đề tài giới hạn ở ngân sách cấp huyện thuộc các tỉnh thành Nam Sông Hậu do Kiểm toán Nhà nước Khu vực V thực hiện từ năm 2006 đến năm 2010. Tác giả sử dụng số liệu thứ cấp từ các đợt kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các địa phương và vận dụng các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích để tập hợp số liệu, đánh giá thực trạng và đề ra giải pháp hoàn thiện công tác kiểm toán ngân sách cấp huyện. Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2011 của Kiểm toán Nhà nước với chủ đề : “Hoàn thiện công tác tổ chức quản lý và điều hành hoạt động của tổ kiểm toán trong kiểm toán NSĐP”, Chủ nhiệm đề tài ThS. Nguyễn Thanh Liêm đã làm rõ một số nội dung cơ bản về phân cấp NSĐP, hoạt động kiểm toán NSĐP và vai trò, nội dung công tác tổ chức, quản lý và điều hành hoạt động của Tổ kiểm toán trong kiểm toán NSĐP. Tác giả cũng đánh giá thực trạng công tác tổ chức quản lý, điều hành hoạt động của Tổ kiểm toán trong kiểm toán NSĐP và đưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác tổ chức quản lý, điều hành hoạt động của Tổ kiểm toán trong kiểm toán NSĐP. Đề tài nghiên cứu đối tượng là công tác tổ chức quản lý, điều hành hoạt động của Tổ kiểm toán trong phạm vi của Tổ kiểm toán NSĐP. Tác giả đã sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, khảo sát,... để nghiên cứu đề tài. Ngoài ra, một số đề tài Thạc sỹ, các đề tài khoa học cấp cơ sở về từng mặt hoặc phạm vi hẹp liên quan đến hoạt động kiểm toán cũng đã ít nhiều đề cập đến kiểm toán NSNN trong một đơn vị cụ thể như: đơn vị dự toán cấp III hay đơn vị sự nghiệp. Kết quả nghiên cứu của các đề tài, các dự án đề cập ở trên về cơ bản đã được ứng dụng trong hoạt động kiểm toán NSNN của Kiểm toán Nhà nước. Hơn nữa, liên quan đến lĩnh vực kiểm toán NSNN có dự án GTZ (cộng hòa Liên bang Đức) đã trợ giúp cho Kiểm toán nhà nước Việt Nam xây dựng các quy trình 10 kiểm toán trong đó có quy trình kiểm toán NSNN năm 1999, quy trình này đề cập đến các bước cần tiến hành trong một cuộc kiểm toán NSNN và các nội dung kiểm toán cụ thể. Quy trình này được xây dựng khi chức năng, nhiệm vụ và địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước chưa rõ ràng, đồng thời Luật NSNN cũng chưa được sửa đổi. Đến ngày 25/01/2010, Tổng Kiểm toán Nhà nước Vương Đình Huệ đã ban hành Quyết định số 01/2010/QĐ – KTNN về quy trình kiểm toán NSNN thay thế cho quy trình kiểm toán Ngân sách năm 1999. Cho tới nay, qua quá trình tìm hiểu thì mỗi đề tài, mỗi công trình nghiên cứu đều có những đóng góp tích cực ở các giác độ tiếp cận khác nhau đối với hoạt động kiểm toán NSNN, tuy nhiên, các đề tài, các nghiên cứu : - Thứ nhất, chưa đề cập tới các trường phái lý thuyết nghiên cứu về kiểm toán ngân sách: kiểm toán ngân sách xuất phát từ cách thức kiểm toán (chức năng kiểm toán tài chính công, địa vị pháp lý, thẩm quyền, cách tiếp cận trong kiểm toán) và xuất phát từ cách thức quản lý NSNN (quản lý ngân sách trung ương và địa phương theo đầu vào và theo đầu ra). - Thứ hai, đa số các đề tài được nghiên cứu trước thời điểm Luật Kiểm toán Nhà nước có hiệu lực hoặc chỉ liên quan đến từng mặt hoặc trong phạm vi tỉnh, thành, đơn vị dự toán cụ thể nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán NSNN xét ở góc độ hẹp mà chưa có đề tài nào nghiên cứu chuyên sâu về kiểm toán NSĐP. - Thứ ba, các đề tài chưa nghiên cứu và đánh giá được sự tác động của kiểm toán NSĐP tới quản lý ngân sách của các địa phương. Kiểm toán NSĐP có phạm vi rộng, liên quan đến nhiều cấp chính quyền, các cơ quan, đơn vị ở địa phương. Các cơ quan: Kiểm toán Nhà nước, HĐND, UBND có vai trò, địa vị pháp lý và chức năng riêng nhưng cả ba cơ quan đều có chung mục đích là quản lý tốt hơn, hiệu quả hơn, đảm bảo quyền kiểm tra, kiểm soát và giám sát của nhà nước, nhân dân đối với NSNN và NSĐP nói riêng. Kiểm toán Nhà nước với tư cách là một công cụ hữu hiệu trong quản lý sẽ cung cấp thông tin cho HĐND, UBND trong việc thực hiện chức năng của mình. Ngược lại, sự phối hợp chặt chẽ giữa HĐND, UBND với Kiểm toán Nhà nước sẽ góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng kiểm toán để phục vụ cho hoạt động quản lý, giám sát NSĐP. - Thứ tư, các đề tài chưa gắn với tiến trình cải cách tài chính công đang được thực hiện ở Việt Nam