Tài liệu Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp công lập qua kho bạc Nhà nước quận 3

BỘ TÀI CHÍNH TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH - MARKETING NGUYỄN THỊ THU NGUYỆT HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC QUẬN 3 Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng Mã số: 60.34.02.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học PGS.TS. HOÀNG TRẦN HẬU TP.Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2015 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. HỌC VIÊN CAO HỌC Nguyễn Thị Thu Nguyệt i LỜI CẢM ƠN Đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp công lập qua Kho bạc Nhà nước Quận 3” vừa là luận văn tốt nghiệp chương trình Thạc sỹ kinh tế do Trường Đại học Tài chính – Marketing đào tạo, vừa là tâm huyết của bản thân trong quá trình vận dụng những kiến thức tiếp thu được vào thực tế nhiệm vụ công tác tại KBNN Quận 3 với mong muốn nêu lên những khó khăn, vướng mắc, tồn tại trong thực tế của công tác KSC thường xuyên NSNN nói chung và công tác KSC thường xuyên của NSNN đối với các ĐVSNCL nói riêng và đề xuất một số giải pháp hướng tới sự phù hợp giữa các qui định pháp lý với công tác chi thường xuyên NSNN trong thực tế. Trong khuôn khổ một luận văn tốt nghiệp và phạm vi tiếp cận của bản thân có thể chưa phản ánh hết thực trạng vấn đề, những ý kiến đề xuất có thể chưa thực sự làm cho quy trình hoàn thiện như mong muốn nhưng đó chính là tính phát triển của đề tài nghiên cứu. Vận dụng những kiến thức và phương pháp được đào tạo, từ thực tế nhiệm vụ công tác, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Hoàng Trần Hậu, bản thân tôi xin cam đoan luận văn “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp công lập qua Kho bạc Nhà nước Quận 3” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Tôi xin trân trọng cám ơn PGS.TS Hoàng Trần Hậu – Giám đốc Trường Bồi dưỡng Cán bộ Bộ Tài Chính; cùng các Thầy, Cô giáo, các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn. Tôi mong muốn tiếp tục nhận được sự quan tâm giúp đỡ của quí Thầy Cô, đồng nghiệp để vấn đề mà tôi nghiên cứu không chỉ dừng lại ở một luận văn tốt nghiệp mà sẽ được công nhận, đi vào thực tế phục vụ cho nhiệm vụ công tác của bản thân và của cơ quan nơi tôi công tác./. Người thực hiện Nguyễn Thị Thu Nguyệt ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐVSNCL Đơn vị sự nghiệp công lập ĐVSDNS Đơn vị sử dụng ngân sách KBNN Kho bạc Nhà nước KSC Kiểm soát chi NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách Nhà nước NSTW Ngân sách trung ương TABMIS Treasury and Budget Management Information System (Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc) TSCĐ Tài sản cố định UBND Uỷ ban Nhân dân iii DANH MỤC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ Hình 2.1 Sơ đồ tổ chức bộ máy KBNN Quận 3 Bảng 2.1 Tình hình giao dự toán chi NSNN cho các ĐVSNCL tại Quận 3 từ năm 2010 – 2014 Biểu đồ 2.1 Tình hình giao dự toán chi NSNN cho các ĐVSNCL tại Quận 3 từ năm 2010 – 2014 Hình 2.2 Sơ đồ quy trình kiểm soát chi một cửa Bảng 2.2 Báo cáo chi NSNN ĐVSNCL tại KBNN Quận 3 giai đoạn 20102014 Biểu đồ 2.2 Báo cáo chi NSNN ĐVSNCL tại KBNN Quận 3 giai đoạn 20102014 Bảng 2.3 Bảng thống kê tình hình cam kết chi của các ĐVSNCL tại KBNN Quận 3 từ năm 2013-2014 Biểu đồ 2.3 Tình hình cam kết chi của các ĐVSNCL tại KBNN Quận 3 từ năm 2013-2014 Bảng 2.4 Bảng thống kê tình hình KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN Quận 3 giai đoạn 2010-2014 Biểu đồ 2.4 Tình hình từ chối thanh toán tại KBNN Quận 3 giai đoạn 2010-2014 Bảng 2.5 Bảng so sánh số giao dự toán và số chi NSNN của các ĐVSNCL tại KBNN Quận 3 giai đoạn 2010-2014 Biểu đồ 2.5 Tỷ trọng chi so với dự toán chi NSNN của các ĐVSNCL giai đoạn 2010-2014 Biều đồ 2.6 Trình độ đội ngũ KSC của KBNN Quận 3 tại thời điểm tháng 12/2014 Biểu đồ 2.7 Trình độ đội ngũ kế toán ĐVSNCL tại thời điểm tháng 12/2014 iv MỤC LỤC MỤC LỤC.........................................................................................................................................................................................................................v PHẦN MỞ ĐẦU...........................................................................................................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài.......................................................................................................................................................1 2. Tình hình nghiên cứu ..........................................................................................................................................................2 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài.........................................................................................................................................3 4. Câu hỏi nghiên cứu..............................................................................................................................................................3 5. Đối tượng và phạm vi .........................................................................................................................................................4 6. Phương pháp nghiên cứu...................................................................................................................................................4 7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài........................................................................................................................4 8. Bố cục của nghiên cứu........................................................................................................................................................4 CHƯƠNG1......................................................................................................................................................................................................................6 CƠ SỞ LÝ LUẬN KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL QUA KBNN6 1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL ...................................6 1.1.1 Định nghĩa và đặc điểm NSNN .................................................................................... 6 1.1.1.1 Định nghĩa NSNN về phương diện kinh tế và pháp lý ............................................ 6 1.1.1.2 Các đặc điểm của NSNN ........................................................................................... 7 1.1.2 Lý luận chung về đơn vị sự nghiệp công lập ............................................................... 8 1.1.2.1 Đặc điểm đơn vị sự nghiệp công lập ......................................................................... 8 1.1.2.2 Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập ......................................................................... 9 1.1.2.3 Cơ chế quản lý tài chính đối với ĐVSNCL ............................................................11 1.1.3 Chi thường xuyên của NSNN ở ĐVSNCL................................................................14 1.1.3.1 Đặc điểm chi thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL...................................14 1.1.3.2 Nội dung chi thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL ...................................15 1.2 NHỮNG KHÍA CẠNH LÝ LUẬN KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL ......17 1.2.1 Đặc điểm KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL...................................17 1.2.2 Nguyên tắc kiểm soát các khoản chi thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL 18 1.2.3 Chức năng và nhiệm vụ của KBNN trong KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL ...............................................................................................................................19 1.2.3.1 Chức năng của KBNN trong KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL 19 1.2.3.2 Nhiệm vụ của KBNN trong KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL .19 1.2.4 Nội dung KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL ...................................20 v 1.2.4.1 Kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ .......................................................20 1.2.4.2 Kiểm soát tính hợp pháp về chữ ký và mẫu dấu của ĐVSNCL............................21 1.2.4.3 Điều kiện cấp phát các khoản chi thường xuyên của NSNN với ĐVSNCL ........21 1.2.4.4 Kiểm soát tạm ứng kinh phí thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL ..........23 1.2.4.5 Kiểm soát thanh toán trực tiếp chi thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL25 1.3 YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN CÔNG TÁC KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN:...................................26 1.4 SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL .............................................................................................................................................27 1.5 KINH NGHIỆM Ở NƯỚC NGOÀI VỀ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN CÓ THỂ ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM .....................................................................................................................................30 1.5.1 Kinh nghiệm quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra của Singapore ........................30 1.5.2 Kinh nghiệm kiểm soát cam kết chi tại Cộng Hòa Pháp ..........................................31 CHƯƠNG2...................................................................................................................................................................................................................34 THỰC TRẠNG KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN.......................................................................................................................34 ĐỐI VỚI CÁC ĐVSNCL QUA KBNN QUẬN 3...........................................................................................................................34 2.1 KHÁI QUÁT VỀ KBNN QUẬN 3 VÀ CÁC ĐVSNCL TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 3 ................................................................................................................................................................................34 2.1.1 Khái quát về Kho bạc Nhà nước Quận 3 ...................................................................34 2.1.2 Các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn Quận 3..................................................35 2.2 PHÂN TÍCH NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN CÔNG TÁC KSC THƯỜNG XUYÊN CỦA NSNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL QUA KBNN QUẬN 3 .................................................................................38 2.2.1 Phân tích sự tác động của yếu tố dự toán chi NSNN ................................................38 2.2.1.1 Phân bổ và đồng bộ dự toán chi NSNN vào hệ thống TABMIS ..........................38 2.2.1.2 Tạm cấp, điều chỉnh dự toán....................................................................................40 2.2.2 Phân tích yếu tố thể chế, pháp lý: ...............................................................................43 2.2.2.1 Về quy trình KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL..........................43 2.2.2.2 Cơ chế kiểm soát thanh toán các khoản NSNN qua KBNN: ................................48 2.2.2.3 Phân tích thực trạng kiểm soát cam kết chi thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL ...............................................................................................................................57 2.2.3 Phân tích sự tác động của yếu tố ý thức chấp hành: ..................................................70 2.2.4 Phân tích yếu tố trình độ cán bộ tác động đến công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Quận 3 đối với các ĐVSNCL: .........................................................................74 2.2.5 Phân tích yếu tố cơ sở vật chất - ứng dụng công nghệ tin học tác động đến công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Quận 3 đối với các ĐVSNCL: ...........................78 CHƯƠNG3...................................................................................................................................................................................................................81 vi PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KSC THƯỜNG XUYÊN CỦA NSNN ĐỐI VỚI CÁC ĐVSNCL QUA KBNN QUẬN 3.......................................................................................................................................81 3.1 MỤC TIÊU, YÊU CẦU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN KSC THƯỜNG XUYÊN CỦA NSNN ĐỐI VỚI CÁC ĐVSNCL QUA KBNN QUẬN 3......................................................................81 3.1.1 Mục tiêu và yêu cầu hoàn thiện KSC thường xuyên của NSNN đối với các ĐVSNCL qua KBNN Quận 3..............................................................................................82 3.1.2 Phương hướng hoàn thiện KSC thường xuyên của NSNN đối với các ĐVSNCL qua KBNN Quận 3 ...............................................................................................................83 3.2 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN CÔNG TÁC KSC THƯỜNG XUYÊN CỦA NSNN ĐỐI VỚI CÁC ĐVSNCL QUA KBNN......................................................................83 3.2.1 Hoàn thiện yếu tố dự toán chi NSNN ........................................................................83 3.2.2 Hoàn thiện yếu tố thể chế, pháp lý .............................................................................84 3.2.3 Hoàn thiện yếu tố ý thức chấp hành: ..........................................................................90 3.2.4 Hoàn thiện yếu tố trình độ cán bộ...............................................................................91 3.2.5 Hoàn thiện yếu tố ứng dụng Công nghệ Thông tin ...................................................93 TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................................................................................................................................98 vii PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngày 25/04/2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với ĐVSNCL, thay thế Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002, với mục tiêu là trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các ĐVSNCL trong việc tổ chức công việc, sắp xếp bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao; phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội; tăng nguồn thu nhằm từng bước giải quyết thu nhập cho người lao động; xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp và từng bước giảm dần bao cấp từ NSNN; phân biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp và đối với cơ quan hành chính nhà nước; đồng thời, đảm bảo cho các đối tượng chính sách-xã hội, đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn được cung cấp dịch vụ ngày càng tốt hơn. Đây có thể nói là bước chuyển mạnh mẽ cho các đơn vị trong việc trao quyền tự quyết định và giảm bớt gánh nặng bao cấp cho Nhà nước. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ra đời và có hiệu lực thi hành đã đặt ra một yêu cầu mới đối với công tác KSC NSNN đối với các ĐVSNCL, đó là việc kiểm soát, thanh toán phải đảm bảo chặt chẽ các khoản chi NSNN nhưng đồng thời vẫn đảm bảo được quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính của các ĐVSNCL. Quận 3 là một trong những quận trung tâm của Thành phố Hồ Chí Minh, có nhiều đơn vị đầu ngành trung ương, thành phố, các cơ quan Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị xã hội có hoạt động tài chính lớn thường xuyên giao dịch với KBNN Quận 3, trong số đó số ĐVSNCL đóng trên địa bàn Quận 3 rất lớn. Vì vậy, vấn đề kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên của NSNN đối với các ĐVSNCL trên địa bàn luôn được KBNN Quận 3 quan tâm chỉ đạo thực hiện. Trong quá trình kiểm soát, thanh toán KBNN Quận 3 đã thực hiện nghiêm túc theo các hướng dẫn của Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước, đảm bảo các khoản chi phải có trong dự toán được cấp có thẩm quyền giao; đúng tiêu chuẩn, định mức và chế độ hiện hành; trình tự, thủ tục mua sắm tài sản phải đảm bảo thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý, sử 1 dụng NSNN, nhằm góp phần quan trọng trong việc kiểm soát sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính của các đơn vị một cách đúng mục đích, có hiệu quả; đồng thời là một biện pháp hữu hiệu để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Tuy nhiên, việc KSC thường xuyên NSNN đối với các ĐVSNCL trên địa bàn Quận 3 trong thời gian qua vẫn còn có những vấn đề hạn chế, tồn tại, vướng mắc. Cơ chế KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL trong nhiều trường hợp còn bị động và nhiều vấn đề cấp bách không được đáp ứng kịp thời hoặc chưa có quan điểm xử lý thích hợp, lúng túng. Vai trò kiểm soát quỹ NSNN của KBNN chưa được coi trọng đúng mức; năng lực KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL chưa đáp ứng với xu thế đổi mới. Từ đó đặt ra yêu cầu phải hoàn thiện công tác KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL qua KBNN Quận 3 một cách khoa học và có hệ thống. Vì vậy, đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên của ngân sách nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp công lập qua Kho bạc Nhà nước Quận 3” được lựa chọn làm luận văn thạc sĩ, nhằm góp phần làm rõ cơ chế KSC thường xuyên của NSNN và hoàn thiện chi thường xuyên của NSNN thông qua KBNN Quận 3. 2. Tình hình nghiên cứu Kiểm soát chi NSNN qua KBNN một đề tài mang tính thời sự, nhất là trong giai đoạn cải cách tài chính công. Trong thời gian qua, có một số đề tài nghiên cứu về công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN như: Nghiên cứu: “Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam (Kho bạc Nhà nước tỉnh Nam Định)” của thạc sỹ Vũ Văn Yên, tác giả nghiên cứu và đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế KSC NSNN qua Kho bạc Nhà nước Nam Định; Nghiên cứu: “Hoàn thiện công tác KSC NSNN qua KBNN Quảng Bình” của thạc sỹ Đào Hoàng Liêm, tác giả cũng chỉ nghiên cứu và đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện KSC NSNN qua KBNN Quảng Bình; Nghiên cứu: “Hoàn thiện KSC thường xuyên qua KBNN Gia Lai” của thạc sỹ Thân Tùng Lâm, cũng như tác giả Vũ Văn Yên và Đào Hoàng Liêm tác giả cũng chỉ nghiên cứu trong phạm vi tỉnh Gia Lai; Nghiên cứu: “Tăng cường KSC NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp có thu do KBNN Đà Nẵng 2 thực hiện” của thạc sỹ Phan Xuân Tường, nghiên cứu này chỉ đề cập đến KSC NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp có thu nhưng cũng chỉ nghiên cứu trên địa bàn Đà Nẵng. Từ khi Nghị định 43/2006/NĐ-CP có hiệu lực thi hành đến nay, trên địa bàn Quận 3 chưa có công trình nào nghiên cứu về công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Quận 3 đối với các ĐVSNCL. Để KSC thường xuyên NSNN đối với ĐVSDNS nói chung và KSC thường xuyên NSNN đối với ĐVSNCL nói riêng đã có một hệ thống tài liệu từ Luật, Quyết định, Nghị định, Thông tư và các văn bản liên quan. Đồng thời cũng đã có nhiều tác giả với nhiều công trình nghiên cứu từ nhiều khía cạnh, phạm vi khác nhau nhưng với cùng một mục tiêu là nâng cao chất lượng sử dụng NSNN cho nhiệm vụ chi thường xuyên. Các tài liệu, số liệu phục vụ công tác nghiên cứu được viện dẫn từ báo cáo quyết toán NSNN Quận 3 trong 5 năm 2010-2014. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở khung lý thuyết và những phân tích thực trạng về KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL trên địa bàn Quận 3 trong thời gian qua, bảo đảm cho việc quản lý, sử dụng NSNN đúng quy định, đúng chế độ và có hiệu quả, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham ô, lãng phí tài sản công; Để hiện thực hoá mục đích nghiên cứu đề tài, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn đặt ra mục tiêu cụ thể: - Những yếu tố tác động đến công tác KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL. - Xác định sự tác động của các yếu tố đến công tác KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL. Luận văn đề xuất, khuyến nghị nhằm hoàn thiện công tác KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL. 4. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi 1: Những yếu tố nào tác động đến công tác KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL? 3 Câu hỏi 2: Sự tác động của các yếu tố đến công tác KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN đối với ĐVSNCL trên địa bàn Quận 3 như thế nào? Câu hỏi 3: Các giải pháp hoàn thiện công tác KSC thường xuyên của NSNN qua KBNN Quận 3 đối với ĐVSNCL là gì? 5. Đối tượng và phạm vi Đối tượng nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác KSC thường xuyên của NSNN đối với ĐVSNCL qua KBNN. Không gian nghiên cứu: Hoạt động KSC thường xuyên của NSNN đối với các ĐVSNCL trên địa bàn Quận 3 qua KBNN Quận 3. Thời gian nghiên cứu: số liệu chi thường xuyên của NSNN từ năm 2010 đến năm 2014. 6. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp định tính: Thông qua việc thống kê, mô tả để phân tích các yếu tố tác động đến công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN đối với các ĐVSNCL, hệ thống bảng số liệu, biểu đồ để minh họa cho vấn đề nghiên cứu. 7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Về mặt lý luận: Nhận định yêu cầu tất yếu khách quan của vấn đề nghiên cứu, các yếu tố tác động và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới rút ra bài học có thể áp dụng tại địa phương. Về mặt thực tiễn: Phân tích đánh giá các yếu tố tác động đến công tác KSC thường xuyên của NSNN đối với các ĐVSNCL qua KBNN Quận 3, tham chiếu với cơ sở lý luận, chỉ ra những điểm bất cập, tồn tại, hạn chế, vướng mắc hoặc những điểm đặc thù tại địa phương để đề xuất một số quan điểm, giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN đối với ĐVSNCL tại Quận 3. 8. Bố cục của nghiên cứu Ngoài phần mở đầu, danh mục tài liệu, danh mục bảng biểu và kết luận, bảng câu hỏi, luận văn gồm ba chương : Chương 1: Cơ sở lý thuyết kiểm soát chi thường xuyên NSNN đối với ĐVSNCL qua KBNN. 4 Chương 2: Thực trạng kiểm soát chi thường xuyên NSNN đối với ĐVSNCL qua KBNN Quận 3. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN đối với ĐVSNCL qua KBNN Quận 3. 5 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL QUA KBNN 1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN ĐỐI VỚI ĐVSNCL 1.1.1 Định nghĩa và đặc điểm NSNN 1.1.1.1 Định nghĩa NSNN về phương diện kinh tế và pháp lý Trong cuốn “Tài chính công” nổi tiếng của mình, tác giả Philip E. Taylor đã định nghĩa rằng “Ngân sách là chương trình tài chính chính yếu của Chính phủ. Tài liệu này tập trung các dự liệu thu và chi trong khoảng thời gian của tài khoá, bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ các hoạt động ấy”. Philip E. Taylor, Tài chánh công, Trung tâm nghiên cứu Việt Nam phiên dịch và xuất bản năm 1963. Nói như vậy, NSNN chẳng khác nào một kế hoạch tài chính khổng lồ của quốc gia mà Quốc hội là người quyết định để cho phép Chính phủ thực hiện trong phạm vi một tài khoá xác định. a. Định nghĩa NSNN về phương diện kinh tế Ngân sách nhà nước, trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này, NSNN được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thường là một năm. b. Định nghĩa NSNN về phương diện pháp lý Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, NSNN còn là một khái niệm pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng như mối tương quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng như sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách. Trong pháp luật thực định Việt Nam, khái niệm NSNN được đề cập tại Điều 1 Luật NSNN năm 2002, theo đó “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định 6 và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”, về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể so với quan niệm về NSNN dưới góc độ kinh tế. Điều này cũng dễ hiểu bởi lẽ nhiệm vụ của nhà làm luật trong lĩnh vực NSNN là phải tìm cách thể chế hoá các nội dung kinh tế của NSNN thành luật pháp để cho NSNN có thể dễ dàng thực hiện trong thực tế mà lại không quá xa rời bản chất kinh tế của ngân sách. Trong khoa học pháp lý, quan niệm về NSNN có phần khác biệt đáng kể so với định nghĩa NSNN về phương diện kinh tế. Sự khác biệt giữa hai phương diện tiếp cận này được thể hiện ở chỗ. Nếu các nhà kinh tế quan niệm NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ của quốc gia, trong đó dự liệu các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một tài khoá thì các nhà luật học lại quan niệm NSNN là một đạo luật đặc biệt do Quốc hội ban hành để cho phép chính phủ thực hiện trong thời hạn xác định. Tính chất đặc biệt của đạo luật này được thể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất, NSNN là đạo luật được cơ quan lập pháp làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thường; Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũng được xác định rõ là một năm, trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thường là vô thời hạn. Thuộc tính này khiến cho NSNN được gọi là “đạo luật ngân sách thường niên” để phân biệt với một đạo luật khác về ngân sách, đó là Luật NSNN (ban hành năm 2002). Tuy nhiên, cũng cần phải hiểu một cách đầy đủ rằng “đạo luật ngân sách thường niên” không có nghĩa chỉ là bản dự toán các khoản thu chi tiền tệ của quốc gia đã được Quốc hội biểu quyết thông qua mà còn bao gồm cả văn bản nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành bản dự toán ngân sách đó. 1.1.1.2 Các đặc điểm của NSNN Trong đời sống xã hội, vì mỗi chủ thể pháp luật (tổ chức, cá nhân) đều có những nhu cầu chi tiêu khác nhau dựa trên cơ sở các khoản thu nhập của mình nên sự tồn tại đồng thời nhiều loại ngân sách của các chủ thể khác nhau là điều dễ hiểu. Ngoài những đặc điểm chung giống nhau giữa các loại hình ngân sách của các chủ thể (chẳng hạn như các loại ngân sách đều phản ánh những khoản thu và chi tiền tệ của một chủ thể nhất định và những khoản thu, chi này đều thể hiện chương trình hoạt động của chủ thể đó trong một thời hạn xác định) thì NSNN, với ý nghĩa là loại hình ngân sách quan trọng nhất còn hàm chứa những đặc điểm riêng để phân biệt với các loại ngân sách 7 khác như ngân sách của gia đình, ngân sách của các doanh nghiệp, ngân sách của các tổ chức chính trị - xã hội và các đoàn thể quần chúng... Có thể hình dung NSNN bao gồm những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành. Thứ hai, NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần tuý mà còn là một đạo luật. Thứ ba, NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội. Thứ tư, NSNN được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xã hội nào. Thứ năm, NSNN luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách. 1.1.2 Lý luận chung về đơn vị sự nghiệp công lập 1.1.2.1 Đặc điểm đơn vị sự nghiệp công lập ĐVSNCL là những tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công cho xã hội, phục vụ quản lý nhà nước. ĐVSNCL thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính là những đơn vị sự nghiệp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập (đơn vị dự toán độc lập, có con dấu và tài khoản riêng, tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của luật kế toán). ĐVSNCL được Nhà nước cho phép tạo lập nguồn thu thông qua các khoản thu như: thu phí, lệ phí hay khoản thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ để bù đắp một phần hay toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên. Đơn vị sự nghiệp công lập có những đặc điểm sau đây: Một là, ĐVSNCL là tổ chức hoạt động phục vụ xã hội không vì mục tiêu lợi nhuận. ĐVSNCL có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và những dịch vụ nhằm duy trì hoạt động bình thường của các ngành trong xã hội. Với chức năng và 8 nhiệm vụ như vậy nên những hoạt động của ĐVSNCL hoàn toàn mang tính chất phục vụ nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước và hoạt động của ĐVSNCL đặc biệt là hoạt động tài chính không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Hai là, ĐVSNCL được thành lập và hoạt động trên cơ sở của pháp luật. Là đơn vị thực hiện các công việc trên cơ sở chấp hành các nhiệm vụ của pháp luật, chỉ đạo thực hiện các chủ trương kế hoạch của Nhà nước. Các ĐVSNCL trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực của Nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực Nhà nước, chịu trách nhiệm và báo cáo trước cơ quan quyền lực đó. 1.1.2.2 Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập * Phân loại ĐVSNCL theo nguồn thu: Để xác định khả năng tự trang trải chi phí hoạt động thường xuyên của ĐVSNCL dựa trên chỉ tiêu sau : Mức tự bảo đảm chi phí Tổng số nguồn thu sự nghiệp hoạt động thường xuyên = --------------------------------------------- x 100 % của đơn vị (%) Tổng số chi hoạt động thường xuyên Trong đó: Tổng số nguồn thu sự nghiệp bao gồm: Phần được để lại từ số thu phí, lệ phí cho đơn vị sử dụng theo quy định của nhà nước, thu từ hoạt động dịch vụ phù hợp với lĩnh vực chuyên môn và khả năng của đơn vị, thu khác (nếu có), lãi được chia từ các hoạt động liên doanh, liên kết, lãi tiền gửi ngân hàng từ các hoạt động dịch vụ. Tổng số chi hoạt động thường xuyên theo quy định gồm: chi hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, chi hoạt động thường xuyên phục vụ cho công tác thu phí và lệ phí. Tổng số nguồn thu sự nghiệp và tổng số chi hoạt động thường xuyên tính theo dự toán thu, chi của năm đầu thời kỳ ổn định. Căn cứ vào nguồn thu sự nghiệp, ĐVSNCL được phân thành 3 loại đơn vị thực hiện quyền tự chủ về tài chính : 9 - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động). Có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100%, nhà nước không phải dùng ngân sách để cấp kinh phí hoạt động thường xuyên cho đơn vị. - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được NSNN cấp (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động). Có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ trên 10% đến dưới 100%. Nhà nước vẫn phải cấp một phần kinh phí hoạt động thường xuyên cho đơn vị. - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động). Có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ 10% trở xuống, nhà nước phải cấp toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên cho đơn vị. * Phân loại ĐVSNCL theo lĩnh vực hoạt động kinh tế xã hội Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động, ĐVSNCL được phân loại như sau: - ĐVSNCL hoạt động về lĩnh vực giáo dục đào tạo gồm: các cơ sở giáo dục công lập thuộc hệ thống giáo dục quốc dân như các cơ sở giáo dục mầm non, các trường tiểu học, trung học, các trường dạy nghề, các trường đại học, học viện,... - ĐVSNCL hoạt động về lĩnh vực Y tế bao gồm: các cơ sở khám chữa bệnh (bệnh viện, phòng khám, trung tâm y tế,...). - ĐVSNCL hoạt động về lĩnh vực kinh tế bao gồm: nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, thủy sản, giao thông, công nghiệp, thương mại, địa chính, khí tượng thủy văn,... - ĐVSNCL hoạt động về lĩnh vực thông tin văn hóa bao gồm: các đơn vị nghệ thuật, cơ quan báo, tạp chí, thư viện công cộng, trung tâm thông tin,... - ĐVSNCL hoạt động về lĩnh vực văn hóa nghệ thuật bao gồm: hệ thống các đoàn nghệ thuật, trung tâm chiếu phim quốc gia, nhà văn hoá, thư viện, bảo tàng, đài phát thanh truyền hình, trung tâm báo chí xuất bản,... 10 - ĐVSNCL hoạt động về lĩnh vực thể dục thể thao bao gồm: các trung tâm huấn luyện thể dục thể thao, các liên đoàn, đội thể thao, các câu lạc bộ thể dục thể thao,... - ĐVSNCL khác như các trung tâm kiểm định an toàn lao động, các đơn vị dịch vụ tư vấn, dịch vụ giải quyết việc làm. * Phân loại ĐVSNCL theo cấp NSNN gồm: - ĐVSNCL do trung ương quản lý, thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương - ĐVSNCL do địa phương quản lý, thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương, gồm ĐVSNCL thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện. 1.1.2.3 Cơ chế quản lý tài chính đối với ĐVSNCL Trước đây ở nước ta, tài chính được hiểu là các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nẩy sinh trong quá trình phân phối thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội gắn liền với việc hình thành, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung để phục vụ cho quá trình tái sản xuất xã hội.Thực ra khái niệm này tồn tại có liên quan đến nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp, trong đó các quan hệ kinh tế được giải quyết trên cơ sở hiện vật mặc dù có sự tồn tại của tiền tệ. Cùng với quá trình chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường có nhiều quan niệm khác nhau về tài chính nhưng nhiều nhà kinh tế nghiên cứu và đã thống nhất: Tài chính là phạm trù trừu tượng được khái quát từ tất cả các phương thức vận động của tiền tệ gắn với hoạt động của con người. Tài chính thể hiện ra là sự vận động của vốn tiền tệ diễn ra ở mọi chủ thể trong xã hội, nó phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong phân phối các nguồn tài chính thông qua việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội. Hình thức biểu hiện bên ngoài của tài chính là các hiện tượng thu, chi bằng tiền, là sự vận động của các nguồn tài chính (nguồn tài chính là khả năng tài chính mà các chủ thể trong xã hội có thể khai thác, sử dụng nhằm thực hiện các mục đích của mình), sự tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể trong xã hội (các quỹ tiền tệ là một lượng nhất định các nguồn tài chính đã huy động được để sử dụng cho một mục đích). Tài chính trong các ĐVSNCL là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do các ĐVSNCL tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của mình 11 nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao, đồng thời tài chính trong các ĐVSNCL cũng phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa các ĐVSNCL với các chủ thể khác trong xã hội. Các mối quan hệ kinh tế cấu thành nên nội dung, bản chất của tài chính trong các ĐVSNCL là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình phân phối hay còn gọi là các quan hệ phân phối. Các quan hệ phân phối phải chịu sự quy định, tác động của quan hệ sản xuất xã hội mà trước hết là quan hệ sở hữu. Ứng với những chế độ sở hữu khác nhau, trong các điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau, các quan hệ kinh tế cấu thành nên bản chất của tài chính các ĐVSNCL khác nhau. Sự khác nhau về nội dung, bản chất đó của tài chính các ĐVSNCL được thể hiện ra bên ngoài là sự khác nhau, sự thay đổi trong nội dung các khoản thu, chi của các ĐVSNCL. Như vậy, mỗi một thời kỳ khác nhau, trong điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau của đất nước thì nội dung của các nguồn thu và các khoản chi của các ĐVSNCL cũng có sự thay đổi nhất định. Trong thời kỳ phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay, nguồn thu và nhiệm vụ chi của các ĐVSNCL có thể như sau: Nguồn tài chính của các ĐVSNCL: Nguồn ngân sách nhà nước cấp. - Kinh phí bảo đảm hoạt động thường xuyên thực hiện chức năng, nhiệm vụ đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động (sau khi đã cân đối nguồn thu sự nghiệp); được cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp giao, trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; - Kinh phí thực hiện các nhiệm vụ khoa học và công nghệ (đối với đơn vị không phải là tổ chức khoa học và công nghệ); - Kinh phí thực hiện chương trình đào tạo bồi dưỡng cán bộ, viên chức; - Kinh phí thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia; - Kinh phí thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt hàng (điều tra, quy hoạch, khảo sát, nhiệm vụ khác); - Kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; 12