Tài liệu Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã từ thực tiễn thành phố buôn ma thuột, tỉnh đăk lăk

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO …………/………… BỘ NỘI VỤ …………/………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LƢƠNG XUÂN HÙNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC Ở CẤP XÃ – TỪ THỰC TIỄNTHÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT, TỈNH ĐẮK LẮK LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN VĂN HẬU ĐẮK LẮK – NĂM 2017 LỜI CẢM ƠN Em xin trân trọng cản ơn Ban Giám đốc Học viện, các khoa, ban, Khoa Sau đại học, các Thầy, Cô giáo Học viện hành chính, Học viện hành chính Phân viện Tây Nguyên đã tận tình giảng dạy và giúp đỡ em trong thời gian qua và tạo điều kiện để em hoàn thành chương trình cao học. Đặc biệt em xin gửi lời biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Nguyễn Văn Hậu đã tận tình hướng dẫn em hoàn thành luận văn cao học này. Em xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, bạn bè và gia đình đã hết lòng giúp đỡ, tạo điều kiện, động viên em trong quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn này. Do thời gian nghiên cứu có hạn và khả năng của bản thân, bản luận văn cao học của em chắc chắn không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót. Em rất mong nhận được sự chỉ bảo, góp ý của các Thầy, Cô và các bạn. Học viên thực hiện luận văn Lƣơng Xuân Hùng DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT 1. UBND Ủy ban nhân dân 2. HĐND Hội đồng nhân dân 3. CCHC Cải cách hành chính 4.UBMTTQ Ủy ban mặt trận tổ quốc 5. CCHCNN Cải cách hành chính nhà nước 6. TANDTC Tòa án nhân dân tối cao 7. VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao DANH MỤC CÁC BẢNG 2.1 Các đơn vị hành chính cấp xã của thành phố Buôn Ma Thuột 2.2 Thực trạng công tác chứng thực tại thành phố Buôn Ma Thuột 2.3 Số liệu trả kết quả các loại giấy tờ và dịch vụ tại bộ phận một cửa cấp xã trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột 2.4 Đội ngũ cán bộ tư pháp cấp xã trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột ii MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cảm ơn Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng Mục lục Trang MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 1. Lý do chọn đề tài ......................................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài .................................................................. 2 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ........................................................... 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ......................................... 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................... 6 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ................................................... 6 7. Kết cấu của luận văn ................................................................................... 7 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC CẤP XÃ ...................................................................... 8 1.1 Một số vấn đề chung quản lý nhà nước về chứng thực ............................ 8 1.2 Khái niệm và các kiểu hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực . 17 1.3 Khái quát quá trình hình thành và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực .................................................................................. 26 1.4 Đánh giá hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ................... 29 Kết luận chương 1 ........................................................................................... 37 iii Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC Ở CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT, TỈNH ĐẮK LẮK .......................................................................... 39 2.1 Tổng quan về thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk .......................... 39 2.2 Quản lý chứng thực trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột ................... 42 2.3 Thực trạng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột .......................................................... 48 Kết luận chương 2 ........................................................................................... 66 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NĂNG CAO CHẤT LƢỢNG CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC Ở CẤP XÃ ..................... .68 3.1. Cơ sở chính trị, pháp lý và xã hội cần được quán triệt trong việc hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về chứng thực ..............................................68 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã ...........................................................................................................76 Kết luận chương 3 ........................................................................................ ...89 Kết luận ........................................................................................................ ...90 Phụ lục .......................................................................................................... ...97 iv MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thực tế cuộc sống cho thấy, ngày nay công dân, tổ chức cần rất nhiều loại giấy tờ phục vụ cho các giao dịch của mình, không chỉ một bản của mỗi loại mà thường cùng lúc cần rất nhiều bản mỗi loại giấy tờ: học sinh cần làm nhiều bộ hồ sơ để cùng lúc đăng ký thi vào nhiều trường, cử nhân cùng lúc cần làm nhiều bộ hồ sơ để xin việc ở nhiều công sở hay doanh nghiệp, các doanh nghiệp cùng lúc cần nhiều bộ hồ sơ để tham gia vào nhiều quan hệ thị trường…. Mặt khác, với mỗi đối tượng nhận hồ sơ, giấy tờ thì yêu cầu về số lượng, chủng loại các giấy tờ là không giống nhau. Do vậy, có thể thấy nhu cầu chứng thực sẽ ngày càng gia tăng. Chứng thực là một nhu cầu tất yếu của cuộc sống; xuất phát từ nhu cầu giao dịch của công dân, của tổ chức và của chính Nhà nước. Nhu cầu này ngày càng tăng lên do sự mở rộng và phát triển các quan hệ pháp luật. Nhằm đáp ứng nhu cầu tất yếu của cuộc sống và từng bước hoàn thiện nhà nước về chứng thực, nhà nước đã chú trọng ban hành nhiều văn bản để điều chỉnh vấn đề này. Hệ thống các văn bản quản lý nhà nước đã thực hiện tốt việc thông tin, truyền đạt các quyết định quản lý, phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý, công cụ xây dựng hệ thống pháp luật, hướng dẫn thực hiện. Sau hơn hai mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, dưới sự lãnh đạo của Đảng, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung và hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực nói riêng đã có những tiến bộ quan trọng. Quy trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được đổi mới. Nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh được ban hành đã tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng hoàn chỉnh hơn để Nhà nước quản lý bằng pháp luật trên các lĩnh vực. Nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa từng bước được đề cao và phát huy trên thực tế. Công tác phổ biến và giáo dục pháp luật được tăng cường đáng kể. Những tiến bộ đó đã góp phần thể chế hoá đường lối của Đảng, nâng cao 1 hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của Nhà nước, đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội của đất nước. Bên cạnh những thành tựu trên, hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực hiện nay còn nhiều bất cập. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực nước ta vẫn chưa đầy đủ và đồng bộ, thiếu thống nhất, nhiều nội dung chưa hợp lý. tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực dân sự nói chung và chứng thực nói riêng là quan điểm định hướng của Đảng tại Nghị quyết số 48-NQ/TW Bộ Chính trị ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật từ nay đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Vấn đề đặt ra là cần phải nghiên cứu, rà soát, hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực từ thực tiễn thực tiễn từ cấp cơ sở tại các địa phương. Qua đây, giúp đánh giá khách quan và đầy đủ về thực trạng, từ đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực. Đây cũng chính là lý do tác giả chọn đề tài “Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã – Từ thực tiển thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Công trình đầu tiên đề cập về hoạt động công chứng, chứng thực có thể kể tới là “những điều cần biết về công chứng nhà nước”, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 1992 của tác giả Nguyễn Văn Yểu và Dương Đình Thành; “Giới thiệu vài nét về xây dựng và hoàn thiện công chứng nhà nước ở thành phố Hà Nội”, đăng trên tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, Bộ tư pháp, năm 1995. Hai công trình này có vai trò như cuốn cẩm nang giới thiệu về hoạt động công chứng nhà nước nói chung với nhiệm vụ trọng tâm của các phòng công chứng nhà nước thuộc UBND cấp tỉnh. Đề cập sâu hơn về hoạt động công chứng, chứng thực ở khía cạnh khác, có công trình “Những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc xác định phạm 2 vi, nội dung hành vi công chứng, chứng thực và giá trị pháp lý của văn bản công chứng, chứng thực ở nước ta hiện nay” của tác giả Đặng Văn Khanh, luận án tiến sỹ Luật học. Tác giả đã có những luận giải sâu sắc về bản chất và sự khác nhau của hai hoạt động công chứng và chứng thực xuất phát từ thẩm quyền thực hiện các hoạt động này; tương ứng là phạm vi của mỗi hoạt động và giá trị pháp lý của văn bản công chứng; chứng thực, qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện về quy định pháp luật. Về vấn đề quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, chứng thực, công trình đầu tiên có thể kể đến là luận văn thạc sỹ Luật học: “Quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực; công chứng nhà nước, những vấn đề lý luận và thực tiễn ở nước ta” của tác giả Trần Ngọc Nga, (Hà Nội năm 1996). Có thể nói đây là một trong những công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng và chứng thực dưới góc độ luật học. Trong luận văn của mình, bên cạnh việc luận giải sự khác nhau mang tính bản chất giữa hai hoạt động công chứng và chứng thực dưới góc độ luật học. Trong luận văn của mình, bên cạnh việc luận giải sự khác nhau mang tính bản chất giữa hai hoạt động công chứng và chứng thực theo thẩm quyền thực hiện và tính chất pháp lý của mỗi sự kiện, tác giả đã đề cập tới những nội dung cơ bản về quản lý nhà nước dưới góc độ lý luận quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể. Vài năm trở lại đây, nhu cầu cuộc sống và yêu cầu của công tác quản lý nhà nước, vấn đề công chứng, chứng thực đã thu hút được khá nhiều sự quan tâm của giới nghiên cứu. Có thể kể đến một số các công trình sau: Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công “Xây dựng nội dung cơ bản quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, chứng thực từ thực tiễn tỉnh Bình Phước” của tác giả Nguyễn Minh Hợi (TP. Hồ Chí Minh năm 2006). Trong luận văn tác giả đã đề cập những vấn đề lý luận về công chứng, chứng thực như: khái niệm, nguồn gốc ra đời hoạt động công chứng, chứng thực; cách đáp ứng của nhiều nhà nước về nhu cầu công chứng, chứng thực 3 của người dân. Sự cần thiết khách quan phải quản lý nhà nước đối với những hoạt động này; từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của hệ thống cung ứng dịch vụ công chứng, chứng thực trên địa bàn tỉnh Bình Phước, tác giả đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm xây dựng những mô hình cung ứng dịch vụ này trên bình diện toàn quốc. Đề cập tới hoạt động chứng thực và quản lý nhà nước về chứng thực theo hướng tách biệt với hoạt động công chứng, có thể kể tới một số công trình sau: Khóa luận tốt nghiệp đại học hành chính (năm 2008) của tác giả Nguyễn Đình Việt - Học viện hành chính quốc gia với đề tài “Dịch vụ chứng thực theo Nghị định số 79/2007/NĐ-CP tại huyện Quỳ Hợp, Nghệ An Thực trạng và giải pháp”. Khóa luận đã tiếp cận chứng thực dưới góc độ là một dịch vụ hành chính công mà nhà nước có nghĩa vụ cung ứng cho công dân, tổ chức; phản ánh thực tiễn thực hiện chứng thực trên địa bàn huyện Quỳ Hợp thông qua bảng số liệu tổng hợp tình hình chứng thực, đặc biệt là sự khảo sát thông qua điều tra xã hội học đối với cán bộ, công chức người thực hiện dịch vụ chứng thực; trên cơ sở những tồn tại, hạn chế, khóa luận cũng đề xuất những nhóm giải pháp mang tính chất vĩ mô áp dụng trên phạm vi toàn quốc, cũng như những tác động đối với thực tiễn ở huyện Quỳ Hợp. Lấy phạm vi không gian là huyện Quỳ Hợp, luận văn đã dành khoảng một nửa nội dung để đề cập tới hoạt động chứng thực ở cấp xã theo Nghị định số 79/2007/NĐ-CP. Như vậy có thể nói đây là một công trình nghiên cứu khá sớm về hoạt động chứng thực ở cấp xã. Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công với đề tài “Quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực trên địa bàn cấp quận” của tác giả Phan Hùng Nam (Học viện Hành Chính, Hà Nội năm 2008). Tiếp cận vấn đề theo góc độ của hoạt động quản lý nhà nước, luận văn lấy thực tiễn từ hoạt động công chứng, chứng thực ở cấp quận trên địa bàn thành phố Hà Nội làm không gian khảo sát. Tôi nhận thấy, bên cạnh việc đề cập những nội dung mang tính lý luận về công chứng, chứng thực, tác giả Phan Hùng Nam đã rất thành công 4 trong việc đề cập những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực với tư cách là một hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực hành chính tư pháp. Luận văn của tác giả Ngô Sỹ Trung với nội dung “Quản lý nhà nước về chứng thực hiện nay - Qua nghiên cứu thực tiễn trên địa bàn thành phố Hà Nội”. Luận văn đi sâu vào việc phân tích hoạt động chứng thực và nôi dung quản lý nhà nước về chứng thực theo tinh thần của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP; nêu lên thực trạng và thách thức trong quản lý nhà nước đối với hoạt động chứng thực của chính quyền và ngành tư pháp thành phố Hà Nội, từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về chứng thực, cũng như những giải pháp về tổ chức, điều hành của cơ quan, ủy ban nhân dân và cơ quan tư pháp các cấp địa phương. Có thể thấy những công trình trên đã tiếp cận ở những góc độ khác nhau xung quanh vấn đề chứng thực và quản lý nhà nước về chứng thực, để làm phong phú thêm về lý luận cũng như thực tiễn thực hiện chứng thực ở nước ta trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã – Từ thực tiển thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích: Trên cơ sở làm rõ một số vấn đề lý luận và thực trạng hệ thống văn bản quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực ở cấp xã từ thực tiễn thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực nói chung và ở cấp xã thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk nói riêng. Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích trên, đề tài có nhiệm vụ: - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về chứng thực, hệ thống văn bản quản lý nhà nước và hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã. 5 - Khảo sát và đánh giá tình hình thực hiện và đội ngũ công chức cấp xã làm công tác chứng thực; thực trạng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk. - Trên cơ sở kết quả khảo sát tìm hiểu nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tương nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực qua thực tiễn thực hiện ở cấp xã. Phạm vi nghiên cứu: Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực qua thực tiễn thực hiện tại UBND các xã trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Phương pháp luận: Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lê nin, các tư tưởng, quan điểm của Đảng và pháp luật của nhà nước và định hướng cải cách tư pháp đến năm 2020. Phương pháp nghiên cứu của luận văn: Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê. Mỗi phương pháp nghiên cứu được vận dụng linh hoạt, đóng vai trò riêng giúp tác giả có cái nhìn khách quan, nhiều chiều, đầy đủ hơn về vấn đề nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Ý nghĩa lý luận: Đây là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống hoá và làm rõ một số vấn đề lý luận về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực chứng thực, khi được hoàn thiện luận văn sẽ đóng vai trò thiết thực vào việc hoàn thiện hệ thống quản lý nhà nước về chứng thực. Thực tiễn của luận văn: Các giải pháp đưa ra có thể được áp dụng để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực chứng thực 6 qua việc phân tích, đánh giá từ đó khuyến nghị một số giải pháp để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực này. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận văn được kết cấu thành 3 chương bao gồm: - Chương 1: Cơ sở lý luận về hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã - Chương 2: Thực trạng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột. - Chương 3: Một số giải pháp năng cao chất lượng của văn bản quản lý nhà nước về chứng thực ở cấp xã. 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC Ở CẤP XÃ 1.1. Một số vấn đề chung lý quản lý nhà nƣớc về chứng thực 1.1.1. Khái niệm chứng thực Để hiểu được khái niệm pháp luật về chứng thực, trước hết, cần làm rõ khái niệm “chứng thực”. “Chứng thực” là một thuật ngữ khá phức tạp, cần được tìm hiểu dưới góc độ ngôn ngữ học và dưới góc độ khoa học pháp lý và quản lý. Do vậy, cần phải so sánh, tìm hiểu các quan niệm khác nhau về chứng thực ở trong nước cũng như những khái niệm tương ứng của khoa học pháp lý nước ngoài. Về khía cạnh ngôn ngữ, theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ, Nxb Đà Nẵng năm 1997 có một số định nghĩa có liên quan đến chứng thực, sao: “Sao. Chép lại hoặc tạo ra bản khác theo đúng bản gốc (thường nói về giấy tờ hành chính). Sao đúng nguyên văn một tài liệu. Sao y bản chính. Bản sao”. Còn về xác nhận được giải thích : “Xác nhận thừa nhận đúng sự thật chữ kí, xác nhận lời khai”. Về chứng thực được định nghĩa “Nhận cho để làm bằng là đúng sự thật. Chứng thực lời khai. Xác nhận là đúng. Thực tiễn đã chứng thực điều đó”. Như vậy, nghĩa của từ “chứng thực” xét về góc độ ngôn ngữ còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau. Về khía cạnh pháp lý, khái niệm “chứng thực” hoàn toàn không dễ định nghĩa, để hiểu rõ hơn khái niệm này, cần hiểu về các định nghĩa khác nhau của khoa học pháp lý nước ta qua các thời kỳ, cũng như cách định nghĩa khác nhau của khoa học pháp lý nước ngoài. - Quan niệm của khoa học pháp lý nước ngoài: Từ góc độ luật học, qua tham khảo một số tài liệu pháp lý nước ngoài có thể thấy, trong khoa học pháp lý một số nước cũng có những khái niệm tương đương với khái niệm “chứng thực” trong tiếng Việt. 8 Tại Thụy Sĩ có quy định về hoạt động công chứng và chứng thực. Theo quy định Luật công chứng và chứng thực ngày 30.08.2011 của bang Aargau, Thụy Sĩ điều chỉnh việc công chứng và chứng thực trong phạm vi của bang Aargau. Tại Điều 2 khoản 3 Luật công chứng của Thụy Sĩ: “Việc chứng thực áp dụng đối với chữ ký, bản sao chụp, trích lục, sao chép hoặc bản dịch”. Mặc dù Luật của Thụy Sĩ chưa tách riêng thành Luật công chứng, Luật chứng thực nhưng cũng đã có quy định điều chỉnh về chứng thực. Theo quy định của Luật công chứng Cộng hoà liên bang Đức ngày 28/9/1969 tại chương III có quy định các việc công chứng khác, điều chỉnh về chứng thực. Cụ thể tại Khoản 1, Điều 42 quy định chứng thực bản sao: “Khi chứng thực bản sao một văn bản cần xác định đó là bản chính”. Tại Điều 39 Luật này cũng quy định về chứng thực đơn giản: Khi chứng thực chữ ký, dấu vân tay, tên hãng cũng như khi chứng thực thời điểm xuất trình giấy tờ cá nhân, chứng thực việc đã vào sổ đăng ký hoặc chứng thực các bản sao lục và các văn bản đơn giản khác thì chỉ cần một văn bản công chứng thay vì biên bản công chứng, trong đó có chữ ký, dấu niêm phong và ghi rõ ngày, nơi lập, văn bản công chứng là đủ. Tại khoản 1, 2, 3 Điều 40 của Luật này quy định về chứng thực chữ ký: Một chữ ký chỉ được chứng thực bởi công chứng viên biết chữ ký hoặc lấy được chữ ký đó; Công chứng viên chỉ cần kiểm tra lại văn bản xem có tồn tại lý do nào đó gây phương hại đến việc hành nghề của mình; Khi chứng thực phải khái quát nhân thân đương sự - người mà công chứng viên biết hoặc lấy được chữ ký và phải nói rõ là công chứng viên biết trước chữ ký hay vừa lấy chữ ký. Như vậy, các văn bản pháp luật nước ngoài cũng chỉ đưa ra thuật ngữ “chứng thực” với những việc làm, hành động cụ thể mà không đưa ra khái niệm về “chứng thực”. - Quan niệm về “chứng thực” trong các văn bản pháp luật trước năm 2015: 9 + Trong Sắc lệnh số 59/SL ngày 15/11/1945 của Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa ấn định thể lệ việc thị thực các giấy tờ, Hồ Chủ Tịch không dùng thuật ngữ “chứng thực” mà sử dụng thuật ngữ “thị thực”: Các Ủy ban có quyền thị thực tất cả các giấy má trong địa phương mình, bất kỳ người đương sự làm giấy má ấy thuộc về quốc tịch nào. Tuy nhiên, Ủy ban thị thực phải là Ủy ban ở trú quán một bên đương sự lập ước và về việc bất động sản phải là Ủy ban ở nơi sở tại bất động sản. + Thông tư số 858/QLTPK là văn bản đầu tiên xuất hiện thuật ngữ “chứng thực”: Tất cả các đơn từ, giấy tờ khác có nội dung không trái pháp luật và đạo đức xã hội chủ nghĩa, thì có thể được công chứng viên chứng thực chữ ký của người lập ra chúng. Khi chứng nhận chữ ký, công chứng viên không phải kiểm tra, xác nhận nội dung của việc trong đơn từ, giấy tờ, mà chỉ cần xem nội dung các văn bản đó có trái pháp luật và các quy định hiện hành hay không? Nếu thấy nội dung và các sự việc nêu trong đơn từ, giấy tờ có thể có hại cho người ký, thì công chứng viên giải thích cho đương sự hiểu hậu quả pháp lý của nó. Sau khi đã kiểm tra chữ ký của đương sự, công chứng viên phải yêu cầu đương sự ký vào đơn từ, giấy tờ và ghi chứng thực theo mẫu. + Nghị định số 31/CP đã giao cho UBND thực hiện việc chứng thực: Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh chứng thực các việc do pháp luật quy định và chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính, trừ các việc được quy định tại khoản 1, 2 Điều 18 của Nghị định này Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn chứng thực việc từ chối nhận di sản, chứng thực di chúc và các việc khác do pháp luật quy định. + Nghị định số 75/2000/NĐ-CP là văn bản đầu tiên đưa ra khái niệm “chứng thực” là gì: Chứng thực là việc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã xác nhận sao y giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cá nhân trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch của họ theo quy định của Nghị định này”. 10 + Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký không có khái niệm chung về “chứng thực” mà chỉ đưa ra khái niệm về chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký: “Chứng thực bản sao từ bản chính là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định tại Điều 5 của Nghị định này căn cứ vào bản chính để chứng thực bản sao là đúng với bản chính”; “Chứng thực chữ ký là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định tại Điều 5 của Nghị định này chứng thực chữ ký trong giấy tờ, văn bản là chữ ký của người đã yêu cầu chứng thực”. - Khái niệm “chứng thực” trong pháp luật hiện hành Theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP Chứng thực bản sao từ bản chính là việc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này căn cứ vào bản chính để chứng thực bản sao là đúng với bản chính. "Chứng thực chữ ký" là việc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này chứng thực chữ ký trong giấy tờ, văn bản là chữ ký của người yêu cầu chứng thực. “Chứng thực hợp đồng, giao dịch” là việc cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này chứng thực về thời gian, địa điểm giao kết hợp đồng, giao dịch; năng lực hành vi dân sự, ý chí tự nguyện, chữ ký hoặc dấu điểm chỉ của các bên tham gia hợp đồng, giao dịch”. Về cơ bản, Nghị định này kế thừa khái niệm về “chứng thực” của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và bổ sung thêm quy định mới về khái niệm “chứng thực hợp đồng, giao dịch”. Như vậy, trải qua các thời kỳ đến nay, chưa có văn bản pháp luật nào đưa ra một khái niệm rõ ràng, bao quát được đúng bản chất của hoạt động chứng thực, mà chủ yếu đưa ra khái niệm chứng thực của một việc cụ thể nào đó. Tuy nhiên, phân tích từ các khái niệm nêu trên thì có thể đưa ra một khái niệm chung nhất: Chứng thực là việc các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chứng thực xác nhận tính chính xác, tính có thực của các giấy tờ, văn bản, chữ ký của cá nhân, các sự kiện pháp lý, thông tin cá nhân để phục vụ trong các quan hệ dân sự, kinh tế, hành chính… 11 + Phân biệt sự giữa “chứng thực” và “công chứng” Theo Luật công chứng thì “công chứng” là việc công chứng viên của một tổ chức hành nghề công chứng chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dân sự khác bằng văn bản, tính chính xác, hợp pháp, không trái đạo đức xã hội của bản dịch giấy tờ, văn bản từ tiếng Việt sang tiếng nước ngoài hoặc từ tiếng nước ngoài sang tiếng Việt mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng. Như vậy, “công chứng” là hoạt động chứng nhận tính xác thực, còn chứng thực là hoạt động xác nhận. Xét về mặt ngữ nghĩa, thì hai từ “chứng nhận” và “xác nhận” có khác nhau về mức độ cao thấp trong mối liên hệ với thực tế và khác nhau về quy trình thao tác. “Xác nhận” có nghĩa là thừa nhận là đúng sự thật. Thông thường, “xác nhận” chỉ mang tính chất bàn giấy (VD: xác nhận chữ ký, xác nhận lời khai…). Còn “chứng nhận” có nghĩa là nhận cho để làm bằng là có, là đúng sự thật (Từ điển Tiếng Việt – NXB Đà Nẵng 1996). Để chứng nhận một sự việc, thông thường người chứng nhận phải qua một loạt thao tác kiểm tra, xác minh, đối chiếu.v.v… (VD: chứng nhận hợp đồng…). Tóm lại, có thể hiểu là hành vi xác nhận có tính chất đơn giản hơn, ít phức tạp hơn hành vi chứng nhận. Nếu để thực hiện hành vi công chứng, công chứng viên phải thực hiện một chuỗi các thao tác như: xác định tư cách chủ thể của các bên trong hợp đồng, giao dịch; xác định đúng đối tượng của hợp đồng, giao dịch; giúp các bên trong hợp đồng, giao dịch thể hiện ý chí của mình một cách rõ ràng, chính xác, đúng pháp luật; chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch…; nhưng để thực hiện hành vi chứng thực, người thực hiện chứng thực chỉ đơn thuần tiếp nhận, kiểm tra, đối chiếu… giấy tờ. Vì vậy, đối tượng của hành vi chứng thực chủ yếu là các giấy tờ (VD: chứng thực bản sao các giấy tờ, văn bằng, chứng chỉ…); người thực hiện chứng thực chỉ chứng nhận hành vi pháp lý xảy ra mà không chịu trách nhiệm về nội dung của hành vi đó. 12 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về chứng thực Quản lý nhà nước về chứng thực là một bộ phận của quản lý nhà nước nói chung và trong lĩnh vực hành chính tư pháp nói riêng. Đây là hoạt động quản lý mà thông qua hoạt động tổ chức,điều hành, thanh tra, giám sát của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân được nhà nước giao quyền phối hợp với nhau nhằm thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực, đưa dịch vụ chứng thực đến với người dân. Để thực hiện được hoạt động quản lý của mình, bên cạnh sự có mặt tương đối đầy đủ và có chất lượng của hệ thống các thể chế về chứng thực, cơ chế vận hành của bộ máy quản lý nhà nước cần đảm bảo các yếu tố về cơ sở vật chất, nhân sự, tài chính cũng như đảm bảo quá trình kiểm tra, thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm được thực hiện kịp thời có hiệu quả. Hệ thống các thao tác, hoạt động đó của nhà nước phải nhằm hướng tới các mục tiêu sau: - Thứ nhất, phát triển đội ngũ công chức thực hiện chứng thực đảm bảo về số lượng, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về thực hiện chứng thực. - Thứ hai, minh bạch hóa, đơn giản hóa các thủ tục chứng thực, nhằm phục vụ tốt hơn cho nhu cầu chứng thực của công dân, tổ chức. - Thứ ba, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về chứng thực. Từ những nhận thức trên có thể đưa ra khái niệm về quản lý nhà nước về chứng thực như sau: Quản lý nhà nước về chứng thực là tổng thể các biện pháp tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước tới hoạt động chứng thực, điều chỉnh hành vi của các chủ thể tham gia chứng thực tuân theo những quy định pháp luật nhằm nâng cao chất lượng chứng thực, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao về an toàn pháp lý trong giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại..., phục vụ đắc lực cho công cuộc phát triển kinh tế, cải cách hành chính, cải 13 cách tư pháp và hội nhập quốc tế, được thực hiện bởi các cơ quan hành chính nhà nước và đảm bảo thực hiện bởi quyền lực nhà nước. 1.1.3. Nội dung quản lý nhà nước về chứng thực Quản lý nhà nước về chứng thực được quy định tại chương II Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 của Chính phủ về công chứng, chứng thực, chương III Nghị định 79/2007/NĐ-CP ngày 18/05/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chương IV Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch. Theo đó công tác quản lý nhà nước về chứng thực bao gồm những nội dung sau: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về chứng thực, bộ tư pháp chịu trách nhiệm trước chính phủ trong việc thực hiện quản lý nhà nước về chứng thực có nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: Soạn thảo, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật về chứng thực; Hướng dẫn, chỉ đạo chung việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về chứng thực; Kiểm tra, thanh tra hoạt động chứng thực; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các vi phạm hành chính liên quan đến chứng thực theo thẩm quyền; Ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện chứng thực và quản lý nhà nước về chứng thực; Hợp tác quốc tế về chứng thực; Hằng năm, tổng hợp tình hình và thống kê số liệu các việc về chứng thực báo cáo Chính phủ. 1.1.4. Chủ thể quản lý nhà nước về chứng thực Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về chứng thực. Bộ tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thực hiện quản lý nhà nước về chứng thực được quy định tại điều 17 Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 của Chính phủ về công chứng, chứng thực; điều 20 Nghị định 79/2007/NĐ-CP ngày 18/05/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký; điều 41 Nghị định số 14