Tài liệu Giáo trình luật hành chính việt nam trần minh hương

GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 1 394-2018/CXBIPH/35-188/CAND 2 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Giáo trình LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM (Tái bản có sửa đổi, bổ sung) 3 NHÀ XUẤT BẢN CÔNG AN NHÂN DÂN HÀ NỘI - 2018 Chủ biên: TS. Trần Minh Hương Tập thể tác giả PHẦN CHUNG 1. TS. TRẦN MINH HƯƠNG 2. TS. NGUYỄN MẠNH HÙNG 3. PGS.TS. NGUYỄN VAN QUANG 4. PGS.TS. BÙI THỊ ĐÀO 5. NGUYỄN PHÚC THÀNH 6. TS. NGUYỄN THỊ THUỶ 7. TS. TRẦN THỊ HIỀN 8. TS. HOÀNG QUỐC HỒNG CHƯƠNG I, IV, VIII CHƯƠNG II CHƯƠNG III CHƯƠNG V CHƯƠNG VI CHƯƠNG VII CHƯƠNG IX CHƯƠNG X 9. THS. NGUYỄN TRỌNG BÌNH & PGS.TS. NGUYỄN VAN QUANG CHƯƠNG XI 10. THS. HOÀNG VĂN SAO CHƯƠNG XII PHẦN RIÊNG 4 1. TS. NGUYỄN NGỌC BÍCH 2. PGS.TS. NGUYỄN VAN QUANG 3. NGUYỄN PHÚC THÀNH 4. TS. TRẦN THỊ HIỀN 5. TS. TRẦN MINH HƯƠNG CHƯƠNG I, V CHƯƠNG II CHƯƠNG III CHƯƠNG IV CHƯƠNG VI, VII LỜI NÓI ĐẦU "Giáo trình luật hành chính Việt Nam" được biên soạn trên cơ sở Hiến pháp và các văn bản pháp luật hiện hành quy định về quản lí hành chính nhà nước. Giáo trình này là tổng kết kinh nghiệm nghiên cứu và giảng dạy môn học luật hành chính tại Trường Đại học Luật Hà Nội từ nhiều năm nay. Luật hành chính là ngành luật có hệ thống quy phạm phức tạp và thường xuyên được sửa đổi, thay thế, bổ sung để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ quản lí hành chính nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Điều đó đòi hỏi phải không ngừng đổi mới và hoàn thiện giáo trình. Trong việc thực hiện nhiệm vụ khó khăn này, chúng tôi mong nhận được ý kiến đóng góp của bạn đọc gần xa. Xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc. TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI 5 6 PHẦN CHUNG 7 8 CHƯƠNG I LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC I. LUẬT HÀNH CHÍNH - MỘT NGÀNH LUẬT TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM 1. Luật hành chính - ngành luật về quản lí hành chính nhà nước Luật hành chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Cách định nghĩa này phù hợp với quan niệm cho rằng việc phân biệt các ngành luật trước hết cần căn cứ vào những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh. Hoạt động quản lí hành chính nhà nước không thể tách rời những quan hệ xã hội mà nó hướng tới nhằm ổn định hay thay đổi cho nên đối tượng điều chỉnh của luật hành chính không phải là bản thân quản lí hành chính nhà nước mà là những quan hệ xã hội hình thành trong quá trình hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Việc phần lớn các quy phạm pháp luật hành chính liên quan đến các hình thức tổ chức, đến hoạt động quản lí hành chính nhà nước không thay đổi một thực tế là chúng bắt nguồn từ những quan hệ xã hội. Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước. Các quy phạm luật hành chính quy định địa vị pháp lí của các cơ quan hành chính nhà nước, xác định những nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước và các vấn đề khác có liên quan tới quản lí 9 hành chính nhà nước. Thông qua đó, luật hành chính bảo đảm việc củng cố, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước và không ngừng nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Luật hành chính cũng quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khác của quản lí hành chính nhà nước, những biện pháp bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó, tạo điều kiện cho các chủ thể tham gia một cách tích cực vào hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Luật hành chính xác định cơ chế quản lí hành chính trong mọi lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Luật hành chính quy định những hành vi nào là vi phạm hành chính, biện pháp xử lí, thủ tục xử lí những tổ chức và cá nhân thực hiện vi phạm hành chính. Từ những điều đã phân tích trên đây có thể đi đến kết luận: Luật hành chính là ngành luật về quản lí hành chính nhà nước. Cũng chính vì vậy, trước hết chúng ta cần tìm hiểu về quản lí và quản lí nhà nước. a. Quản lí Quản lí là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, trong đó có cả khoa học tự nhiên và khoa học xã hội. Mỗi ngành khoa học nghiên cứu về quản lí từ góc độ riêng của mình và đưa ra định nghĩa riêng về quản lí. Định nghĩa chung nhất về quản lí là định nghĩa của điều khiển học. Theo điều khiển học thì quản lí là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lí nhằm đạt được những mục đích đã định trước. 10 Định nghĩa trên thích hợp với tất cả mọi trường hợp từ sự vận động của một cơ thể sống, một vật thể cơ giới, một thiết bị tự động hóa đến hoạt động của một tổ chức xã hội, một đơn vị kinh tế hay cơ quan nhà nước. Trong chương trình luật hành chính, vấn đề cần nghiên cứu là quản lí xã hội, quản lí nhà nước. Các Mác đã coi “quản lí là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình lao động”.(1) Nhấn mạnh nội dung trên, ông viết: “Tất cả mọi lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng đều cần đến một sự chỉ đạo để điều hoàhoà những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung... Một người độc tấu vĩ cầm tự mình điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng”.(2) Luận điểm trên của Mác có thể áp dụng với mọi hoạt động chung của con người trong xã hội. ở đâu có sự hợp tác của nhiều người, ở đó cần có quản lí, bởi vì hoạt động chung của nhiều người đòi hỏi phải được liên kết lại dưới nhiều hình thức. Một trong những hình thức liên kết quan trọng là tổ chức. Xét về nội dung, tổ chức tức là phối hợp, liên kết hoạt động của nhiều người để thực hiện mục tiêu đã đề ra, là yếu tố quyết định đem lại hiệu quả cho quản lí. Không có tổ chức thì không có quản lí. Khẳng định vấn đề này, Lênin đã viết: “Muốn quản lí tốt mà chỉ biết thuyết phục không thôi thì chưa đủ, mà cần phải biết tổ chức về mặt thực tiễn nữa”.(3) Để điều khiển, phối hợp hoạt động của tập thể những con (1).Xem: C. Mác, Tư bản, quyển I, tập 2, Nxb. Sự thật, Hà Nội, 1960, tr. 29 - 30. (2).Xem: C. Mác - Ph. Ănghen toàn tập, tập 23, tr. 480. (3).Xem: V.I. Lênin tuyển tập, Nxb. Tiến bộ, Matxcơva, tr. 473. 11 người, chúng ta cần có những phương tiện buộc con người phải hành động theo những nguyên tắc nhất định, phải phục tùng những khuôn mẫu, những mệnh lệnh nhất định. Cơ sở của sự phục tùng hoặc là uy tín hoặc là quyền uy. Trong những hoàn cảnh lịch sử nhất định, uy tín đóng vai trò là cơ sở quan trọng của sự phục tùng nhưng nhìn chung thì quyền uy vẫn là cơ sở chủ yếu. Quyền uy là sự áp đặt ý chí của người này đối với người khác buộc người đó phải phục tùng. Như vậy, quyền uy lấy phục tùng làm tiền đề. Quyền uy là phương tiện rất quan trọng để chủ thể quản lí buộc đối tượng quản lí phải phục tùng, là yếu tố không thể thiếu của quản lí. Không có quyền uy thì hoạt động quản lí sẽ không đạt được hiệu quả. Quyền uy - ý chí thống trị của người điều khiển có thể đại diện cho lợi ích chung và nhằm phục vụ lợi ích chung của các thành viên trong tổ chức. Ngược lại, nó có thể chỉ đại diện cho lợi ích của một nhóm người hoặc một cá nhân. Trong trường hợp thứ nhất, sự phục tùng quyền uy, tức là sự thống nhất ý chí, được thực hiện chủ yếu thông qua phương pháp thuyết phục, bằng kỉ luật tự giác của các đối tượng bị quản lí. Trong trường hợp thứ hai, sự thống nhất ý chí và sự phục tùng được đảm bảo chủ yếu bằng bạo lực, cưỡng chế và theo Lênin thì “sự điều khiển có thể mang những hình thức độc tài, nghiêm khắc”. Chủ thể của quản lí là con người hay tổ chức của con người. Những cá nhân hay tổ chức của con người phải là những đại diện có quyền uy, có quyền hạn và trách nhiệm liên kết, phối hợp những hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân hướng tới mục tiêu chung nhằm đạt được kết quả nhất định trong quản lí. 12 Khách thể của quản lí là trật tự quản lí. Trật tự này được quy định bởi nhiều loại quy phạm khác nhau: Quy phạm đạo đức, quy phạm chính trị, quy phạm tôn giáo, quy phạm pháp luật v.v.. Tóm lại: - Quản lí là sự tác động có mục đích của các chủ thể quản lí đối với các đối tượng quản lí. - Quản lí xuất hiện ở bất kì nơi nào, lúc nào nếu ở nơi đó và lúc đó có hoạt động chung của con người. - Mục đích và nhiệm vụ của quản lí là điều khiển, chỉ đạo hoạt động chung của con người, phối hợp các hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân tạo thành một hoạt động chung thống nhất của cả tập thể và hướng hoạt động chung đó theo những phương hướng thống nhất nhằm đạt được mục tiêu đã định trước. - Quản lí được thực hiện bằng tổ chức và quyền uy. Có tổ chức thì mới phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ của những người tham gia hoạt động chung. Có quyền uy thì mới bảo đảm sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức. Quyền uy là phương tiện quan trọng để chủ thể quản lí điều khiển, chỉ đạo cũng như bắt buộc các đối tượng quản lí thực hiện các yêu cầu, mệnh lệnh của mình. b. Quản lí nhà nước Khi nhà nước xuất hiện thì phần lớn (và là phần quan trọng) các công việc của xã hội do nhà nước quản lí. Quản lí nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Nói cách khác, quản lí nhà nước là sự tác động của các chủ 13 thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật, tới các đối tượng quản lí nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Như vậy, tất cả các cơ quan nhà nước đều làm chức năng quản lí nhà nước. Pháp luật là phương tiện chủ yếu để quản lí nhà nước. Bằng pháp luật, nhà nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc các cá nhân để họ thay mặt nhà nước tiến hành hoạt động quản lí nhà nước. Quản lí nhà nước trong lĩnh vực hành pháp là quản lí hành chính nhà nước. Quản lí hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của Nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá- xã hội và hành chínhchính trị. Nói cách khác, quản lí hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành - điều hành của nhà nước. Tính chất chấp hành thể hiện ở mục đích của quản lí hành chính nhà nước là đảm bảo thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước. Mọi hoạt động quản lí hành chính nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành của quản lí hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước được thực hiện trên thực tế, các chủ thể của quản lí hành chính nhà nước phải tiến hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lí thuộc quyền. Trong quá trình điều hành, cơ quan hành chính nhà nước có 14 quyền nhân danh nhà nước ban hành ra các văn bản pháp luật để đặt ra các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lí có liên quan phải thực hiện. Như vậy, các chủ thể của quản lí hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để tổ chức và điều khiển hoạt động của các đối tượng quản lí, qua đó thể hiện một cách rõ nét mối quan hệ “quyền lực - phục tùng” giữa chủ thể quản lí và các đối tượng quản lí. Hoạt động điều hành là một nội dung cơ bản của hoạt động chấp hành quyền lực nhà nước, nó gắn với hoạt động chấp hành và cùng với hoạt động chấp hành tạo thành hai mặt thống nhất của quản lí hành chính nhà nước. Hoạt động quản lí hành chính nhà nước được đặt dưới sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước nhưng vẫn mang tính chủ động, sáng tạo. Tính chủ động, sáng tạo của hoạt động quản lí hành chính nhà nước thể hiện rõ nét trong quá trình các chủ thể của quản lí hành chính nhà nước đề ra chủ trương, biện pháp quản lí thích hợp đối với các đối tượng khác nhau, tạo điều kiện cho họ lựa chọn cách thức tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ trên cơ sở nghiên cứu, xem xét tình hình cụ thể. Tất cả các cơ quan nhà nước đều tiến hành hoạt động quản lí hành chính nhà nước nhưng hoạt động này chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Hoạt động này phản ánh chức năng cơ bản của các cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác, không nên tuyệt đối hoá sự phân loại các hình thức hoạt động của các cơ quan nhà nước và không nên cho rằng mỗi loại cơ quan nhà nước chỉ có thể thực hiện một loại hành vi nhất định, tương ứng với hình thức hoạt động và chức năng cơ bản của nó. Trên thực tế mỗi loại cơ quan nhà nước, ngoài việc thực hiện những hành vi phản ánh thực chất của chức 15 năng cơ bản của mình, còn có thể thực hiện một số hành vi thuộc lĩnh vực hoạt động cơ bản của cơ quan khác. Ví dụ: Các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan kiểm sát, xét xử thực hiện những hành vi quản lí hành chính nhất định còn cơ quan hành chính nhà nước cũng thực hiện một số hành vi mang tính chất tài phán v.v.. Chủ thể của quản lí nhà nước là các tổ chức hay cá nhân mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lí. Chủ thể quản lí nhà nước bao gồm: Nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lí nhà nước. Khách thể của quản lí nhà nước là trật tự quản lí nhà nước. Trật tự quản lí nhà nước do pháp luật quy định. Chủ thể của quản lí hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước (chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước), các cán bộ nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lí hành chính trong một số trường hợp cụ thể. Những chủ thể kể trên khi tham gia vào các quan hệ quản lí hành chính có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để chỉ đạo các đối tượng quản lí thuộc quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lí đồng thời bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước. Khách thể của quản lí hành chính nhà nước là trật tự quản lí hành chính tức là trật tự quản lí trong lĩnh vực chấp hành - điều hành. Trật tự quản lí hành chính do các quy phạm pháp luật hành chính quy định. 2. Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật là những nhóm quan hệ xã hội xác định, có đặc tính cơ bản giống nhau và do 16 những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn chủ yếu để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác. Luật hành chính Việt Nam điều chỉnh những quan hệ xã hội hình thành trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước. Những quan hệ này có thể gọi là những quan hệ chấp hành - điều hành hoặc những quan hệ quản lí hành chính nhà nước. Nội dung của những quan hệ này thể hiện: - Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước; - Hoạt động quản lí kinh tế, văn hoá-xã hội, quốc phòng, an ninh chính trị và trật tự xã hội trên cả nước, ở từng địa phương hay từng ngành; - Trực tiếp phục vụ các nhu cầu về vật chất và tinh thần của nhân dân; - Hoạt động kiểm tra, giám sát đối với việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, đơn vị trực thuộc, các tổ chức và cá nhân. - Xử lí các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lí hành chính. Các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của luật hành chính được chia thành 3 nhóm sau: a. Các quan hệ quản lí phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Nhóm quan hệ xã hội này là đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính. Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ loại này rất phong phú, chủ 17 yếu là những quan hệ: - Giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới theo hệ thống dọc (như giữa Chính phủ với Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội) hoặc với cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (như giữa Bộ giáo dục và đào tạo với Sở giáo dục và đào tạo Thành phố Hồ Chí Minh); - Giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp (như giữa Chính phủ với Bộ công an) hoặc với cơ quan chuyên môn trực thuộc nó (như giữa Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá với Sở tư pháp tỉnh Thanh Hoá); - Giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp tỉnh nhằm thực hiện chức năng theo pháp luật (như giữa Bộ tài nguyên và môi trường với Uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Dương); - Giữa những cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương, cơ quan này có một số quyền hạn đối với cơ quan kia trong lĩnh vực quản lí chức năng nhất định song giữa các cơ quan đó không có sự lệ thuộc về mặt tổ chức. Trong các quan hệ loại này, chủ thể quản lí là các cơ quan chuyên môn có chức năng tổng hợp, phụ trách một lĩnh vực chuyên môn như cơ quan tài chính, lao động-thương binh và xã hội v.v.. Các cơ quan này có quyền hạn nhất định đối với các cơ quan chuyên môn khác trong các lĩnh vực chuyên môn mà họ phụ trách (như giữa Bộ tài chính với Bộ giáo dục và đào tạo trong việc quản lí ngân sách nhà nước); - Giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với các đơn vị trực thuộc trung ương đóng tại địa phương đó (như giữa 18 Uỷ ban nhân dân quận Đống Đa với Trường đại học ngoại thương). - Giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị cơ sở trực thuộc (như giữa Bộ tư pháp với Trường Đại học Luật Hà Nội); - Giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các tổ chức kinh tế này được đặt dưới sự quản lí thường xuyên của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền (như giữa uỷ ban nhân dân huyện với các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, thủ công nghiệp trên địa bàn huyện); - Giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội (như giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận); - Giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch (như giữa cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại với người khiếu nại). b. Các quan hệ quản lí hình thành trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan nhằm ổn định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình Mỗi loại cơ quan nhà nước có chức năng cơ bản riêng và để hoàn thành chức năng cơ bản của mình các cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt động quản lí hành chính nhất định. Những người lãnh đạo và một bộ phận công chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước được trao quyền tiến hành hoạt động tổ chức trong giới hạn cơ quan. Hoạt động này còn được gọi là hoạt động tổ chức nội bộ, khác với hoạt động hướng ra bên ngoài. Để cơ quan nhà nước có thể hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình, hoạt động quản lí nội bộ cần được tổ chức tốt, đặc biệt là những hoạt động như kiểm tra 19 nội bộ, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ công chức, phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn phòng, đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết v.v.. Hoạt động tổ chức nội bộ giữ vai trò đặc biệt quan trọng, tạo điều kiện cần thiết cho các cơ quan nhà nước thực hiện tốt chức năng cơ bản của mình. Tuy nhiên, cần lưu ý nếu công tác tổ chức nội bộ vượt quá giới hạn bình thường, nếu bộ máy nhà nước dành quá nhiều thời gian và sức lực cho công tác tổ chức nội bộ, nếu có quá nhiều cơ quan trung gian thì hiệu quả của quản lí sẽ giảm sút. c. Các quan hệ quản lí hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật quy định Trong thực tiễn quản lí hành chính nhà nước, trong nhiều trường hợp, pháp luật có thể trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành cho các cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức hoặc cá nhân. Hoạt động trao quyền được tiến hành trên cơ sở những lí do khác nhau: chính trị, tổ chức, đảm bảo hiệu quả v.v.. Vì vậy, hoạt động quản lí hành chính nhà nước không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành. Hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân được trao quyền có tất cả những hậu quả pháp lí như hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước nhưng chỉ trong khi thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành cụ thể được pháp luật quy định. Hoạt động này cần được phân biệt rõ với hoạt động cơ bản của cơ quan nhà nước được trao quyền (chính cái đó quy định tính chất của cơ quan và của các mối quan hệ). Xem xét 20