Tài liệu Giám sát thực hiện chính sách từ thực tiễn tỉnh phú thọ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI CAO VĂN THẮNG GIÁM SÁT THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỪ THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS. TS. ĐỖ PHÚ HẢI Hà Nội, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS. Đỗ Phú Hải Các số liệu sử dụng trong luận văn có trích dẫn nguồn rõ ràng, không sao chép của người khác. Các kết luận nghiên cứu trong luận văn được tổng hợp từ nghiên cứu lý luận và thực tiễn về vấn đề nghiên cứu của luận văn cần giải quyết. Tôi xin chịu trách nhiệm về kết quả nghiên cứu của mình./. TÁC GIẢ Cao Văn Thắng MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................................ 1 Chương 1: LÝ LUẬN GIÁM SÁT THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ................................ 8 1.1. Khái niệm giám sát thực hiện Chính sách. ................................................................... 8 1.2. Vị trí, vai trò của giám sát thực hiện Chính sách . ...................................................... 9 1.3. Mục đích của Giám sát thực hiện Chính sách . ............................................................ 9 1.4. Bản chất của giám sát thực hiện Chính sách. ............................................................. 10 1.5. Chức năng, hình thức, công cụ của Giám sát thực hiện chính sách. .......................... 10 1.6. Nguyên tắc giám sát thực hiện chính sách…………………………………… ....... 12 1.7. Các yếu tố ảnh hưởng đến giám sát chính sách ......................................................... 12 1.8. Chủ thể giám sát thực hiện Chính sách…………………………….. ....................... 14 Chương 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CHÍNH SÁCH TỪ THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ ..………………………………………………...……………19 2.1. Giám sát thực hiện Chính sách của các cấp uỷ trên địa bàn tỉnh. .............................. 19 2.2. Giám sát của Quốc hội trong thực hiện Chính sách trên địa bàn tỉnh.. ……………..27 2.3.Giám sát thực hiện chính sách công của Hội đồng nhân dân trên địa bàn tỉnh……..35 2.4. Giám sát thực hiện chính sách cơ quan hành chính Nhà nước….. ............................ 48 2.5. Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức Chính trị - xã hội. ................................................................................................... 52 2.6. Hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của các tổ chức xã hội và người dân.57 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN GIÁM SÁT THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ................................................................................................ 64 3.1. Quan điểm và mục tiêu đối với giám sát chính sách .................................................. 64 3.2. Giải pháp hoàn thiện giám sát chính sách hiện nay....................................................... 65 KẾT LUẬN ...................................................................................................................... 80 TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1.1: Tổng hợp số lượng giám sát chuyên đề của các cấp uỷ đảng tỉnh Phú Thọ.....23 Bảng 2.2: Tổng hợp các đoàn giám sát chính sách chuyên đề của Quốc hội….................…27 Bảng 2.3: Tổng hợp số lượng giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND………………...28 Bảng 2.4: Tổng hợp số lượng giám sát chuyên đề của các ban của HĐND các cấp tỉnh Phú Thọ………………………………………………..…………….…………………….…....39 DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT QH : Quốc hội ĐĐBQH : Đoàn đại biểu Quốc hội ĐBQH : Đại biểu Quốc hội HĐND : Hội đồng nhân dân MTTQVN : Mặt trận Tổ quốc Việt Nam UBND : Ủy ban nhân dân UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc Hội MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khái niệm “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện nhằm giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền”. Trong toàn bộ quy trình chính sách thì việc thực hiện chính sách có vai trò quan trọng nhất, quyết định sự thành công hay thất bại của chính sách. Hiện nay, việc thực hiện chính sách còn nhiều bất cập, tất nhiên những bất cập đó là không thể tránh khỏi, với mỗi chính sách khác nhau thì sẽ có những vấn đề chính sách khác nhau. Đối với mỗi chính sách khác nhau đều có những chủ thể khác nhau, thường đã được quy định ngay trong đề án chính sách. Nhưng rất ít, thậm chí hầu như trong các chính sách không đề cập đến chủ thể giám sát việc thực hiện chính sách ấy. Ở Việt Nam, giám sát chính sách vẫn còn nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn cần được làm sáng tỏ. Trong nhiều cuộc thảo luận, những vấn đề đặt ra thường xoay quanh các nội dung như: Các chủ thể nào có thẩm quyền giám sát, cách thức tiến hành giám sát, mục đích giám sát; chất lượng và hiệu quả giám sát đến đâu? Vậy trong việc thực hiện chính sách ở nước ta Đảng Cộng sản, Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội và nhân dân thực hiện vai trò giám sát đến đâu? hiệu quả như thế nào? đang là vấn đề được xã hội quan tâm. Trong thời gian qua, pháp luật về giám sát chính sách ở nước ta thực hiện trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật mặt trận tổ quốc Việt Nam, Quyết định số 217-QĐ/TW về việc ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị xã hội và nhiều Luật chuyên ngành khác nhau trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta, đặc biệt mới đây Quốc hôi đã ban hành Luật Tổ chức Chính quyền địa phương có hiệu lực từ ngày 01/1/2016, Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật thì “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước ở Trung ương có quyền giám sát tối cao”. Khoản 2 điều 70 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định rõ: “Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1 Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;”. Đối với Đảng thì theo quy định tại Quyết định 46-QĐ/TW, ngày 01-11-20011 của Ban Chấp hành Trung ương thì Kiểm tra, giám sát là những chức năng lãnh đạo của Đảng. Tổ chức đảng phải tiến hành công tác kiểm tra, giám sát và chịu sự kiểm tra, giám sát của Đảng. Ở địa phương, theo quy định của Luật Chính quyền địa phương có hiệu lực từ ngày 01/1/2016 thì Hội đồng nhân dân các cấp có quyền Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Ngoài ra các cơ quan Nhà nước khác và vai trò của xã hội, người dân cùng các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội cũng thực hiện quyền giám sát theo quy định của pháp luật. Thực hiện các quy định về pháp luật trên những năm qua, hoạt động giám sát chính sách của các cơ quan có thẩm quyền cả nước nói chung và tỉnh Phú Thọ nói riêng đã có nhiều chuyển biến tích cực trong xây dựng chương trình, kế hoạch và thực hiện tốt quy trình tổ chức giám sát; việc tổ chức hoạt động giám sát đã được tiến hành thường xuyên và có nhiều đổi mới, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Thông qua hoạt động giám sát, các cơ quan chức năng đã phát hiện những vấn đề tồn tại, bất cập, chỉ ra nguyên nhân và kiến nghị, đề xuất những giải pháp nhằm giải quyết những tồn tại, bất cập trong quá trình thực hiện chính sách. Qua đó, góp phần vào việc hoàn thiện các chính sách của cả nước nói chung và địa phương nói riêng; đồng thời nâng cao hiệu quả công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý của các cơ quan trong hệ thống chính trị của địa phương. Mặc dù đạt được những kết quả nhất định nhưng do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà hoạt động giám sát chính sách của các cơ quan có thẩm quyền cả nước nói chung và tỉnh Phú Thọ nói riêng vẫn còn những hạn chế, bất cập như: Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chưa đầy đủ, còn nhiều bất cập cả về chủ thể, đối tượng, nội dung, phạm vi, hình thức giám sát, nhất là những quy định về chế tài đối với việc không thực hiện các kiến nghị sau giám sát; việc tổ chức xây dựng chương trình, cách thức tổ chức giám sát chưa khoa học, các kết luận, kiến nghị sau giám sát còn chung chung, việc theo dõi kiểm tra đôn đốc thực hiện các kiến nghị sau giám sát chưa được 2 coi trọng,... Những tồn tại trên đã làm cho hoạt động giám sát mang lại hiệu quả thấp, đôi khi còn mang tính hình thức, làm ảnh hưởng đến hiệu quả của chính sách. Do vậy, nâng cao hiệu quả giám sát không chỉ là mong muốn, nỗ lực, phấn đấu không ngừng của các cơ quan chức năng có thẩm quyền nhằm cho chính sách được triển khai có hiệu quả, đạt được mục đích và yêu cầu đề ra. Do khoa học chính sách công vẫn còn mới mẻ, có nhiều quan điểm và xu hướng khác nhau nên những nghiên cứu về việc giám sát thực hiện chính sách cũng tương đối mới mẻ và chưa được phổ biến, nhất là ở Việt Nam nói chung, tỉnh Phú Thọ nói riêng do điều kiện đặc thù và chế độ chính trị nên những nghiên cứu và công bố về vấn đề này lại càng ít. Vì thế việc nghiên cứu, hệ thống hóa nhằm làm rõ cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn vấn đề giám sát chính sách tại nước ta nói chung và tỉnh Phú Thọ nói riêng là cần thiết, cũng như đánh giá đúng thực trạng hoạt động giám sát chính sách và thực thi chính sách từ đó đưa ra những đề xuất và giải pháp cụ thể để góp phần thực hiện hiệu quả các Chính sách. Trên cơ sở đó tôi đã lựa chọn Luận văn với nội dung “Giám sát thực hiện Chính sách từ thực tiễn tại tỉnh Phú Thọ” làm đề tài nghiên cứu, bởi tôi xác định những nghiên cứu, quan điểm về vấn đề này là nghiêm túc và hết sức cần thiết trong việc thực hiện chính sách của cả nước nói chung và tỉnh Phú Thọ nói riêng trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài - Như đã nói ở trên, trên góc độ khoa học chính sách thì Chính sách công vốn là một ngành khoa học mới, do vậy những nghiên cứu về nó chưa phong phú so với nhiều ngành khoa học xã hội khác. Giám sát thực hiện chính sách cũng không ngoại lệ, những nghiên cứu mang tính hệ thống về nó là không nhiều nhất là phạm vi một tỉnh nhỏ như Phú Thọ. Trên thế giới do đặc thù của các quốc gia có chế độ chính trị khác nhau nên chính sách công nói chung và giám sát thực hiện chính sách nói riêng có những sự khác biệt rất lớn đối với nước ta. Tại Việt Nam với đặc thù của mình thì giám sát thực hiện chính sách có những nét riêng nhất định, vì thế các tài liệu và công trình nghiên cứu chưa được nhiều. Tuy nhiên thời gian qua đã có nhiều nhà khoa học và một số người hoạt động trong hệ thống chính trị của nước ta đã quan tâm nghiên cứu như: “Về thực hiện Quy chế giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội hiện nay” của tác giả Trần Mai Hùng; Công tác kiểm tra, giám sát của Đảng với đấu tranh ngăn chặn, đẩy lùi suy thoái về tư tưởng chính trị và đạo đức, lối 3 sống cán bộ, đảng viên của tác giả Trần Duy Hưng; Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay - Luận án Tiến sĩ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Bình; Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam - Luận án Tiến sĩ luật học của tác giả Trần Tuyết Mai; Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay do GS.TS. Trần Ngọc Đường, NXB Công an nhân dân; Những vấn đề cơ bản về công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật Đảng của tác giả Cao văn Thống; Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt nam, vấn đề giải pháp của tác giả Nguyễn Sĩ Dũng; Tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội của tiến sỹ Bùi Sỹ Lợi - Phó Chủ nhiệm Uỷ ban về các vấn đề của Quốc hội;Bộ công cụ giám sát của Quốc hội Việt Nam – GS.TS Nguyễn Minh Thuyết – Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Văn hoá, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng; Quyền giám sát của Quốc hội - Nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu” do TS. Nguyễn Sĩ Dũng chủ biên, NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2004; ấn phẩm “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội” của Văn phòng Quốc hội, NXB Chính trị Quốc gia, 2004; Xây dựng cơ chế pháp lý đảm bảo sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng, Nhà nước và các thiết chế tổ chức trong hệ thống chính trị - của GSTSKH – Đào Trọng Thi; Vấn đề nhân dân giám sát các cơ quan dân cử hiện nay – Tiến sỹ Đặng Đình Tân, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Giám sát thực hiện Chính sách công - từ lý luận đến thực tiễn tại Việt Nam giai đoạn hiện nay- Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thế Tài; Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội – Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Hữu Lộc; Chính sách pháp luật về giám sát ở nước ta hiện nay – Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Xuân Thuỷ;... Trên góc độ tổ chức bộ máy: Thì cơ chế phân công vai trò, trách nhiệm và giám sát lẫn nhau của các cơ quan Nhà nước là cần thiết. Mỗi cơ quan, chủ thể trong bộ máy nhà nước có vai trò và vị trí khác nhau, nhưng đều dưới sự lãnh đạo chung nhất của Đảng Cộng sản, bằng việc cụ thể hóa chủ trương đường lối của mình, Đảng hoạch định, xây dựng và đưa chính sách vào thực tiễn thông qua các cơ quan nhà nước, như vậy việc nghiên cứu làm rõ vai trò giám sát của Đảng, cơ quan quyền lực nhà nước hay các tổ chức xã hội – người dân trong quá trình chính sách công ấy được thực hiện cũng là vấn đề vô cùng quan trọng cần phải nghiên cứu. Việc nghiên cứu này phải có trách nhiệm chỉ 4 ra được cơ sở lý luận – pháp lý và thực tiễn thực hiện tại Phú Thọ. Tuy vậy, xét trên góc độ này thì các tài liệu và công trình nghiên cứu cũng không nhiều, chủ yếu tồn tại dưới hình thức các bài viết, bài báo, các báo cáo đánh giá, tổng kết như: Chức năng giám sát của Quốc hội của GS.Nguyễn Đăng Dung; “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay” của tập thể tác giả do GS. TSKH Đào Trí Úc và PGS. TS. Võ Khánh Vinh đồng chủ biên. NXB Công an nhân dân 2003. Vì vậy việc nghiên cứu dưới góc độ hệ thống hóa là cần thiết. 3.Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận văn là: - Làm đề tài tốt nghiệp thạc sỹ ngành chính sách công; - Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về giám sát thực hiện chính sách; - Đánh giá thực trạng giám sát thực hiện chính sách tại Phú Thọ trong giai đoạn 2011-2015. - Đề xuất, khuyến nghị các giải pháp hoàn thiện giám sát chính sách công, đồng thời cố gắng đưa ra được những dự báo về sự phát triển của vấn đề này. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ những vấn đề lý luận của giám sát thực hiện chính sách là gì? - Làm rõ thực trạng giám sát thực hiện chính sách tại Phú Thọ như thế nào, sự tác động và ảnh hưởng của việc giám sát thực hiện chính sách đến hiệu quả của chính sách ra sao? - Giải pháp tăng cường giám sát chính sách ở nước ta nói chung và Phú Thọ hiện nay là gì? 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Giám sát chính sách bao gồm những vấn đề lý luận và thực tiễn tỉnh Phú Thọ trong thời gian hiện nay. Luận văn tập trung nghiên cứu giám sát chính sách hiện hành. 4.2.Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: Do tính chất nghiên cứu cụ thể nên phạm vi không gian của Luận văn là nghiên cứu ở phạm vi thực tiễn giám sát chính sách tại tỉnh Phú Thọ. 5 - Phạm vi thời gian: Từ 2010 đến 2015 là khoảng thời gian Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung 2001 còn hiệu lực và Hiến pháp 2013 chính thức được áp dụng. Ngoài ra luận văn có thể nghiên cứu và dẫn chiếu các quy định ở thời điểm xa hơn. - Phạm vi nội dung: Luận văn nghiên cứu về vấn đề giám sát chính sách công từ thực tiễn thực hiện chính sách tại Phú Thọ. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1 Cách tiếp cận nghiên cứu Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách qua tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã hội và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách tại tỉnh Phú Thọ. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành, đề xuất giải pháp hoàn thiện. 5.2 Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng. - Phương pháp định tính: Phân tích các nội dung liên quan đến giám sát thực hiện chính sách. Đánh giá vấn đề trên cơ sở nghiên cứu tài liệu cũng như các kênh thông tin khác nhau có thể tiếp cận. Đây chỉ là phương pháp mang tính tham khảo nhằm cung cấp thêm luận chứng cho các vấn đề được nghiên cứu. - Phương pháp định lượng: Do tính chất là đề tài nghiên cứu thiên về nghiên cứu lý thuyết nên Luận văn không áp dụng phương pháp định lượng dưới hình thức lập bảng hỏi phỏng vấn trực tiếp, mà chủ yếu thông qua việc thống kê, thu thập dữ liệu để cung cấp các luận cứ để làm rõ vấn đề nghiên cứu. - Phương pháp giả thuyết: Đó là đưa ra các giả thuyết về mô hình, mang tính dự đoán về mô hình và sự phát triển của vấn đề. - Phương pháp phân tích thông tin: Phân tích và tổng hợp, được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, Hiến pháp, Luật, Nghị quyết, Quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới vấn đề giám sát chính sách và thực trạng giám sát chính sách ở Phú Thọ. Đồng thời, thu thập các tài liệu của các tổ chức và học giả quốc tế liên quan 6 đến đề tài trong thời gian qua. - Phương pháp tổng hợp, thu thập dữ liệu: + Dữ liệu thứ cấp: Các dữ liệu về vấn đề giám sát thực hiện chính sách tại Việt Nam và tỉnh Phú Thọ hiện nay. + Dữ liệu sơ cấp: Đó là qua việc thu thập dữ liệu thực tế, điều tra, quan sát và đánh giá dựa trên một số chính sách cụ thể đã được thực hiện tại Phú Thọ. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Đề tài vận dụng, bổ sung lý thuyết khoa học chính sách công; lý luận về giám sát chính sách dưới góc độ khoa học cụ thể: Giám sát thực hiện chính sách từ thực tiễn tỉnh Phú Thọ. 6.2 . Ý nghĩa thực tiễn - Luận văn cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc vận dụng các lý thuyết về chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn về giám sát chính sách của các cơ quan chức năng có thẩm quyền từ đó nâng cao hiệu quả chất lượng của hoạt động giám sát chính sách trong những năm tiếp theo. - Những giải pháp được đưa ra trong Luận văn có thể làm cơ sở cho các chủ thể có chức năng, thẩm quyền giám sát thực hiện giám sát chính sách nói chung và trên địa bàn tỉnh nói riêng tham khảo để có cơ sở lý luận và thực tiễn để vận dụng, điều chỉnh và tổ chức thực hiện có hiệu quả. 7. Cơ cấu của luận Văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục viết tắt, ghi chú và danh mục các bảng, danh mục tài liệu tham khảo; Luận văn được bố cục theo 3 chương sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận giám sát chính sách Chương 2: Đánh giá thực trạng giám sát chính sách từ thực tiễn tỉnh Phú Thọ Chương 3: Giải pháp hoàn thiện giám sát thực hiện chính sách ở nước ta hiện nay 7 Chương 1 LÝ LUẬN GIÁM SÁT THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH 1.1. Khái niệm giám sát thực hiện Chính sách công Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ giám sát. Tuy nhiên từ góc độ ngôn ngữ ở các nước, “giám sát” được hiểu theo những khía cạnh chủ yếu sau: - Theo từ điển tiếng việt thì thuật ngữ “giám sát” được hiểu là “Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”. - Theo Từ điển Luật học thì giám sát là: Sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh [35, tr.292]. - Theo từ điển nước Nga thì thuật ngữ “giám sát” được hiểu là “Một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi người, việc nào đấy”. - Theo từ điển tiếng Anh, thuật ngữ “giám sát” được hiểu là “sự đảm bảo công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định”. - Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân số: 87/2015/QH13 năm 2015 có quy định “ Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Tại Việt Nam khái niệm giám sát thực hiện Chính sách công do P.GS. TS. Đỗ Phú Hải đưa ra là một khái niệm tương đối sát và được thừa nhận rộng rãi: “Giám sát chính sách là việc thu thập thông tin liên tục dựa trên khuôn khổ giám sát chính sách với bộ chỉ số và tần suất thu thập, trách nhiệm báo cáo của các chủ thể chính sách”. Giám sát sẽ cung cấp các thông tin tin cậy về việc thực hiện chính sách công. Giám sát chỉ quan tâm đến đo lường các mốc thực hiện chính sách công; có thể đo lường đầu ra chính sách. Quan tâm đến việc kiểm soát thực hiện chính sách; Giám sát việc trả lời câu hỏi: cái gì xẩy ra, như thế nào, và tại sao? 8 Từ những khái niệm trên có thể hiểu “giám sát” là: Việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có thể có được nhận định về hoạt động của chủ thể này đã thực hiện đúng hay sai so với quy định hiện hành. 1.2. Vị trí, vai trò của giám sát thực hiện Chính sách Có thể nói, trong bất kỳ giai đoạn phát triển nền kinh tế của Quốc gia nào thì giám sát thực hiện Chính sách có vị trí và vai trò quan trọng trong quá trình thực hiện chính sách. Nó có vị trí như một cơ chế tồn tại song song trong suốt quá trình thực thi chính sách, đồng thời lại là một bộ phận của thực hiện chính sách. Trong suốt quá trình thực hiện chính sách các chủ thể có thẩm quyền và trách nhiệm đồng thời luôn luôn phải giám sát quá trình thực hiện đó. Giám sát thực hiện chính sách không đứng ở vị trí độc lập, không đi trước hoặc sau hoạt động thực hiện chính sách mà nó luôn song hành, liên tục với từng hoạt động cụ thể trong quá trình thực thi chính sách. Vai trò của nó thể hiện ở hiệu quả của nó mang lại, đó là thiết chế đảm bảo chính sách được thực thi đúng, phù hợp và đảm bảo hiệu quả như mục tiêu mà nó được xây dựng từ ban đầu. Bên cạnh đó nó còn có vai trò quan trọng làm cơ sở cho việc đánh giá tính hiệu quả của chính sách. Giám sát chính sách tốt sẽ đảm bảo hiệu quả cũng như sự minh bạch của chính sách, nếu giám sát không tốt có thể làm cho thực hiện chính sách kém hiệu quả. Do vậy, giám sát giúp cho nhà quản lý biết chính sách ban hành có được thực hiện đúng tiến độ, kết quả theo kế hoạch đề ra hay không và kịp thời có các biện pháp can thiệp cần thiết để khắc phục những khó khăn, vướng mắc nếu có. Đồng thời góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước, phát hiện, kiến nghị những hành vi, vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ. 1.3. Mục đích của Giám sát thực hiện Chính sách. Hoạt động giám sát chính sách góp phần phát hiện những điều phù hợp, tốt hơn để phát huy; ngăn ngừa các vi phạm, giữ cho việc thực hiện chính sách đúng với đề án chính sách đã được xây dựng ban đầu, quá trình thực hiện phù hợp với thực tiễn, có những linh hoạt và điều chỉnh cần thiết cho phù hợp với tình hình thực tiễn. Mục đích của giám sát thực hiện Chính sách công là rất rõ ràng: - Đảm bảo cho việc thực thi chính sách phù hợp với đề án chính sách đã được xây dựng. - Đảm bảo quá trình thực hiện chính sách phù hợp với thực tiễn: trong đó bao gồm và phù hợp với những quy định của pháp luật, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hay cộng đồng dân cư mà chính sách đó tồn tại hoặc hướng tới. 9 - Giám sát thực hiện chính sách sẽ giúp phát hiện những nhân tố tiến bộ, hợp lý, những cách làm hay, hiệu quả để thúc đẩy thành công chính sách. Đồng thời nó sẽ giúp cho việc phát hiện những sai sót, những tồn tại và bất ổn trong thực hiện chính sách để có những điều chỉnh, những biện pháp xử lý phù hợp. 1.4. Bản chất của giám sát thực hiện Chính sách Bản chất của giám sát thực hiện Chính sách là một chức năng cũng như hoạt động chỉ việc chủ thể trên cơ sở thu thập thông tin liên tục để theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động thực hiện chính sách nhằm đưa ra những lựa chọn cũng như phương án hành động để đảm bảo việc thực hiện chính sách diễn ra một cách phù hợp với đề án chính sách và đảm bảo chính sách được thực thi một cách hiệu quả, liên tục, tạo cơ sở cho việc hoàn thành chính sách. Giám sát thực hiện Chính sách không phải là một hoạt động đơn thuần không có chủ định. Nó đồng thời còn là công cụ quan trọng mà các cơ quan Nhà nước, các chủ thể có liên quan đến chính sách, các tổ chức xã hội và người dân sử dụng để tham gia vào quá trình thực thi chính sách thông qua việc theo dõi, đánh giá, kết luận và đề xuất những giải pháp, những điều chỉnh về chính sách trong trường hợp cần thiết. Như vậy đây đồng thời là một hoạt động mang tính kỹ thuật của quá trình thực hiện Chính sách, đồng thời là một hoạt động mang tính chính trị của các chủ thể khác nhau trong việc giám sát hoạt động của nhau. 1.5. Chức năng, hình thức, công cụ của giám sát thực hiện chính sách - Về mặt chức năng: Khi nói đó là một chức năng, tức là nói đến những phương diện hoạt động chủ yếu của hoạt động giám sát thực hiện chính sách nhằm để thực hiện những nhiệm vụ đặt ra trước những yêu cầu của thực tế. Chức năng giám sát thực hiện Chính sách được xác định xuất phát từ bản chất hoạt động thực thi chính sách do vai trò quan trọng của bước này trong chu trình chính sách quyết định rất lớn đến sự thành công hay thất bại của chính sách. Chức năng của hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công là cơ sở để trả lời cho các câu hỏi: Giám sát thực hiện Chính sách để làm gì? Giám sát nhằm mục đích gì? Giám sát thực hiện Chính sách bằng những phương pháp, biện pháp, cách thức nào? Giám sát thực hiện Chính sách về cơ bản có bốn chức năng chính là: + Giám sát sự tuân thủ pháp luật trong quá trình thực hiện chính sách: Chủ thể thực hiện là Quốc hội và HĐND các cấp, chức năng này giúp giám sát việc thi hành 10 chính sách phù hợp với luật, Nghị quyết của Quốc hội và HĐND để đảm bảo Luật, Nghị quyết của Quốc hội và HĐND được thực hiện đầy đủ, đúng và phù hợp với thực tiễn. + Giám sát sự phù hợp của chính sách: Là hoạt động giám sát để đảm bảo chính sách được thực hiện không chỉ đúng với đề án chính sách ban đầu mà còn phải phù hợp với tình hình thực tế. + Giám sát quá trình thực hiện chính sách: Đó là hoạt động theo dõi, giám sát liên tục những vấn đề cụ thể trong quá trình thực hiện chính sách. Thông thường do chính chủ thể thực hiện chính sách giám sát, đó là quá trình giám sát liên tục, vừa làm vừa giám sát để đảm bảo thực hiện một cách hiệu quả. + Giám sát hiệu quả, kết quả và tác động của Chính sách: Đó là việc giám sát để đưa ra những đánh giá về tác động của quá trình thực hiện chính sách. Tác động của chính sách đến đâu? Ở phạm vi nào? Tích cực hay tiêu cực? Là những câu hỏi cần phải trả lời. Chức năng này không chỉ dùng để nói đến hoạt động đánh giá hậu thực thi mà nó phải diễn ra trong cả quá trình thực hiện chính sách, tức là chủ thể thực hiện và chủ thể giám sát, đồng thời phải liên tục đánh giá tác động của chính sách trong quá trình thực thi, đây là chức năng để đảm bảo tính dự báo của giám sát. - Hình thức: Là cách thức biểu hiện của hoạt động giám sát thực hiện Chính sách, nó là cách thức tồn tại của hoạt động mà chủ thể sử dụng đến tiến hành hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công. Các hình thức này khá đa dạng, phụ thuộc vào chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể tiến hành giám sát. Có hình thức bên ngoài và hình thức bên trong; có hình thức giám sát thông qua các kỳ họp, thành lập đoàn giám sát như Quốc hội và HĐND; có hình thức thông qua hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra như giám sát của cơ quan Hành chính; có hình thức giám sát trực tiếp và giám sát gián tiếp của người dân và các tổ chức xã hội v.v… - Công cụ giám sát thực hiện Chính sách: + Công cụ pháp lý: Đây là công cụ cơ bản và quan trọng nhất, nó giữ vai trò chủ đạo tạo cơ sở cho các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát thông qua xác định thẩm quyền, vai trò, vị trí, chức năng và trách nhiệm của mình đối với giám sát thực hiện Chính sách; đồng thời công cụ pháp lý cũng cho phép chủ thể thực hiện Chính sách xác định thẩm quyền và trách nhiệm của mình trong vấn đề cung cấp thông tin, giải trình thực trạng quá trình thực hiện chính sách; bên cạnh đó công cụ pháp lý còn là cơ sở để xác định trách nhiệm, cơ chế pháp lý xử lý những vi phạm trong quá trình giám sát thực hiện Chính sách. 11 + Công cụ kinh tế:Giữ vai trò quan trọng thứ hai, với tư cách là công cụ đảm bảo các nguồn lực vật chất cho hoạt động giám sát thực hiện chính sách, công cụ kinh tế sẽ quyết định đến việc lựa chọn phương án, hình thức và nội dung giám sát của chủ thể giám sát. + Công cụ hành chính – tổ chức:Là công cụ cung cấp nhân tố con người, bộ máy và cách thức sắp xếp hoạt động của bộ máy trước – trong quá trình giám sát. Nó còn đảm bảo trình tự, thủ tục của hoạt động giám sát. Đồng thời công cụ này với cơ chế mệnh lệnh hành chính đơn phương cũng sẽ thúc đẩy tính bắt buộc và trách nhiệm đối với hoạt động giám sát thực hiện Chính sách. Công cụ này với việc tổ chức bộ máy và cách thức làm việc cũng sẽ quyết định đến thành công hay thất bại của hoạt động giám sát thực hiện chính sách. 1.6. Nguyên tắc giám sát thực hiện chính sách công - Nguyên tắc khách quan: Đó là việc đảm bảo quá trình giám sát thực hiện chính sách phải diễn ra một cách khách quan, không vụ lợi, không thiên vị và có cái nhìn bao quát, toàn thể. - Nguyên tắc minh bạch: Hoạt động giám sát luôn phải đảm bảo yếu tố minh bạch hóa thông tin, để giám sát đạt hiệu quả và có độ tin cậy thì việc thực hiện nguyên tắc minh bạch là cần thiết. Sự minh bạch không chỉ ở việc chủ thể chịu sự giám sát phải cung cấp thông tin đầy đủ, công khai cho chủ thể thực hiện giám sát, mà sự minh bạch còn thể hiện ở việc chủ thể thực hiện hoạt động giám sát phải công khai thông tin đầy đủ cho các cơ quan nhà nước khác và xã hội, cộng đồng dân cư được biết. - Nguyên tắc tuân thủ pháp luật: Tất cả các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát và chủ thể chịu sự giám sát đều phải đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trên cơ sở quy định của pháp luật. Bên cạnh đó trình tự, thủ tục của hoạt động giám sát cũng phải thực hiện theo những quy định của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói chung. 1.7. Các yếu tố ảnh hưởng đến giám sát chính sách Trong sự ảnh hưởng của kinh tế, cụ thể và rõ rệt nhất là sự tác động của yếu tố kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và xu thế hội nhập quốc tế đối với chính sách về giám sát. Cụ thể: - Hệ thống chính trị Yếu tố chính trị là toàn bộ các yếu tố tạo nên đời sống chính trị của xã hội ở từng giai đoạn lịch sử nhất định, bao gồm môi trường chính trị, hệ thống các chuẩn mực chính trị, chủ trương, đường lối, chính sách của tổ chức chính trị cầm quyền và quá trình tổ 12 chức thực hiện chúng; các quan hệ chính trị và ý thức chính trị; hoạt động của hệ thống chính trị; cùng với đó là nền dân chủ xã hội và bầu không khí chính trị. Đây luôn là yếu tố cơ bản có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động giám sát thực hiện Chính sách, cụ thể: + Hiến pháp và pháp luật: Đây là cơ sở định hình vị trí, vai trò của các cơ quan Nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước đó và giữa Nhà nước với đảng chính trị, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội. + Thể chế chính trị: Thể chế chính trị là toàn bộ các yếu tố liên quan đến việc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Giám sát thực hiện Chính sách cần phải căn cứ vào phương pháp, cách thức tổ chức bộ máy Nhà nước để tiến hành theo đúng thẩm quyền và trình tự, thủ tục. + Sự tham gia của các cơ quan Nhà nước, bao gồm Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND các cấp là sự tham gia quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công. - Nguồn lực kinh tế Vai trò của yếu tố kinh tế là không thể phủ nhận với bất cứ hoạt động nào. Nguồn lực kinh tế là cơ sở vật chất của hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công. Nguồn lực kinh tế mạnh hay yếu sẽ quyết định đến lựa chọn phương án và cách thức thực hiện giám sát chính sách. Các chủ thể thực hiện chính sách và cả các chủ thể giám sát chính sách luôn cần đến sự hỗ trợ của nguồn lực vật chất để đảm bảo hoạt động của mình hiệu quả. - Yếu tố thuộc về bên trong cơ quan, tổ chức tiến hành giám sát thực hiện chính sách. + Năng lực chủ thể giám sát: giữ vai trò quan trọng hoạt động giám sát thực hiện chính sách. Năng lực này thể hiện ở khả năng nắm bắt thông tin về tình hình thực thi chính sách, khả năng dự đoán sự phát triển của chính sách, khả năng điều phối và đề xuất phương án thay thế khi phát hiện chính sách có vấn đề trong quá trình giám sát. Con người luôn là một nhân tố quyết định đến việc xây dựng và thực hiện chính sách pháp luật nói chung cũng như chính sách pháp luật về giám sát. Dù ở vị trí nào, con người vẫn là một yếu tố quan trọng tác động đến việc ban hành và thực hiện chính sách pháp luật về giám sát. … + Sự tương tác giữa các chủ thể giám sát: Cũng giống như Chính sách công, hoạt động giám sát thực hiện chính sách có khi là sự tham gia của nhiều người, nhiều chủ thể, nhất là trong những trường hợp khi đồng thời các chủ thể ấy cùng tiến hành hoạt động 13 giám sát thực hiện chính sách thì sự tương tác giữa các chủ thể trong quá trình giám sát thực hiện chính sách đóng vai trò vô cùng quan trọng. - Yếu tố bên ngoài. + Yếu tố dư luận, truyền thông: Luôn đóng vai trò rất lớn trong hoạt động giám sát thực hiện Chính sách. Sự tác động của dư luận và truyền thông là rất lớn, có khi nó là nguyên nhân dẫn đến yêu cầu phải tổ chức hoạt động giám sát thực hiện chính sách, cũng có khi nó là kênh giám sát rất hiệu quả; dù vậy ảnh hưởng của dư luận và truyền thông cũng có khi mang tính chất tiêu cực ảnh hưởng xấu đến quá trình giám sát thực hiện chính sách. + Sự nhận thức tôn trọng pháp luật về giám sát: Với sự nhận thức đúng đắn về chính sách pháp luật về giám sát, ý thức tuân thủ, tôn trọng nghiêm minh pháp luật, tất yếu chính sách pháp luật về giám sát chính sách sẽ được triển khai tích cực trên thực tế. Ở chiều ngược lại, nếu ý thức của nhân dân cũng như đội ngũ cán bộ, công chức xem nhẹ hoạt động giám sát thì các quy định pháp luật, chính sách pháp luật về giám sát sẽ gặp rất nhiều khó khăn khi triển khai, thậm chí trở thành quy định mang tính hình thức, bị vô hiệu hóa. + Sự tác động của các nhóm lợi ích, nhóm xã hội khác bên ngoài chủ thể giám sát và chủ thể thực hiện chính sách: Các nhóm đối tượng này luôn muốn thông qua lobby hoặc bằng những cách khác nhau tác động đến quá trình thực thi chính sách và cả hoạt động giám sát thực thi chính sách để tạo ra những thay đổi có lợi cho họ. 1.8. Chủ thể giám sát thực hiện Chính sách Giám sát thực hiện Chính sách công là hoạt động không chỉ được thực hiện bởi một chủ thể, mà nó được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể khác nhau, các chủ thể đó có thể là cơ quan Nhà nước, cũng có thể là các tổ chức, cộng đồng bên ngoài Nhà nước thực hiện. Về cơ bản có các chủ thể sau: 1.8.1. Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp: Thẩm quyền của Quốc hội với việc giám sát nói chung được quy định tại Hiến pháp 2013, cụ thể tại các điều 69 và điều 70 như sau: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.” 14 Trong đó khoản 2 Điều 72 nêu rõ vai trò của Quốc hội với vấn đề giám sát là “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;” và tại Điều 4, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũng quy định rất rõ về thẩm quyền giám sát của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và đại biểu Quốc hội. Như vậy, có thể thấy rằng Quốc hội với tư cách là cơ quan giám sát tối cao, có thẩm quyền giám sát toàn diện với mọi vấn đề; mọi cơ quan nhà nước. Đặc biệt với các chính sách lớn trên phạm vi quốc gia, hay những chính sách có ảnh hưởng sâu rộng đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội là những chính sách được Quốc hội quan tâm, giám sát chặt chẽ thông qua các hình thức hoạt động của Quốc hội. Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 tại điểm a, khoản 1, Điều 5 quy đinh: “Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp”. Với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, HĐND có thẩm quyền rất lớn trong giám sát thực hiện Chính sách tại địa phương trên mọi phương diện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng. 1.8.2. Đảng Cộng sản: Là chủ thể lãnh đạo nhà nước và xã hội, Đảng giám sát thực hiện Chính sách ở mọi cấp thông qua tổ chức Đảng. Tại Việt Nam, với việc Đảng cộng sản Việt Nam là lực lượng chính trị duy nhất giữ vai trò lãnh đạo đất nước, vị trí của Đảng rất quan trọng trong cả hệ thống chính trị. Đảng hoạch định chính sách, đương nhiên Đảng phải giám sát thực hiện chính sách đó. Cơ chế, hình thức, biện pháp giám sát chính sách thời gian qua đều dựa trên các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và việc thực hiện các quy định của pháp luật (được chi tiết hóa, cụ thể hóa từ các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng). Đảng thực hiện việc lãnh đạo và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức cá nhân thông qua công tác nhân sự, 15