Tài liệu Giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước – qua thực tiễn thành phố hải phòng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRỊNH VĂN THẢO GI¶I QUYÕT KHIÕU N¹I CñA C¥ QUAN HµNH CHÝNH NHµ N¦íC - QUA THùC TIÔN THµNH PHè H¶I PHßNG Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ N ỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trịnh Văn Thảo MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH HIỆU QUẢ BẰNG CON ĐƢỜNG HÀNH CHÍNH .............................................. 7 1.1. Khiếu nại ............................................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm khiếu nại ............................................................................... 7 1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại ........................................................................ 10 1.2. Giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc................ 14 1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại ............................................................ 14 1.2.2. Một số nguyên tắc của việc giải quyết khiếu nại ................................. 16 1.3. Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc ................................................................................... 19 1.3.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước ........... 19 1.3.2. Thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước ............... 22 1.3.3. Thời hiệu khiếu nại và thời hạn giải quyết khiếu nại........................... 28 1.4. Vai trò của hoa ̣t đô ̣ng gi ải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc ................................................................................... 29 1.5. Tại sao giải quyết khiếu nại hành chính bằng con đƣờng hành chính lại hiệu quả? ............................................................................. 30 1.5.1. Do chính cơ quan hành chính nhà nước thực hiện............................... 30 1.5.2. Không qua nhiều khâu trung gian ........................................................ 31 1.5.3. Thời hạn giải quyết ngắn...................................................................... 31 1.5.4. Việc thay đổi quyết định hành chính bị khiếu nại dễ dàng hơn........... 32 1.5.5. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại thuận lợi hơn. .............. 32 1.5.6. Sau khi có quyết định giải quyết, nếu không đồng ý với kết quả giải quyết, người khiếu nại vẫn có cơ hội giải quyết ở Tòa án là cơ quan có phán quyết cuối cùng .............................................................. 33 1.5.7. Việc giải quyết án hành chính kéo dài, bị tác động bởi nhiều chủ thể khác nhau........................................................................................ 33 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG .............................................................................. 35 2.1. Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc trên địa bàn thành phố Hải Phòng ....................... 35 2.2. Đánh giá kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc trên địa bàn thành phố Hải Phòng .................................. 39 2.2.1. Ưu điểm ................................................................................................ 39 2.2.2. Những mặt còn tồn tại .......................................................................... 42 2.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại ........................................................... 49 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG .................. 57 3.1. Sự cần thiết nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc ......................................................................... 57 3.2. Những giải pháp có tính tổ chức – pháp lý ...................................... 58 3.3. Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại .................................. 65 KẾT LUẬN .................................................................................................... 75 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 77 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CQHCNN Cơ quan hành chính Nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân HVHC Hành vi hành chính QĐHC Quyết định hành chính UBND Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài 1.1. Cơ sở lý luận Nhà nước ta “là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”, “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” [10, Điều 2]. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ một cách trực tiếp khi tự mình tham gia vào cơ quan quản lý nhà nước, tự mình giám sát cơ quan quản lý hoặc gián tiếp bằng cách bầu ra người đại diện. Tiến trình dân chủ được Đảng và Nhà nước ta ngày càng quan tâm, tạo điều kiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đồng thời, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong từng lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội ngày càng được ghi nhận đầy đủ hơn và bảo đảm được thực hiện trên thực tế. Trong đó, khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp năm 2013 của nước ta ghi nhận tại khoản 1 Điều 30: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [10]. Để đảm bảo cho việc giải quyết khiếu nại đạt hiệu quả cao nhất và tránh tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, đồng thời đảm bảo việc bồi thường những thiệt hại do cán bộ, công chức và cơ quan nhà nước gây ra, khoản 2 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 đã quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật” [10]. Quản lý nhà nước là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước của chủ thể có thẩm quyền tác động đến mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, ảnh hưởng tới các quyền và nghĩa vụ của đối tượng quản lý. Mặc dù, nhà nước đã 1 thiết lập các cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động này, nhưng cũng không thể loại trừ hoàn toàn khả năng xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Vì vậy, khiếu nại là một công cụ pháp lý hữu hiệu để công dân bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ngày càng trong sạch và vững mạnh. Với vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và nhà nước ta đặc biệt quan tâm và không ngừng hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân. Năm 1998, Quốc hội khóa X đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo; được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, 2005. Ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội khóa XIII thông qua Luật Khiếu nại có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2012, theo hướng tạo thêm thuận lợi cho công dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại, đồng thời nâng cao tính khách quan, dân chủ trong giải quyết khiếu nại, góp phần hạn chế tình trạng khiếu kiện phức tạp, kéo dài. 1.2. Cơ sở thực tiễn Công tác giải quyết khiếu nại trong những năm qua, đã góp phần quan trọng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho cá nhân, tổ chức, đồng thời ổn định tình hình an ninh, chính trị, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Mỗi năm, các cơ quan hành chính nhà nước, các cấp, các ngành từ trung ương tới địa phương phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Tuy nhiên, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước chưa cao. Việc giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền còn chậm trễ, chưa đảm bảo dân chủ, công khai, chưa khách quan, công bằng, hợp lý; tình trạng né tránh, đùn đẩy, chồng chéo trong giải quyết khiếu nại vẫn còn tồn tại. 2 Đồng thời, số lượng đơn thư khiếu nại ngày càng gia tăng, tính chất và nội dung khiếu nại ngày càng phức tạp và đa dạng. Bên cạnh đó, nhiều quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật không được thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế. Bởi vậy, tình trạng khiếu nại vượt cấp, đông người, khiếu nại kéo dài ngày càng tăng và tính chất ngày càng phức tạp. Tình trạng trên do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, nhưng có thể thấy chủ yếu do sự bất cập, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, cơ chế giải quyết khiếu nại còn nhiều hạn chế, bộ máy nhà nước còn cồng kềnh, còn nhiều khiếm khuyết, không đáp ứng được yêu cầu là một công cụ hữu hiệu giúp cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại của công dân, tổ chức. Hải Phòng là một thành phố thuộc đồng bằng sông Hồng, nằm ở cửa ngõ quan trọng nhất ra biển của miền Bắc, là cực tăng trưởng trong tam giác phát triển phía bắc Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh. Những năm qua, Hải Phòng đã có những bước phát triển mạnh về kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn nhất là từ khi kinh tế rơi vào thời kỳ suy thoái. Bên cạnh đó, hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội của chính quyền các cấp từ thành phố đến cơ sở còn bộc lộ nhiều thiếu sót, khuyết điểm chậm được đổi mới, khắc phục. Bởi vậy, tình hình khiếu nại, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, quản lý xây dựng cơ bản, giải phóng mặt bằng, thu hồi đất… diễn ra khá phức tạp. Công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp từ thành phố đến cơ sở còn nhiều hạn chế. Bởi vậy, tình trạng khiếu nại, khiếu nại phức tạp, kéo dài, khiếu nại vượt cấp, khiếu nại đông người ngày càng tăng. Nhằm góp phần đánh giá đúng thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước, nêu rõ nguyên nhân và đề xuất những giải pháp cơ bản góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và trên địa bàn 3 thành phố Hải Phòng nói riêng, tôi chọn đề tài: “Giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước – qua thực tiễn thành phố Hải Phòng”. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề khái quát chung về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. Đồng thời, tác giả đánh giá đúng thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng. Trên cơ sở đó, tác giả phân tích rõ nguyên nhân, đề xuất các giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước trên dịa bàn thành phố Hải Phòng nói riêng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước các cấp. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Đề tài hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. - Đề tài phân tích và đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại; thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng, những ưu điểm và tồn tại. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. 3. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước đã dành được mối quan tâm nghiên cứu của nhiều học giả, thông qua nhiều công trình, bài viết được công bố trong những năm gần đây như: Luận án Tiến sĩ luật học Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay của tác giả Nguyễn Thị Thủy; Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương- qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả 4 Mai Văn Duẩn; Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về khiếu nại của tác giả Bùi Thị Đào, Tạp chí Luật học số 03/2005; Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước của tác giả Trần Văn Sơn, Tạp chí Thanh tra số 12/2005; Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính của tác giả Nguyễn Tiến Trung, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2005; Một số vấn đề về sự tham gia của luật sư trong lĩnh vực khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay, của tác giả Nguyễn Thắng Lợi, Tạp chí Nghề luật (của Học viện Tư pháp), số 3/2011, Tr. 43- 47; Bàn về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, của GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề về Khiếu kiện hành chính và Tài phán hành chính, tr. 8-13; Khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay, của Viện Khoa học Thanh tra - Thanh tra Chính phủ (2012) Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, Hà Nội... Các công trình nói trên đã đề cập đến vấn đề giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước dưới những khía cạnh khác nhau, nhưng chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống và trực tiếp vấn đề: “Giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước – qua thực tiễn thành phố Hải Phòng”. Việc nghiên cứu vấn đề này sẽ làm sáng tỏ những vấn đề khái quát chung về khiếu nại và hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước . Đồng thời nghiên cứu làm rõ thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng. Qua đó, góp phần hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng nói riêng và công tác giải quyết khiếu nại nói chung. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Tác giả tập trung nghiên cứu những vấn đề khái quát chung về khiếu nại và hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước; tình 5 hình khiếu nại và thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng và những giải pháp cơ bản có tính khả thi nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là một loại khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính đặc thù liên quan trực tiếp đến quyền lợi của cán bộ, công chức. Vì vậy trong phạm vi đề tài này, tôi không nghiên cứu đến việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đường lối chính sách của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp; phương pháp điều tra, khảo sát; phương pháp so sánh, thống kê và một số phương pháp khác để giải quyết các vấn đề đặt ra. 6. Kết cấu của luận văn Gồm 3 phần: Mở đầu, Nội dung và Kết luận - Phần Nội dung gồm 3 chương: Chương 1: Giải quyết khiếu nại hành chính hiệu quả bằng con đường hành chính Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng 6 Chương 1 GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH HIỆU QUẢ BẰNG CON ĐƢỜNG HÀNH CHÍNH 1.1. Khiếu nại 1.1.1. Khái niệm khiếu nại Hoạt động quản lý xã hội là hoạt động phức tạp nhất, do vậy nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan để quản lý xã hội, việc phát sinh mâu thuẫn giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý là không thể tránh khỏi. Khi công dân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi những quyết định, hành vi mang tính quyền lực nhà nước, phản ứng của công dân được thể hiện bằng hành vi khiếu nại. Vì vậy, hành vi khiếu nại của công dân là hành vi mang tính tất yếu khách quan trong xã hội. Về phương diện xã hội, khiếu nại chính là việc người dân kêu oan, phản đối, tự vệ trước một việc làm hay một quyết định làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của họ. Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền chính trị - pháp lý cơ bản của công dân đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận và đảm bảo trên thực tế. Về phương diện quản lý nhà nước, khiếu nại cung cấp một nguồn thông tin quan trọng cho nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát, phát hiện những thiếu sót, sai lầm trong hoạt động quản lý để từ đó có sự điều chỉnh, thay thế để hoạt động quản lý được hoàn thiện hơn. Bàn về thuật ngữ khiếu nại, có nhiều quan điểm khác nhau. “Khiếu nại” trong tiếng La tinh là “complaint”, nghĩa là việc phàn nàn, phản ứng của người nào đó đối với một vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình. Như vậy, khiếu nại trong tiếng La tinh bao quát phạm vi xã hội rất rộng, có thể là phản ứng giữa người dân với nhau hoặc giữa người dân với cơ quan công quyền. Theo Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Đà Nẵng - Viện Ngôn ngữ 7 học thì khiếu nại là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý cho là trái phép hay không hợp lý” [30, tr.483]. Theo quan niệm này có thể hiểu khiếu nại ở phạm vi rộng, là phản ứng của cá nhân, tổ chức với cơ quan có thẩm quyền về bất kỳ một việc làm, hay quyết định mà mình thấy không đúng pháp luật và bất hợp lý. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học - Luật hành chính của tập thể tác giả do GS.TS Nguyễn Ngọc Hoà chủ biên thì khiếu nại là “việc đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hay người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền, lợi ích chính đáng của họ” [5, tr.67]. Thuật ngữ khiếu nại ở đây đã được thu hẹp hơn hẳn vì khiếu nại chỉ xảy ra khi người khiếu nại thấy có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của họ. Luật Khiếu nại năm 2011 (sau đây gọi chung là Luật khiếu nại) quy định tại khoản 1 Điều 2 như sau: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [12]. Trước đó Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005 (sau đây gọi chung là Luật khiếu nại, tố cáo) tại khoản 1 Điều 2 đã quy định: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi 8 có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [11]. Như vậy so với Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại đã quy định cụ thể và rõ ràng hơn khi xác định quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) bị khiếu nại phải là QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), của người có thẩm quyền trong CQHCNN [12]. Cả hai Luật về khiếu nại này đã đưa ra khái niệm khiếu nại một cách khá rõ ràng và logic. Có thể thấy, dù được hiểu dưới bất kì góc độ nào thì khiếu nại bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể được pháp luật bảo vệ. Qua các quan điểm trên, tác giả đồng tình với quan điểm của Luật Khiếu nại, theo đó, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xem xét lại QĐHC, HVHC khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [12]. Thuật ngữ khiếu nại trong Từ điển Tiếng Việt và Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học được hiểu là khiếu nại nói chung của công dân và trên thực tế, phần lớn người dân cũng chỉ quen sử dụng thuật ngữ khiếu nại mà không hề biết đến khiếu nại hành chính. Bên cạnh đó, pháp luật thực định không có điều khoản nào quy định về khiếu nại hành chính, nhưng khiếu nại trong Luật Khiếu nại được mặc định hiểu là khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước, hay còn gọi là khiếu nại hành chính. Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008 đã định nghĩa: “Khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là những sự việc phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính” [6, tr.74]. 9 Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học - Luật hành chính thì: Khiếu nại hành chính là từ ngữ để chỉ hành vi của cá nhân hay cơ quan, tổ chức đề nghị với các cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình [5, tr.102]. Trong Luận án Tiến sĩ “Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thủy, tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, về kinh tế, xã hội, chính trị - pháp lý, tác giả đã đưa ra kết luận: Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định yêu cầu chủ thể có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi họ có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [27, tr.33]. Phạm vi phát sinh khiếu nại hành chính rất rộng, gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Đối tượng của khiếu nại hành chính là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Khiếu nại hành chính được giải quyết theo thủ tục hành chính. Như vậy, khiếu nại hành chính, về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xảy ra trong hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và điều hành của các CQHCNN. 1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại Một là, cơ sở phát sinh khiếu nại là xung đột lợi ích giữa cá nhân, tổ chức với Nhà nước. Điều này xuất phát từ góc độ khiếu nại là sự kiện pháp lý phản ánh các tranh chấp – xung đột về lợi ích giữa Nhà nước và cá nhân, tổ chức trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đó là các tranh chấp giữa 10 chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý. Đây là tranh chấp khá phổ biến trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Khi các đối tượng quản lý hành chính, trên cơ sở suy xét của chính bản thân mình, cho rằng các QĐHC, HVHC của các chủ thể quản lý đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì khi đó họ sẽ thực hiện quyền khiếu nại, yêu cầu chủ thể có thẩm quyền bảo vệ và khôi phục những quyền và lợi ích đó. Hai là, mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích của người khiếu nại đã bị QĐHC, HVHC của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xâm hại. Nhà nước là lực lượng duy nhất có đầy đủ quyền lực và khả năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trên cơ sở pháp luật. Bên cạnh đó, khiếu nại là quyền tự vệ mà nhà nước trao cho cá nhân, tổ chức để tự bảo vệ mình trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, trong lĩnh vực khiếu nại và giải quyết khiếu nại, người khiếu nại không được sử dụng quyền lực nhà nước nên họ không thể tự mình thực hiện mà phải đề nghị CQHCNN hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Như vậy, khiếu nại là biện pháp bảo vệ và khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức đã bị QĐHC, HVHC của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xâm hại. Ba là, đối tượng của khiếu nại là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Theo khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại thì: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước 11 ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [12]. QĐHC bao gồm ba loại là quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, và quyết định cá biệt. Theo quy định của Luật khiếu nại thì QĐHC là đối tượng của khiếu nại chỉ bao gồm các QĐHC cá biệt, đó là các QĐHC chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại quy định hành vi hành chính là “hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [12]. Do vậy, không phải mọi hành vi của CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN đều được coi là HVHC, mà chỉ những hành vi của CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới được coi là HVHC. Trong đó, công vụ là những hoạt động được tiến hành thường xuyên, mang tính quyền lực nhà nước, chủ yếu do đội ngũ công chức chuyên nghiệp thực hiện, nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước, vì lợi ích nhà nước, xã hội và lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân. Còn nhiệm vụ là công việc cụ thể phải làm vì một mục đích nhất định trong một khoảng thời gian nhất định. Bốn là, chủ thể của khiếu nại, theo khoản 2,4 Điều 2, khoản 1 Điều 3 Luật Khiếu nại và Điều 2 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại thì chủ thể có quyền khiếu nại bao gồm: Công dân; cán bộ, công chức; cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân; cơ quan, tổ chức, cá nhân 12 nước ngoài tại Việt Nam trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác [2, Điều 2] Cụ thể là, công dân có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thì tự mình khiếu nại: Chủ thể có quyền khiếu nại là người chưa thành niên, người bị mất năng lực hành vi dân sự thì quyền khiếu nại này sẽ do người đại diện (cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hoặc người giám hộ) của họ thực hiện. Chủ thể có quyền khiếu nại là người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con đã thành niên, anh, chị, em ruột hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại (Điểm a khoản 1 Điều 12 Luật khiếu nại). Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ trưởng cơ quan. Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đứng đầu tổ chức đó (theo Điều lệ hoặc quyết định thành lập của tổ chức). Như vậy, pháp luật hiện hành đã quy định khá cụ thể về chủ thể có quyền khiếu nại, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại và vấn đề ủy quyền, quyền nhờ luật sư của người khiếu nại. Năm là, khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính được quy định trong Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành. Thủ tục giải quyết khiếu nại có thể hiểu là trình tự tiến hành các công việc phải làm của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong việc giải quyết một vụ việc khiếu nại kể từ khi thụ lý cho đến khi ra quyết định giải quyết khiếu nại và thực hiện xong quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật. Giải quyết khiếu nại là một quá trình phức tạp vì vậy nó phải được tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Việc giải quyết khiếu nại thông thường phải tuân thủ các bước sau: 13 Thứ nhất, nhận đơn, phân loại đơn và thụ lý để giải quyết Thứ hai, thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, lập hồ sơ giải quyết Thứ ba, ra quyết định giải quyết khiếu nại Thứ tư, thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại Đây là trình tự pháp lý cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân trên thực tế. Sáu là, khiếu nại bao giờ cũng chứa đựng trong đó những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ. Khiếu nại là đề nghị của chính chủ thể khiếu nại, người chịu tác động trực tiếp của QĐHC, HVHC của chủ thể có thẩm quyền. Việc người khiếu nại trực tiếp đến khiếu nại hoặc gửi đơn khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết có nghĩa là người đó tin chắc rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại và đòi hỏi được bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp đó. Vì vậy, việc khiếu nại không phải là hoạt động mang tính phòng ngừa mà là việc bảo vệ một cách tích cực quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức. Pháp luật hiện hành nghiêm cấm mọi hành vi cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại như: đe dọa, trả thù, trù dập người khiếu nại. Ngoài ra, khiếu nại còn hàm chứa trong nó yêu cầu khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức; và sự phê phán các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ra QĐHC, hay thực hiện HVHC bị khiếu nại. 1.2. Giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc 1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại Việc các CQHCNN có thẩm quyền xem xét và giải quyết khiếu nại là một biện pháp hữu hiệu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích nhà nước và xã hội, thông qua đó phát hiện và khắc phục kịp thời những thiếu sót, sai lầm trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. 14 Khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại đã đưa ra khái niệm “giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. [12]. Theo cách lý giải này thì giải quyết khiếu nại là một quy trình bao gồm các bước như xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết đối với một vụ việc khiếu nại. Theo Từ điển luật học của Bộ tư pháp thì giải quyết khiếu nại là: Xem xét, xác minh, kết luận và ra quyết định theo trình tự, thủ tục do luật định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đề nghị xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người đưa đơn khiếu nại [31, tr.286]. Trên cơ sở các quy định của pháp luật về Khiếu nại và đặc trưng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, TS Trần Văn Sơn đã đưa ra khái niệm giải quyết khiếu nại của các CQHCNN là: Hoạt động kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội [15, tr.24]. Giải quyết khiếu nại là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thuộc chức năng của CQHCNN, được thực hiện theo quy định của pháp luật. Hoạt động giải quyết khiếu nại được pháp luật hiện hành quy định khá chặt chẽ về thẩm quyền giải quyết, trình tự thủ tục cũng như thời hạn, thời hiệu và trách nhiệm của các cơ quan có liên quan. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại 15