Nghiên cứu tiếp về thiết
kế hệ thống chia sẻ lợi
ích về REDD ở Việt Nam
UN-‐REDD
Viet
Nam
PROGRAMME
25
October
2010
Nội
dung
Acronyms .............................................................................................................................................. 5
Tóm tắt ................................................................................................................................................... 6
1
Tiềm năng của quản lý cộng đồng rừng đối với phân phối các lợi ích của REDD+ ...................... 9
1.1
2
Quản lý rừng cộng đồng: các hướng dẫn về kỹ thuật và hành chính ..................................... 9
1.1.1
Chương trình thí điểm quản lý rừng cộng đồng 2006-2007 ........................................... 9
1.1.2
GTZ-supported CFM project.................................................................................... 10
1.1.3
KfW-supported CFM project.................................................................................... 11
1.2
Kinh phí cho cộng đồng để khởi động dự án ...................................................................... 12
1.3
Liên kết các thanh toán với thực hiện .................................................................................. 13
1.4
Quản lý và bảo vệ rừng theo dự án CFM ............................................................................. 14
1.5
Các vấn đề, bài học rút ra và các kiến nghị .......................................................................... 15
Pháp chế và năng lực hành chính trong hỗ trợ quản lý rừng cộng đồng ..................................... 17
2.1
Quyền sở hữu rừng của cộng đồng ...................................................................................... 17
2.2
Chính sách quốc gia về bảo vệ và phát triển rừng.............................................................. 18
2.3
Tình trạng pháp lí của cộng đồng làng xã............................................................................ 20
2.4
Khung chính sách về sự tham gia của các công ty tư nhân và các tổ chức dân sự............ 21
2.5
Các vấn đề, bài học kinh nghiệm và kiến nghị..................................................................... 22
3
Institutional arrangements for Participatory Monitoring and Evaluation ........................ 24
4
Hình thức tiếp cận phi tập trung và công bằng trong phân phối thanh toán .................... 25
4.1
5
Bất bình đẳng trong phân phối thu nhập của PFES............................................................... 25
4.1.1
Bất cân bằng bởi kết quả của chất lượng dịch vụ .................................................... 25
4.1.2
Bất cân bằng bởi sự khác biệt giữa các khu vực rừng khác nhau ......................... 26
4.1.3
Bất cân bằng trong cộng đồng ................................................................................... 26
4.2
Những kiến nghị cho quá trình kiểm toán............................................................................ 27
4.3
Yếu tố K và thách thức trong việc áp dụng ở cấp địa phương .............................................. 28
4.4
Chính quyền địa phương khắc phục các bất bình đẳng ................................................. 28
4.5
Năng lực của chính quyền địa phương............................................................................. 30
4.6
Các vấn đề, bài học đạt được và kiến nghị........................................................................ 30
Experience with Micro-Finance Approaches in Forestry..................................................... 33
5.1
Sử dụng phương pháp tài chính vi mô trong lâm nghiệp Việt Nam ..................................... 33
5.2
Định ra mức thích hợp cho những hỗ trợ ban đầu ................................................................ 36
5.3
Hỗ trợ có trước dựa trên hiệu suất ........................................................................................ 37
6
5.4
Thời gian của hỗ trợ.............................................................................................................. 38
5.5
Chia
sẻ
rủi
ro
từ
bảo
tồn
rừng ............................................................................................. 39
5.6
Vấn
đề,
kinh
nghiệm
và
khuyến
nghị ................................................................................... 41
Cơ
chế
cung
cấp
thông
tin
có
sự
tham
gia................................................................................... 43
6.1
Nguyên
tắc
của
cơ
chế
cung
cấp
thông
tin.......................................................................... 43
6.2
Cách
tiếp
cận
của
cơ
chế
cung
cấp
thông
tin ...................................................................... 44
6.3
Đánh
giá
Luật
khiếu
nại,
tố
cáo............................................................................................ 46
6.4
Hệ
thống
bảo
về
môi
trường............................................................................................... 46
6.5
Giáo
dục
về
thiên
nhiên – Vietnam Hotline ...................................................................... 46
6.6
Các
nội
dung
chính
của
cơ
chế
cung
cấp
thông
tin
của REDD........................................... 47
6.7
Thiết
kế
công
cụ
để
vận
hành
và
giám
sát
cơ
chế
cung
cấp
thông
tin................................ 48
6.8
Tổ chức một cơ chế phù hợp ................................................................................................ 48
6.8.1
Xác định cơ cấu chính phủ............................................................................................ 49
6.8.2
Đưa ra các yếu tố chính cho khung chính sách cho cơ chế phù hợp............................. 49
6.8.3
Lôi
cuốn
sự
tham
gia
của
cộng
đông/Người dân tộc thiểu số .................................... 50
6.9
7
8
4
Các vấn đề, bài học rút ra và kết luận .................................................................................. 50
Kết luận ......................................................................................................................................... 52
7.1
Những phát hiện chính...................................................................................................... 52
7.2
Hướng đi cho thi điểm chương trình tại Vietnam ............................................................... 53
References.................................................................................................................................... 55
Acronyms
5MHRP
Five-Million Hectare Reforestation Programme (also the “661 Programme”)
ADB
Asian Development Bank
ADR
Alternative Dispute Resolution
BDS
Benefit Distribution System
BSP
Bank for Social Policies
CEMMA
Committee for Ethnic Minorities in Mountainous Areas
CFM
Community Forest Management
CPC
Commune Peoples’ Committee
CSDM
Center for Sustainable Development in Mountainous Areas
CSO
Civil Society Organization
DARD
Department of Agriculture and Rural Development
DOF
Directorate of Forestry (up to March 2010: Department of Forestry), MARD
DPC
District Peoples’ Committee
FLITCH
Forest and Livelihoods Improvements in the Central Highlands
FPD
Forest Protection Department
FPIC
Free, Prior and Informed Consent
FSDP
Forest Sector Development Project
GPS
Global Positioning System
GTZ
Gezellschaft für Technische Zusammenarbeit (German Development Cooperation)
GoV
Government of Vietnam
IUCN
International Union for the Conservation of Nature
JICA
Japan International Cooperation Agency
KfW
Kreditanstalt für die Wiederaufbau (German Development Bank)
M&E
Monitoring and Evaluation
MARD
Ministry of Agriculture and Rural Development
NGO
Non-governmental Organization
ODA
Overseas Development Assistance
PFES
Payment for Forest Environmental Services
PPC
Provincial Peoples’ Committee
PPFP
Pro-poor Forestry Project
RECOFTC
The Centre for People and Forests
REDD
Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation
REDD+
Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation, Sustainable
Forest Management, Forest Conservation, and Enhancement of C-stocks
TFF
Trust Fund for Forests
UN-REDD
United National Programme to Reduce Emissions from Deforestation and
Forest Degradation
VFPDB
Village Forest Protection and Development Boards
VFPDR
Village Forest Protection and Development Regulations
VND
Vietnamese Dong (US$1 = VND 19,500; October 2010)
5
Tóm
tắt
Nghiên cứu về hệ thống phân bổ lợi ích (BDS) ược công bố bởi UN-REDD và Bộ Nông
nghiệp và Phát triển Nông thôn trong n m 2010 ã xác ịnh bốn vấn ề quan trọng trong
việc thiết lập một BDS tại Việt Nam: (1) sự tham gia của cộng ồng vào các hoạt ộng của
REDD; (2) tiếp tục phát triển khung pháp lý về một cộng ồng lâm nghiệp; (3) sử dụng hệ
thống phân cấp trong quản lý; và (4) ứng dụng của hệ số R ể phân biệt các lợi ích có ược.
Báo cáo này sẽ tiếp tục những vấn ề chính ã ược xác ịnh trong báo cáo 2010.
Rất nhiều các mô hình a dạng về các cộng ồng lâm nghiệp ã ược thí iểm tại Việt Nam,
với những bài học quan trọng cho bất kì nỗ lực của REDD+ trong tương lai. ặc biệt, bài học
có thể áp dụng ối với các chương trình REDD+ BDS bao gồm: các hướng dẫn về k thuật và
hành chính ối với bàn giao ất lâm nghiệp, các lựa chọn ể liên kết các phương thức thanh
toán với việc thực hiện, sự phát triển của kế hoạch quản lý rừng có thể ược dùng như một cơ
sở cho việc thu hoạch gỗ, chia sẻ lợi nhuận và phân phối lợi ích; trên quy mô của ầu tư ban
ầu cần thiết cho việc khởi ộng chương trình REDD+; và tiềm n ng quản lý rừng bền vững
thông qua sự kết hợp giữa bảo vệ rừng và khai thác bền vững. Mặc dù những bài học trên có
thể hữu ích cho việc thí iểm chương trình REDD + BDS, các nguyên tắc này vẫn còn cần
phải ược iều chỉnh và cải tiến ể có thể ược áp dụng có hiệu quả trên thực tế.
Hiện nay, Việt Nam ã có một khung pháp chế và hệ thống quản lý tại chỗ ể có thể thực
hiện những hành ộng dựa vào cộng ồng của REDD+. Tuy nhiên, cần có 1 sự cải tiến về một
số quy ịnh pháp luật và n ng lực xây dựng hành chính. Mặc dù cộng ồng lâm nghiệp có
thể cung cấp nền tảng cho những hoạt ộng của REDD+, vẫn còn có một số hạn chế có thể
ng n cản cộng ồng nhận ược những sự chia sẻ công bằng từ những lợi ích của REDD+.
Những hạn chế này bao gồm: phương pháp tiếp cận từ trên xuống trong việc giao ất giao
rừng tại Việt Nam; thiếu tư cách pháp lý chính thức cho cộng ồng, ng n cản họ tham gia
vào các giao dịch kinh tế; và sự thiếu vắng của một khung pháp lý cho phép và hướng dẫn
các mối tương tác giữa những tổ chức xã hội, khu vực tư nhân và cộng ồng. ối với những
dự án REDD+ dựa trên cộng ồng, ể tạo ra một óng góp tích cực ối với rừng và phúc lợi
của ịa phương, chính sách lâm nghiệp quốc gia của Việt Nam cần phải xem xét k hơn về
các quyền cho cộng ồng ể quản lý và bảo vệ rừng, ể có thể cho phép sự tham gia ầy ủ
giữa cộng ồng với các tổ chức xã hội và khu vực tư nhân, qua ó, cộng ồng sẽ ược công
nhận như một thực thể pháp lý ộc lập.
Các nguyên tắc chính cần ược thiết lập ể ảm bảo các thể chế giám sát với sự tham gia
và thiết lập của một hệ thống áng tin cậy ể có thể ảm bảo quản lý chi phí hiệu quả các
khoản thu của REDD+. Giám sát ộc lập của REDD+ và phân bổ tài chính dựa trên các tiêu
chuẩn quốc tế và các quy tắc cần thiết ược yêu cầu. Các thể chế ược sắp xếp với sự tham gia
của M&E trong BDS ược tạo lập từ lợi ích của các bên liên quan, các nhiệm vụ, chức n ng và
sự tham gia của các tổ chức xã hội, và ồng thời c ng có sự tham gia của tổ chức phi chính
phủ. Một khung thể chế mới ược yêu cầu thành lập ể có thể ảm bảo sự tham gia ầy ủ
của tất cả các bên liên quan. Sự tham gia của ại diện từ các nhóm dân tộc bản ịa là một yêu
cầu cần thiết trong việc thực hiện dự án. Các nhóm xã hội dân sự Việt Nam từ cấp huyện ến
cấp quốc gia c ng cần liên quan. Tổ chức phi chính phủ cần tham gia từ cấp cơ sở ến cấp
quốc gia ể ảm bảo hiệu quả và công bằng trong việc thực hiện BDS. ể ảm bảo sử dụng
hiệu quả nguồn vốn, sự phân phối một số lượng tiêu chuẩn cho chi phí quản lý cần ược thiết
6
lập. Báo cáo từng quý về ngân sách từ các quận huyện, tỉnh và quốc gia cần ược yêu cầu và
thông tin cần ược xác minh từ các kiểm toán viên ộc lập. Kiểm toán viên ộc lập có thể
ược chọn ra từ các thành viên của chính phủ, các tổ chức phi chính phủ và các bên liên quan
khác.
Dựa trên các kinh nghiệm ã có từ việc triển khai dự án chính phủ về thanh toán cho dịch vụ
môi trường rừng (PFES) ở Lâm ồng và Sơn La, báo cáo này nhấn mạnh rằng những doanh
thu từ REDD+, nếu phân phối ộc quyền dựa trên hiệu suất, sẽ gây ra sự bất bình ẳng giữa
các ịa phương khác nhau và t ng tiềm n ng cho các bất ồng giữa các ịa phương. iều
ó phản ánh rằng chính phủ trung ương và các tỉnh nên phân bố riêng mục tiêu môi trường
từ các mối quan tâm xã hội và có thể sử dụng các quỹ từ những nỗ lực thúc ẩy xã hội khác,
chẳng hạn như các chương trình xóa ói giảm nghèo, khắc phục tình trạng bất bình ẳng
trong phân phối lợi ích của REDD+. ể thực hiện iều này, chính quyền trung ương cần
phân cấp thẩm quyền thực hiện REDD+ cho chính quyền các tỉnh, ồng thời, xây dựng n ng
lực của chính quyền ịa phương. Bên cạnh ó, việc thông qua một phương pháp tiếp cận
từng bước khôn ngoan nên ược sử dụng khi thực hiện REDD BDS bởi sự khác nhau về n ng
lực của chính phủ, chính trị, và hệ thống nhiệm k giữa các tỉnh thành phố.
Theo REDD+, công tác quản lý rừng tại các ịa phương sẽ ược yêu cầu ể chứng minh hiệu
suất thực tế trước khi bất k giải ngân các lợi ích, nhưng họ c ng sẽ òi hỏi nguồn tài nguyên
trả trước và ưu ãi ể tham gia vào các hoạt ộng của REDD hành. Dựa trên kinh nghiệm từ
cách tiếp cận tài chính vi mô thông qua ngành lâm nghiệp Việt Nam, báo cáo tài chính ưa
ra rằng các khoản tài chính trả trước có thể ược thực hiện thông qua sổ tiết kiệm, với iều
kiện chỉ có thể rút tiền khi ã tuân thủ các ngh a vụ trong hợp ồng và thực hiện ến cuối
cùng. Giải ngân phải ược thực hiện ịnh k , ể tránh rò rỉ tài chính. Bởi các rủi ro liên
quan cung cấp tài chính trả trước, iều quan trọng ể thiết lập hệ thống hợp lý ể chia sẻ các
rủi ro và bảo hiểm, ể tránh lây lan rủi ro giữa các nhà quản lý rừng và các bên liên quan
khác.
Báo cáo này nhấn mạnh rằng Việt Nam ang có một iều kiện vô cùng thuận lợi ể phát
triển mạnh mẽ vào việc chuẩn bị cho các hoạt ộng của REDD +. Các iều kiện cần thiết
ược ặt ra cho chính phủ và UN-REDD ể phát triển một dự án thí iểm REDD + BDS ở
Lâm ồng, và cho chính phủ và các nhà tài trợ quốc tế ể thêm các thành phần REDD + BDS
cho cộng ồng hiện ang ược thực hiện các dự án thí iểm lâm nghiệp ở các tỉnh thành
trên cả nước. Báo cáo này xác ịnh ba vấn ề ưu tiên về luật pháp và chính sách có liên quan
ến REDD+ BDS ở Việt Nam: (i) quản lý rừng và bảo vệ ược duy trì ảm bảo và ầy ủ các
ưu ãi kinh tế cho cộng ồng, (ii) tư cách pháp nhân của cộng ồng làng xã; (iii) và liên kết
thanh toán ể thực hiện thông qua hệ số R. Chương trình UN-REDD Việt Nam sẽ hỗ trợ
chính phủ trong việc ơn giản hóa thủ tục hiện tại liên quan ến khai thác gỗ, và trong việc
củng cố ịa vị pháp lý của cộng ồng dân cư. Như ã nói ở trên, việc phối hợp với các cơ
quan khác là rất quan trọng cho sự thành công của dự án REDD+. Báo cáo ã xác ịnh bốn
vấn ề ưu tiên trong việc thí iểm REDD + BDS ở Việt Nam. Vấn ề ầu tiên là quản lý cộng
ồng lâm nghiệp. Chính phủ nên phát triển các thủ tục hành chính một cách ơn giản ể cho
phép cộng ồng ược hưởng lợi không chỉ từ việc bảo vệ rừng mà còn từ việc bán gỗ thu
hoạch. Chương trình UN-REDD cần hỗ trợ các chính phủ trong việc ơn giản hóa thủ tục.
Vấn ề thứ hai là giao ất rừng. Chính phủ nên xây dựng quy trình áp ứng cho việc giao
7
ất lâm nghiệp, ặc biệt cho cộng ồng ịa phương ể ảm bảo lợi ích tốt hơn từ rừng sẽ
ược mang ến cho dân cư ịa phương. UN-REDD sẽ giúp chính phủ thực hiện phân bổ ở
các khu vực ưu tiên của REDD+. Vấn ề thứ ba là n ng lực của chính quyền ịa phương.
N ng lực của Chính quyền ịa phương nên ược t ng cường với hỗ trợ từ chính phủ trung
ương và cộng ồng quốc tế. Chương trình UN-REDD sẽ cho phép họ tiếp cận từng bước trong
việc thực hiện REDD+ BDS. Vấn ề cuối cùng là chia sẻ rủi ro. Các thỏa thuận chia sẻ rủi ro
và bảo hiểm phải ược phát triển bởi các chính phủ, với sự hỗ trợ từ chương trình UN REDD
và các dự án khác ể các rủi ro liên quan ến việc thực hiện REDD + có thể ược chia sẻ giữa
các cộng ồng ịa phương và các bên liên quan khác.
Các khiếu nại là không thể tránh khỏi ngay cả khi BDS mang lại những hiệu quả to lớn tới
cộng ồng. Chính vì vậy, cần có một hệ thống thích hợp và hiệu quả phải ược thực hiện ể
ối phó với các vấn ề và khiếu nại một cách kịp thời. Nguyên tắc cơ bản là cần có sự tham
gia ể ược bao gồm như là hợp pháp, truy cập, dự oán, bình ẳng, quyền tương thích,
minh bạch. Cần có sự tham gia của các oàn thể, các xã hội dân sự, người dân bản ịa tại ịa
phương và một tổ chức Phi chính phủ ộc lập. Chính phủ Việt Nam nên phát triển các cơ chế
việc áp dụng bao gồm sự tham gia của người dân bản ịa, tổ chức quần chúng ở cơ sở, và các
tổ chức dân sự xã hội Việt Nam từ huyện ến cấp quốc gia, có thể có một sự tham gia của các
NGO ở cấp quốc gia cho việc hoàn thành các nguyên tắc thiết yếu như như minh bạch, hiệu
quả, hiệu quả, công bằng và sự tham gia, và tầm quan trọng của quản lý khiếu nại ể bảo
ảm BDS sẽ mang lại lợi ích cho những người xứng áng ược khen thưởng trên cơ sở giảm
phát thải và tạo ra thông tin có thể ược sử dụng ể nâng cao BDS. Việc thành lập một chính
sách/ nghị ịnh ể ảm bảo sự tham gia của các cơ quan hành chính và với hợp tác của một
tổ chức phi chính phủ là cần thiết. Sự thành công của Chương trình UN-REDD sẽ phụ thuộc
vào sự tham gia tích cực và sự tham gia của người dân bản ịa, nó là iều cần thiết ể xác
ịnh các cơ chế v n hóa ã hình thành ể giải quyết tranh chấp giữa các nhóm.
8
1 Tiềm năng của quản lý cộng đồng rừng đối với phân phối các lợi ích
của REDD+
Từ những n m 1990, ngành lâm nghiệp Việt Nam ã thúc ẩy một sự thay ổi từ quản
lý lâm nghiệp nhà nước hướng tới một cách tiếp cận phân cấp, bao gồm quản lý lâm nghiệp
cộng ồng (CFM), trong ó rừng và ất rừng ược giao cho hộ gia ình, cá nhân, nhóm của
hộ gia ình, làng xã ể bảo vệ và quản lý. Chương này dựa vào ba dự án CFM chính thực
hiện ở trong nước:
1. Dự án quản lý rừng thực hiện bởi Cục Lâm nghiệp / Bộ NN & PTNT và tài trợ của Quỹ Ủy
thác lâm nghiệp (TFF);
2. Dự án thực hiện quản lý rừng cộng tại các ịa iểm khác nhau của GTZ;
3. Dự án CFM ược tài trợ bởi KfW hiện ang ược thực hiện tại ịa iểm khác nhau.
Một số bài học quan trọng ược rút ra từ các dự án này có thể ược áp dụng cho việc áp
dụng các mô hình thí iểm quản lý rừng trong các hoạt ộng của REDD+ tại Việt Nam, bao
gồm:
• Sự phát triển của các thủ tục tiêu chuẩn vận hành, hướng dẫn lập kế hoạch sử dụng ất,
rừng và giao ất giao rừng, lập kế hoạch quản lý rừng, chia sẻ lợi ích, và quản lý tài chính.
• Có kinh nghiệm ể thành lập và hoạt ộng các quỹ khởi ầu cho cộng ồng.
• Có các ví dụ về làm thế nào ể liên kết các khoản thanh toán với thực hiện
• Hiểu biết về cách thức quản lý rừng bền vững thông qua bảo vệ rừng và quản lý có thể làm
t ng ộng lực kinh tế cho cộng ồng ịa phương
Tuy nhiên, ể thực hiện những bài học có ích trên cho dự án REDD+, các thủ tục và
hướng dẫn nên ược ơn giản hóa, ể có thể dễ dàng ược thông qua bởi các bên liên quan
khác nhau, ặc biệt là ở cấp ịa phương. Ngoài ra, các kỹ n ng mới cần ược truyền ạt cho
cả chính quyền ịa và người dân ịa phương.
1.1 Quản lý rừng cộng đồng: các hướng dẫn về kỹ thuật và hành chính
Kể từ những n m 1990, mô hình quản lý rừng công ã ược thực hiện trên nhiều ịa
iểm ở Việt Nam, với hỗ trợ kỹ thuật và tài chính từ các nhà tài trợ. Các trọng tâm chính của
chương trình bao gồm quy hoạch sử dụng rừng, ất và phân bổ, bảo vệ rừng và lập kế hoạch
quản lý, và sử dụng rừng và chia sẻ lợi ích (Wode và Bảo Huy, 2009). Ba dự án trọng iểm
CFM sẽ ược xem xét chi tiết hơn dưới ây.
1.1.1 Chương trình thí điểm quản lý rừng cộng đồng 2006-20071
Với sự hỗ trợ tài chính từ TFF, Bộ NN & PTNT, Cục Lâm nghiệp ã thực hiện "Chương trình
quản lý rừng cộng ồng thí iểm 2006-2007" tại 64 thôn của 38 xã, trong 10 tỉnh thành.
Quyền sở hữu cho tổng số 17.000 ha rừng ã ược chuyển giao cho cộng ồng ịa phương.
Các hoạt ộng như lập kế hoạch sử dụng ất, giao ất giao rừng, chia sẻ lợi ích, quản lý rừng,
và quản lý tài chính ã ược thực hiện trong chương trình này. Ngoài ra, quỹ Bảo vệ và Phát
triển cộng ồng rừng ã ược thành lập, với €4000 ược phân bổ cho từng xã ể khuyến
khích sự tham gia của hoạt ộng của cộng ồng hoạt. dự án TFF-MARD ã ạt ược ba kết
quả chính như sau:
1
This section is primarily based on the work by Enters and Nguyen (2009).
9
1. Thành lập các thủ tục tiêu chuẩn ể thực hiện CFM, bao gồm cả quy hoạch sử dụng ất,
giao ất, lập kế hoạch quản lý rừng, chia sẻ lợi ích, quản lý tài chính, lâm, khuyến nông. Cụ
thể, có 12 hướng dẫn và two circular letters do Bộ NN & PTNT ề ra về quy hoạch và quản lý
của quản lý rừng và các quy ịnh về việc sử dụng Quỹ.
2. Các thủ tục hoạt ộng tiêu chuẩn ã ược phê duyệt bởi Bộ NN & PTNT cho nhận rừng ở
40 xã. Các thủ tục bao gồm chương trình ào tạo khác nhau cho các bên liên quan, bao gồm
cả cho các nhân viên bảo vệ rừng, và các hộ gia ình ịa phương. ào tạo ã ược cung cấp
trong quá trình giao ất giao rừng cho cộng ồng, giải ngân nguồn vốn, chuẩn bị thu hoạch
rừng và kế hoạch quản lý rừng.
3. Cẩm nang quản lý rừng cộng ồng ã ược hoàn thành
Dự án ã ưa ra một tập hợp các hướng dẫn về kỹ thuật và hành chính. Tuy nhiên, bởi
chương trình chưa ược thử nghiệm, ây ược coi là một tài liệu sống. Trong khi các nguyên
tắc, thủ tục, quy ịnh rất phức tạp và khoa học, iều này c ng làm cho họ phần nào khó
kh n hơn ể có thể hiểu và áp dụng ở cấp ịa phương.
1.1.2 GTZ-supported
CFM
project
Kể từ giữa những n m 1990, GTZ ã hỗ trợ Chính phủ Việt Nam thực hiện các mô hình
CFM (Wode và Bảo Huy, 2009). Trong những n m ầu tiên, dự án CFM tập trung chủ yếu
vào phát triển và thử nghiệm quy trình kỹ thuật và quản lý giao ất rừng cho hộ gia ình, cá
nhân. Thủ tục ược tiếp tục phát triển trong giai oạn sau này, bao gồm những giao ất rừng
cho các nhóm hộ gia ình và cộng ồng. Các thủ tục này ã ược thử nghiệm ở Sơn La, Lai
Châu, ắk Lắk và các ịa phương. Kinh nghiệm từ các dự án CFM do GTZ tài trợ ược coi
như là nền tảng cho việc xây dựng các chính sách khác nhau của chính phủ, như Nghị ịnh
163 n m 1999 về việc hướng dẫn việc giao và cho thuê ất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia
ình, và cá nhân; iều 9 của Luật ất ai n m 2003 về việc giao ất giao rừng cho hộ gia
ình, cá nhân có quyền sử dụng ất lâu dài và bảo vệ rừng n m 2004 và Luật Phát triển
công nhận tư cách pháp lý của cộng ồng.
Từ n m 2000, dự án do GTZ hỗ trợ ã nhấn mạnh vào việc hướng dẫn kỹ thuật ể phát triển
các kế hoạch quản lý rừng ở cơ sở, ể hướng dẫn cộng ồng có thể áp ứng các yêu cầu pháp
lý, và ể thiết lập nền tảng pháp lý cho việc thu hoạch gỗ quy ịnh (Wode và Bảo Huy,
2009). Những thành tựu lớn trong l nh vực này bao gồm việc phát triển các thủ tục quy ịnh
tiêu chuẩn cho bảo vệ rừng và phát triển. Ngoài ra, sử dụng bền vững tài nguyên rừng là một
trong những nội dung quan trọng trong dự án CFM do GTZ tài trợ, quản lý thông qua sự kết
hợp bảo vệ rừng và khai thác. Các dự án ã cố gắng ể cải thiện lợi ích thiết thực cho các hộ
dân ịa phương thông qua việc bán gỗ khai thác thương mại. Các dự án CFM do GTZ hỗ trợ
tại ắc Lắc ã phát triển hướng dẫn khai thác và chia sẻ lợi ích phát sinh từ thu hoạch gỗ giữa
các cộng ồng và nhà nước (ibid.). Hiểu biết sâu sắc từ các sáng kiến hỗ trợ trong việc phát
triển hướng dẫn tiêu chuẩn, chính sách về sử dụng rừng và hưởng lợi các thỏa thuận chia sẻ
trong CFM.
Mặc dù một số nguyên tắc tồn tại mà có thể hạn chế các tiềm n ng của dự án REDD+, việc áp
dụng các thủ tục này trên toàn quốc thường vượt quá khả n ng có sẵn của người dân và chính
quyền ịa phương. Vì vậy, iều quan trọng là phải ơn giản hóa các thủ tục ể người dân và
ịa phương có thể dễ dàng ược thông qua trên thực tế.
10
1.1.3 KfW-supported
CFM
project
Ngân hàng ức KfW ã hỗ trợ một số dự án CFM tại các ịa phương khác nhau của Việt
Nam với mục tiêu cải thiện ời sống ịa phương và các iều kiện rừng. Các hoạt ộng chính
của dự án bao gồm giao ất giao rừng cho cộng ồng ịa phương, phát triển bảo vệ rừng
cộng ồng và kế hoạch phát triển, kế hoạch quản lý rừng (từ một ến n m n m), và làm rõ
các quyền và ngh a vụ của cộng ồng ối với các tiện ích và quản lý rừng. Thông thường,
các dự án KfW bắt ầu với sự tham gia lập kế hoạch sử dụng ất, tiếp theo kiểm kê rừng ể
o lường giá trị và trạng thái của gỗ rừng. Sau ó, quyền sở hữu rừng ã ược cấp cho cộng
ồng với các hợp ồng dài hạn (50 n m). Kế hoạch quản lý n m n m và một n m bao gồm
khai thác gỗ bền vững, ã ược chuẩn bị và nộp cho chính quyền ịa phương phê duyệt.
Trước khi doanh thu thu ược từ khai thác gỗ ã về ến tay người dân, dự án sẽ hỗ trợ tài
chính ể bồi thường lao ộng của cộng ồng trong bảo vệ rừng.
Hai thủ tục quan trọng ã ược phát triển và thử nghiệm trong các vùng dự án. Việc ầu
tiên là làm thế nào ể liên kết thanh toán cho việc thực hiện quản lý rừng bền vững thông
qua sự kết hợp bảo vệ rừng và quản lý. Việc thứ hai là các dự án ã có thể phát triển một cơ
chế bảo vệ rừng với sự hợp tác chặt chẽ từ các dự án, cộng ồng, chính quyền ịa phương, và
Ngân hàng Chính sách xã hội. Theo cơ chế này, các khoản thanh toán cho cộng ồng về bảo
vệ rừng ã ược thực hiện với iều kiện dựa trên các kết quả bảo vệ rừng của họ. Sau này, các
hướng dẫn về kế hoạch khai thác gỗ bền vững ã ược phát triển bởi dự án và ược thử
nghiệm trên thực tế, thúc ẩy sự gia t ng ộng lực kinh tế cho cộng ồng ịa phương thông
qua quản lý rừng bền vững. Thông tin chi tiết về thủ tục kết nối thanh toán ể thực hiện và
quản lý rừng bền vững ược mô tả trong chương này và trong chương 4.
Việc xem xét ba dự án trọng iểm quản lý rừng cộng ã chứng minh rằng quy trình kỹ thuật
và hành chính ể thực hiện mô hình CFM trong nước và có thể ược thông qua trong một dự
án dựa vào cộng ồng REDD+. Tuy nhiên, có một nhu cầu cải tiến các thủ tục và xây dựng
n ng lực cho các bên liên quan, ặc biệt là người dân ịa phương và các cấp lãnh ạo.
VẤN ĐỀ 1.1
Trình tự của quá trình triển khai dự án CFM
Thiếu những hướng dẫn rõ ràng và phù hợp với địa phương và một phương thức tiếp
cận toàn diện đối với các vấn đề có liên quan đến kế hoạch sử dựng đất rừng, phân bổ
đất rừng, kế hoạch quản lý rừng, phát triển bền vững rừng và những thỏa thuận trong
phân bổ lợi ích.
a) Thực hiện quá trình hiện có trên toàn quốc.
b) Tổng hợp quá trình hiện có, đơn giản hóa và thử nghiệm trên thực tế để có thể làm
Các lựa chọn
cho quá trình này trở nên phù hợp với địa phương. Bên cạnh đó, cung cấp những
hỗ trợ kĩ thuật để nâng cao năng lực cho các bên liên quan tại địa phương để có thể
triển khai dự án một cách hiệu quả.
Các hướng dẫn về quản lý và kĩ thuật hiện có là rất phức tạp và nằm quá khả năng thực
Bài học rút ra
thi của người dân và chính quyền địa phương.
ơn giản hóa quá trình thực hiện để có thể làm cho chính quyền và cộng đồng địa
Hành
ộng kiến
phương có thể dễ dàng tiếp cận trên thực tế. Bên cạnh đó, cung cấp những đào tạo cho
nghị tới Chính phủ
chính quyền và người dân địa phương.
Kiến nghị tới UN- Cần có giúp đỡ về mặt kĩ thuật tới chính phủ trong việc đơn giản hóa các thủ tục từ
Vấn đề cần được
nhận định
11
VẤN ĐỀ 1.1
Trình tự của quá trình triển khai dự án CFM
REDD
những kinh nghiệm rút ra được từ các dự án CFM trước đây và hiện nay. Hơn thế nữa,
cần cung cấp những hỗ trợ kĩ thuật để cải thiện năng lực cho chính quyền và người dân
địa phương.
1.2 Kinh
phí
cho
cộng đồng để khởi động dự án
Các quỹ cộng ồng ã trở thành một thành phần không thể thiếu của các chương trình CFM
tại Việt Nam trong những n m gần ây. Kinh nghiệm từ các chương trình trên ã ược sử
dụng cho việc xây dựng các hướng dẫn phù hợp cho dự án, mặc dù ánh giá có hệ thống
hoàn vẫn chưa ược công bố.
Sự khác nhau áng kể giữa các cơ chế tài trợ ược lựa chọn bởi các dự án thí iểm khác nhau,
với ý ngh a quan trọng về sở hữu cộng ồng. Một số dự án, chẳng hạn như dự án CFM do
TFF tài trợ, ã tạo ra tài khoản cho các cộng ồng dưới sự giám sát hành chính của Ủy ban
nhân dân xã. Các tài khoản cho phép các cộng ồng làng ể nhận ược khoản tiền chuyển từ
bên ngoài từ một số tổ chức, hoạt ộng ược xác ịnh trước. Các quỹ này vẫn là một phần
của hệ thống ngân sách nhà nước, tuy nhiên, và không cho phép các cộng ồng có thể thực
hiện quyền sở hữu ầy ủ hơn họ. Các dự án khác, chẳng hạn như các dự án-6 KfW, mở tài
khoản với Ngân hàng Chính sách xã hội (BSP) cho cộng ồng. Các tài khoản ược ứng tên
Ban Bảo vệ và Quản lý là chủ tài khoản, nhưng c ng bao gồm các biện pháp bảo vệ ể ng n
chặn lạm dụng từ các quỹ.
Như vậy, trái ngược với quy hoạch quản lý rừng, các thủ tục khai thác gỗ và chia sẻ lợi ích, có
thể không có ủ kinh nghiệm với các l nh vực sử dụng các quỹ cộng ồng. Không có một tài
liệu hay khuôn khổ có thể rút ra ể ánh giá và so sánh hiệu suất của các quỹ cộng ồng với
sự tập trung ặc biệt vào những lợi ích và chi phí của việc thúc ẩy các hoạt ộng cộng
ồng. Là phương pháp tiếp cận hiện có khác biệt áng kể với nhau và chưa ược ánh giá
chưa, có cần phải xác ịnh các thực hành tốt nhất trước khi ban hành chính sách hỗ trợ.
VẤN ĐỀ 1.2
Cơ chế cho chương trình REDD+ BDS và phân bổ của quỹ cộng đồng
Một số các dự án CFM thí điểm đã mang lại những kinh nghiệm quý báu trong việc sử
dụng quỹ cộng đồng để quản lý các khoản tài trợ phân bổ bởi chính phủ và các nguồn thu
có được từ khai thác gỗ của cộng đồng. Bộ NN&PTNT cần ban hành các quy định tương
ứng về các quỹ cộng đồng.
a) Thực hiện các hướng dẫn phát triển bởi các dự án TFF-CFM áp dụng trên toàn Việt
Nam.
b) Xác nhận chính quyền cấp tỉnh có nhiệm vụ xây dựng các quy định về quỹ cộng
Các lựa chọn
đồng.
c)
ánh giá các kinh nghiệm có được từ các dự án CFM thí điểm, xác định các thực
tiễn có thể sử dụng trong việc phát triển các quy định về quỹ cộng đồng.
Rút ra ược những kinh nghiệm quan trọng trong việc sử dụng quỹ cộng đồng trong các
dự án CFM. Tuy vậy, vẫn có những khác biệt đáng kể giữa các phương pháp tiếp cận
Bài học rút ra
phát triển từ những dự án CFM thí điểm, đặc biệt liên quan đến quyền sở hữu của cộng
đồng của quỹ. Là cần thiết để đánh giá kinh nghiệm từ những quỹ cộng đồng và xác định
rõ ràng những gì phải làm.
Xem xét những kinh nghiệm có được từ những quỹ cộng đồng trong các dự án TFFHành
ộng kiến
PPFP và ODA, có liên quan đến đại diện từ tất cả các cấp của chính phủ và các nhà tài
nghị tới Chính phủ
trợ chính của CFM, xác định hướng đi và cho phép phát triển những hướng dẫn trong
Vấn đề cần được
nhận định
12
VẤN ĐỀ 1.2
Cơ chế cho chương trình REDD+ BDS và phân bổ của quỹ cộng đồng
việc thành lập và quản lý các quỹ cộng đồng.
Kiến nghị tới UN- Cung cấp các hỗ trợ về mặt kĩ thuật cho việc xem xét, xác định những hướng đi cho dự
REDD
án, đồng thời xây dựng các quy định cần thiết.
1.3 Liên
kết các thanh toán với thực hiện
ể hoạt ộng tốt chương trình REDD+, tài chính trong quản lý rừng chỉ nên ược phân bố
cho giảm phát thải của ịa phương. Tuy nhiên, kinh nghiệm ở Việt Nam, từ Chương trình
661, các dự án CFM do TFF tài trợ, và cơ chế thanh toán gần ây cho dịch vụ môi trường rừng
(PFES), ã cho thấy rằng các khoản thanh toán theo các dự án này không gắn với việc thực
hiện một cách rõ ràng (UN-REDD và Bộ NN & PTNT, 2010; Enters và Nguyễn, 2009;
Gilmour và oàn, 2008). Trong làng Bần Yên, tỉnh Hòa Bình, thanh toán cho cộng ồng về
bảo vệ rừng theo Chương trình 661 ã ược phân bổ ều cho tất cả các hộ gia ình hiện có
bao gồm cả một số người không có ất (n m 2007). Sau khi thanh toán, không có thay ổi
trong cách sử dụng người dân và quản lý rừng ã ược quan sát khi so sánh với các hoạt
ộng của họ trước khi thanh toán (ibid.). C ng thuộc Chương trình 661, rừng tự nhiên trong
làng Thành Công của tỉnh Phú Thọ ã ược phân bổ cho các cộng ồng dân cư thôn ể bảo
vệ. Tuy nhiên, người dân ã không thay ổi cách họ sử dụng những rừng mặc dù ã thanh
toán tiền cho họ (ibid.). Tại Lâm ồng và tỉnh Sơn La, nơi dự án PFES của chính phủ ã ược
triển khai thí iểm, nhiều người sử dụng rừng không thay ổi cách họ sử dụng và bảo vệ
rừng bất chấp thanh toán2.
Thất bại trong việc liên kết thanh toán với hiệu suất có thể là do hai lý do chính. ầu tiên, có
thể ưa ra giả thuyết rằng các mức thanh toán với người sử dụng rừng là không ủ cao ể
thúc ẩy một sự thay ổi cơ bản trong hành vi của người sử dụng rừng, ặc biệt ở các khu
vực như Lâm ồng và Sơn La, nơi có chi phí cơ hội cao. Tại Sơn La, các hộ gia ình với việc
thanh toán từ ề án PFES chỉ thu ược 12.500 ồng /n m ($0,6 Mỹ), bằng với số tiền trả cho
một ha rừng như PFES thanh toán ở một số khu vực ở tỉnh Lâm ồng trước khi thanh toán
iều chỉnh PPC (cá nhân liên lạc với một nhân viên cao cấp của Bộ NN & PTNT). Thứ hai, cơ
chế thực thi thanh toán dựa trên hiệu suất chưa ược thực hiện tại chỗ. ến nay, không có
ánh giá về chất lượng và số lượng dịch vụ môi trường ược cung cấp bởi những khu vực
rừng trước và sau khi thanh toán. Cho ến nay, những nỗ lực ã ược tập trung vào các hoạt
ộng của cơ cấu thanh toán hơn là ánh giá của các dịch vụ.
Tuy nhiên, dự án KfW-6 ã có thể liên kết thanh toán ể thực hiện. Bồi thường ược cung
cấp cho các lao ộng tham gia bảo vệ rừng. Thanh toán ược thực hiện có iều kiện thông
qua BSP, và thanh toán chỉ ược thực hiện nếu cộng ồng ịa phương có thể chứng minh
một sự cải thiện các iều kiện rừng như là kết quả của những nỗ lực bảo vệ của họ, theo ánh
giá của bên thứ ba. Dự án trả tiền cho cộng ồng vào một tài khoản mở tại các BSP với người
ứng ầu cộng ồng là chủ tài khoản. ể tránh việc lợi dụng các quỹ, rút tiền từ ngân hàng
ược thực hiện không chỉ phụ thuộc vào hiệu n ng của họ mà còn về việc phê duyệt của
chính quyền ịa phương. Thanh toán bị ình chỉ nếu cộng ồng không tuân thủ yêu cầu dự
án.
13
VẤN ĐỀ 1.3
Thanh toán dựa trên hiệu suất
Vấn đề cần được
nhận định
Các lựa chọn
Bài học rút ra
Hành
ộng kiến
nghị tới Chính phủ
Kiến nghị tới UNREDD
Hầu hết các phương thức thanh toán hiện có như Chương trình 661 hay PFES đều dựa
trên hiệu suất mặc dù có rủi ro rằng thanh toán sẽ không dẫn tới duy trì hay làm giàu
các dịch vụ môi trường.
a) Thanh toán của REDD+ được thực hiện giống như Chương trình 661 hay PFES
không với kết hợp giữa thanh toán và hiệu suất.
b) Thanh toán của REDD+ gắn kết chặt chẽ với hiệu suất như được thực hiện trong
dự án KfW-6.
KfW-6 cung cấp một ví dụ điển hình cho việc thanh toán dựa trên hiệu suất thong qua
mô hình CFM. Thành công từ mô hình trên phụ thuộc rất lớn vào sự hỗ trợ của chính
quyền địa phương, hỗ trợ kĩ thuật và tài chính từ các nhà tài trợ để giúp đỡ với các thủ
tục và yêu cầu quan lieu từ chính quyền.
Thực hiện REDD+ BDS sử dụng các bài học đã được rút ra từ thanh toán dựa trên hiệu
suất từ dự án KfW-6
Cung cấp hỗ trợ kĩ thuật để phát triển mô hình thanh toán dựa trên hiệu suất cho
chương trình REDD+.
1.4 Quản lý và bảo vệ rừng theo dự án CFM
Các chi phí xã hội và tài chính trong các giao dịch kinh doanh liên quan ến CFM, chẳng
hạn như thời gian tại các cuộc họp và các ầu vào lao ộng trực tiếp cần thiết ể thực hiện
kiểm kê rừng, bảo vệ rừng và trồng cây, có thể ược coi là khá quan trọng cho cộng ồng ịa
phương (Gilmour và Doan 2008). Có những chi phí cơ hội liên kết với các yêu cầu này là khá
quan trọng, ặc biệt là cho người nghèo (ibid.).
Thông thường, các khu rừng giao cho cộng ồng ịa phương thuộc dự án CFM có chất
lượng kém. Do ó, rất khó cho các cộng ồng ịa phương ể lấy ược một lợi ích vật chất
áng kể từ rừng (Gilmour và oàn, 2008; Wode và Bảo Huy, 2009). Từ dự án CFM do TFF tài
trợ cho thấy những khu rừng giao cho cộng ồng tương ối nhỏ và chủ yếu là người nghèo.
Chỉ có hai trong số 64 làng tham gia vào các dự án nhận ược rừng phân loại như 'giàu', chỉ
chiếm 242 ha. trong tổng số 17.000 ha ược phân bổ. Ngoài ra, khoảng 55 phần tr m của
rừng ược giao cho 64 làng ã ược chỉ ịnh cho mục ích bảo vệ, và do ó không ược
phép thu hoạch. Nói cách khác, ít hoặc không có lợi ích từ các sản phẩm rừng ược tích luỹ
cho cộng ồng ịa phương, và iều này chắc chắn ã hành ộng ể ng n cản sự tham gia
của cộng ồng trong dự án.
Bảo vệ rừng bền vững phụ thuộc vào ộng lực kinh tế cung cấp cho cộng ồng (Wode và Bảo
Huy, 2009). Trong bối cảnh của CFM tại Việt Nam , các ưu ãi kinh tế tạo ra từ bảo vệ rừng
thường không ầy ủ hoặc bền vững. iều này cho thấy rằng thu hoạch gỗ bền vững từ rừng
sản xuất tự nhiên là cần thiết ể cung cấp ủ ộng lực cho các cộng ồng ịa phương (ibid.).
Một ví dụ iển hình có thể ược tìm thấy với các dự án KfW-6. Các dự án ã ược làm việc
với chính quyền ịa phương và cộng ồng ể tích hợp quản lý rừng vào CFM. Theo dự án,
cộng ồng tại xã Phú Mỹ, tỉnh Bình ịnh ã ược giao 364 ha rừng sản xuất tự nhiên. Dự án
cung cấp 36.400.000 ồng ($1900), hoặc 100.000 ồng /ha, như thanh toán hàng n m cho
cộng ồng ể ền bù cho các lao ộng từ cộng ồng ể góp phần bảo vệ rừng. Khi cộng
ồng ã có thể chứng minh việc nâng cao chất lượng rừng như là kết quả của nỗ lực bảo vệ
của họ, thu hoạch gỗ bền vững hiện ang ược thực hiện với sự cho phép của chính quyền
ịa phương. Trong chuyến th m hiện trường vào 8/2010, các cộng ồng với sự hỗ trợ từ dự
14
án ã ược chuẩn bị một kế hoạch khai thác gỗ ể trình chính quyền huyện và tỉnh. Ước tính
cho thấy khoảng $12.000 từ việc bán gỗ sẽ tích luỹ cho cộng ồng.
Phân bổ rừng sản xuất tự nhiên cho cộng ồng ịa phương, và sau ó cho phép các cộng
ồng ược hưởng lợi từ việc bán gỗ bền vững, ã ược thông qua bởi các dự án CFM khác
nhau tại Việt Nam (Bảo Huy, 2009). Khuyến khích kinh tế tốt hơn cho cộng ồng ịa phương
thông qua bảo vệ rừng và quản lý sẽ khuyến khích các hành ộng ể bảo vệ và bảo tồn rừng
tốt hơn.
VẤN ĐỀ 1.4
Bảo vệ và phát triển rừng theo chương trình CFM
Vấn đề cần được
nhận định
Các lựa chọn
Bài học rút ra
Hành
ộng kiến
nghị tới Chính phủ
Kiến nghị tới UNREDD
Bảo vệ và phát triển rừng chỉ có thể bền vững nếu những thúc đẩy kinh tế tới cộng đồng
được phát triển hiệu quả và trong 1 thời gian dài. Thanh toán cho cộng đồng từ các hoạt
động bảo vệ rừng có giá trị nhỏ, chính vì thế dẫn tới thất bại trong công tác bảo vệ
rừng. Chương trình CFM với bảo vệ và phát triển rừng có thể cung cấp những động lực
tốt hơn tới cộng đồng địa phương. Tuy nhiên, quy trình hiện tại cho việc thu hoạch gỗ
bền vững vẫn còn rườm rà và quan liêu.
a) Dự án REDD+ dựa trên cộng đồng được thiết kế để chú trọng vào bảo vệ rừng và
không phụ thuộc vào bất kì yếu tố nào khác của CFM.
b) Dự án REDD+ dựa trên cộng đồng được thí điểm ở khu vực mà dự án CFM tồn tại
với cả chức năng bảo vệ và quản lý, với các quy trình cho thu hoạch gỗ bền vững
được đơn giản hóa và được chấp nhận thực hiện.
Sự kết hợp của cả bảo vệ và phát triển rừng trong CFM như đã được chứng minh trong
dự án KfW-6 đã đưa ra những tiềm năng trong việc cung cấp những thúc đẩy cao cho
cộng đồng.
ơn giản hóa các thủ tục rườm rà và quan lieu liên quan đến thu hoạch gỗ, và tạo lập
một quy trình thu hoạch gỗ bền vững. Chính phủ nên thí điểm dự án REDD+ dựa vào
cộng đồng theo lựa chọn b.
Hỗ trợ kĩ thuật tới chính phủ trong việc đơn giản hóa các thủ tục thu hoạch gỗ và tạo
lập một quy trình thu hoạch gỗ bền vững. Giúp đỡ chính phủ trong việc chọn lựa cộng
đồng để thực hiện dự án REDD+ dựa trên cộng đồng.
1.5 Các
vấn đề, bài học rút ra và các kiến nghị
Chương này
tại Vietnam.
ã nêu ra những tiềm n ng của CFM trong việc thực hiện dự án REDD+BDS
• Kinh nghiệm hiện tại từ dự án CFM, ặc biệt là tiêu chuẩn thủ tục hoạt ộng, hướng dẫn lập
kế hoạch sử dụng ất, rừng và giao ất giao rừng, kế hoạch quản lý rừng, chia sẻ lợi ích, và
quản lý tài chính.
• Kinh nghiệm hiện có ể khởi ộng cho sự thành lập và hoạt ộng của các quỹ cộng ồng
• Ví dụ về làm thế nào ể liên kết thanh toán ể thực hiện.
• Insights vào cách quản lý rừng bền vững có thể ạt ược thông qua bảo vệ rừng và quản lý,
thông qua các ưu ãi kinh tế cung cấp cho cộng ồng ịa phương tốt hơn.
Các thủ tục ể thực hiện là rất phức tạp và việc thông qua các chính sách vượt xa n ng lực
của hầu hết các quan chức ịa phương và cộng ồng. Kết quả là, cần phải tổng hợp và ơn
giản hóa các thủ tục ể làm cho họ thêm tại ịa phương phù hợp và hiểu rõ, và vì thế trước
ể áp dụng trên thực tế. Ngoài ra, có thể yêu cầu xây dựng n ng lực cho cán bộ ịa phương
và cộng ồng. Bảng 1.1 tóm tắt các vấn ề, bài học kinh nghiệm và ề xuất một số kiến nghị
bổ sung.
15
Bảng 1-1: Các vấn đề, bài học đạt được và khuyến nghị
Vấn đề
Các thủ tục
Bài học đạt được
Các hướng dẫn về quản lý và kĩ
thuật về CFM tồn tại và cho thấy
các tiềm năng cho việc thực thi dự
án REDD+ dựa vào cộng đồng.
Nhưng các thủ tục hiện có là rất
phức tạp, do đó, sẽ là rất khó để áp
dụng ở cấp độ địa phương.
Kiến nghị tới chính phủ
Việt Nam
Tổng hợp và đơn giản hóa
các thủ tục để có thể phù hợp
với địa phương.
Cung cấp các đào tạo tới
chính quyền và người dân
địa phương.
Thí điểm dự án REDD+ dựa
trên cộng đồng ở khu vực có
CFM.
Kiến nghị tới chương
trình UN-REDD
Giúp ỡ chính phủ
trong cải tiến các thủ
tục. Cung cấp đào tạo
kĩ thuật tới các giảng
viên lựa chọn, các cán
bộ và một số cộng đồng
địa phương.
Quỹ cộng
đồng
Kinh nghiệm trong xây dựng và
mở rộng quỹ cộng đồng là có sẵn.
Tuy nhiên, các bài học kinh nghiệm
có được từ các đặc điểm của quỹ và
các lợi ích và chi phí cho việc thúc
đẩy các hoạt động của quỹ là không
có.
Bộ NN&PTNT nên đưa ra
các quy định tương ứng về
các quỹ cộng đồng.
Hỗ trợ kĩ thuật để xem
xét, xác định các kinh
nghiệm tốt và xây dựng
các quy định.
Kết nối thanh
toán với hiệu
suất
ề án thanh toán hiện tại không dựa
trên hiệu suất, chính vì thế, có nguy
cơ là không có bổ sung được tạo ra
như là một kết quả của thanh toán.
Thực thi REDD+ BDS sử
dụng cơ chế thanh toán có
điều kiện tương tự với cơ chế
đã được thực hiện trong dự
án KfW-6.
Hỗ trợ kĩ thuật được
cung cấp tới quá trình
thực thi dự án.
Quản lý rừng
dựa vào cộng
đồng
Rừng sẽ được bảo vệ bền vững nếu
các ưu đãi kinh tế cho cộng đồng
được cung cấp đầy đủ và dài hạn.
CFM với các khía cạnh bảo vệ bảo
vệ và quản lý rừng có thể cung cấp
các ưu đãi cao hơn cho cộng đồng.
ơn giản hóa các thủ tục
hành chính rườm rà liên quan
tới thu hoạch gỗ và sau đó
thủ tục hóa các thủ tục này.
Hỗ trợ kĩ thuật tới
chính phủ. Giúp đỡ
chính phủ thử nghiệm
các thủ tục đã được cải
tiến vào thực tế.
16
2 Pháp
chế và năng lực hành chính trong hỗ trợ quản lý rừng cộng đồng
Chính phủ Việt Nam ã công nhận CFM trong thập kỷ qua ã cho thấy rõ tiềm n ng
trong việc góp phần quản lý rừng bền vững. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (2004) cho phép
giao ất rừng cho hộ gia ình, nhóm hộ và cộng ồng làng xã. Chiến lược phát triển rừng
n m 2006 ã ược lấy tên như một chương trình xúc tiến cho CFM như là một hành ộng ưu
tiên cho ến n m 2020. ến cuối n m 2009, cộng ồng ịa phương sở hữu quyền sử dụng
ất ến hơn một phần tư trong tổng số ất lâm nghiệp tại Việt Nam. Các dự án thí iểm
khác nhau, bao gồm cả các chương trình thí iểm lớn thực hiện bởi Cục Lâm nghiệp với sự tài
trợ của TFF ã phát triển các thủ tục trong quản lý rừng cộng ồng (xem chương 1). Tuy
nhiên, các thủ tục vẫn chưa ược phát triển trong một khuôn khổ chính sách cho phép và cơ
cấu hành chính hỗ trợ cho các xúc tiến quy mô lớn của CFM tại Việt Nam.
Dựa trên việc xem xét lại các kinh nghiệm tốt có ược từ các nước khác (e.g., Edmunds and
Wollenberg 2003; Larson et al. 2010), chương này bắt ầu từ một tiền ề cho rằng CFM có thể
cung cấp những nền tảng quan trọng cho các hoạt ộng của REDD+ nếu các iều kiện sau
ây ược ặt ra:
• Cộng ồng nắm giữ quyền sở hữu ối với ất rừng, hoặc là thông qua các chức danh cá
nhân hoặc tập thể.
• Chính sách quốc gia cho phép các cộng ồng thôn, làng, nhóm hộ ể bảo vệ và quản lý
rừng chung.
• Cộng ồng hoặc nhóm hộ gia ình có thể
ng ký như một tổ chức hợp pháp ể có thể
tham gia vào các hợp ồng với các bên thứ ba.
• Chính sách quốc gia cho phép và quy ịnh một loạt các nhân tố, bao gồm cả các tổ chức
nhà nước, công ty tư nhân, và các tổ chức xã hội dân sự (CSO), có thể tương tác với các cộng
ồng ịa phương quản lý rừng.
Chương này tóm tắt ánh giá tình hình ở Việt Nam liên quan ến từng khía cạnh ể xác
ịnh các vấn ề chính, bài học kinh nghiệm và lựa chọn cho việc thực hiện dựa vào cộng
ồng REDD +.
2.1 Quyền sở hữu rừng của cộng đồng
ru
Cộng ồng ịa phương ược coi như là
thành phần có quyền sở hữu rừng lớn nhất tại
Việt Nam bên cạnh Ban Quản lý Khu Bảo tồn.
Người dân ịa phương (bao gồm cả cá nhân và
tập thể) nắm giữ ến 26% tổng diện tích rừng
của cả nước 13.100.000 ha (xem Hình 2 1). 18%
diện tích rừng hiện ang ược quản lý tạm
thời bởi chính quyền cấp xã. Khu vực này dự
kiến sẽ ược một phần hoặc toàn bộ giao cho
người dân
ịa phương trong tương lai.
Forest land tenure in Vietnam.
Pháp chế và thủ tục kỹ thuật ược áp dụng cho việc Figure
giao 2-1:
ất rừng
cho cộng ồng (Wode và
Bảo Huy 2009). Luật Bảo vệ Phát triển rừng n m 2004 cho phép giao ất rừng cho người dân
ịa phương dưới nhiều hình thức: cá nhân, hộ gia ình, nhóm hộ, và các cộng ồng làng xã.
Figure 2.1: Forest ownership by groups of actors
(2009)
17
Thông tư 38 n m 2007 cung cấp toàn diện cho các thủ tục giao ất rừng với òi hỏi có sự
tham gia của người dân ịa phương và phù hợp với nguồn nhân lực và tài chính có sẵn cho
chính quyền ịa phương. Các thủ tục ã ược áp dụng trong các dự án thí iểm khác nhau,
bao gồm cả các dự án quản lý rừng cộng do TFF tài trợ thực hiện bởi Cục Lâm nghiệp trong
hoạt ộng thường xuyên của mình.
Câu hỏi chính là về việc phân bổ của 18% diện tích rừng của Việt Nam hiện ang thuộc
quyền quản lý tạm thời của chính quyền cấp xã (Nguyen et al. 2010). Những thành phần nào
sẽ có ủ iều kiện ể ược nhận ất lâm nghiệp? Chiến lược quốc gia về Phát triển rừng
n m 2006 ã ặt mục tiêu 2,5 triệu ha và bốn triệu ha ất rừng ược giao cho cộng ồng
ịa phương vào n m 2010 và n m 2020. Những mục tiêu này ề xuất rằng hầu như toàn bộ
ất ai chưa ược phân bổ (cộng với một số ất lâm nghiệp hiện ang giao cho các thành
phần khác) sẽ ược giao cho cộng ồng ịa phương, mà không có tính khả thi c ng không
phù hợp với iều kiện của người dân ịa phương. Người dân ịa phương có thể tùy chọn
giao cho hộ gia ình, cá nhân, kể cả trường hợp họ muốn quản lý rừng theo các nhóm hoặc
tập thể (UN-REDD và Bộ NN & PTNT 2010, ặc biệt là Chương 5). Các chỉ tiêu quy ịnh
trong Chiến lược phát triển lâm nghiệp c ng phản ánh thực tế ang diễn ra trong giao ất
rừng, trong ó mục tiêu ề ra ở cấp trung ương hoặc cấp tỉnh ược thực hiện tại ịa phương
trong chương trình chiến dịch. Một chế ộ phản ứng sẽ ược sử dụng ể thay thế cho cách
tiếp cận từ trên xuống, qua ó sẽ tạo iều kiện cho cộng ồng ịa phương có cơ hội ể áp
dụng cho việc giao ất rừng trong một quá trình từ dưới lên.
VẤN ĐỀ 2.1
Phân bổ diện tích rừng còn lại
Chính phủ đã phân bổ 26% diện tích rừng tại Việt Nam cho cộng đồng địa phương.
18% còn lại có sẵn cho các phân bổ tiếp theo. Câu hỏi được đặt ra là phần nào của diện
tích đất còn lại nên tới cộng đồng địa phương, dưới hình thức nào (hộ gia đình, nhóm
hoặc cộng đồng làng xã), và bằng các thủ tục nào.
a) Phân bổ tất cả diện tích rừng còn lại tới các cộng đồng làng xã theo những mục tiêu
được đặt ra trong chiến lược phát triển rừng năm 2006.
b) Phân bổ diện tích rừng còn lại dưới nhiều hình thức khác nhau dựa trên các hạn
Các lựa chọn
ngạch và tiêu chuẩn được quyết định ở cấp Trung ương và địa phương.
c) Phân bổ diện tích rừng còn lại dưới nhiều hình thức khác nhau dựa trên các phản
hồi được thu thập từ người dân địa phương và chính quyền cấp quận huyện..
Cần ưu tiên hang đầu cho lợi ích của người dân địa phương, bởi họ có những ưu tiên
Bài học rút ra
khác nhau cho hình thức phân bổ. Họ có thể ưu tiên hình thức phân bổ cá nhân mặc dù
nơi họ sống là theo hình thức nhóm hoặc làng xã.
Phát triển thủ tục phù hợp cho việc phân bổ diện tích rừng còn lại dựa trên những gì
Hành
ộng kiến
người dân địa phương đã đệ trình cho việc phân bổ rừng và chính quyền quận huyện
nghị tới Chính phủ
quyết định hình thức áp dụng.
Giúp
ỡ chính phủ để thiết kế và thực hiện hình thức phân bổ đất rừng phù hợp tại các
Kiến nghị tới UNkhu
vực
ưu tiên của REDD+.
REDD
Vấn đề cần được
nhận định
2.2 Chính
sách
quốc gia về bảo vệ và phát triển rừng
Chính phủ Việt Nam ã có những tiến bộ áng kể trong việc xác ịnh và thực hiện chính
sách quốc gia về bảo vệ rừng của cộng ồng ịa phương. Thông tư 70 (ban hành n m 2007,
thay thế Thông tư 56 từ n m 1999) cung cấp những hướng dẫn rõ ràng cho sự phát triển của
quy ịnh Bảo vệ và phát triển rừng trong cộng ồng làng xã (VFPDRs). Những quy ịnh
như vậy ã ược phổ biến ở nhiều làng trên khắp Việt Nam, as are Village Forest Protection
18
and Development Boards (VFPDBs).
Quy trình ã bị hạn chế hơn nhiều về chính sách cho phép cộng ồng ịa phương tham gia
vào quản lý rừng, mặc dù các dự án CFM thí iểm ã phát triển và thử nghiệm các thủ tục
phù hợp (Wode và Bảo Huy, 2009). Các thủ tục áp dụng cho quy hoạch quản lý rừng, khai
thác gỗ và chia sẻ lợi ích là quá cồng kềnh cho cộng ồng, bởi những thủ tục trên ã ược
thiết kế dựa trên quan iểm ối với các hoạt ộng quy mô lớn ược thực hiện bởi các kỹ sư
lâm nghiệp. ồng thời, các dự án CFM thí iểm tài trợ bởi KfW và GTZ ã chứng minh khả
n ng của các cộng ồng ịa phương trong việc xây dựng kế hoạch quản lý rừng, gỗ thu
hoạch và nhận ược một phần lợi từ rừng ể phù hợp với các hỗ trợ từ bên ngoài (xem
chương 1). Hướng dẫn tương ứng tồn tại ể áp dụng trong vùng dự án và ược phê duyệt bởi
cơ quan cấp tỉnh và Bộ NN & PTNT.
Bộ NN & PTNT ang có một vị thế tốt trong việc tận dụng các hướng dẫn từ dự án hiện có
như là một cơ sở cho việc xây dựng chính sách ể cho phép lập kế hoạch quản lý rừng, khai
thác gỗ và chia sẻ lợi ích cho cộng ồng lâm nghiệp. Ví dụ, việc ánh giá cuối cùng của dự án
CFM do TFF tài trợ ã ưa ra kết luận rằng Bộ NN & PTNT nên phát triển chính sách quản
lý CFM phù hợp trên cơ sở các nguyên tắc phát triển từ các dự án CFM do TFF tài trợ (Enters
và Nguyễn, 2009), một kết luận cộng hưởng với các kiến nghị chính của một ủy ban GTZ
(Wode và Bảo Huy 2009) và một chính sách ngắn gọn ược xuất bản bởi RECOFTC - Trung
tâm Con người và rừng (Nguyễn Quang Tân, 2010). Việc thành lập và hoạt ộng của các quỹ
cộng ồng là thành phần CFM duy nhất có yêu cầu sự tham gia của nhiều thành phần hơn và
sự ánh giá có hệ thống. Bởi những phương pháp tiếp cận hiện có khác biệt áng kể so với
nhau và chưa có ánh giá nào ược nêu ra (xem Chương 1), có sự cần thiết ể xác ịnh kết
quả từ thực tiễn trước khi cho phép ban hành chính sách quốc gia. Phát triển phù hợp chính
sách quốc gia về quỹ cộng ồng sẽ là một iều kiện quan trọng cho các hành ộng có quy
mô lớn của REDD+.
VẤN ĐỀ 2.2
Chính sách trong bảo vệ và phát triển rừng dựa trên cộng đồng
Bộ NN&PTNT đã xác định và triển khai chính sách trong bảo vệ rừng, tuy vậy, Bộ vẫn
còn phải ban hành them chính sách phù hợp trong quản lý rừng, mặc dù hướng dẫn chi
tiết cho dự án đã được thong qua. Cộng đồng yêu cầu một khung chính sách để có thể
cho phép bảo vệ và phát triển rừng.
a) Tạo ra các hướng dẫn phát triển dựa trên dự án CFM do TFF tài trợ được áp dụng
trên toàn Việt Nam. Make guidelines developed under TFF-funded CFM
project applicable across Vietnam.
b) Xác nhận thẩm quyền của địa phương trong việc tạo lập những điều lệ hướng dẫn
Các lựa chọn
trong quản lý cộng đồng.
c) Xem xét lại những hướng dẫn hiện có từ dự án CFM do TFF tài trợ và dự án ODA
để phát triển chính sách quốc gia cho phép và giới hạn các hướng dẫn được thiết lập
bởi địa phương.
Mặc dù các dự án CFM thí điểm ở một số tỉnh thành đã đưa ra một số hướng dẫn được
Bài học rút ra
thông qua bởi Bộ NN&PTNT, là cần thiết để Bộ xem xét và thiết lập chính sách quốc
gia. Việc sử dụng của quỹ cộng đồng cần được đánh giá và xác định kĩ hơn.
Xem xét lại những hướng dẫn có sẵn từ dự án CFM do TFF tài trợ và dự án ODA, có
Hành
ộng kiến liên quan đến những đại diện từ tất cả các cấp của chính phủ và các nhà tài trợ chính,
nghị tới Chính phủ
đồng thời rút ra những bài học từ địa phương sẽ giúp để phát triển khung chính sách hợp
lý.
Kiến nghị tới UN- Hợp tác với các nhà tài trợ khác về việc phân bổ những hỗ trợ kĩ thuật cho việc xem xét
REDD
và thiết lập chính sách.
Vấn đề cần được
nhận định
19
2.3 Tình
trạng pháp lí của cộng đồng làng xã
Cộng ồng làng không ược công nhận là tổ chức pháp chế theo Mã Dân sự n m 1995 và
2005. iều này ã thiếu i sự công nhận hợp pháp tạo ra một rào cản lớn cho việc thúc ẩy
cộng ồng lâm nghiệp tại Việt Nam. Một số vấn ề ã ược giải quyết theo Luật ất ai
2003 và Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004, vì chúng cho phép giao ất rừng cho cộng ồng
làng xã. Ngoài ra, dự án CFM ã hình thành nên VFPDBs theo quy ịnh của chính sách quốc
gia và quy ịnh rõ ràng phát triển về sự hình thành và hoạt ộng của các Ban. Ban ã cho
phép các cộng ồng làng có thể tham gia vào thỏa thuận hợp ồng với các ơn vị nhà nước,
chẳng hạn như ơn vị bảo vệ rừng, và nhận tiền từ họ. Tuy nhiên, những tiến bộ trên ã bị
giới hạn trong l nh vực hành chính, không có khả n ng giải quyết vấn ề liên quan tới các
cộng ồng làng có thể tham gia vào bất k giao dịch bên ngoài khu vực nhà nước. Ví dụ, họ
không thể giữ tài khoản ngân hàng, tính phí cho việc khai thác lâm sản, bán gỗ trực tiếp cho
thương nhân, hoặc phải chịu trách nhiệm ối với vi phạm ối với hợp ồng bảo vệ rừng. Do
ó, hoạch ịnh chính sách cấp cao ã bày tỏ lo ngại về khả n ng của cộng ồng có thể ể
nhận lợi ích REDD+ hay không do sự thiếu công nhận hợp pháp (IUCN 2010).
Các dự án CFM ã phát triển các giải pháp ặc biệt ể áp ứng với việc thiếu sự công nhận
hợp pháp từ các cơ quan nhà nước(xem Chương 1), nhưng vẫn có những ng n cản tồn tại
không cho các cộng ồng làng xã chiếm một vai trò ộc lập hơn. Ví dụ, các dự án CFM, thiết
lập 'quỹ cộng ồng' dưới sự giám sát của chính quyền cấp xã (ví dụ như trong dự án CFM do
TFF tài trợ và do ADB tài trợ FLITCH), trong ó có vấn ề liên quan đến liệu cộng ồng làng
xã có khả n ng ể thực hiện quyền sở hữu các quỹ mà họ ược trao hay không (xem Chương
1). minh họa khác nữa ến từ cộng ồng khai thác gỗ trong dự án thí iểm GTZ và KfW-6,
nơi mà cộng ồng ã phải bán gỗ thông qua chính quyền ịa phương, họ không thể bán trực
tiếp cho thương nhân. Việc thiếu sự công nhận pháp lý như vậy, giữ cho các cộng ồng liên
kết với cơ quan nhà nước ịa phương trong một mối quan hệ phụ thuộc, ã ng n ngừa họ
tham gia vào một vai trò ộc lập hơn là ối tác.
Những hạn chế của các nỗ lực trên chứng minh sự cần thiết ể phát triển một thủ tục ơn giản
thông qua ó các cộng ồng làng xã có thể
ng ký dưới danh ngh a là tổ chức hợp pháp,
tương tự như với các thủ tục tồn tại ở các nước khác, chẳng hạn như ejidos và doanh nghiệp
lâm nghiệp cộng ồng tại Mexico (Bray et al. 2005). Ở Việt Nam, cộng ồng làng xã có thể
ng ký là hợp tác xã, sử dụng quyền sở hữu rừng của mình ể óng góp tài sản cần thiết và
phát triển VFPDBs thành một cơ cấu tổ chức có thể ược chấp nhận (Nhóm chuyên gia Lâm
nghiệp cộng ồng 2008; Nguyen Ba Ngai 2009; IUCN 2010).
VẤN ĐỀ 2.3
Tình trạng pháp lý của cộng đồng làng xã
Vấn đề cần được
nhận định
Các lựa chọn
20
Cộng đồng làng xã có thể nhận đất rừng theo pháp luật bảo vệ và phát triển rừng năm
2004, mặc dù họ không được công nhận là một tổ chức hợp pháp theo Mã Dân Sự. thiếu
công nhận pháp lý ngăn cản cộng đồng tham gia vào các giao dịch dân sự.
a) Tiếp tục đối phó với việc thiếu công nhận pháp lý
b) Thay ổi mã dân sự để có thể công nhận cộng đồng làng xã
c)
ơn giản hóa các thủ tục có sẵn để kết hợp các cộng đồng làng xã như là một tổ chức
pháp lý theo Bộ luật dân sự, ví dụ như hợp tác xã.
- Xem thêm -
.PDF 
56 
94 
121 
