Tài liệu đánh giá vai trò quy hoạch đô thị ở tỉnh an giang luận văn thạc sĩ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH LÊ MINH ĐIỆT ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ CỦA QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở TỈNH AN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP.Hồ Chí Minh – Năm 2014 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT LÊ MINH ĐIỆT ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ CỦA QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở TỈNH AN GIANG Ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS HUỲNH THẾ DU TP.Hồ Chí Minh – Năm 2014 -i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng Tác giả Lê Minh Điệt năm 2014 -ii- LỜI CẢM ƠN Trước tiên tôi xin gửi những lời cảm ơn trân trọng và cảm động nhất đến Tiến sĩ Huỳnh Thế Du, người thầy tận tâm hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn này. Thầy tận tình hỗ trợ phương pháp, chỉ dẫn kiến thức khoa học và động viên tinh thần giúp tôi hoàn thành luận văn. Xin cảm ơn quý thầy, cô đã nhiệt tình giảng dạy và truyền thụ kiến thức quý báu cho tôi để tôi có được niềm tự hào xuất thân từ Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Cảm ơn tất cả cán bộ, nhân viên của Chương trình đã tạo điều kiện tốt nhất để tôi tham gia Chương trình trong thời gian qua. Cảm ơn Chương trình đã cho tôi những trải nghiệm đáng quý mà rất nhiều trong số đó chỉ có được khi ở Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Xin cảm ơn các bạn học cùng lớp đã luôn hỗ trợ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu ở Chương trình. Xin cảm ơn lãnh đạo UBND tỉnh, Sở Xây dựng tỉnh An Giang đã tạo điều kiện cho tôi đi học. Cảm ơn các bạn đồng nghiệp thay tôi đảm nhiệm công việc cơ quan trong thời gian qua và tích cực cung cấp nguồn dữ liệu quan trọng để tôi hoàn thành luận văn này. Xin cảm ơn gia đình đã hết lòng yêu thương, tạo điều kiện vật chất cùng nguồn lực tinh thần khích lệ tôi hoàn thành khoá học này. Khi hoàn thành luận văn này trở lại làm việc, tôi sẽ đem những trải nghiệm, kiến thức và phương pháp tư duy phân tích chính sách đã tích luỹ ứng dụng vào thực tiễn công tác chắn chắn nó sẽ giúp ích cho tôi rất nhiều trong cuộc sống và công việc của mình. Học viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Lê Minh Điệt -iii- TÓM TẮT Công tác quy hoạch đô thị (QHĐT) được các cấp chính quyền tỉnh An Giang xem là công cụ quan trọng để thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của tỉnh. Tuy nhiên, trên thực tế các quy hoạch này phần lớn không hiệu quả và khó khả thi với tỷ lệ thực hiện rất thấp. Nghiên cứu này chỉ ra rằng nguyên nhân QHĐT ở An Giang có tính khả thi kém là do dự báo dân số cao hơn nhiều so với thực tế và quy hoạch đô thị đặt ra viễn cảnh cao hơn khả năng phát triển dẫn đến ước tính các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng phi thực tế, đánh giá sai động lực và không gian phát triển của đô thị. Bên cạnh đó tồn tại quan hệ chồng lấn, xung đột trong kế hoạch thực hiện quy hoạch và thiếu hợp tác giữa các cơ quan có trách nhiệm thực hiện quy hoạch với nhau, sự chi phối của các nhà đầu tư làm cho quy hoạch luôn thay đổi, "chạy theo dự án" và phát triển manh mún. Ngoài ra trong quy trình lập và thực hiện quy hoạch thiếu sự tham gia của người dân và tài liệu công bố quy hoạch không khả dụng. Nghiên cứu cũng chỉ ra được vai trò thực tế của quy hoạch là một phương tiện để đàm phán về ngân sách và kiểm soát định hướng phát triển. QHĐT cũng là m ột căn cứ quan trọng để lập kế hoạch tài trợ từ các tổ chức quốc tế kêu gọi doanh nghiệp tư nhân (DNTN) đầu tư phát triển đô thị. Từ việc phân tích vai trò thực sự của QHĐT cho ta một hàm ý rằng đang tồn tại hai hệ thống chỉ báo định hướng cho việc lập và thực hiện QHĐT ở tỉnh An Giang. Một hệ thống chỉ báo được dùng để lập quy hoạch nhằm đàm phán việc tài trợ ngân sách, lập hồ sơ vay vốn hỗ trợ quốc tế và thu hút đầu tư. Và một thực tế đang tồn tại và phát triển theo đúng bản chất của nó ở mỗi đô thị, mỗi địa phương. Vì sự lệch pha đó kéo theo những nguyên nhân làm QHĐT được lập ra nhưng tỷ lệ thực hiện rất thấp. Những quy hoạch đi sát với thực tế phát triển như quy hoạch chi tiết thực hiện theo mục tiêu đầu tư đã xác định rõ ràng thì có kết quả thực hiện cao. Đây là trục trặc chính sách quan trọng cần phải có giải pháp khắc phục để nâng cao tính khả thi của QHĐT ở An Giang. Từ những vấn đề nêu trên, công tác QHĐT ở An Giang nên tập trung vào ít nhất hai vấn đề. Thứ nhất, nên có cách thức diễn giải hay công bố các chỉ tiêu được ngầm định là thực tế để có những giải pháp phù hợp đồng thời giảm thiểu những chỉ tiêu mang tính hình thức, đối phó. Thứ hai, cần có cơ chế để người dân, nhất là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp tham gia vào quá trình lập và thực hiện các quy hoạch. Từ khóa: An Giang, đô thị, quy hoạch, vai trò, xây dựng -iv- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...............................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ....................................................................................................................ii TÓM TẮT........................................................................................................................ iii MỤC LỤC ........................................................................................................................iv DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................vi DANH MỤC BẢNG........................................................................................................vii DANH MỤC HÌNH....................................................................................................... viii CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH ...........................................1 1.1. Giới thiệu.............................................................................................................................1 1.2. Vấn đề chính sách................................................................................................................4 1.3. Mục tiêu nghiên cứu............................................................................................................4 1.4. Câu hỏi nghiên cứu..............................................................................................................5 1.5. Phương pháp nghiên cứu .....................................................................................................5 1.6. Nguồn thông tin và phương pháp thu thập số liệu...............................................................5 1.7. Cấu trúc của luận văn ..........................................................................................................6 1.8. Giới hạn, phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................................................6 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..............7 2.1. Quy hoạch đô thị, các cách tiếp cận và loại hình quy hoạch ...............................................7 2.2. Những trục trặc liên quan đến công tác quy hoạch đô thị ở Việt Nam ...............................8 CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ THỰC CHẤT CỦA QUY HOẠCH XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Ở TỈNH AN GIANG .........................................................................10 3.1. Quy trình lập, phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô thị:...................................................10 3.1.1 Trình tự lập quy hoạch ................................................................................................10 3.1.2 Phê duyệt quy hoạch....................................................................................................11 3.1.3 Công bố quy hoạch và cung cấp thông tin về quy hoạch ............................................11 3.2. Những trục trặc của quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang.....................................................12 3.2.1. Vấn đề dự báo dân số trong quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang .................................13 3.2.2. Quy hoạch ước tính mức đầu tư phi thực tế ...............................................................14 3.2.3. Quy hoạch không đánh giá đúng định hướng phát triển ............................................17 3.2.4. Quy hoạch chồng lấn và mâu thuẫn giữa nhiều cơ quan thực thi ..............................19 -v3.2.5. Quy hoạch bị chi phối bởi các nhà phát triển hạ tầng tư nhân nên làm cho quy hoạch luôn thay đổi và triển khai manh mún ..................................................................................19 3.3. Vai trò thực chất của quy hoạch đô thị..............................................................................22 3.3.1. Quy hoạch là công cụ đàm phán với chính quyền cấp trên ........................................23 3.3.2. Quy hoạch nhằm tìm kiếm tài trợ và hỗ trợ kỹ thuật của các tổ chức quốc tế ...........23 3.3.3. Quy hoạch kêu gọi nguồn vốn tư nhân tham gia xây dựng phát triển đô thị .............25 3.4. Tóm tắt chương 3 ..............................................................................................................28 CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH MỘT SỐ YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KẾT QUẢ THỰC HIỆN CÁC LOẠI HÌNH QUY HOẠCH Ở AN GIANG ..............................29 4.1. Tóm tắt về các loại quy hoạch và kết quả thực hiện ở An Giang ..................................29 4.1.1. Quy hoạch chung....................................................................................................29 4.1.2. Quy hoạch phân khu...............................................................................................29 4.1.3. Quy hoạch chi tiết...................................................................................................30 4.1.4. Quy hoạch khu công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp ...............................................30 4.1.5. Thời gian thực hiện quy hoạch ...............................................................................31 4.1.6. Thẩm quyền phê duyệt quy hoạch...........................................................................31 4.1.7. Chủ đầu tư thực hiện quy hoạch.............................................................................31 4.1.8. Kiến nghị của chính quyền địa phương..................................................................31 4.2. Phân tích định lượng..........................................................................................................32 4.2.1. Mô hình hồi quy đa biến .............................................................................................32 4.2.2. Dữ liệu ........................................................................................................................32 4.3. Các giả thuyết....................................................................................................................34 4.4. Phân tích kết quả ...............................................................................................................35 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH .............................38 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................41 PHỤ LỤC........................................................................................................................44 Phụ lục 3.1. Danh mục các QHĐT ở tỉnh An Giang ................................................................44 Phụ lục 3.2. Mô tả các biến số hồi quy ....................................................................................48 Phụ lục 3.3. Kiểm định White...................................................................................................50 Phụ lục 3.4. Hệ số tương quan giữa các biến số......................................................................51 Phụ lục 3.5. Kiểm định mô hình hồi quy ..................................................................................51 -vi- DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Tiếng Anh ĐBSCL GDP Tiếng Việt Đồng bằng sông Cửu Long Gross National Product Tổng sản lượng quốc nội HĐND Hội đồng nhân dân KTXH Kinh tế xã hội NHTG ODA World Bank Ngân hàng Thế giới Official Development Assistance Hỗ trợ phát triển chính thức PADDI Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu đô thị QHĐT Quy hoạch đô thị Sở XD Sở Xây dựng SP-RCC Support Program to Respond to Climate Chương trình Hỗ trợ ứng phó với Change biến đổi khí hậu TP Thành phố TP HCM Thành phố Hồ Chí Minh TT Thị trấn TW Trung ương TX Thị xã UBND USD Ủy ban nhân dân US Dollar Đô la Mỹ -vii- DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Một số chỉ tiêu kinh tế xã hội chọn lọc tỉnh An Giang ......................................1 Bảng 3.1. Những dự báo dân số TP Long Xuyên theo quy hoạch và trong thực tế.........13 Bảng 3.2. Thành phần Dự án nâng cấp đô thị Long Xuyên đến năm 2020 .....................24 Bảng 4.1. Các biến số chính ............................................................................................33 Bảng 4.2. Một số thông số thống kê của các biến............................................................33 Bảng 4.3. Các giả thuyết về các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả thực hiện quy hoạch.....34 Bảng 4.4. Kết quả hồi quy................................................................................................35 Bảng 4.5. Kết quả kiểm định giả thuyết ...........................................................................36 -viii- DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Hiện trạng phân bố đô thị tỉnh An Giang năm 2013 .........................................2 Hình 1.2: Đ ịnh hướng phát triển đô thị tỉnh An Giang năm 2020 và 2030.......................3 Hình 3.1. Một bản đồ công bố quy hoạch ở TP Long Xuyên...........................................11 Hình 3.2. Định hướng phát triển giao thông tỉnh An Giang đến 2020............................15 Hình 3.3. Định hướng phát triển giao thông đô thị Long Xuyên đến 2025 .....................16 Hình 3.4. Hiện trạng đường giao thông đô thị Long Xuyên năm 2012 ...........................17 Hình 3.5. Dự báo phân vùng đô thị phát triển cao giai đoạn 2000-2010 .......................18 Hình 3.6. Một phần khu Đông Nam TP Long Xuyên .......................................................20 Hình 3.7. Một phần khu Tây Bắc TP Long Xuyên ...........................................................21 Hình 3.8. Mặt bằng phân lô quy hoạch khu dân cư Sao Mai Bình Khánh 3 ...................21 Hình 3.9. Mặt bằng quy hoạch khu đô thị lễ hội TP Châu Đốc.......................................27 Hình 4.1. Mô hình nghiên cứu đề xuất.............................................................................35 -1- CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH 1.1. Giới thiệu An Giang là tỉnh có dân số đông nhất khu vực Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) với 2,15 triệu người, mật độ dân số 608 người/km2. Về vị trí địa lý, An Giang thuộc vùng kinh tế trọng điểm vùng ĐBSCL, phía Đông Bắc giáp với Đồng Tháp, phía Đông Nam giáp với Cần Thơ, phía Tây Nam giáp với Kiên Giang và Tây Bắc giáp với Vương quốc Campuchia (với đường biên giới khoảng 100km). Tỉnh An Giang có diện tích tự nhiên 3.537km2, chiếm 8,71% diện tích vùng ĐBSCL và 1,06% diện tích cả nước1.Trong đó, đất sản xuất nông nghiệp 2.974km2, đất phi nông nghiệp 545,15km2, đất chưa sử dụng 17,55km2. Tuy nhiên, do vấn đề di dân và đô thị hóa tập trung vào các thành phố (TP) lớn nên tốc độ tăng dân số của tỉnh trong giai đoạn 2000-2010 chỉ là 0,95%,2 thấp hơn so với cả nước (1,17%).3 Một số chỉ tiêu cơ bản của tỉnh An Giang được trình bày trong Bảng 1.1. Bảng 1.1: Một số chỉ tiêu kinh tế xã hội chọn lọc tỉnh An Giang Chỉ tiêu 2000 2005 2010 2012 2020* GDP (triệu USD) 662 1.146 2.158 3.148 8.675 13.500 Tăng trưởng GDP (%)* 6,9 8,6 12,0 8,45 12,5 13,0 GDP bình quân /ngư ời (USD) 319 521 927 1.461 3.540 5.000 Tỷ lệ đầu tư/GDP (%) 38,5 39,4 44,9 39,7 Thu ngân sách (tỷ VND) 793 1.700 3.853 5.137 Chi ngân sách (tỷ VND) 1.307 2.295 6.515 10.660 Thâm hụt ngân sách (%GDP) 5,4 3,5 6,1 8,4 Dân số (triệu người) 2,1 2,12 2,15 2,154 2,45 2,7 21,1 28,1 29,8 29,86 36-40 40-42 Thành thị % Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo KTXH của tỉnh An Giang (*) Các năm 2020 và 2030 là số liệu dự báo từ kế hoạch phát triển KTXH 1 Địa chí An Giang Niên giám thống kê An Giang 2000-2010 3 Niên giám thống kê Việt Nam 2000-2010 2 2030* -2Trong giai đoạn 2000-2010, tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh khá nhanh, trung bình 10,34%, tuy thấp hơn bình quân vùng ĐBSCL (13.01%) nhưng cao hơn mức tăng trưởng bình quân chung cả nước (7.01%).4 Tỷ lệ chi đầu tư trung bình hàng năm chiếm khoảng 40%GDP của tỉnh. Thâm hụt ngân sách xấp xỉ 6%GDP và có xu hướng gia tăng trong những năm gần đây. Tỷ lệ chi đầu tư cao góp phần làm chênh lệch cán cân thu chi ngân sách và thâm hụt ngày càng tăng, năm 2010 là 6,1%GDP và 2012 là 8,4%GDP.5 Do đó, tỉnh An Giang phải trông chờ tài trợ từ ngân sách trung ương (TW) và các khoản vay nợ. Toàn tỉnh có 19 đô thị gồm 2 TP (Long Xuyên, Châu Đốc), 1 thị xã (TX) Tân Châu và 16 thị trấn (TT) nằm trên địa bàn của 8 huyện. Hệ thống đô thị trên địa bàn tỉnh An Giang có sự gia tăng về số lượng trong thời gian qua. Mạng lưới đô thị của tỉnh đã và đang được phát triển mở rộng, đến nay cả tỉnh có 1 đô thị loại II, 1 đô thị loại III, 2 đô thị loại IV và 15 đô thị loại V. Tỷ lệ đô thị hóa đã tăng t ừ 21,1% năm 2000 lên 29,8% năm 2010, thấp hơn tỷ lệ đô thị hoá chung của cả nước (32%)6. Hiện trạng phân bố đô thị của An Giang được thể hiện trong Hình 1.1. Hình 1.1: Hiện trạng phân bố đô thị tỉnh An Giang năm 2013 Nguồn: Sở XD (2014), Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh An Giang 4 Niên giám thống kê Việt Nam 2000-2010 HĐND tỉnh, Quyết toán ngân sách 2012 6 Sở XD (2013) 5 -3Theo định hướng phát triển đô thị (Hình 1.2) đến năm 2020, tỷ lệ đô thị hoá toàn tỉnh An Giang là 36%-40%, đến năm 2030 sẽ đạt 40%-42%,7 thấp hơn so với tỷ lệ 44% của cả nước.8 Để đạt được tỷ lệ đô thị hoá và số lượng đô thị như trên, trong thời gian tới, An Giang sẽ phải tổ chức lập thêm nhiều đồ án QHĐT làm cơ sở pháp lý để quản lý đô thị theo quy hoạch. Đặc biệt các đô thị mới sẽ thành lập hoặc nâng cấp, nâng loại phải có QHĐT được duyệt. Với tỷ lệ triển khai thực hiện thấp như hiện nay, và ngày càng có nhiều đồ án QHĐT thêm nữa thì phải làm như thế nào là hợp lý cho địa phương tỉnh An Giang? Hình 1.2: Định hướng phát triển đô thị tỉnh An Giang năm 2020 và 2030 Nguồn: Sở XD (2014), Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh An Giang 7 8 UBND tỉnh (2012) Tổng Cục Thống Kê (2009), Dự báo dân số Việt Nam 2009-2049 -41.2. Vấn đề chính sách Quá trình đô thị hoá trên địa bàn tỉnh An Giang được hình thành từ thời kỳ văn hoá Óc Eo (thế kỷ VII) và những khai phá nhờ các cuộc di dân lớn vào thế kỷ XVI-XVII. Sau thời kỳ Đổi Mới, cùng trào lưu QHĐT của cả nước, tỉnh An Giang tiếp cận với công tác QHĐT bằng việc phê duyệt quy hoạch xây dựng tổng thể thành phố (TP) Long Xuyên năm 1994. Công tác QHĐT được các cấp chính quyền xem là công cụ quan trọng góp phần thực hiện phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của tỉnh An Giang.9 Tuy nhiên, trên thực tế các QHĐT phần lớn không hiệu quả và khó khả thi vì tỷ lệ thực hiện thực tế rất thấp. Toàn tỉnh hiện có 172 đồ án được quản lý tại Sở Xây dựng (Sở XD). Nếu không tính 11 đồ án đang lập, thì hiện có 161 đồ án QHĐT đã được duyệt và đang thực hiện kể từ 20 năm qua. Những quy hoạch này có quy mô diện tích đến năm định hình là 53.030ha nhưng chỉ triển khai thực hiện cơ sở hạ tầng theo quy hoạch bình quân khoảng 10,8%. Trong số đó, 27 đồ án quy hoạch chung với quy mô 42.012ha có tỷ lệ thực hiện bình quân đạt 7,2%; 52 quy hoạch phân khu quy mô 8.524ha, bằng 20,3% diện tích quy hoạch chung, tỷ lệ thực hiện bình quân 20,64%; 59 quy hoạch chi tiết quy mô 1.118ha, khoảng 2,7% diện tích quy hoạch chung, tỷ lệ thực hiện bình quân 55,63%; và 23 quy hoạch khu công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp quy mô 1.376ha có tỷ lệ thực hiện bình quân 24,3%10. Đây là những tỷ lệ rất thấp. Nếu chỉ xét đến yếu tố kỹ thuật thì công tác QHĐT ở An Giang đang gặp nhiều vấn đề làm cho vai trò của chúng chưa được như mong đợi. 1.3. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu này được thực hiện dưới góc độ phân tích chính sách độc lập nhằm xác định vai trò thực chất của QHĐT ở tỉnh An Giang. Đồng thời tìm hiểu nguyên nhân làm các đồ án QHĐT được cho là kém hiệu quả và khó khả thi. Từ đó tìm ra các giải pháp khắc phục hoặc cải thiện hiệu quả và tính khả thi của chúng. Cuối cùng, nghiên cứu này muốn đề xuất một giải pháp chung nhằm nâng cao tính khả thi của QHĐT, phục vụ công tác quản lý quy hoạch và phát triển đô thị tại địa phương. 9 Sở XD (2013) Sở XD (2014) 10 -51.4. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi 1. Vai trò thực sự của QHĐT ở tỉnh An Giang là gì? Câu hỏi 2. Nguyên nhân gì làm các đồ án QHĐT ở tỉnh An Giang kém hiệu quả và khó khả thi? Câu hỏi 3. Giải pháp nào để nâng cao tính khả thi của QHĐT trong thực tế quản lý quy hoạch và phát triển đô thị tại An Giang? 1.5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp phân tích định lượng và định tính dựa trên nguồn thông tin tác giả tìm hiểu kết hợp với kinh nghiệm thực tế trong lĩnh vực này tại An Giang của tác giả từ năm 1999 đến nay. Phân tích định lượng: xuất phát từ thực tiễn quản lý quy hoạch và phát triển đô thị của địa phương, tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả và hồi quy đa biến để tìm mối liên hệ giữa "kết quả thực hiện" của các đồ án quy hoạch với các yếu tố quản lý quy hoạch hiện hành như: "quy mô, cấp quản lý, cơ quan thực hiện, thời gian thực hiện và các kiến nghị đề xuất của chính quyền địa phương". Phân tích định tính: căn cứ vào các khung phân tích năm vấn đề ba mục tiêu của Huỳnh Thế Du (2012)11 khi nghiên cứu quy hoạch TP HCM, kết hợp với dữ liệu hiện có và kinh nghiệm thực tế, tác giả sẽ phân tích vai trò của QHĐT ở tỉnh An Giang và những nguyên nhân làm cho những đồ án quy hoạch này kém hiệu quả và khó khả thi. 1.6. Nguồn thông tin và phương pháp thu thập số liệu Những số liệu thứ cấp được thu thập từ niên giám thống kê, báo cáo KTXH, và các báo cáo chuyên đề của HĐND, Sở XD, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh An Giang. Thông tin về 161 đồ án quy hoạch dùng để phân tích ở nghiên cứu này là dữ liệu thực tế đang quản lý ở Sở XD An Giang, nơi tác giả đang công tác. Số liệu về kết quả thực hiện của từng đồ án đã duyệt được tác giả trực tiếp ghi nhận từ thực tế triển khai ở các huyện, TX, TP. 11 Du Huynh The (2012), The Transformation of Ho Chi Minh City: Issues in Managing Growth. -61.7. Cấu trúc của luận văn Luận văn được cấu trúc thành 5 chương. Chương 1 giới thiệu bối cảnh của vấn đề nghiên cứu và các vấn đề chính sách. Chương 2 bao gồm cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu. Chương 3 đánh giá vai trò của QHĐT ở tỉnh An Giang. Chương 4 phân tích định lượng về một số yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi các loại QHĐT ở An Giang. Chương cuối cùng là phần kết luận và đưa ra những kiến nghị chính sách. 1.8. Giới hạn, phạm vi nghiên cứu của luận văn Luận văn tập trung nghiên cứu phân tích chính sách về vai trò thực sự và những trục trặc hiện nay của QHĐT ở tỉnh An Giang. Nghiên cứu giới hạn trong phạm vi các đồ án quy hoạch đang được triển khai thực hiện tại Sở XD. Những yếu tố chính dùng để phân tích định lượng là các nội dung của QHĐT đang được Sở XD An Giang quan tâm. -7- CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1. Quy hoạch đô thị, các cách tiếp cận và loại hình quy hoạch Theo cách tiếp cận kinh tế học, can thiệp của nhà nước là cần thiết khi xảy ra các thất bại thị trường (Stiglitz 1995). Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh v ực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đ ẩy sự phát triển KTXH của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của TP; nội thị, ngoại thị của TX, TT. Việc hình thành đô thị là do lợi thế tích tụ hay một dạng của lợi thế kinh tế nhờ quy mô. Tuy nhiên, việc tập trung đông người cũng t ạo ra những ngoại tác tiêu cực như tắc nghẽn giao thông và ô nhiễm môi trường (Glaeser 2010). Do vậy, nhà nước cần can thiệp vào quá trình hình thành và phát triển đô thị, trong đó công cụ phổ biến nhất là QHĐT. Theo Peter Hall (2002), quy hoạch được hiểu là sự sắp xếp các phần việc để đạt được một mục tiêu nào đó: dự định, dự kiến, dự trù, kế hoạch, phương kế. Nghĩa này khôn g quy về nghệ thuật đồ họa các mặt bằng, mô hình không gian hay bản thiết kế trên giấy vẽ. Chúng có nghĩa ho ặc là sắp xếp các bộ phận hoặc thực hiện hành động mong muốn. Nghĩa chung nhất của quy hoạch bao hàm ý quy hoạch có liên quan tới việc hoàn thành một cách có chủ tâm một mục tiêu nào đó và điều đó được tiến hành bằng cách tập hợp các hành động lại thành một chuỗi có trật tự của các hành động12. Taylor (1998) đã đ ịnh nghĩa QHĐT rõ ràng và cụ thể hơn: “QHĐT là một quá trình kỹ thuật và chính trị nhằm giải quyết vấn đề kiểm soát việc sử dụng đất và thiết kế môi trường đô thị, bao gồm cả mạng lưới giao thông vận tải, để hướng dẫn và đảm bảo sự phát triển có trật tự các khu định cư và cộng đồng dân cư.” Đây là những cách định nghĩa và ti ếp cận phổ biến về QHĐT trên trên thế giới hiện nay. Đối với Việt Nam, Luật QHĐT 2009 đã đ ịnh nghĩa: “ QHĐT là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án QHĐT… quy hoạch xây dựng là việc tổ chức hoặc định hướng 12 Trương Quang Thao (2007). -8tổ chức không gian vùng, không gian đô thị và điểm dân cư, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ đó, đảm bảo kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng, đáp ứng được các mục tiêu phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường.” Nghị định 08/2005/NĐ-CP cũng định nghĩa cụ thể hơn về QHĐT: “QHĐT là việc tổ chức không gian kiến trúc và bố trí công trình trên một khu vực lãnh thổ trong từng thời kỳ, làm cơ sở pháp lý cho việc chuẩn bị đầu tư xây dựng, quản lý xây dựng và phát triển KTXH.” QHĐT gồm các loại hình quy hoạch sau: (i) quy hoạch chung hay quy hoạch tổng thể phát triển đô thị; (ii) quy hoạch phân khu chức năng trước đây thường gọi là quy hoạch 1/2000; (iii) quy hoạch chi tiết 1/500. Như vậy, cách tiếp cận và cách hiểu theo các quy định về QHĐT và quy hoạch xây dựng ở Việt Nam nói chung là tương đồng với cách hiểu phổ biến trên thế giới. Đây cũng là cách ti ếp cận được sử dụng cho luận văn này. 2.2. Những trục trặc liên quan đến công tác quy hoạch đô thị ở Việt Nam Trong một đánh giá về công tác QHĐT, Viện Nghiên cứu Phát triển TPHCM đã nh ận xét như sau: Nhìn từ góc độ phương pháp, lý luận và thực tiễn, QHĐT ở Việt Nam đi lên từ nền kinh tế tập trung, do đó còn m ột số tồn tại như sau: sản phẩm quy hoạch nhanh chóng bị lạc hậu trước những thay đổi liên tục của thực tiễn, cách tiếp cận còn nặng từ trên xuống, mang tính áp đặt nên làm cho quy hoạch thiếu linh hoạt và hạn chế khả năng phát huy mọi nguồn lực trong xã hội, sự phối hợp liên ngành vẫn còn rất hạn chế, dẫn đến sự chồng chéo với các quy hoạch ngành, tụt hậu về mặt phương pháp luận trong bối cảnh toàn cầu hóa.13 PADDI (2012) đã ch ỉ ra rằng có độ vênh giữa QHĐT và những gì đã và đang di ễn ra trên thực tế theo các yếu tố gồm: i) Quy mô dân số theo quy hoạch và trong thực tế; ii) Chủ đầu tư không tuân thủ giấy phép xây dựng và xây dựng sai phép trên thực tế; iii) Không tuân thủ quy hoạch ban đầu (đối với các dự án lớn) và không xây dựng cơ sở hạ tầng đã quy hoạch (không mở rộng các tuyến đường như đã dự kiến trong QHĐT,...); iv) Cơ sở hạ tầng trong quy hoạch khác với cơ sở hạ tầng thực hiện trên thực tế. Hơn thế, nhiều vấn đề trên thực tế chưa được quan tâm đầy đủ và đúng mức trong quy hoạch gồm: i) Phần hiện trạng trong quy hoạch thường không được lấy từ kết quả khảo sát chi 13 Trích từ PADDI (2012) -9tiết trên thực địa; ii) Hệ thống quy hoạch tương đối phức tạp; iii) quy hoạch vẫn còn nặng tính chỉ tiêu kể cả sau khi thực hiện chính sách đổi mới và áp dụng cơ chế thị trường đối với thị trường bất động sản: ví dụ, các dự báo dân số (cho 10 năm hoặc 15 năm) theo quy hoạch thường khác với thực tế; iv) Đôi khi các quyết định đưa ra tùy theo từng sự vụ cụ thể vì thiếu chiến lược và ưu tiên; v) Thiếu điều phối, phối hợp giữa các đơn vị của nhà nước với nhau, giữa các đơn vị của tỉnh với huyện và giữa nhà nước với khu vực tư nhân14. Trong đánh giá đô thị hóa ở Việt Nam, Ngân hàng Thế giới (2011) đã chỉ ra rằng hệ thống QHĐT ở Việt Nam có hai lĩnh vực cơ bản cần tăng cường. Thứ nhất, cách tiếp cận quy hoạch tổng thể hiện nay của Việt Nam không dựa trên kiểm chứng thực tế - và có thể cần cải tiến nhiều để thể hiện chính xác hơn những khía cạnh và vị trí có nhu cầu, cũng như ph ản ánh rõ hơn các ngu ồn lực thị trường. Thứ hai, hệ thống quy hoạch có tính manh mún và chỉ dựa trên từng vùng mà không lồng ghép và phối hợp đầy đủ giữa các vùng chức năng hoặc không gian. Đây là hai vấn đề quan trọng cần giải quyết - nhất là vì tính hiệu quả của hình thái đô th ị và các lợi ích từ sự tích tụ kinh tế dài hạn sẽ phụ thuộc đáng kể vào mức độ giải quyết các điểm thiếu hiệu quả trong hệ thống QHĐT. Theo Huỳnh Thế Du (2012), đang có năm vấn đề và ba mục tiêu của quy hoạch ở TPHCM mà có lẽ cũng đúng cho h ầu hết các địa phương ở Việt Nam. Năm vấn đề này gồm: i) Tăng trưởng dân số thường bị ước tính quá thấp khiến cho các kế hoạch nhanh chóng bị lỗi thời; ii) Các kế hoạch thường có mức kêu gọi đầu tư không thực tế; iii) Thất bại trong việc đánh giá các mục đích sử dụng đất khác nhau hoặc chính sách giao thông vận tải; iv) Các kế hoạch xung đột và sự thiếu hợp tác giữa các cơ quan chính phủ và chính quyền địa phương; và v) Các ảnh hưởng của những nhà phát triển tư nhân đã làm cho các kế hoạch thường bị thay đổi và thực thi một cách phân mảng. Và ba mục tiêu của QHĐT gồm: i) Đàm phán với chính quyền TW để đạt được sự tự chủ cao hơn về chính sách và ngân sách; ii) Tìm kiếm tài trợ và hỗ trợ kỹ thuật của các nhà tài trợ quốc tế; và iii) Khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào việc xây dựng và phát triển TP. Những vấn đề nêu trên sẽ được sử dụng là cơ sở đánh giá về vai trò thực chất của công tác QHĐT ở tỉnh An Giang. 14 PADDI (2012) -10- CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ THỰC CHẤT CỦA QUY HOẠCH XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Ở TỈNH AN GIANG 3.1. Quy trình lập, phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô thị: Quy định lập, thẩm định và phê duyệt QHĐT được áp dụng thống nhất theo Luật Xây dựng, Luật QHĐT và các văn bản có liên quan. Căn cứ chủ yếu để lập các QHĐT là Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH, hiện hành là Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định 801/QĐ-TTg ngày 27/6/2012. Tuỳ theo từng loại quy hoạch mà có sự phân cấp về thẩm quyền phê duyệt, nhưng khái quát có thể tóm lược quy trình như sau: 3.1.1 Trình tự lập quy hoạch Theo các quy định hiện thành, để thực hiện lập một đồ án quy hoạch cần thực hiện các bước sau: i) Xin chủ trương lập quy hoạch; ii) Lựa chọn tư vấn lập quy hoạch; iii) Tổ chức lập, trình thẩm định phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch và dự toán kinh phí lập quy hoạch; iv) Điều tra, khảo sát, thu thập số liệu và xác định các căn cứ lập quy hoạch; v) Tổ chức lập, trình thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch. Theo Luật QHĐT, trong quá trình lập quy hoạch, tổ chức tư vấn phối hợp với chính quyền địa phương lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân trong khu vực lập quy hoạch theo các hình thức hội họp, trao đổi trực tiếp hoặc phát phiếu lấy ý kiến. Các ý kiến đóng góp phải được tổng hợp đầy đủ và báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét trước khi phê duyệt. Căn cứ kết quả lấy ý kiến và hồ sơ nhiệm vụ, đồ án quy hoạch, người có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch quyết định lựa chọn phương án quy hoạch. Tuy nhiên, những kết quả tiếp thu được ở bước lấy ý kiến cộng đồng này thường rất hạn chế15. Thực tế chưa có phương án quy hoạch nào phải hiệu chỉnh sau bước thực hiện lấy ý kiến của người dân địa phương. Do không có sự tham gia của dân, đơn vị tư vấn lập quy hoạch từ nơi khác đến nên những quy hoạch này hiếm khi tính đến các đặc thù địa phương và mối quan tâm của người dân. Hệ quả là thường gặp phải sự phản đối của 15 Cách lấy ý kiến phổ biến nhất là chính quyền địa phương tổ chức họp và mời đại diện người dân nghe báo cáo tóm tắt những thông số cơ bản của quy hoạch và có ý kiến. Số lượng tham dự phụ thuộc vào chỗ ngồi của nơi tổ chức, thành phần được chọn lọc theo hướng thuận lợi cho bên tổ chức.