Tài liệu đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM TRÍ QUỐC ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TÁI ĐỊNH CƢ HI NH NƢỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM TRÍ QUỐC ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TÁI ĐỊNH CƢ HI NH NƢỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. BÙI NGUYÊN KHÁNH HÀ NỘI, năm 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu trong Luận văn Thạc sĩ Chính sách công “Đánh giá chính sách tái định c hi h n ớc thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” là hoàn toàn trung thực, không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Các thông tin, tài liệu trình bày trong luận văn đã được ghi rõ nguồn gốc. Luận văn này là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Bùi Nguyên Khánh. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Tác giả luận văn Phạm Trí Quốc MỤC LỤC MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TÁI ĐỊNH CƢ HI NH NƢỚC THU HỒI ĐẤT Ở NƢỚC TA ............................7 1.1. Tổng quan đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ......................7 1.2. Khung phân tích và các tiêu chí đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ......................................................................................................................15 1.3. Kinh nghiệm thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở một số quốc gia trên thế giới ................................................................................................18 CHƢƠNG 2. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TÁI ĐỊNH CƢ HI NH NƢỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA B N TỈNH QUẢNG NAM.........................................26 2.1. Tổng quan về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Nam ..26 2.2. Đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam ....................................................................................................................33 CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG V SÁCH TÁI ĐỊNH CƢ GIẢI PHÁP HO N THIỆN CHÍNH HI NH NƢỚC THU HỒI ĐẤT ......................................69 3.1. Phương hướng hoàn thiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trong thời gian đến ..................................................................................................................69 3.2. Giải pháp hoàn thiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ..................70 3.3. Một số kiến nghị, đề xuất về chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ......74 ẾT LUẬN ..................................................................................................................80 DANH MỤC T I LIỆU THAM PHỤ LỤC HẢO DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang 1.1. Thời hạn sử dụng đất tại Singapore 23 2.1. Chỉ tiêu điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 30 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Tổng hợp kết quả thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tỉnh Quảng Nam từ năm 2012 đến 30/6/2016 Tổng hợp số hộ được bố trí tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của dự án mở rộng Quốc lộ 1, đoạn qua huyện Núi Thành So sánh giá đất bồi thường cụ thể của dự án với giá đất thu tiền sử dụng đất tại 02 khu tái định cư So sánh điều kiện cơ sở hạ tầng tại 02 khu tái định cư có tốt hơn so với hạ tầng nơi ở cũ 38 45 49 50 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Đất đai có tầm quan trọng to lớn đối với người dân cả về phương diện nơi ở lẫn tư liệu sản xuất. Ở nước ta, Hiến pháp 2013 quy định, đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phục vụ mục tiêu phát triển chung ở mỗi địa phương tất yếu sẽ có nhiều dự án đầu tư xây dựng và cần diện tích đất lớn thực hiện, làm ảnh hưởng đến đất ở, đất sản xuất và tác động đến đời sống của người dân, không ít trường hợp người dân bị thiệt thòi quyền lợi và mất đất sản xuất. Để bù đắp một phần thiệt thòi đó, trong những năm gần đây cùng với sự ra đời của Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013, Nhà nước ta đã ban hành nhiều nội dung quy định toàn diện, cụ thể về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án, công trình trong thời gian qua đã đạt được những kết quả tích cực góp phần phát triển kinh tế - xã hội; các chính sách này đã giúp cho người dân bị thu hồi đất bước đầu ổn định trở lại cuộc sống, an cư lập nghiệp. Tuy nhiên, một bộ phận không nhỏ trong số các hộ dân bị thu hồi đất còn bức xúc do việc bồi thường chưa thỏa đáng, xây dựng khu tái định cư chưa đi trước một bước; việc tái định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thật sự hiệu quả; vị trí xây dựng các khu tái định cư bất tiện, chất lượng và kết cấu khu tái định cư thấp và không phù hợp; việc chuyển đổi nghề nghiệp của người dân vùng dự án chưa đạt hiệu quả... Trước thực tế đó, đòi hỏi Nhà nước ta cần phải tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chính sách tái định cư đối với người dân khi nhà nước thu hồi đất. Nằm trong bối cảnh chung đó, tỉnh Quảng Nam cũng đang đẩy mạnh xúc tiến đầu tư, kêu gọi dự án đầu tư cho 6 khu công nghiệp và hàng chục cụm công nghiệp đang hoạt động; đã và đang triển khai nhiều dự án lớn, tiềm năng; qua đó đã thu hồi hơn 14 ngàn ha đất, phục vụ cho hơn 1.200 dự án; hơn 70 ngàn tổ chức, cá nhân bị ảnh 1 hưởng. Do vậy, cũng gặp nhiều khó khăn khi xây dựng và thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn. Tuy công tác này những năm qua được cải thiện hơn trước rất nhiều, nhưng cả trong nội dung chính sách, lẫn trong tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng, chậm thực hiện dự án đầu tư, vừa ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả nền kinh tế. Việc bố trí, xây dựng các khu tái định cư hiện nay gần như là một bài toán chưa có hướng giải quyết nhanh chóng và hiệu quả trên địa bàn tỉnh, vẫn còn nhiều khó khăn và bị động…Vì thế, việc tìm kiếm cơ sở lý luận và giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu lực và tác động xã hội tích cực của chính sách tái định cư là nhiệm vụ cấp thiết. Xuất phát từ những nguyên nhân trên, cùng với mong muốn đóng góp một phần của mình vào việc nghiên cứu đó và triển khai thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn đang công tác, tôi chọn đề tài “Đánh giá chính sách tái định c hi h n ớc thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thời gian qua, nước ta có rất nhiều công trình khoa học đi sâu nghiên cứu về vấn đề Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất dưới nhiều phương pháp, góc độ phân tích khác nhau điển hình như: “Thực thi pháp luật về bồi th ờng, hỗ trợ hi h n ớc thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay” của Trần Cao Hải Yến (2014), Luận văn thạc sỹ Luật học đã bảo vệ tại Trường đại học Quốc gia Hà Nội; “Pháp luật về bồi th ờng, hỗ trợ v tái định c hi h n ớc thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – Những gợi ý mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi th ờng, hỗ trợ v tái định c hi h n ớc thu hồi đất” của Nguyễn Quang Tiến và Nguyễn Ngọc Minh, đăng trên tạp chí Luật học. Trường Đại học Luật Hà Nội, số 10/2010, tr 60 - 68; “Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi th ờng, hỗ trợ v tái định c hi h n ớc thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn quận H Đông, th nh phố Hà Nội, của Nguyễn Thị Bích Mai, 2012; “Bảo đảm quyền con ng ời trong các quy định hành chính về bồi th ờng, hỗ trợ v tái định c hi h n ớc thu hồi đất” của Cao Vũ Minh, đăng trên tạp chí Luật 2 học. Trường Đại học Luật Hà Nội, số 1/2013; “Chính sách bồi th ờng, hỗ trợ và tái định c trong thu hồi đất: Vấn đề và giải pháp” của TS. Đỗ Phú Hải đăng trên Tạp chí Cộng sản số 89 tháng 5/2014, tr 38 - 43; “Đánh giá chính sách bồi th ờng, hỗ trợ v tái định c hi h n ớc thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn Quận Hoàn Kiếm thành phố Hà Nội” của Đỗ Hồng Phúc (2015), Luận văn thạc sỹ đã bảo vệ tại Học viện nông nghiệp Việt Nam; “Chính sách bồi th ờng, hỗ trợ v tái định c tiển thành phố Đ hi h n ớc thu hồi đất từ thực ẵng” của Nguyễn Thị Hạnh (2015), Luận văn thạc sỹ đã bảo vệ tại Học viện khoa học xã hội thuộc Viện hàn lâm khoa học Việt Nam. “Thực hiện chính sách tái định c Quảng hi h n ớc thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh gãi” của Bùi Xuân Đông (2017), Luận văn thạc sỹ đã bảo vệ tại Học viện khoa học xã hội thuộc Viện hàn lâm khoa học Việt Nam. Các công trình nghiên cứu nêu trên tập trung phân tích thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, từ đó đề ra giải pháp cơ bản nhằm đổi mới việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trong trong thời gian đến song chưa chuyên sâu về vấn đề đánh giá chính sách tái định cư và hiện nay ở tỉnh Quảng Nam chưa có nhiều công trình nghiên cứu, hội thảo khoa học nào thảo luận chuyên sâu về vấn đề đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất một cách toàn diện và đầy đủ. Trước tình hình đó, với góc độ chuyên ngành chính sách công và đặc biệt vừa qua theo Chương trình giám sát năm 2017 của HĐND tỉnh Quảng Nam có nội dung giám sát chuyên đề về tái định cư, do đó tác giả luận văn chọn nghiên cứu chuyên sâu về “Đánh giá chính sách tái định c hi h n ớc thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”. Vì vậy, đề tài không trùng lặp với các đề tài, công trình nghiên cứu đã công bố, những tài liệu trên giúp ích cho việc tham khảo, đối chứng, so sánh trong quá trình nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về đánh giá chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam; Phân tích, đánh giá chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, trên cơ sở đó, đề xuất một số giải 3 pháp và kiến nghị góp phần hoàn thiện chính sách sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong thời gian tới ở Việt Nam nói chung và của tỉnh Quảng Nam nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn giải quyết các nhiệm vụ cụ thể sau: Thứ nhất, hệ thống hóa các vấn đề lý luận về tổ chức thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam; Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng Nam, trên cơ sở nghiên cứu điển hình dự án mở rộng Quốc lộ 1A, đoạn qua huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. Qua đó chỉ rõ bất cập, hạn chế của chính sách tái định cư thời gian qua. Thứ ba, đề xuất giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở nước ta hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối t ợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu chính là chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Trong đó, nghiên cứu chính sách cụ thể áp dụng cho các hộ dân có đất bị thu hồi, bố trí tái định cư nơi ở mới; kết hợp nghiên cứu dự án mở rộng Quốc lộ 1A, đoạn qua huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: nghiên cứu thực tiễn triển khai chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên toàn quốc, có tham khảo một số nước trên thế giới; từ đó đánh giá việc thực hiện chính sách này trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. - Về thời gian: từ năm 2012 đến năm 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Ph ơng pháp luận Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê nin. Với cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây 4 dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. 5.2. Ph ơng pháp nghiên cứu Để có được kết quả nghiên cứu khoa học, chính xác việc lựa chọn phương pháp nghiên cứu đóng vai trò hết sức quan trọng. Đề tài lựa chọn các phương pháp chủ yếu để sử dụng trong nghiên cứu đó là: Phương pháp phân tích tổng hợp số liệu báo cáo:được sử dụng xuyên suốt trong các nội dung của luận văn và đây cũng là phương pháp nghiên cứu chủ yếu của luận văn.Trên cơ sở số liệu thu thập được phân tích đánh giá tồn tại và hạn chế trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở các giai đoạn thực hiện dự án. Phương pháp nghiên cứu định tính: được sử dụng trong luận văn để xác định các câu hỏi nghiên cứu, xác định các tiêu chí đánh giá tác độngvề các vấn đề ảnh hưởng chính sách đến các hoạt động của doanh nghiệp. Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để đối chiếu các quy định pháp luật, tỉm ra những điểm bất cập, chưa phù hợp về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Điểm chưa phù hợp giữa quy định pháp luật với thực tiển thi hành. Phương pháp điều tra xã hội học: đây là phương pháp quan trọng, được sử dụng với mục đích thu thập các số liệu, thông tin cụ thể, chuyên sâu về điều kiện sống và sự thay đổi cuộc sống của các hộ dân trước và sau khi nhà nước thu hồi đất để phục vụ dự án. Phương pháp này áp dụng tại phần Đánh giá hiệu quả của dự án nghiên cứu (Chương 2), cụ thể tác giả sẽ lấy phiếu điều tra xã hội học đối với các đối tượng là hộ gia đình, cá nhân bị ảnh hưởng bởi dự án mở rộng Quốc lộ 1A, đoạn qua huyện Núi Thành mà có thực hiện tái định cư, di chuyển chổ ở; số lượng phiếu khoảng 40 phiếu tại 02 khu tái định cư Tam Anh Nam và khu tái định cư Tam Quang, với nội dung phiếu “Đánh giá về cơ sở vật chất, điều kiện, môi trường sống tại nơi ở mới so với nơi ở cũ?”, “Đề xuất kiến nghị sau khi về ở nơi tái định cư?”. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần tạo cơ sở lý luận, khoa học, đề xuất các 5 phương hướng và giải pháp để các cơ quan quản lý nhà nước bổ sung và hoàn thiện việc ban hành các chính sách hợp lý về công tác tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, nhằm đẩy nhanh thực hiện các dự án trên địa bàn tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Nhằm đánh giá lại thực trạng công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng và bố trí tái định cư để từ đó đề xuất các giải pháp nhằm từng bước hoàn thiện chính sách TĐC khi nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng Nam; gắn với mục tiêu chính sách là công tác tái định cư khi nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo tính công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng, phù hợp với thực tiễn và đúng pháp luật nhằm bảo đảm hài hòa các mối quan hệ về quyền lợi, nghĩa vụ giữa nhân dân - nhà đầu tư - nhà nước. Đời sống nhân dân tái định cư nơi ở mới phải ổn định lâu dài và tốt hơn nơi ở cũ; có các điều kiện để chuyển đổi ngành nghề phù hợp điều kiện từng gia đình, lứa tuổi. Kết quả nghiên cứu của đề tài là nguồn thông tin tham khảo làm cơ sở nghiên cứu triển khai các dự án tái định cư cho các đơn vị khác trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở nước ta Chương 2: Đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta hiện nay. 6 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TÁI ĐỊNH CƢ HI NH NƢỚC THU HỒI ĐẤT Ở NƢỚC TA 1.1. Tổng quan đánh giá chính sách tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 1.1.1.1. Đánh giá chính sách công * Khái niệm về đánh giá chính sách công Đánh giá chính sách công được nhiều học giả trên thế giới nghiên cứu và đưa ra các khái niệm như : “Đánh giá chính sách công là khách quan, hệ thống và kiểm tra thực nghiệm các kết quả và mục tiêu dự kiến đạt được đối với đối tượng của chính sách đang được thực thi” – David Nachmias; hay “Đánh giá chính sách là học hỏi về các kết quả của chính sách công” – Thomas Dye. Đánh giá chính sách là hoạt động kiểm tra chính sách bằng các tiêu chí hoặc nguyên tắc cụ thể như sự phù hợp, đầy đủ, tính hiệu quả, hiệu suất và tác động của chính sách để cải thiện việc hoạch định, xây dựng và thực hiện chính sách nhằm giải quyết thành công các vấn đề chính sách trong tương lai. “Đánh giá chính sách công là các quy định, luật, nguyên tắc, thông lệ mà một nhóm hoặc tổ chức sử dụng để thực hiện các quyết định và hành động liên quan đến đánh giá chính sách” [12]. Trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung cao vào việc xây dựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo các hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội để phát triển kinh tế hội nhập, tuy nhiên việc đánh giá chính sách thì dường như bị bỏ qua hoặc rất ít được quan tâm mặc dù khâu đánh giá chính sách là một khâu quan trọng không thể thiếu của quy trình chính sách. Vai trò cốt lõi của của đánh giá chính sách công chính là: - Qua đánh giá rút ra những bài học về thiết lập chương trình xây dựng chính sách hoặc các công cụ chính sách. - Biết được chất lượng và hiệu quả của chính sách. 7 - Nhận biết được đầy đủ tầm quan trọng của chính sách công trong quản lý - Biết được sự hài lòng và ý thức chấp hành, thực hiện chính sách của các đối tượng chính sách và người dân. - Biết được năng lực và trình độ hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách công của các cơ quan quản lý nhà nước và Cán bộ công chức. * ội dung đánh giá chính sách công Đánh giá chính sách là một khâu quan trong của hậu kiểm quá trình thực hiện chính sách công trong quá khứ để từ đó hình thành căn cứ xây dựng các chính sách mới. Căn cứ vào kết quả đánh giá chính sách để biết được chính sách được thực hiện đến đâu? Mục tiêu có hoàn thành không? Các giải pháp chính sách có hiệu quả không? Có cần phải điều chỉnh gì không? Và đã đến lúc kết thúc chính sách chưa...Nội dung đánh giá thường tập trung vào các vấn đề sau: - Đánh giá đầu vào Nhằm đo lường số lượng của đầu vào của chương trình thực thi chính sách công gồm: + Số lượng các yếu tố được huy động sử dụng và nỗ lực của CBCC để thực hiện các mục tiêu chính sách (nhân sự, công sở, trang thiết bị kỹ thuật, văn phòng phẩm, công cụ lao động, chi phí tài chính…). + Áp dụng các phương pháp tính toán mọi chi phí đầu vào trên cơ sở định mức tài chính hiện hành của nhà nước hoặc theo giá trị trường của các yếu tố đầu vào. - Đánh giá đầu ra + Xem xét kết quả đầu ra của chương trình dự án thực thi chính sách công trong mối tương quan với việc sử dụng các nguồn lực đầu vào để thực hiện mục tiêu một chính sách cụ thể. + Mục đích của đánh giá thực thi là để xác định xem chính sách đang tạo ra giá trị gì cho xã hội, có thể không liên quan trực tiếp đến các mục tiêu của chính sách đã tuyên bố, cung cấp dữ liệu cho đánh giá hiệu lực hiệu quả chính sách công. - Đánh giá hiệu lực + Xác định xem các chương trình, dự án đang thực hiện có tạo ra những kết quả phù hợp với mục tiêu của chính sách hay không? 8 + Đánh giá hiệu lực chính sách khó và phức tạp, cần khối lượng thông tin lớn. - Đánh giá hiệu quả + Xem xét các chi phí của một chương trình, dự án cụ thể để đạt được mục tiêu của chính sách. + Phân tích đánh giá đầu vào và phân tích đánh giá đầu ra dưới hình thức giá trị, sau đó so sánh kết quả giữa chúng. - Đánh giá quá trình + Xem xét các phương pháp tổ chức, bao gồm các quy trình và thủ tục hoạt động được sử dụng để hiện chương trình, dự án thuộc chính sách công. + Mục tiêu của đánh giá này nhằm xác định xem quá trình duy trì chính sách có được tổ chức hợp lý và có hiệu quả không? * Các ph ơng pháp đánh giá - Đánh giá “tr ớc” các chính sách (tiên nghiệm) là việc đánh giá tác động tiềm tàng của một chính sách trước khi triển khai nhằm mục đích so sánh các giải pháp chính sách, gói chính sách công: Cách tiếp cận mang tính chuẩn tắc, tiềm năng của chính sách sẽ triển khai; áp dụng cho các chính sách kinh tế vĩ mô. Dựa vào mô hình kinh tế vĩ mô. - Đánh giá “sau” chính sách (hậu nghiệm) là đánh giá tác động của chính sách: Cách tiếp cận mang tính thực chứng – dựa trên số liệu vi mô và kỹ thuật kinh tế lượng. Việt Nam đã đưa việc đánh giá “Trước” bắt buộc đối với chính sách pháp luật (RIA) theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 1.1.1.2. Khái niệm chính sách tái định c Theo Từ điển Tiếng Việt: Tái định cư (TĐC) được hiểu là đến một nơi nhất định để sinh sống lần thứ hai (lại một lần nữa). Theo khoản 1, 2, 3 và 4 Điều 86 Luật đất đai 2013: Bố trí tái định cư cho người có đất ở thu hồi mà phải di chuyển chỗ ở. Từ định nghĩa và các quy định trên của pháp luật đất đai hiện hành, có thể đưa ra quan niệm về Tái định cư là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để sinh sống và làm ăn. TĐC bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh khỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án phát triển. TĐC được hiểu 9 là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản; di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó. Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung. Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì người sử dụng đất được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau: - Bồi thường bằng nhà ở. - Bồi thường bằng giao đất ở mới. - Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở. Qua phân tích trên, có thể khái quát khái niệm chính sách tái định cư như sau: "Chính sách tái định c l việc nh n ớc đề ra chính sách bố trí chỗ ở mới cho ng ời bị thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi hông đủ điều kiện để ở theo quy định mà hộ gia đình, cá nhân hông còn đất ở, nhà ở n o hác trong địa b n xã, ph ờng, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì đ ợc bồi th ờng bằng tiền, bằng đất ở hoặc nhà ở tái định c ". 1.1.1.3. Khái niệm đánh giá chính sách tái định c Từ những phân tích các định nghĩa trên, ta có thể khái quát khái niệm:“ Đánh giá chính sách tái định c l hoạt động kiểm tra chính sách tái định c bằng các tiêu chí hoặc nguyên tắc cụ thể để cải thiện việc hoạch định, xây dựng và thực hiện chính sách tái định c hi nh n ớc thu hồi đất nhằm bảo đảm phục vụ tái định c cho ng ời bị thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi hông đủ điều kiện để ở theo quy định mà hộ gia đình, cá nhân hông còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa b n xã, ph ờng, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì đ ợc bồi th ờng bằng tiền, bằng đất ở hoặc nhà ở tái định c ”. 1.1.1.4. Các khái niệm liên quan * Thu hồi đất: là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai (khoản 11 Điều 3 Luật đất đai) * Bồi th ờng (BT) hi h n ớc thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. 10 Việc bồi thường cho người bị thu hồi đất có thể bằng đất, bằng tiền, hoặc bằng các hình thức bồi thường khác cho người bị thu hồi đối với thiệt hại do việc Nhà nước lấy đi diện tích đất cùng với tài sản gắn liền với đất và các chi phí mà người sử dụng đã đầu tư vào diện tích đất bị thu hồi. * Hỗ trợ (HT) hi h n ớc thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Hỗ trợ đối với người bị thu hồi đất bao gồm: Hỗ trợ di chuyển; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở; hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp; hỗ trợ khác [22]. 1.1.2. Ý nghĩa và vai trò của đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở nước ta 1.1.2.1. Ý nghĩa đánh giá chính sách tái định c * Về ph ơng diện chính trị Chính sách, pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai có ảnh hưởng lớn đến sự ổn định về chính trị. Nếu chủ trương, chính sách pháp luật đất đai đúng đắn, phù hợp với thực tiễn và được thực thi nghiêm túc sẽ góp phần vào việc duy trì và củng cố sự ổn định chính trị. Ngược lại, sẽ làm phát sinh những điểm nóng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định về chính trị. Trường hợp bị thu hồi đất, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trực tiếp bị xâm hại, ảnh hưởng. Họ không chỉ mất quyền sử dụng đất mà còn buộc phải di chuyển chỗ ở, cuộc sống thường nhật của họ bị đảo lộn. Với quan niệm truyền thống của người Việt Nam “có an cư mới lạc nghiệp” thì việc bị mất đất đai, nhà cửa thực sự là một “cú sốc” đối với người bị thu hồi đất. Do vậy, họ phản ứng rất gay gắt, quyết liệt thông qua việc khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài nếu không được bồi thường và tái định cư thỏa đáng. Các khiếu kiện về đất đai tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị và dễ phát sinh thành các “điểm nóng”; cho nên việc thực hiện tốt chính sách tái định cư là thực hiện tốt chính sách an dân để phát triển kinh tế - xã hội góp phần vào việc duy trì, củng cố sự ổn định về chính trị. * Về ph ơng diện kinh tế - xã hội Các dự án chậm triển khai thực hiện theo tiến độ đề ra có nguyên nhân do công tác tái định cư không nhận được sự đồng thuận từ phía người dân. Xét dưới góc độ 11 kinh tế, dự án chậm triển khai thực hiện ngày nào là chủ đầu tư, các doanh nghiệp bị thiệt hại đáng kể về lợi ích kinh tế do máy móc, vật tư, thiết bị bị “đắp chiếu”, người lao động không có việc làm trong khi doanh nghiệp vẫn phải trả lương, trả chi phí duy trì các hoạt động thường xuyên và trả lãi suất vay vốn cho Ngân hàng… Vì vậy, thực hiện tốt chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là điều kiện để doanh nghiệp sớm có mặt bằng triển khai các dự án đầu tư góp phần vào việc thúc đẩy tăng trưởng của nền kinh tế. Hơn nữa, duy trì được tốc độ tăng trưởng cao và bền vững sẽ có điều kiện để thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, góp phần giảm nghèo và tạo tiền đề cho các bước phát triển tiếp theo. Về phía người sử dụng đất, chấp hành tốt chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất sẽ giúp cho họ nhanh chóng ổn định cuộc sống để tập trung sản xuất góp phần cải thiện và nâng cao mức sống. Hơn nữa điều này còn giúp củng cố niềm tin của người bị thu hồi đất vào đường lối, chủ trương, chính sách; pháp luật của Đảng và Nhà nước; đồng thời loại trừ cơ hội để kẻ xấu lợi dụng, tuyên truyền, kích động quần chúng nhân dân khiếu kiện, đối đầu với chính quyền nhằm gây mất ổn định tình hình trật tự an toàn xã hội và làm đình trệ sản xuất. 1.1.2.2. Vai trò đánh giá chính sách tái định c Đánh giá thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nhằm cung cấp thông tin cho các cơ quan nhà nước những thông tin hữu dụng kịp thời để quản lý, hướng dẫn các nguồn lực, đồng thời đưa ra những can thiệp chính sách của Nhà nước. Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có các vai trò sau: - Giúp cho việc ra quyết định phân bổ nguồn lực: Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể cung cấp thông tin cho các nhà quản lý về các can thiệp chính sách thành công nhiều hay ít theo các kết quả đầu ra, và do đó cung cấp thông tin về mức độ sử dụng nguồn lực của can thiệp chính sách. Điều này có thể giúp các nhà quản lý phân tích những gì đang hoặc không diễn ra một cách hiệu lực và hiệu quả. Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể hỗ trợ cho quá trình phân bổ ngân sách theo kết quả thực hiện. Tương tự, thông tin đánh giá thực hiện chính sách về các kết quả của thử nghiệm có thể giúp nhà quản lý quyết định có nên mở rộng, thiết kế lại hoặc thậm chí loại bỏ can thiệp chính sách hoàn toàn hay không. 12 - Giúp cân nhắc lại các nguyên nhân của vấn đề: Khi can thiệp chính sách không có bất kỳ tác động quan trọng nào lên vấn đề hiện tại, thì nguyên nhân có thể là thiết kế kém hoặc thực hiện kém, cũng có thể là vấn đề khác so với vấn đề ban đầu. Do đó, thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể làm phát sinh nhu cầu kiểm tra lại nguyên nhân của vấn đề và những biện pháp đối phó thay thế. - Giúp xác định các vấn đề nảy sinh: Khi các đo lường định kỳ về các chỉ số chính cho biết sự khác nhau rõ ràng giữa kết quả thực hiện theo kế hoạch và kết quả thực tế, thì nhà quản lý cần phải biết lý do tại sao lại có sự khác biệt đó. Thông thường, kết quả thực hiện giữa kế hoạch và thực tế hầu như không đồng nhất, nhưng khi sự khác biệt đó là lớn, kéo dài, và có những hậu quả thực sự cho các can thiệp chính sách, thì cần phải xem xét lại, xác định những lí do của sự khác biệt, xác định các giải pháp mới (trong trường hợp kết quả thực hiện kém), hoặc áp dụng những bài học kinh nghiệm để đảm bảo kết quả thực hiện tăng nhanh hơn và mở rộng. - Giúp xác định đ ợc những đóng góp của thực hiện và thiết kế vào các kết quả đầu ra: Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể giúp phân biệt giữa đóng góp của thiết kế và thực hiện vào các kết quả đầu ra. - Cung cấp bằng chứng về sự mâu thuẫn của các kết quả đầu ra: Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể cho biết những can thiệp chính sách tương tự nhưng báo cáo kết quả đầu ra khác nhau. Việc so sánh các can thiệp chính sách tương tự nhưng có các kết quả đầu ra khác nhau làm nảy sinh câu hỏi về những gì đang diễn ra và ở đâu như: Có những thay đổi lớn trong thực hiện mà dẫn đến sự khác nhau không? Hoặc, cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện có không hiểu mục dích và lý do của can thiệp chính sách, nên đưa ra sự hướng dẫn khác nhau dẫn đến phương pháp tiếp cận khác nhau về bản chất không? Hoặc, các tiêu chuẩn báo cáo có quá khác nhau dẫn đến sự so sánh là không hợp lý không? - Hỗ trợ cải cách v đổi mới khu vực công: Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể cung cấp bằng chứng cho nhân dân về các nỗ lực cải cách hành chính đang được tiến hành. Các nỗ lực cải cách hành chính thường mất đi động lực nếu không có bằng chứng về sự thay đổi tích cực. - Xây dựng sự đồng thuận về những nguyên nhân của một vấn đề và cách thức 13 giải quyết: Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể đóng góp cho những thảo luận giữa các nhà quản lý công và các bên liên quan về nguyên nhân của mọi vấn đề và cách thức đưa ra các giải pháp thích hợp. Định nghĩa về một vấn đề sẽ cho biết trước việc triển khai các giải pháp giải quyết hoặc ít nhất là giảm bớt vấn đề. Thông tin đánh giá thực hiện chính sách có thể cung cấp bằng chứng về quan hệ nhân quả, bằng chứng về tính thích hợp và tác động của các giải pháp trước đó. [20] 1.1.3. Các yếu tố tác động đến việc đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở nước ta Thực hiện chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chịu sự ảnh hưởng của nhiều yếu tố, trong đó có các yếu tố cơ bản đó là: 1.1.3.1. Hệ thống chính trị Hệ thống chính trịbao gồm văn hóa chính trị, Hiến pháp và thể chế chính trị. Hệ thống chính trị của mỗi quốc gia chi phối toàn bộ nội dung lẫn hình thức trong việc xây dựng và triển khai chính sách công, nó phản ảnh bản chất của chế độ chính trị xã hội của mỗi quốc gia đó. Văn hóa chính trị tạo nên một nền văn hóa mang tính truyền thống, bền vững, phản ánh nhận thức và tư duy chính trị của các tổ chức và cá nhân trong hệ thống chính trị đối với việc thực hiện chính sách tái định cư; Hiếp pháp là yếu tố ảnh hưởng đến quá trình xây dựng chính sách công. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở pháp lý cao nhất buộc mọi chính sách công phải tuân theo. Do đó, mọi hoạt động của các thể chế có liên quan đến chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cũng được xây dựng và tổ chức thực hiện trong khuôn khổ của Hiến pháp; còn đối với thể chế chính trị của nước ta hiện nay là chế độ xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu „„dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. 1.1.3.2. Các yếu tố bên trong Các yếu tố bên trong bao gồm vai trò của công luận và truyền thông, hệ thống các giá trị xã hội, hệ thống kinh tế. Vai trò của công luận và truyền thông trong việc thực hiện chính sách tái định cư được thể hiện là phản ứng, bình phẩm, quan điểm của nhân dân được thể hiện dưới hình thức này hay hình thức khác về vấn đề chính sách tái định cư. Đây là yếu tố quan trọng trong việc tham gia trực tiếp vào các quá trình hoạch định chính sách; còn đối với hệ thống các giá trị xã hội chịu sự tác động bởi các yếu tố 14 văn hóa, môi trường sống, dư luận xã hội và đời sống kinh tế. Điều đó thể hiện sự tồn tại trong đa dạng và thỏa hiệp của thực hiện chính sách tái định cư với hệ thống các giá trị xã hội, đồng thời sự nảy sinh các vấn đề xã hội mới buộc các nhà hoạch định chính sách phải tính toán xây dựng, điều chỉnh để việc thực hiện chính sách tái định cư trở nên hài hòa, phù hợp nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu đề ra của chính sách; hệ thống kinh tế tác động rất lớn đến việc xây dựng chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Yếu tố kinh tế vừa là mục tiêu chính sách vừa là động lực của chính sách. 1.1.3.3. Các yếu tố bên ngoài Quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế ảnh hưởng rất lớn đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, các yếu tố này tạo điều kiện cho các quốc gia, dân tộc và địa phương kết hợp giữa sức mạnh dân tộc với sức mạnh quốc tế, phát huy nội lực và mọi tiềm năng sáng tạo. xu thế hội nhập quốc tế tác động nhiều mặt và đặt ra những yếu cầu mới đối với chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở mỗi địa phương, đòi hỏi phải thực hiện chính sách tái định cư tốt thì mới tạo ra quỹ đất sạch đáp ứng nhu cầu sử dụng của xã hội để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài trong cuộc cạnh tranh trước bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay. 1.2. Khung phân tích và các tiêu chí đánh giá chính sách tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất 1.2.1. Khung phân tích đánh giá chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Phân tích chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là quá trình phân giải các tài liệu, các bước trong thực hiện quy trình chính sách về tái định cư khi nhà nước thu hồi đất để giúp phân tích, nắm bắt các thông tin cần thiết nhằm điều chỉnh, hoạch định và xây dựng chính sách tái định cư mới khả thi hơn, khắc phục những bất cập hiện nay, để chính sách dễ đi vào cuộc sống. Tác giả chủ yếu tập trung phân tích thực trạng các kết quả đạt được trong thực hiện chu trình chính sách tái định cư so với mục tiêu đề ra trên cơ sở các nguyên tắc phân tích lý thuyết và các vấn đề biến động, phát sinh trong thực tiễn để xem xét hiệu quả chính sách và phát triển phương án chính sách mới. Nội dung phân tích hệ thống chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 15