TRƯỜNG ðẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH
LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 32 ( NĂM 2006-2010)
ðỀ TÀI:
CHÍNH SÁCH VÀ PHÁP LUẬT
VỀ BỒI THƯỜNG KHI GIẢI PHÓNG
MẶT BẰNG - LÍ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
Giảng viên hướng dẫn:
Ts. Phan Trung Hiền
Bộ môn: Luật Hành Chính
Sinh viên thực hiện:
Huỳnh Thị Thùy Trang
MSSV: 5062513
Lớp: Luật Hành Chính K32
CẦN THƠ, 5/2010
NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN PHẢN BIỆN
--- -- ................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
Cần Thơ, ngày
tháng 5 năm 2010
NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
--- -- ................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
Cần Thơ, ngày
tháng 5 năm 2010
MỤC LỤC
Tran
g
LỜI NÓI ðẦU ..........................................................................................................1
Lí do chọn ñề tài .......................................................................................................1
Mục ñích nghiên cứu ................................................................................................1
Phạm vi nghiên cứu ..................................................................................................2
Phương pháp nghiên cứu .........................................................................................2
Kết cấu luận văn .......................................................................................................2
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG KHI
GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG...................................................................................4
1.1. Một số khái niệm về thu hồi ñất, bồi thường, bồi hoàn, hỗ trợ, tái ñịnh
cư
khi giải phóng mặt bằng ..........................................................................................4
1.1.1. Khái niệm về thu hồi ñất ...............................................................................4
1.1.2. Bồi thường, bồi hoàn, ñền bù ........................................................................5
1.1.3. Hỗ trợ ............................................................................................................7
1.1.4. Tái ñịnh cư ....................................................................................................7
1.2. Mục ñích, ý nghĩa của việc bồi thường khi giải phóng mặt bằng ....................8
1.2.1. Mục ñích .......................................................................................................8
1.2.2. Ý nghĩa ..........................................................................................................8
1.3. Lược sử hình thành và phát triển chính sách bồi thường khi giải phóng
mặt bằng ................................................................................................................9
1.4. Nguyên tắc bồi thường và thiệt hại ñược bồi thường
khi giải phóng mặt bằng .........................................................................................12
1.4.1. Nguyên tắc bồi thường ............................................................................... 12
1.4.2. Thiệt hại ñược bồi thường ...........................................................................13
CHƯƠNG 2 PHÂN TÍCH VÀ ðÁNH GIÁ PHÁP LUẬT VỀ CHÍNH
SÁCH BỒI THƯỜNG ðỐI VỚI ðẤT KHI GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG
..................................................................................................................................16
2.1. Chủ thể thực hiện bồi thường khi giải phóng mặt bằng .................................16
2.1.1. Cơ quan hành chính Nhà nước cấp Trung ương .........................................16
2.1.2. Cơ quan hành chính Nhà nước ở ñịa phương .............................................17
2.1.3. Tổ chức phát triển quỹ ñất ..........................................................................18
2.1.4. Ban bồi thường và giải phóng mặt bằng cấp huyện ...................................19
2.1.5. Hội ñồng bồi thường ...................................................................................21
2.2. Chủ thể ñược bồi thường khi giải phóng mặt bằng ........................................22
2.3. ðiều kiện ñể ñược bồi thường ñất khi giải phóng mặt bằng ..........................24
2.4. Chính sách bồi thường ñối với ñất khi giải phóng mặt bằng ..........................26
2.4.1. Bồi thường ñối với ñất nông nghiệp của hộ gia ñình,cá nhân ....................26
2.4.1.1. ðịnh nghĩa và phân loại ..........................................................................26
2.4.1.2. Hình thức bồi thường ..............................................................................27
2.4.2. Bồi thường ñối với ñất phi nông nghiệp ....................................................29
2.4.2.1. ðất phi nông nghiệp không phải là ñất ở ................................................29
2.4.2.2. ðất phi nông nghiệp là ñất ở ...................................................................31
2.5. Diện tích và giá ñất tính bồi thường ...............................................................32
2.5.1. Diện tích ñất tính bồi thường ......................................................................32
2.5.2. Giá ñất tính bồi thường ...............................................................................33
2.6. ðịnh giá và phương pháp ñịnh giá trong bồi thường
khi giải phóng mặt bằng .........................................................................................35
2.6.1. ðịnh giá .......................................................................................................35
2.6.2. Phương pháp ñịnh giá .................................................................................36
2.7. Quy ñịnh về bồi thường trong trường hợp không thu hồi ñất .........................38
2.8. Trình tự, thủ tục thực hiện bồi thường khi giải phóng mặt bằng .....................39
CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH VÀ ðÁNH GIÁ PHÁP LUẬT VỀ CHÍNH
SÁCH BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ðỐI VỚI CÁC LOẠI TÀI SẢN
KHI GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG.........................................................................42
3.1. ðiều kiện ñể ñược bồi thường ñối với tài sản ..................................................42
3.1.1. Hành vi .........................................................................................................42
3.1.2. Hậu quả ........................................................................................................43
3.1.3. Mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả ..........................................43
3.2. Mối quan hệ giữa ñất và tài sản trong bồi thường ...........................................44
3.2.1.Tài sản ñược bồi thường ...............................................................................44
3.2.2. Thời ñiểm xác lập tài sản trên ñất ................................................................45
3.2.3. Tính hợp của ñất và tài sản gắn liền với ñất ................................................46
3.3. Bồi thường ñối với công trình xây dựng .........................................................47
3.3.1. Công trình xây dựng thuộc sở hữu Nhà nước ..............................................47
3.3.2. Công trình xây dựng không thuộc sở hữu Nhà nước ..................................50
3.3.2.1. Trường hợp phải tháo dỡ toàn bộ công trình xây dựng ............................50
3.3.2.2. Trường hợp phải tháo dỡ một phần công trình xây dựng .........................54
3.4. Bồi thường ñối với cây trồng, vật nuôi ............................................................54
3.4.1. Bồi thường ñối với cây trồng .......................................................................54
3.4.2. Bồi thường ñối với vật nuôi .........................................................................57
3.5. Bồi thường ñối với công trình văn hóa, di tích lịch sử, nhà thờ,
ñình, chùa, am, miếu ...............................................................................................57
3.6. Bồi thường ñối với mồ mả ...............................................................................58
3.7. Những thiệt hại chưa ñược pháp luật quy ñịnh về bồi thường thiệt hại
trong trường hợp không thu hồi ñất ........................................................................59
CHƯƠNG 4 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG
KHI GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ GÓP
PHẦN HOÀN THIỆN ..........................................................................................61
4.1. Thực trạng .......................................................................................................61
4.1.1. Vấn ñề về giá ñất trong bồi thường ............................................................61
4.1.2. ðất nông nghiệp ñang bị thu hẹp dần .........................................................64
4.1.3. Thiệt hại vô hình chưa ñược tính bồi thường .............................................69
4.1.4. Những thiệt hại chưa ñược pháp luật quy ñịnh tính bồi thường trong
trường hợp không thu hồi ñất .................................................................................70
4.1.5. Bồi thường công trình xây dựng trong một số trường hợp ñặc thù ............76
4.2. Một số kiến nghị góp phần hoàn thiện chính sách pháp luật về bồi khi
giài phóng mặt bằng ................................................................................................79
4.2.1. Tăng cường biện pháp bảo vệ quỹ ñất nông nghiệp và tạo việc làm
cho nông
dân bị thu hồi ñất ....................................................................................................79
4.2.2. Cần hoàn thiện hơn quy ñịnh về giá ñất .....................................................80
4.2.3. Quy ñịnh bồi thường ñối với thiệt hại vô hình ...........................................81
4.2.4. Vấn ñề hoàn trả nghĩa vụ tài chính .............................................................82
4.2.5. Quy ñịnh về bồi thường ñối với một số tài sản ...........................................84
KẾT LUẬN ...................................................................................................................87
TÀI LIỆU THAM KHẢO
LỜI MỞ ðẦU
1. Lí do chọn ñề tài
ðất nước ta trong những năm qua thay ñổi rất nhiều từ những thửa ruộng,
mảnh vườn, những khu ñất hoang sơ giờ ñã biến thành những khu thương mại,
những tòa nhà cao ốc, khu công nghiệp sầm uất…. ðể có ñược những công trình
khang trang, to ñẹp này ñã có không ít người dân phải ra ñi, trả lại ñất ñai cho sự
thăng hoa của một diện mạo ñô thị mới.
Thật vậy, nhu cầu xây dựng, chỉnh trang bộ mặt ñô thị, nông thôn là nhu cầu
cần thiết ñể xây dựng ñất nước “ngày càng to ñẹp hơn, ñàng hoàng hơn”. ðáp ứng
nhu cầu ñó Nhà nước ñã tiến hành giải phóng mặt bằng và thu hồi ñất dành một tỉ
lệ ñất cho quy hoạch xây dựng. Khi ñó, một bộ phận dân cư sẽ phải di dời khỏi nơi
ñang sinh sống thay ñổi gần như hoàn toàn cuộc sống ñể giao lại ñất cho nhà nước
nhằm phục vụ phát triển ñất nước. Họ là những người ñóng góp vào sự phát triển
chung nên lợi ích riêng của họ cần ñược bảo vệ. Do vậy, Nhà nước luôn có chính
sách bồi thường thiệt hại cho những người bị thu hồi ñất.
Bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ñất không còn là chuyện của chủ
ñầu tư mà vấn ñề này hiện nay ñang là mối quan tâm của toàn xã hội. Chính sách
bồi thường là một chính sách quan trọng, có ảnh hưởng rất lớn ñến nhiều ñối
tượng và lĩnh vực khác nhau. Do ñó, một khi thực hiện không tốt chính sách này
sẽ tạo ra hậu quả khó lường. Vì vậy quan trọng là phải có chính sách bồi thường
tương xứng với giá trị ñất ñai, tài sản, với những chi phí ñầu tư trên ñất mà người
sử dụng ñất ñã bỏ ra và cả những thiệt hại vô hình mà người có ñất bị thu hồi phải
chịu từ việc thu hồi ñất của Nhà nước. Làm thế nào ñể có chính sách bồi thường
tương xứng ñể người có ñất bị thu hồi cùng “ñược” trong cái “ñược” chung của xã
hội là vấn ñề Nhà nước và mọi người luôn quan tâm.
Từ tính cấp thiết và thực tiễn ñó nên người viết ñã chọn ñề tài “Chính sách
và pháp luật về bồi thường khi giải phóng mặt bằng” làm luận văn tốt nghiệp
của mình. Với ñề tài này thì trước ñây ñã có nhiều tác giả nghiên cứu. Tuy nhiên
hiện nay chính sách này có nhiều thay ñổi do sự ra ñời của Nghị ñịnh
69/2009/Nð-CP và Thông tư 14/2009/TT-BTNMT nên người viết tiếp tục chọn ñề
tài này ñể nghiên cứu.
2. Mục ñích nghiên cứu
Cùng với quá trình phát triển công nghiệp hóa, hiện ñại hóa, diện tích ñất sản
xuất nông nghiệp, ñất ở, ñất sản xuất kinh doanh của nhiều ñịa phương bị thu hẹp
thì việc bồi thường ñược các cấp ủy ðảng, chính quyền quan tâm tập trung lãnh
ñạo, chỉ ñạo thực hiện với quan ñiểm tốt nhất cho người có ñất bị thu hồi. Nhưng
trong thực tế họ vẫn là người chịu thiệt thòi, cuộc sống gặp phải khó khăn ñòi hỏi
phải có nhiều giải pháp quan tâm, chăm lo ñến ñối tượng này ñặt ra như một cấp
thiết. Mục ñích của người viết trong luận văn là tìm hiểu pháp luật về bồi thường
thiệt hại khi giải phóng mặt bằng. Song song ñó, ñề tài cũng phản ánh và ñánh giá
thực trạng của pháp luật về bồi thường khi giải phóng mặt bằng. Cuối cùng, người
viết ñưa ra một số ý kiến ñóng góp, góp phần hoàn thiện chính sách và pháp luật
về bồi thường khi giải phóng mặt bằng.
3. Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu của ñề tài này người viết tập trung tìm hiểu chính
sách và pháp luật về bồi thường khi giải phóng mặt bằng, tìm hiểu những quy ñịnh
cụ thể về bồi thường về ñất, bồi thường thiệt hại tài sản và quy ñịnh về bồi thường
thiệt hại khi Nhà nước không thu hồi ñất. Còn về ñối tượng ñược bồi thường người
viết tập trung nghiên cứu ñối tượng ñược bồi thường là hộ gia ñình, cá nhân. Bồi
thường tài sản cũng chỉ tập trung nghiên cứu một số tài sản tiêu biểu.
4. Phương pháp nghiên cứu
ðể thực hiện luận văn, người viết vận dụng những kiến thức ñã có kết hợp với
thu thập, tổng hợp các tài liệu liên quan ñến “Chính sách và pháp luật về bồi
thường khi giải phóng mặt bằng”. Bên cạnh ñó, người viết còn sử dụng các
phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, phân tích luật viết, kết hợp lí luận với
thực tiễn ñể góp phần làm rõ ñề tài này.
5. Kết cấu luận văn
Luận văn gồm có 3 phần: Lời nói ñầu, phần nội dung và phần kết luận.
Phần nội dung gồm có 4 chương
Chương 1 : Tổng quan về bồi thường khi giải phóng mặt bằng
Mục ñích của chương này là mang ñến cho người ñọc những hiểu biết khái quát
về bồi thường khi giải phóng mặt bằng
Chương 1 gồm những nội dung cơ bản như: Khái niệm, mục ñích, ý nghĩa của bồi
thường thiệt hại, lịch sử hình thành chính sách bồi thường, nguyên tắc bồi thường,
các loại thiệt hại ñược bồi thường.
Chương 2: Phân tích và ñánh giá pháp luật về chính sách bồi thường ñối với
ñất khi giải phóng mặt bằng.
Trên cơ sở những kiến thức chung của chương 1, ở chương 2 người viết ñi vào
phân tích và tìm hiểu những quy ñịnh pháp luật về chủ thể thực hiện bồi thường,
ñiều kiện ñược bồi thường, quy ñịnh bồi thường ñối với các loại ñất, một số thiệt
hại ñược bồi thường trong trường hợp không thu hồi ñất...
Chương 3: Phân tích và ñánh giá pháp luật về chính sách bồi thường thiệt
hại ñối với các loại tài sản khi giải phóng mặt bằng
Ở chương này người viết tìm hiểu về ñiều kiện ñược bồi thường, chủ thể ñược
bồi thường, quy ñịnh về bồi thường thiệt hại ñối với các loại tài sản, những thiệt
hại mà chưa ñược bồi thường trong trường hợp không thu hồi ñất…
Chương 4: Thực tiễn pháp luật về chính sách bồi thường khi giải phóng mặt
bằng và một số kiến nghị góp phần hoàn thiện
Trên cơ sở tìm hiểu pháp luật về chính sách bồi thường thiệt hại ở chương 2 và
chương 3. Ở chương này người viết nêu những thực trạng của chính sách bồi
thường và sau ñó là ñưa ra một số kiến nghị góp phần hoàn thiện chính sách pháp
luật về bồi thường khi giải phóng mặt bằng.
Em xin chân thành cám ơn Thầy, Cô Trường ðại học Cần Thơ và Thầy, Cô
trong Khoa Luật ñã truyền ñạt kiến thức cho em trong thời gian qua ñể em có thể
hoàn thành bài viết này. ðặc biệt em xin chân thành cám ơn Thầy Phan Trung
Hiền ñã tận tâm hướng dẫn giúp em hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Do thời gian
có hạn và kiến thức còn hạn chế nên luận văn còn nhiều ñiểm chưa hoàn thiện
mong quý thầy cô và các bạn ñóng góp ý kiến ñể luận văn hoàn chỉnh hơn. Em xin
chân thành cám ơn!
CHƯƠNG 1
TỒNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG KHI GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG
Nước ta trong một thời gian dài chủ yếu phát triển nông nghiệp, với cơ chế
quản lí ñất ñai và tư duy của nền sản xuất nông nghiệp. Ngày nay với mục tiêu
phát triển kinh tế thị trường. Nên nhu cầu xây dựng công trình công cộng, khu
công nghiệp, phát triển du lịch là ñiều hiển nhiên. Khi hàng loạt các công trình
công cộng, công trình quốc gia, các khu kinh tế, khu công nghiệp ñược thực hiện,
thì hiển nhiên cần phải có những diện tích ñất lớn ñể thực hiện. Chính vì lí do này
mà Nhà nước ñã ra quyết ñịnh thu hồi quyền sử dụng ñất của người dân hoặc ñất
ñược Nhà nước giao quản lí. Thế nhưng ñất thuộc sở hữu toàn dân, với tư cách
người quản lí, nhằm ñảm bảo lợi ích Nhà nước, lợi ích nhân dân. Vì vậy, khi Nhà
nước thu hồi ñất thì Nhà nước phải bồi thường cho người dân. Như vậy bồi thường
là gì? Bồi thường thiệt hại khi giải phóng mặt bằng là như thế nào?
Trong phạm vi Chương 1, người viết tập trung trình bày một số vấn ñề chung
về bồi thường khi giải phóng mặt bằng nhằm mang ñến cho người ñọc những nội
dung tổng quát về bồi thường trong tổng thể chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái ñịnh
cư khi giải phóng mặt bằng.
1.1. Một số khái niệm về thu hồi ñất, bồi thường, bồi hoàn, ñền bù, hỗ trợ, tái
ñịnh cư khi giải phóng mặt bằng
1.1.1. Khái niệm về thu hồi ñất
Theo ðại từ ñiển Tiếng Việt, thu hồi là lấy lại cái ñã ñưa ra, ñã cấp phát ra
hoặc bị người khác lấy1. Hay nói cách khác, thu hồi là việc chủ sở hữu lấy lại tài
sản của chính mình. Ở nước ta, ñất ñai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước lại là
ñại diện chủ sở hữu, người dân chỉ có quyền sử dụng ñất. Do ñó, chủ thể thực hiện
việc thu hồi luôn luôn là Nhà nước. Người bị thu hồi ñất là người ñang sử dụng
ñất.
Như vậy, hiểu theo nghĩa thông thường như trên thì thu hồi ñất là việc Nhà
nước lấy lại ñất ñang do người dân chiếm giữ, khai thác và sử dụng.
1
Nguyễn Như Ý chủ biên ðại từ ñiển Tiếng Việt, NXB Văn hóa - Thông tin, Hà Nội 1993, trang 1593.
Về bản chất pháp lí, thu hồi ñất2 là một biện pháp chấm dứt quan hệ pháp
luật ñất ñai giữa một bên là Nhà nước với tư cách ñại diện chủ sở hữu với một
bên là người sử dụng ñất. Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi ñất
ñể thực hiện quy hoạch xây dựng và bồi thường cho người có ñất bị thu hồi.
Dưới góc ñộ pháp lý, thu hồi ñất là việc Nhà nước ra quyết ñịnh hành chính
ñể thu lại quyền sử dụng ñất hoặc thu lại ñất ñã giao cho tổ chức, ủy ban nhân xã,
phường, thị trấn quản lí3.
Từ khái niệm này ta có thể rút ra một số ñặc ñiểm của hoạt ñộng thu hồi ñất. ðó
là:
Về chủ thể, quan hệ thu hồi ñất luôn bao gồm hai chủ thể: Nhà nước và
người bị thu hồi. Nhà nước với tư cách ñại diện chủ sở hữu, là chủ thể thực hiện
việc thu hồi ñất. Chủ thể thứ hai là chủ thể bị thu hồi ñất, ñó là người ñang sử
dụng hoặc quản lí theo quy ñịnh của pháp luật ñất ñai.
Bằng chứng pháp lý ñể thực hiện thu hồi là một quyết ñịnh hành chính: quyết
ñịnh thu hồi ñất. Thu hồi ñất là hoạt ñộng quản lí hành chính Nhà nước về ñất ñai.
Nhà nước thực hiện việc thu hồi trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng ñất hoặc
quy hoạch xây dựng ñô thị, quy hoạch xây dựng ñiểm dân cư nông thôn ñã ñược
xét duyệt hoặc công bố4.
Thu hồi ñất thật chất là quan hệ chuyển dịch quyền sử dụng ñất tương tự như
quan hệ chuyển giao ñất từ Nhà nước ñến người sử dụng ñất. Tuy nhiên ñây là
quan hệ chuyển dịch quyền sử dụng ñất ñặc biệt, trong ñó, người bị thu hồi ñất
không có nhu cầu chuyển nhượng quyền sử dụng ñất. Việc chuyển dịch quyền sử
dụng ñất trong trường hợp này là quan hệ bắt buộc xuất phát từ nhu cầu của Nhà
nước nhưng cho dù xuất phát từ quan hệ chuyển dịch nào ñi nữa thì quyền và lợi
ích hợp pháp của người có ñất bị thu hồi cần ñược bảo vệ.
1.1.2. Bồi thường, bồi hoàn, ñền bù
Bồi thường
2
Thực chất là thu hồi quyền sử dụng ñất vì ñất ñai thuộc sở hữu toàn dân, người dân chỉ có quyền sử dụng
ñất.
3
Khoản 5 ðiều 4 Luật ðất ðai 2003.
4
Xem ðiều 29 Nghị ñịnh 69/2009/Nð-CP.
Pháp luật về ñất ñai hiện hành quy ñịnh: Nhà nước thu hồi ñất ñang sử dụng
ñể phục vụ cho mục ñích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng:
khi thu hồi ñất, Nhà nước sẽ phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái ñịnh cư
cho người có ñất bị thu hồi ñể giải phóng mặt bằng.
Như vậy bồi thường khi Nhà nước thu hồi ñất là việc Nhà nước trả lại giá trị
quyền sử dụng ñất ñối với diện tích ñất bị thu hồi cho người bị thu hồi.
Giá trị quyền sử dụng ñất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng ñối với một
diện tích ñất xác ñịnh.
ðây có thể xem là một bước tiến lớn về chính sách bồi thường của Luật ðất
ðai 2003. Sau khi Luật ðất ðai năm 1993 có hiệu lực, Chính phủ ban hành Nghị
ñịnh số 90/CP-Nð ngày 17/8/1994 ñể cụ thể hóa chính sách bồi thường.
Thuật ngữ bồi thường thiệt hại ñược sử dụng từ Luật ðất ñai năm 1993 (sửa
ñổi bổ sung năm 2001). ðến Luật ðất ñai 2003 thuật ngữ này tiếp tục ñược sử
dụng5.
Trong thu hồi ñất ta có thể hiểu: bồi thường là bù ñắp những thiệt hại về vật
chất và tinh thần cho người có ñất bị thu hồi do việc thu hồi gây ra; còn thiệt hại là
những tổn thất mất mát về vật chất (ñất, tài sản) và tinh thần do việc thu hồi ñất
gây ra.
Như vậy có thể hiểu, bồi thường thiệt hại khi giải phóng mặt bằng là việc
Nhà nước bù ñắp những tổn thất hư hao do việc thu hồi ñất gây ra.
Bồi hoàn
Là sự “ hoàn trả” lại những gì ñã “mượn ñi”, “lấy ñi”. ðây là khái niệm gắn
với mốc lịch sử của thời bao cấp khi mà việc bồi thường về ñất chưa ñặt thành một
vấn ñề trong quy hoạch xây dựng. Khác với “bồi thường”, khái niệm “bồi hoàn”
không ñòi hỏi mức ñộ chính xác tuyệt ñối giữa “tài sản lấy ñi” và “tài sản hoàn
lại”. Có một thời gian, trong quan hệ ñất ñai, khái niệm này ñược hiểu song song
với khái niệm “hoán ñổi ñất”- ñiều kiện “ñại khái” sau khi thu hồi ñể chủ sử dụng
có thể tái lập cuộc sống tối thiểu. Hiện nay, nhìn chung các văn bản không còn sử
dụng khái niệm này ñể ñiều chỉnh các mối quan hệ liên quan ñến bồi thường, hỗ
trợ, tái ñịnh cư trong quy hoạch xây dựng6.
ðền bù
5
Xem Khoản 6 ðiều 4 Luật ðất ñai 2003.
Ts.Phan Trung Hiền, giáo trình Luật Hành chính ñô thị, nông thôn, Khoa Luật – Trường ðại học Cần
Thơ, 2/2009.
6
Là khái niệm dùng ñể chỉ sự “ñền ñáp” lại những thiệt hại do một hoạt ñộng
của một chủ thể gây ra. Trong quy hoạch xây dựng, chính sách ñền bù là khái
niệm chung dùng ñể chỉ tập hợp các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái ñịnh cư.
Trước ñây các văn bản pháp luật liên quan ñều sử dụng khái niệm ñền bù thiệt hại.
Ngày nay hầu hết các cơ quan Nhà nước ñều sử dụng khái niệm bồi thường thiệt
hại, việc thay thế khái niệm ñền bù thiệt hại bằng khái niệm bồi thường thiệt hại
vẫn là việc làm hợp lí hơn.
Về mặt ngữ nghĩa bồi thường và ñền bù có sự khác nhau:
- ðền bù là trả lại tương xứng, ñầy ñủ những thiệt hại, mất mát cho người
dân do việc thu hồi ñất gây ra.
- Bồi thường là bù ñắp bằng tiền, nhà hoặc ñất những thiệt hại do thu ñất
gây ra.
- Bồi thường và ñền bù ñều là sự ñền trả của Nhà nước cho người dân bị
thiệt hại do thu hồi ñất gây ra. Tuy nhiên bồi thường vẫn hợp lí hơn ñền bù vì:
ðền bù ñòi hỏi Nhà nước trả lại ñầy ñủ, tương xứng những mất mát của
người dân khi thu hồi ñất. Như vậy, theo ñúng nghĩa của từ này thì người dân mất
một Nhà nước phải ñền một, mất nhà phải ñền bằng nhà, mất ñất phải ñền bằng
ñất. Rõ ràng, ñây là việc không thể làm ñược. Những thiệt hại của người dân khi
bị thu hồi ñất gồm cả thiệt hại vật chất và thiệt hại tinh thần. Nếu thiệt hại vật chất
là rõ ràng và có thể ñịnh lượng (nhưng cũng khó ñể ñịnh lượng chính xác tuyệt ñối
- ñể có thể ñền bù ñầy ñủ thiệt hại) thì thiệt hại tinh thần rất khó hoặc không thể
xác ñịnh ñược. Như vậy, Nhà nước không thể trả lại ñầy ñủ những mất mát cho
người bị thu hồi ñất. ðiều này có nghĩa rằng khi thu hồi ñất, Nhà nước chỉ có thể
bù ñắp thiệt hại (bồi thường) - sự bù ñắp này có thể nhiều hơn hoặc ít hơn giá trị
tài sản bị thiệt hại nhưng trong giới hạn chấp nhận ñược chứ Nhà nước không thể
trả lại ñầy ñủ thiệt hại cho người dân.
1.1.3. Hỗ trợ
Ngoài chính sách bồi thường Nhà nước còn có các chính sách như hỗ trợ, tái
ñịnh cư nhằm bù ñắp lại những thiệt hại cho người có ñất bị thu hồi, góp phần ổn
ñịnh cuộc sống của người dân.
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ñất là việc nhà nước giúp ñỡ người bị thu hồi
ñất thông qua ñào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí ñể di dời ñến
ñịa ñiểm mới. Có thể kể ñến một số hình thức ñáng chú ý như: hỗ trợ di chuyển,
hỗ trợ tái ñịnh cư (cho người bị thu hồi ñất ở); hỗ trợ ổn ñịnh ñời sống và sản
xuất, hỗ trợ ñào tạo chuyển ñổi nghề và tạo việc làm, hỗ trợ khi thu hồi ñất vườn,
ao không ñược công nhận là ñất ở và ñất nông nghiệp, hỗ trợ khác (cho người bị
thu hồi ñất nông nghiệp).
1.1.4. Tái ñịnh cư
Việc tái ñịnh cư ñược áp dụng cho các trường hợp có nhà ở, ñất ở, ñất bị thu
hồi và phải chuyển toàn bộ ñến nơi ở khác (giải tỏa trắng), có giấy tờ hợp lệ hoặc
không có giấy tờ hợp lệ về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng ñất ở nhưng ñủ
ñiều kiện ñược bồi thường về ñất, có yêu cầu tái ñịnh cư, ñược bố trí với nguyên
tắc một căn hộ/một lô nền hoặc một căn hộ chung cư ở khu tái ñịnh cư.
Người sử dụng ñất khi Nhà nước thu hồi ñất theo quy ñịnh7 mà phải di
chuyển chỗ ở thì ñược bố trí tái ñịnh cư bằng một trong các hình thức sau:
- Bồi thường bằng nhà ở.
- Bồi thường bằng giao ñất ở mới.
- Bồi thường bằng tiền ñể tự lo chỗ ở mới.
1.2. Mục ñích, ý nghĩa của việc bồi thường khi giải phóng mặt bằng
1.2.1. Mục ñích
Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng ra ñời trên cơ sở nhu cầu xây
dựng, chỉnh trang ñô thị, nông thôn Việt Nam. Với chính sách này, Nhà nước ñã
dành ra một tỉ lệ ñất ñai nhất ñịnh phục vụ việc xây dựng các công trình an ninh
quốc phòng, phục vụ lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội, ñồng thời
ñảm bảo quản lí và sử dụng hiệu quả ñất ñai - nguồn tài nguyên thiên nhiên vô giá
của quốc gia. Bồi thường thiệt hại khi thu hồi ñất là một khâu không thể thiếu
trong giải phóng mặt bằng ñể thực hiện quy hoạch xây dựng. Bồi thường thiệt hại
khi thu hồi ñất nhằm bù ñắp những thiệt hại mà người dân phải gánh chịu do việc
thu hồi ñất; ñồng thời cũng góp phần thúc ñẩy công tác giải phóng mặt bằng nhanh
chóng, ñảm bảo tiến ñộ thực hiện quy hoạch xây dựng. Nhưng mục ñích quan
trọng nhất của vấn ñề bồi thường khi giải phóng mặt bằng là phục vụ quốc kế dân
sinh, an cư lạc nghiệp.
1.2.2. Ý nghĩa
Với mục ñích tốt ñẹp như trên, bồi thường khi giải phóng mặt bằng mang ý
nghĩa thực tiễn và lí luận sâu sắc.
7
Xem Nghị ñịnh 197/2004/Nð-CP.
Bồi thường thiệt hại nhằm bảo vệ lợi ích chính ñáng của người dân, bảo hộ
quyền sở hữu hợp pháp của công dân. ðiều 12 Hiến pháp 1946 ghi nhận và bảo
hộ sở hữu tư nhân về tài sản “Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam
ñược bảo hộ”. Quyền này tiếp tục ñược khẳng ñịnh tại Hiến pháp 1992 “Công dân
có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải ñể dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt,
tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp… Như vậy, quyền sở hữu
về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức ñược Hiến pháp ghi nhận và bảo
hộ. Nhà nước ta là nhà nước do nhân dân lao ñộng thiết lập nên, ñại diện cho ý
chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân nên khi Nhà nước thu hồi ñất của người
dân ñể sử dụng vào bất kể mục ñích gì mà làm phương hại ñến quyền và lợi ích
của họ thì Nhà nước phải có nghĩa vụ bồi thường. Như vậy, nếu chỉ thu hồi ñất
mà không bồi thường là vi phạm Hiến pháp - văn bản có giá trị pháp lí tối cao của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nếu thu hồi ñất mà không bồi thường
tương xứng và công bằng thì xâm phạm ñến quyền và lợi ích chính ñáng của
người dân. Khi ñó, nhiều vấn ñề phức tạp phát sinh như khiếu nại, khiếu kiện gia
tăng, người dân khó khăn trong việc tạo lập cuộc sống mới, tình hình an ninh, trật
tự xã hội cũng vì thế mà bị ảnh hưởng; thậm chí không có mặt bằng ñể thực hiện
quy hoạch xây dựng vì người dân không chịu di dời. Từ những phân tích ñó cho
thấy rằng bồi thường thiệt hại có ý nghĩa sâu sắc trong ñảm bảo tiến ñộ thực hiện
giải phóng mặt bằng, thực hiện quy hoạch xây dựng, tiết kiệm ñược thời gian,
công sức, tài chính, góp phần giữ vững an ninh quốc phòng, phát triển kinh tế - xã
hội, bảo vệ các giá trị truyền thống tốt ñẹp của dân tộc.
ðiều 23 Hiến pháp 1992 ñã khẳng ñịnh: “Tài sản hợp pháp của tổ chức, cá
nhân ñều không bị quốc hữu hóa”. ðây là sự thay ñổi và là bước tiến trong nhận
thức của Nhà nước về quyền sở hữu tài sản của mọi tổ chức, cá nhân trên lãnh thổ
Việt Nam8. Thực hiện việc bồi thường cũng có nghĩa là Nhà nước tôn trọng và
tuân thủ Hiến pháp; ñồng thời cũng có nghĩa là Nhà nước thực hiện cam kết của
mình. Và qua ñó, lòng tin của người dân vào Nhà nước ñược cũng cố và nâng
cao, làm cho nhân dân và Nhà nước gần nhau hơn và ñó là cơ sở quan trọng ñể
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.
1.3. Lược sử hình thành và phát triển chính sách bồi thường khi giải phóng
mặt bằng
8
ðiều 26 Hiến pháp năm 1980
Vào thời kì nguyên thủy, con người sống chung, làm chung, ăn chung, không
có tư hữu thì bản thân ñất ñai ñối với con người không có giá trị. Khi giai cấp
hình thành, Nhà nước ra ñời thì con người ñã có ý thức ñược giá trị của ñất ñai.
Chế ñộ quản lí Nhà nước về ñất ñai cũng ra ñời từ ñó. Chế ñộ quản lí Nhà nước
về ñất ñai nói chung và bồi thường khi giải phóng mặt bằng nói riêng của mỗi
quốc gia thay ñổi theo từng thời kì, phụ thuộc vào hoàn cảnh lịch sử, chế ñộ kinh
tế, chính trị ở mỗi thời kì.
Giai ñoạn từ năm 1980 ñến nay.
Năm 1975, ñất nước ta ñược giải phóng hoàn toàn, cả nước bước vào một kỉ
nguyên mới: kỉ nguyên của ñộc lập, tự do và phát triển ñất nước. Giai ñoạn này,
nước ta có nhiều chuyển biến quan trọng. Chính sách ñất ñai cũng có nhiều biến
ñổi. Hiến pháp 1980 ra ñời ñã xác lập hình thức sở hữu ñất mới, “ñất ñai(…) thuộc
sở hữu toàn dân”9. Như vậy, hình thức sở hữu tư nhân bị xóa bỏ. Từ ñây, ñất ñai
không là của riêng ai, ñất ñai trở thành tài sản chung của toàn dân. Chính sách bồi
thường khi giải phóng mặt bằng cũng có nhiều thay ñổi. Thu hồi ñất ñược thực
hiện ñối với quyền sử dụng chứ không phải quyền sở hữu (vì ñất ñai thuộc sở hữu
toàn dân). Thu hồi ñất có bồi thường cũng không áp dụng ñối với tư sản mại bản
ñịa chủ phong kiến vì những cơ sở kinh tế của họ ñều bị quốc hữu hóa không bồi
thường.
Năm 1987, trên cơ sở Hiến pháp 1980, Luật ðất ðai ñầu tiên của nước Việt
Nam ñộc lập ra ñời. Trong văn bản này, bồi thường thiệt hại về tài sản khi giải
phóng mặt bằng ñược ñề cập nhưng rất chung chung.
Năm 1986, ðảng và Nhà nước tiến hành công cuộc ñổi mới. Năm 1992,
Hiến pháp mới ñược thông qua, ñánh dấu sự chuyển biến sâu sắc trong tư tưởng,
nhận thức của ðảng và Nhà nước. Từ ñây, chính sách bồi thường thiệt hại (thiệt
hại về ñất và thiệt hại về tài sản) khi giải phóng mặt bằng ñã thực sự ñược quan
tâm. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật ðất ñai 1993 ñã ñược thông qua, quy ñịnh
rõ hơn những trường hợp thu hồi ñất. ðể cụ thể hóa quy ñịnh này, Chính phủ ban
hành Nghị ñịnh 90/CP về ñền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ñất ñể sử dụng
vào mục ñích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Theo Nghị
ñịnh này thì chỉ ñền bù thiệt hại ñối với tài sản trên ñất cho người sử dụng ñất hợp
pháp. Mức bồi thường ñược xác ñịnh theo giá trị hiện có của tài sản. Cách tính
9
ðiều 19 Hiến pháp 1980
này chưa tương xứng vì người bị thu hồi ñất rất khó tạo lại tài sản tương ñương
với số tiền ñền bù. Nghị ñịnh cũng chưa xác ñịnh rõ phạm vi, ñối tượng ñược bồi
thường, cũng chưa có những nguyên tắc chung ñể áp dụng trong trường hợp luật
chưa bao quát hết thực tế. Kết quả sau bốn năm áp dụng (1994-1998) Nghị ñịnh
ñã bộc lộ nhiều khuyết ñiểm, hạn chế, cản trở công tác giải phóng mặt bằng, làm
chậm tiến ñộ triển khai công trình xây dựng. Người bị thu hồi ñất tuy ñược bồi
thường nhưng gặp rất nhiều khó khăn, tình trạng thất nghiệp, ñói nghèo là một hệ
quả tiêu cực gây nên gánh nặng cho xã hội từ những chính sách bồi thường chưa
tương xứng.
Từ những hậu quả nêu ở trên, ngày 24/4/1998, Chính phủ ban hành Nghị
ñịnh số 22/1998/Nð-CP về việc ñền bù thiệt khi Nhà nước thu hồi ñất ñể sử dụng
vào mục ñích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thay thế
Nghị ñịnh 90/CP.
Với Nghị ñịnh này, công tác bồi thường ñã có những bước tiến ñáng kể.
Nghị ñịnh xác ñịnh rõ phạm vi, ñối tượng, nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài
sản. Mức bồi thường vẫn dựa vào giá trị hiện có của tài sản nhưng bên cạnh ñó,
còn ñược cộng thêm một khoản tiền mang tính chất hỗ trợ ñể người dân giảm bớt
khó khăn sau khi thu hồi ñất. Trong giai ñoạn ñầu, Nghị ñịnh này ñã tạo ra những
thay ñổi ñáng khích lệ, nhưng càng về sau, do tình hình kinh tế - xã hội chuyển
biến mau lẹ, yêu cầu về ñảm bảo dung hòa lợi ích chung của xã hội và lợi ích
riêng của người bị thu hồi ñất ñược ñặt ra ngày càng gay gắt nên Nghị ñịnh ñã
bộc lộ nhiều khuyết ñiểm, không ñáp ứng ñược yêu cầu của thực tiễn ñặt ra như:
quy ñịnh về bồi thường chưa sát với giá thị trường và các chi phí ñể người dân có
thể xây dựng lại nhà mới ñể ở.
ðể bổ khuyết những thiếu sót ñó, ngày 03/12/2004, Chính phủ ban hành
Nghị ñịnh số 197/2004/Nð-CP thay thế Nghị ñịnh số 22/1998/Nð-CP. Việc bồi
thường thiệt hại nên xác thực hơn, hợp lí hơn. Những nguyên tắc bồi thường cũng
ñược quy ñịnh một cách hợp lí, rõ ràng và có khả năng khái quát cao hơn. Nghị
ñịnh cũng có những quy ñịnh riêng ñể xử lí bồi thường ñối với tài sản trong
những trường hợp ñặc thù, cụ thể. Tuy chưa thật sự hoàn thiện, vẫn còn những
ñiểm cần sửa chữa ñể phù hợp hơn với thực tiễn nhưng nhìn chung Nghị ñịnh
197/2004/Nð-CP cũng ñã phát huy hiệu lực của một văn bản pháp quy trong ñời
sống.
ðến ngày 25/5/2007 Chính phủ ban hành Nghị ñịnh số 84/2007/Nð-CP
trong ñó sửa ñổi bổ sung Nghị ñịnh số 197/2004/Nð-CP về trình tự, thủ tục thu
hồi ñất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ñất. Theo quy ñịnh
của Nghị ñịnh này thì công tác thu hồi cũng như bồi thường ñược quy ñịnh một
cách tương ñối, rõ ràng, minh bạch. Tuy nhiên vẫn còn nhiều hạn chế cần bổ sung
ñể hoàn thiện hơn.
Với mục tiêu ngày càng hoàn thiện việc thu hồi ñất và bồi thường thiệt hại
khi thu hồi ñất ngày 13/8/2009, Chính phủ ban hành Nghị ñịnh số 69/2009/NðCP quy ñịnh về bổ sung quy hoạch sử dụng ñất, giá ñất, bồi thường, hỗ trợ, tái
ñịnh cư. Với sự ra ñời của Nghị ñịnh mới này thì người dân có ñất bị thu hồi thêm
nhiều quyền lợi hơn, ñặc biệt là người dân có ñất nông nghiệp. Bởi theo quy ñịnh
của Nghị ñịnh mới này thì giá ñất ñể tính bồi thường thiệt hại cũng như tiền hỗ trợ
tăng lên rất cao, giúp người dân ñảm bảo ổn ñịnh cuộc sống sau khi Nhà nước thu
hồi ñất. Nghị ñịnh quy ñịnh về quy hoạch, kế hoạch sử dụng ñất cụ thể ở từng cấp
khu vực. Bên cạnh ñó, cũng quy ñịnh trình tự, thủ tục thu hồi ñất, bồi thường, hỗ
trợ, tái ñịnh cư rõ ràng, tinh gọn và dễ áp dụng hơn góp phần làm cho công tác
giải phóng mặt bằng tiến hành nhanh chóng hơn, cũng như giảm bớt những hậu
quả tiêu cực do trình tự, thủ tục không rõ ràng gây ra.
Hiện nay việc bồi thường khi giải phóng mặt bằng ñược thực hiện theo Nghị
ñịnh 197/2004/Nð-CP, Nghị ñịnh 84/2007/Nð-CP và Nghị ñịnh 69/2009/Nð-CP.
Theo quy ñịnh của Nghị ñịnh 69/2009/Nð-CP này nhìn chung là tiền bồi thường
không tăng nhưng mức hỗ trợ tăng lên gấp nhiều lần, người dân thêm nhiều
quyền lợi hơn, họ sẽ nhận ñược một khoản tiền tương ñối lớn từ việc thu hồi ñất.
1.4. Nguyên tắc bồi thường và thiệt hại ñược bồi thường khi giải phóng mặt
bằng
1.4.1. Nguyên tắc bồi thường
Bồi thường là khái niệm ñược sử dụng trong luật dân sự, mang tính ngang
giá. Còn thu hồi ñất là mang tính hành chính, mệnh lệnh. Cho nên, có vẻ không
hợp lí khi sử dụng khái niệm bồi thường trong hoạt ñộng thu hồi ñất. Nhưng thật
ra việc sử dụng khái niệm bồi thường là hợp lí. Hoạt ñộng thu hồi ñất tuy mang
tính mệnh lệnh, người dân luôn ở thế bị ñộng, không tự nguyện nhưng khi bồi
thường thiệt hại cho người dân Nhà nước phải bồi thường dựa vào giá trị trên cơ
- Xem thêm -
.PDF 
105 
140 
101 
