Tài liệu Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho việt nam​

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- NGUYỄN HUY TOÀN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU Hà Nội – 2019 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- NGUYỄN HUY TOÀN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 834 04 03 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: TS. NGUYỄN CẨM NHUNG XÁC NHẬN CỦA CÁN BỘ HƯỚNG DẪN XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CHẤM LUẬN VĂN Hà Nội – 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết luận nghiên cứu trình bày trong Luận văn này là trung thực và chính xác. Những kết quả của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình! LỜI CẢM ƠN Luận văn này là một phần kết quả học tập, đào tạo tại chương trình Thạc sỹ Quản lý công của Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội hợp tác với Trường Đại học Uppsala của Thụy Điển. Tác giả xin gửi lời biết ơn chân thành đến các Thầy, Cô đã tâm huyết truyền tải đến các học viên những lý thuyết, phương pháp và tinh thần một cách khoa học, giúp học viên có cơ sở lý thuyết, tư duy phân tích rộng và khoa học. Các Thầy, Cô đã giảng dạy với tinh thần trách nhiệm cao và chuyên môn sâu sắc, nhất là các Thầy Thụy Điển đã truyền cho học viên phần nào tinh thần Upsalla và Thụy Điển. Tác giả cũng xin cảm ơn TS. Cẩm Nhung, người đã hướng dẫn nhiệt tình hướng dẫn, những chỉ dẫn đầy kinh nghiệm của cô giúp em dần từng bước, từ bước ban đầu chập chững đến hoàn thiện luận văn, sự động viên, thúc đẩy của cô giúp em có động lực để hoàn thành kịp thời hạn. Tác giả xin cảm ơn gia đình, các anh chị, các bạn đã có góp ý, phản biện rất hữu ích, gửi các tài liệu rất có giá trị bên cạnh đó là sự động viên tinh thần, sự hỗ trợ của gia đình đã tạo điều kiện thời gian để hoàn thành luận văn. Luận văn không thể thực hiện được nếu không có nghiên cứu của các tác giả đi trước, những người mà công trình nghiên cứu về chủ đề khó nhưng đã làm sáng tỏ một cách rõ ràng, mạch lạc, thể hiện trình độ chuyên môn rất sâu của các tác giả. Xin gửi lời biết ơn các tác giả, nghiên cứu này được khởi nguồn và đặt trên nền móng nghiên cứu rất giá trị của các tác giả. Cuối cùng xin cảm ơn các anh chị Trung tâm Cite, không có nỗ lực các anh chị thì đã không hình thành chương trình và điều kiện học tập cho lớp MPPM. Một lần nữa em xin chân thành cám ơn! TÓM TẮT: Các doanh nghiệp nhà nước thường được xem là những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả bởi những mục tiêu chính trị, sự can thiệp từ bên ngoài và tham nhũng. Doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam cũng có tình trạng tương tự, chưa đạt được hiệu quả tương xứng với nguồn lực, ưu đãi mà nhà nước dành cho các doanh nghiệp này. Các nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế tại một số nước trên thế giới cho thấy các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động hiệu quả, thậm chí có hiệu quả cao hơn các doanh nghiệp phi nhà nước, quản lý chi phí tốt hơn và thực hành quản trị công ty tốt hơn, do vậy được thị trường chứng khoán định giá cao hơn như trường hợp các công ty nhà nước của Singapore. Hay sự trỗi dậy của các doanh nghiệp nhà nước đã thống trị nhiều ngành công nghiệp chủ chốt và là xương sống của nền kinh tế Trung Quốc - nền kinh tế đang trên đường trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới. Tuy vậy, quản trị nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước này tại các quốc gia khác nhau cũng có sự khác biệt. Như tại Singapore, Chính phủ quản lý các doanh nghiệp nhà nước thông qua Temasek và được quản lý như một danh mục thương mại, nhằm mục tiêu lợi nhuận bền vững, nhà nước rất hạn chế can thiệp vào hoạt động quản lý và kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, tại Trung Quốc, vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban Giám sát và Quản lý Tài sản nhà nước (SASAC) nắm giữ, tuy nhiên, SASAC không được bổ nhiệm các quản lý, doanh nghiệp nhà nước lớn do Đảng Cộng sản Trung Quốc chỉ định, các doanh nghiệp nhà nước cũng chịu sự can thiệp của Đảng và nhà nước, phục vụ các mục tiêu chính trị, kinh tế của Đảng và nhà nước Trung Quốc như can thiệp vào thị trường vào giai đoạn suy thoái kinh tế. Như các nghiên cứu đã gợi ý, chìa khoá để tìm một mô hình hiệu quả, nếu có một mô hình như vậy, là phải căn cứ vào điều kiện kinh tế, chính trị, thể thể, văn hoá, … của từng quốc gia. Luận văn đi vào nghiên cứu điều kiện của Việt Nam nhằm đưa ra các hàm ý chính sách phù hợp. MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................ i DANH MỤC BẢNG .................................................................................................. ii MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN .................................................................................................................5 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN ................................................................................5 Khoảng trống nghiên cứu: .........................................................................................13 1.2. Cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị Nhà nước đối với DNNN ...13 1.2.1 Các khái niệm then chốt: ..................................................................................13 1.2.2 Chính sách phát triển DNNN: ..........................................................................21 1.2.3 Chính sách quản trị Nhà nước đối với DNNN: ................................................27 1.2.4 Các yếu tố tác động đến Chính sách phát triển và Quản trị nhà nước đối với DNNN .......................................................................................................................35 1.2.5 Thước đo hiệu mức độ hiệu quả của chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN - Mức độ hiệu quả của phân bổ nguồn lực: ......................................37 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................39 2.1 Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận ...........................................................39 2.1.1 Cơ sở phương pháp luận ..................................................................................39 2.1.1 Cách tiếp cận ....................................................................................................39 2.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể ..........................................................................39 2.2.1 Phương pháp nghiên cứu định tính ..................................................................39 2.2.2 Phương pháp diễn dịch .....................................................................................40 2.2.3 Phương pháp quy nạp .......................................................................................40 2.2.4 Phương pháp phân tích, đánh giá, so sánh .......................................................40 2.2.5 Phương pháp Case study ..................................................................................40 CHƯƠNG 3: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN .............................................................41 Tổng quan kinh nghiêm quốc tế và giới hạn phạm vi nghiên cứu ............................41 3.1 Kinh nghiệm của Singapore ................................................................................43 3.1.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Singapore: .........................................................44 3.1.2 Chính sách phát triển DNNN ở Singapore:......................................................46 3.1.3 Chính sách quản trị DNNN ở Singapore: ........................................................49 3.1.5 Nhận định từ kinh nghiệm của Singapore: .......................................................53 3.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc: ............................................................................56 3.2.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Trung Quốc: ......................................................56 3.2.2 Chính sách phát triển DNNN của Trung Quốc: ...............................................58 3.2.3 Chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Trung Quốc: .....................60 3.2.4 Nhận định từ kinh nghiệm của Trung Quốc: ...................................................63 CHƯƠNG 4: THỰC TRẠNG VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN, QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN TẠI VIỆT NAM .............................................68 4.1. Nhận thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam về vai trò, vị trí của DNNN: ......69 4.2. Đổi mới cơ chế, cách thức quản lý nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam: .......70 4.3. Cải cách sở hữu của DNNN tại Việt Nam: ........................................................71 4.3.1. Chủ trương, chính sách về cải cách sở hữu DNNN tại Việt Nam ..................71 4.3.2. Thực trạng của cải cách sở hữu doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam ..........74 a. Sự thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp .............................78 b. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp ...............................................................................................78 4.3.3. Những khó khăn, trở ngại và tranh luận về cải cách DNNN tại Việt Nam ....79 4.4 Hàm ý cho chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt Nam: ..........................................................................................................................81 4.4.1 Hàm ý cho chính sách phát triển DNNN của Việt Nam: .................................82 4.4.2 Hàm ý cho chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt Nam: ........88 KẾT LUẬN ...............................................................................................................96 TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................98 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 CMSC Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp 2 DNNN Doanh nghiệp nhà nước GLC Doanh nghiệp có liên hệ với chính phủ của Singapore STT 3 (Government-Linked Company) 4 NDRC Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia 5 OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế SASAC Uỷ ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước Trung 6 7 Quốc Temasek Công ty Temasek Holdings i DANH MỤC BẢNG STT Bảng 1 Bảng 1.1 2 Bảng 3.1 Nội dung Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực tư nhân và DNNN Số DNNN tại các quốc gia đang phát triển và phát triển trong danh sách Fortune Global 500 Trang 29 41 Số DNNN tại một số quốc gia chủ yếu trong 3 Bảng 3.2 Fortune Global 500 và tỷ lệ DNNN trong tổng 42 số doanh nghiệp tại mỗi quốc gia 4 Bảng 4.1 GDP theo loại hình sở hữu 74 5 Bảng 4.2 ICOR (Bình quân 3 năm) 75 6 Bảng 4.3 Tỷ trọng GDP theo thành phần kinh tế 76 7 Bảng 4.4 Đóng góp của ba khu vực doanh nghiệp vào NSNN ii 77 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu: Trên thế giới, trong thập kỷ vừa qua, sự phục hưng của các DNNN khiến mô hình DNNN như đang giai đoạn khởi đầu của một thời kỳ mới hơn là sự cáo chung. Trong kỷ nguyên mới này, các DNNN đã chiếm giữ một vai trò trọng yếu trong danh sách những doanh nghiệp mạnh nhất thế giới. Thực vậy, DNNN đã thống trị nhiều ngành công nghiệp chủ chốt và là xương sống của nền kinh tế Trung Quốc nền kinh tế đang trên đường trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới. Sự vươn dậy mạnh mẽ của DNNN, kết hợp với tăng trưởng kinh tế ngoạn mục của Trung Quốc, khiến tương lai của DNNN tại Trung Quốc là một chủ đề quan trọng tầm cỡ toàn cầu. Sự thành công và phát triển bền vững của DNNN của Trung Quốc đã được tranh luận mạnh mẽ ở Trung Quốc và quốc tế. Bên cạnh đó mô hình DNNN của Singapore đường như là một mô hình hiệu quả cho cải cách DNNN của Trung Quốc nói riêng và trên thế giới nói chung (Tan, Puchninak, Varottil, 2015). Nền kinh tế Việt Nam cần tiến tới các giai đoạn phát triển cao hơn, đạt vị trí cao hơn trên chuỗi giá trị học hỏi từ các quốc gia đi trước như mô hình Đông Á vốn đã đi trước ta rất xa, nếu không có sự nỗ lực, đổi mới thì khó vươn lên được mà còn nguy cơ mắc lại ở trình độ phát triển thấp. Các DNNN với nguồn lực to lớn và trách nhiệm, vai trò của mình, cần đáp ứng được các trách nhiệm và vai trò đó, đóng góp quan trọng đưa cả khu vực DNNN nói riêng và nền kinh tế Việt Nam trên tiến trình phát triển cao hơn. Tuy vậy, DNNN Việt Nam dường như đối diện nhiều mâu thuẫn như nguồn lực nhiều nhưng hiệu quả thấp, các quyết định đầu tư còn phải xin phép các cơ quan quản lý cấp trên gây khó khăn chậm chễ, các mục tiêu hoạt động chưa rõ ràng và còn mâu thuẫn nhau, thiếu năng lực cạnh tranh, ... Bên cạnh đó, nếu đầu tư nhiều hơn nhưng như kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia có trình độ phát triển thấp thường xảy ra tình trạng đầu tư không hiệu quả, tham nhũng, nên bên cạnh chính sách phát triển cần có chính sách quản trị công và quản trị công ty hiệu quả. 1 Trong khi đó, chính sách của nhà nước, tạo ra sự khác biệt lớn nhất đối với kết quả phát triển (Studwell, 2013). Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, của các nước đã đi trước trên con đường phát triển, để rút ra bài học vô cùng giá trị, góp phần đưa ra các chính sách đúng đắn, tạo kết quả phát triển tích cực. Tuy nhiên, chủ đề nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và bài học cho các chính sách của Việt Nam lại thiếu vắng hay chưa đầy đủ, nhất là về chính sách quản trị nhà nước đối với các DNNN. Do đó, luận văn chọn nghiên cứu đề tài: Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý đối với Việt Nam, để đáp ứng sự cấp thiết và thiếu vắng này. 2. Câu hỏi nghiên cứu: Từ nghiên cứu các lý thuyết, kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và thực trạng Việt Nam, trả lời câu hỏi sau: Từ nghiên cứu các lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đổi với DNNN về chiến lược, mô hình, hệ thống, các yếu tố tác động,… có thể đưa ra hàm ý về chính sách về phát triển, quản trị nhà nước đối với các DNNN cho Việt Nam để tận dụng các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia đi trước, phát huy tiềm năng của các DNNN và tránh lặp lại các bài học sai lầm? 3. Mục đích của nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu: 3.1 Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đổi với DNNN, và đánh giá thực trạng tại Việt Nam, nhằm xác định các chính sách có tính khả thi, hiệu quả, phù hợp đối với các quốc gia, đánh giá các yếu tố tác động, so sánh, đánh giá và giải thích tính khả thi, hiệu quả và phù hợp, từ đó đưa ra các hàm ý khả thi, hiệu quả, phù hợp với Việt Nam. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu: Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN. 2 Sử dụng các lý thuyết về quản trị nhà nước, quản trị doanh nghiệp, nghiên cứu để phân tích các chính sách khác nhau của các quốc gia. Phân tích, tổng hợp, kinh nghiệm của Singapore và Trung Quốc, đánh giá mức độ hiệu quả, phù hợp, rút ra các kinh nghiệm, hàm ý, giả thiết; đánh giá , phân tích các giả thiết đó, đối chiếu với các lý thuyết hiện tại. Phân tích thực trạng phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nhà nước tại Việt Nam cấu trúc sở hữu DNNN và hiệu quả kinh doanh các DNNN tại Việt Nam. Từ các kinh nghiệm, lý thuyết, phân tích các kinh nghiệm quốc tế đưa ra hàm ý đối với Việt Nam. 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: 4.1 Đối tượng nghiên cứu: Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của các nước trên thế giới. Thực trạng chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN tại Việt Nam. 4.2 Phạm vi nghiên cứu: Không gian: Giới hạn phạm vi với Singapore và Trung Quốc do giới hạn về thời gian nghiên cứu, luận văn lựa chọn tập trung vào hai quốc gia có nhiều tương đồng với Việt Nam về vị trí địa lý, văn hóa và đã có những chính sách thiết thực, hiệu quả tạo nên thành thích nổi bật đối với phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN nói riêng và nền kinh tế nói chung. Thời gian: tại Singapore từ năm 1965 - 2018, tại Trung Quốc từ những năm 1970 – 2018 và tại Việt Nam từ năm 1990 - 2018. Phạm vi nội dung: nội dung chính sách phát triển và quản trị DNNN tại, Singapore, Trung Quốc, tính hiệu quả, khả thi và phù hợp của các chính sách; các yếu tố tác động. Thực trạng chính sách phát triển và quản trị DNNN tại Việt Nam 5 Kết cấu luận văn: Luận văn được kết cấu thành bốn chương. Phần Mở đấu nêu tính cấp thiết của luận văn, câu hỏi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu. 3 Chương 1 nêu tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến nội dung nghiên cứu là chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và cơ sở lý luận bao gồm các khái niệm và các lý thuyết về nội dung các chính sách, yếu tố tác động và tiêu chí đánh giá. Chương 2 nêu phương pháp nghiên cứu, phương pháp thu thập số liệu, phương pháp phân tích Chương 3 đi vào kinh nghiệm quốc tế, dựa trên các nội dung các chính sách, tổng quát các kinh nghiệm và rút ra quan điểm, đánh giá, phân tích các quan điểm rút ra Chương 4 nêu thực trạng của Việt Nam và căn cứ vào các bài học, kinh nghiệm, quan điểm để đưa ra các hàm ý về chính sách cho Việt Nam. 4 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN Nghiên cứu “DNNN – Công cụ tạo ra giá trị cho công cộng?” của tác giá Jan Sturesson, Scott McIntyre, Nick C Jones của PWC DNNN là một lực lượng có ảnh hưởng và đang tăng trưởng trên toàn cầu. Ví dụ, tỷ trọng các DNNN trong danh sách Fortune Global 500 đã tăng từ 9% trong năm 2005 lên 23% năm 2014, chủ yếu do sự tăng trưởng của các DNNN Trung Quốc. Các DNNN đã trở thành công cụ cho một số quốc gia để định vị tốt hơn vị trí của họ trong tương lai kinh tế toàn cầu, tăng tính cạnh tranh toàn cầu vì tài chính, tài năng và nguồn lực. Nhiều nếu không phải là hầu hết, các DNNN lớn hoạt động toàn cầu và tham gia hoạt động thương mại. Trong một nghiên cứu phân tích danh sách Fortune’s 2000 doanh nghiệp lớn nhất trong năm 2010-2011, các tác giả phát hiện ra 204 (10.2%) trong số 2.000 doanh nghiệp là các DNNN với quyền lợi trải khắp 37 quốc gia. Các tác giả cho rằng đây có thể là hệ quả của một xu hướng cực lớn của sự dịch chuyển sức mạnh kinh tế. Do vậy, cũng rất phù hợp với hướng nghiên cứu luận văn khi nghiên cứu mới một chủ đề dường như đã cũ, nhưng đang trở nên nóng hơn trên toàn cầu, đó là sự phát triển của các DNNN trở thành lực lượng lớn mạnh, cạnh tranh trên toàn cầu. Nghiên cứu của các tác giả TAN Cheng-Han, Dan W. PUCHNIAK, Umakanth VAROTTIL – Đại học Quốc gia Singapore về quá trình hình thành của DNNN Singapore để trở thành một mô hình tiềm năng cho cải cách. Theo bài nghiên cứu, mô hình DNNN của Singapore (Government-linked companies - GLC) có thể cung cấp một mô hình tốt, hấp dẫn cho cải cách DNNN Trung Quốc và các quốc gia khác như Việt Nam. 5 Sự hấp dẫn đó là, các doanh nghiệp GLC cũng mang lại lợi nhuận trên tài sản và trên vốn chủ sở hữu cao hơn các doanh nghiệp phi GLC, do vậy được định giá cao hơn. Đồng thời các GLC cũng quản lý chi phí tốt hơn các phi GLC. Các doanh nghiệp GLC cũng kết quả kinh doanh lành mạnh và có quản trị doanh nghiệp tốt đồng thời, được thị trường đánh giá cao thể hiện ở giá trị vốn hoá. Ngoài ra, sự thành công của mô hình GLC Singapore thách thức quan niệm phổ biến rằng các doanh nghiệp tư nhân chứ không phải nhà nước sẽ phân bổ hiệu quả nguồn vốn hơn. Kết quả đó rất đáng chú ý với nghiên cứu này, vì nó ngược với bối cảnh DNNN trên toàn cầu vốn được cho rằng nói chung làm ăn không hiệu quả, và như tại Việt Nam, các DNNN làm ăn có hiệu quả thấp, thua lỗ, được định giá thấp trên thị trường chứng khoán. Sự thành công của mô hình DNNN Singapore và tham vọng của Trung Quốc trong việc ganh đua thành tích với mô hình này thách thức quan niệm rằng các hệ thống quản trị công ty đang hội tụ về mô hình theo kinh tế thị trường của các doanh nghiệp trong đó lấy cổ đông làm trung tâm (của Mỹ). Quá trình hình thành và thành công của mô hình GLC Singapore cho thấy một nền kinh tế và một hệ thống quản trị công ty rất thành công có thể xây dựng trên nền tảng của các doanh nghiệp có cổ đông nhà nước đóng vai trò chi phối. Với bài nghiên cứu, đây cũng là điểm quan trọng, chỉ ra khả năng của mô hình thành công với cổ đông nhà nước đóng vai trò nền tảng trong các DNNN thành công, tạo ra một nền kinh tế thành công và một hệ thống quản trị thành công, chứ không đơn thuần là chuyển DNNN sang công ty cổ phần. Và câu hỏi đặt ra nhà nước nên đóng vai trò gì với DNNN và thực hiện việc đó như thế nào để có thành công? Chìa khoá để quản trị doanh nghiệp hiệu quả dường như là tìm một mô hình phù hợp với từng nền kinh tế, thể chế, lịch sử, chính trị, môi trường văn hoá vốn rất khác nhau. kết luận của nghiên cứu, mô hình GLC Singapore có mối liên hệ chặt chẽ với hoàn cảnh lịch sử và văn hóa, mặc dù mô hình này có thể vô cùng thành công ở Singapore, tuy nhiên, áp dụng mô hình này ở các nước khác có thể sẽ khó khăn. Chính phủ Singapore không có ý định bổ nhiệm các hội đồng quản trị để quản lý các công ty này và thông thường cũng không can dự vào việc quản lý các 6 GLC. Hội đồng quản trị của các GLC là hội đồng chính sách hơn là hội đồng có chức năng quản lý. Đây cùng là một điểm rất quan trọng trong cách thức Chính phủ Singapore quản trị các GLC, khác với cách thức ở Việt Nam và Trung Quốc, nhà nước có thể can thiệp, chỉ đạo trực tiếp hoạt động của các DNNN, ảnh hưởng đến sự tự chủ của doanh nghiệp, khiến vai trò điều hành nền kinh tế, chức năng ra chính sách của chính phủ có thể mâu thuẫn với vai trò cổ đông. Công ty Temasek Holdings (Temasek) được thành lập để quản lý các khoản đầu tư và tài sản trước đó do chính phủ nắm giữ, cổ đông duy nhất của Temasek là Bộ Tài chính Singapore. Temasek đóng vai trò cổ đông tích cực, khuyến khích quản trị công ty tốt, điều này bao gồm ủng hộ việc hình thành hội đồng quản trị có năng lực cao, giàu kinh nghiệm và đa dạng để hướng dẫn và góp ý vào việc quản lý công ty. Temasek chủ trương hội đồng quản trị độc lập với quản lý để có thể cung cấp sự đảm bảo hiệu quả và sự giám sát đối với các hoạt động quản lý, vị trí Chủ tịch công ty và giám đốc điều hành sẽ do những người khác nhau nắm giữ, các công chức hàng đầu hay các cựu công chức hàng đầu được bổ nhiệm vào các hội đồng. Sự bố trí này tạo nên ủng hộ sự trung thành với chính phủ, giúp chính phủ tham gia và các khu vực trọng yếu của nền kinh tế. Như vậy, nghiên cứu tranh luận về quan điểm về sự hội tụ của lý thuyết về quản trị công ty như đã nêu trên, thay vào đó, là sự đa dạng, cách tiếp cận theo lý thuyết “phụ thuộc con đường”. Cách tiếp cận phù hợp đối với phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN tại mỗi quốc gia khác nhau còn phù thuộc vào yếu tố văn hoá, chính trị tại các quốc gia. Cấu trúc doanh nghiệp và các thiết chế thường được hình thành do các cấu trúc có sẵn của quốc gia, khó có thể thay đổi do các vấn đề tư lợi và lợi ích nhóm. Tìm hiểu bối cảnh, lịch sử, đặc điểm, … phát triển DNNN của Việt Nam là điều cần thiết để có lựa chọn chính sách phù hợp. Nghiên cứu của Wong, S. C. Y. “Improving Corporate Governance in SOEs: An Intergrated Approach”, Corporate Governance International Về vấn đề về người đại diện mà các DNNN phải đối mặt. Thứ nhất, các doanh nghiệp tư nhân, nói chung đều hướng về mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận, do đó họ có thể tập trung vào mục tiêu đổi mới và giảm chi phí, 7 trong khi đó, khi nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp phải đối mặt nhiều xung đột lợi ích. Nhà nước phải vận hành hoạt động kinh doanh, thực thi luật pháp, kiểm soát hệ thống ngân hàng và thông thường quan tâm đến các vấn đề xã hội như tạo việc làm và giáo dục (OECD, 2006). Sự mâu thuẫn thường xuyên xảy ra giữa các mục tiêu này làm giảm sự rõ ràng, thậm chí gây bối rối với các quản lý doanh nghiệp giữa nhiều mục tiêu khác nhau. Điểm này quan trọng với DNNN ở Việt Nam khi hiện nay, vốn được khẳng định là công cụ quan trọng để bảo đảm thực hiện hiệu quả các chính sách ổn định vĩ mô, kiềm chế lạm phát, đối phó với những biến động thị trường; tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước; đóng góp quan trọng trong xây dựng và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế; thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và chính sách an sinh xã hội…. Định hướng vai trò của DNNN rất quan trọng vì quá nhiều vai trò, mục tiêu mà dường như còn mâu thuẫn nhau, đồng thời, giao quá nhiều mục tiêu phải thực hiện khiến quản lý doanh nghiệp còn bị rối. Mục tiêu hướng tới lợi nhuận hay thực hiện nhiều nhiệm vụ khác, là một khía cạnh trong chính sách phát triển DNNN mà bài nghiên cứu hướng đến. Thứ hai, cả người sở hữu doanh nghiệp tư nhân và DNNN đều phải đối mặt với vấn đề các nhà quản lý doanh nghiệp tư lợi. Tuy nhiên, các DNNN còn phải đối mới vấn đề các quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính có hành vi can thiệp để tư lợi. Giới chính trị và công chức cũng là những người đại diện tồi vì họ thường không được hưởng lợi trực tiếp từ thành công của các DNNN. Nên họ cũng ít động lực hơn, thậm chí né tránh, thiếu động lực cải thiện hoạt động của các DNNN. (Wong, 2004) Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN, chủ đề mà nghiên cứu hướng đến, hướng đến trả lời câu hỏi về hạn chế sự tư lợi của quản lý doanh nghiệp và quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính đối với các DNNN và tạo động lực nơi các nhà quản lý DNNN với sự phát triển của doanh nghiệp. 8 Thứ ba, Mức độ công bố thông tin của các DNNN kém hơn so với khu vực tư nhân. Được cung cấp vốn bởi thị trường thị trường tài chính, các doanh nghiệp tư nhân phải tuân thủ kỉ luật do thị trường tài chính đặt ra và phải đáp ứng các tiêu chuẩn về công bố thông tin. Trong khi đó, các DNNN không phải đối diện với áp lực này. Họ công bố thông tin ít hơn vì các chủ sở hữu thiếu động lực để giám sát các DNNN kĩ càng. Công bố thông tin là một yếu tố quan trọng giúp minh bạch, tạo điều kiện giám sát DNNN cho nhà đầu tư, nhà nước, người dân, là một chính sách quan trọng để quản trị DNNN. Claessens, S., & Fan, J. P. (2002). Corporate Governance in Asia: A Survey. International Review of Finance Quản trị Công ty tốt rất cần thiết đối với các DNNN để đảm bảo đóng góp tích cực cho nền kinh tế. Các DNNN, giống như nhiều doanh nghiệp khác, phải đối diện với thách thức về quản trị công ty. Tuy nhiên, thách thức trở nên phức tạp hơn khi nhà nước đóng vai trò cổ đông kiểm soát. Nghiên cứu chính sách của luận văn lấy áp dụng quản trị doanh nghiệp tốt là một giải pháp quan trọng trong cách thức quản trị nhà nước đối với DNNN. Nghiên cứu “Nhà nước đóng vai trò cổ đông: Trường hợp của Singapore” của các tác giả Isabel Sim, Steen Thomsen, Gerad Yeong thuộc Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS Business Giai đoạn đầu của công nghiệp hoá, chính phủ Singapore phải đóng vai trò khởi sự kinh doanh, sự tham gia của chính phủ là cần thiết vì thiếu các quỹ tư nhân và các chuyên gia. Tuy nhiên, rõ ràng là các doanh nghiệp phải hoạt động trên nền tảng thị trường, như ý kiến của Tiến sĩ Goh Keng Swee: “Một trong những bi kịch của sự huyễn hoặc mà nhiều nước thế giới thứ 3 mắc phải là quan niệm cho rằng các chính trị gia và công chức thể thực hiện chức năng của doanh nhân một cách thành công. Điều thú vị, là vô cùng nhiều các dẫn chứng chứng tỏ điều ngược lại, niềm tin đó vẫn kiên định”. So sánh với điều kiện Việt Nam, chúng ta cũng cần những doanh nghiệp mạnh, có đủ nguồn lực, năng lực để tiến hành phát triển kinh 9 tế, giữ thị trường trong nước, … do vậy tương tự động lực mà chính phủ Singapore thấy sự cần thiết đối với sự phát triển của DNNN. Ngoài ra, như ý kiến của Tiến sỹ Goh Keng Swee, cũng rất quan trọng với chính sách quản trị DNNN, nên như thế nào, sử dụng các chính trị gia, công chức để quản lý các DNNN liệu có là phù hợp không? là một câu hỏi mà nghiên cứu định hướng trả lời. Nguyên tắc trên đã dẫn đến sự ra ra đời của Temasek để sở hữu và quản lý các GLC theo nền tảng thị trường, phân định một cách hiệu quả chức năng cổ đông của chính phủ với chức năng điều hành và ra chính sách. Nguyên tắc này, cũng tương đối khác Việt Nam, các DNNN chưa thực sự hoạt động theo nền tảng thị trường, chính phủ có thể can thiệp vào các quyết định của doanh nghiệp. Theo Temasek, Tổng thống và Chính phủ - cổ đông của Temasek đều không can dự vào hoạt động đầu tư, thoái vốn hay các quyết định kinh doanh khác, ngoại như liên quan đến bảo vệ nguồn vốn tích trữ của Temasek từ trong quá khứ. Do vậy, Temasek hành động như một đơn vị quản trị một danh mục thương mại hơn là một DNNN, vốn có thể gây xung đột giữa mục tiêu xã hội và mục tiêu thương mại. Đây là một điểm mà luận văn bàn đến, DNNN nên được quản lý như một danh mục thương mại hay như các công cụ để can thiệp vào thị trường, thông qua các chỉ đạo, điều hành của chính phủ? Temasek hoàn thành chức năng công ty đóng vai trò sở hữu cho chính phủ và xử lý các vấn đề về quản trị mà các DNNN phải đối diện bằng các biện pháp giám sát và đo lường được đặt đúng chỗ. Temasek giám sát các DNNN và chịu trách nhiệm với Bộ Tài chính và Tổng thống Singapore. Sở hữu của Temasek tại các DNNN được mô tả như một mạng lưới các tập đoàn. Chính phủ không can dự vào hoạt động của các GLC và các GLC hoạt động như các đơn vị thương mại. Một số vấn đề được đặt ra từ nghiên cứu như, liệu mô hình quản lý với một doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường có phù hợp để quản lý một danh mục các tổng công ty, tập đoàn nhà nước ở Việt Nam và liệu chính phủ có thể không hoặc ít can thiệp vào hoạt động của các tập đoàn. Ngoài ra, vấn đề tăng sở 10 hữu của nhà đầu tư nước ngoài tại các DNNN để có thể tạo sức ép áp đặt các tiêu chuẩn quản trị công ty của toàn cầu. Nghiên cứu “Từ kiểm soát chuyển sang thị trường: Đã đến lúc cho cải cách thực sự DNNN ở Việt Nam?” của các tác giả. Ts. Markus D Taussig, Nguyen Chi Hieu và Nguyen Thuy Linh thuộc Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS Business Theo nghiên cứu, ở Việt Nam hiện nay, vấn đề cốt lõi mà nhà nước đang phải đối diện là vấn đề nhà nước đã phải đổi diện từ khi bắt đầu chuyển đổi từ 3 thập kỉ trước: làm sao để chuyển đổi việc kiểm soát nền kinh tế dựa vào sở hữu trực tiếp các DNNN sang quản trị các DNNN thông qua các quy định và các thiết chế đáng tin cậy và minh bạch. Trường hợp quá trình cải cách kiểu Đài Loan, nơi nhà nước tránh các thách thức chính trị của việc cải cách DNNN và thay vào đó tập trung vào cải cách các thiết chế thị trường để áp dụng công bằng cho các đối tượng. Chiến lược thay thế này giúp khu vực tư nhân của Đài Loan phát triển nở rộ, cân đối lại tác động của DNNN cho tổng thể nền kinh tế. Nhưng các DNNN đầy quyền lực và các công chức nhà nước phụ thuộc vào nó đã cản trở việc xây dựng các thiết chế thị trường minh bạch và vẫn tiếp tục sử dụng một cách không hiệu quả nguồn tài nguyên ít ỏi ảnh hưởng tới sự phát triển của khu vực tư nhân. Như vậy, có thể thấy Việt Nam khó có thể tăng trưởng nhanh nếu tiếp tục trong việc cải cách DNNN. Đây là một điểm mà luận văn hướng đến, nhằm có chính sách đồng bộ, phát triển cả DNNN, doanh nghiệp tư nhân. Tư nhân với động lực về tài chính khiến họ là những người làm tốt hơn các DNNN trong các quyết định kinh doanh, như đáp ứng nhu cầu khách hàng, phân bổ hiệu quả nguồn lực cho sản xuất, kiểm tra sản phẩm, …. Ngay tại Singapore, Chính phủ đã giảm thiểu sự khác biệt giữa khu vực tư và nhà nước với những công chức có động lực cao hàng đầu thế giới. Trong khi đó, Việt Nam lại thiếu vắng việc gia tăng động lực và sự thiếu hiệu quả trong việc phân bổ nguồn lực, cũng như việc tư lợi của các doanh nghiệp, nhà quản lý và người lao động. Trong bối cảnh Việt Nam, đội ngũ công chức giống như nhiều quốc gia đang phát triển khác, tình trạng quan 11