Tài liệu Chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ việt nam (tt)

1 2 MỞ ĐẦU 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam. 1. Lý do lựa chọn đề tài luận án Đường bộ đóng vai trò như hệ thống huyết mạch trong nền kinh tế, có đóng góp quan trọng tới sự phát triển của nền kinh tế, xã hội các quốc gia. Tuy nhiên việc xây dựng đường bộ là thách thức lớn đối với các quốc gia. Đầu tư theo mô hình đối tác công tư (ĐTCT) được coi là một cơ chế giúp phát huy và tận dụng vai trò của khu vực tư nhân trong thu hút vốn và nâng cao hiệu quả xây dựng đường bộ. Nhà nước Việt Nam đã bước đầu tạo khuôn khổ chính sách và pháp lý cho áp dụng hình thức ĐTCT nhằm đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Các 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam xét theo chu trình đầu tư: Chính sách đối với xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, lựa chọn loại hình đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư để thực hiện đầu tư, ưu đãi và đảm bảo đầu tư, phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân. CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hình thành một cách tương đối có hệ thống và đã trở thành công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhằm khuyến khích phát triển đầu tư theo phương thức này. Tuy nhiên, hành lang chính sách chưa thể hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ, phân bổ hài hòa lợi ích và rủi ro giữa nhà nước với nhà đầu tư, quy định về mô hình hợp đồng và tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư chưa phù hợp, thủ tục triển - Về không gian: chính sách và hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam. - Về thời gian: phân tích CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2018; Điều tra tiến hành từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017; Các giải pháp đề xuất cho giai đoạn đến năm 2025. khai đầu tư còn nhiều hạn chế. Việc nghiên cứu và hoàn thiện chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT sẽ đóng góp nhất định vào thành công của hình thức đầu tư này cũng như của quản lý nhà nước đối với đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Vì lý do trình bày ở trên, tác giả chọn đề tài “CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam” để nghiên cứu luận án tiến sĩ. 2. Mục tiêu nghiên cứu - Xây dựng được khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ; - Đánh giá được thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam; - Đề xuất được giải pháp hoàn thiện chính sách về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam. 4. Những đóng góp mới của luận án Về mặt khoa học: - Dựa trên lý thuyết về phân tích chính sách, luận án đã xác định được những yếu tố cơ bản của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công- tư (ĐTCT) trong xây dựng đường bộ. - Luận án đã xác định được các mục tiêu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ; yếu tố cấu thành của chính sách; các nhóm nhân tố ảnh hưởng đến chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Về mặt thực tiễn: Luận án đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo cách tiếp cận chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam. 3 4 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ 1.1. Các công trình nghiên cứu nước ngoài CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ 2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ 2.1.1. Đường bộ 1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước 1.3. Khoảng trống nghiên cứu Đã có nhiều công trình nghiên cứu về ĐTCT và chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo các góc độ tiếp cận khác nhau, với đối tượng, phạm vi và bằng phương pháp nghiên cứu khác nhau, được tác giả kế thừa, lựa chọn để đưa vào luận án như Theo Luật GTĐB, đường bộ gồm “đường, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ”. Đường bao gồm quốc lộ, tỉnh lộ, đường huyện, đường xã, đường đô thị, đường chuyên dùng. Cầu bao gồm cầu vượt, cầu chui... Cơ sở vật chất khác phục vụ việc đi lại và vận chuyển trên bộ bao gồm bến bãi đỗ xe, tín hiệu, biển báo giao thông, đèn đường chiếu sáng v.v. Như vậy đường bộ bao gồm hai hệ thống là hạ tầng giao thông tĩnh (bến xe, nhà chờ xe bus, bãi đỗ khái niệm, đặc điểm, hình thức và chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT; CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, bao gồm nội dung chính sách theo tiếp cận về các yếu tố đầu vào cho đầu tư (chính sách xúc tiến đầu tư, chính sách tài chính, chính sách đất đai và chính sách môi trường), một số chính sách bộ phận theo tiếp cận về chu trình đầu tư (chính sách về lựa chọn nhà đầu tư, lựa chọn mô hình hợp đồng, phân bổ rủi xe…) và hạ tầng giao thông động (đường, cầu, cầu vượt, nút giao thông v.v...). 2.1.2. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là phương thức nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện đầu tư xây dựng công trình hạ tầng đường bộ thông qua hợp đồng phân chia rõ ràng trách nhiệm, lợi ro, ưu đãi đầu tư). Những công trình này đã cung cấp dữ liệu thứ cấp và phương pháp tiếp cận, dựa vào đó tác giả xác định và thực hiện hướng nghiên cứu luận án. Tuy nhiên, những nghiên cứu đối với CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ còn rời rạc, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ, chưa nghiên cứu đầy đủ các chính sách cho cả chu trình đầu tư, mục tiêu, nguyên tắc, các tiêu chí đánh giá chính sách và các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách. Luận án này tập trung nghiên cứu các vấn đề trọng tâm mà các đề tài trước còn chưa nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện, cụ thể là mục tiêu, nguyên tắc, bộ phận cấu thành chính sách, các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ tiếp cận theo chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện, bối cảnh của Việt Nam. ích và rủi ro. ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ là sự hợp tác giữa nhà nước với các nhà đầu tư lớn, hướng tới lợi ích dài hạn. Nhà đầu tư tham gia ĐTCT trong xây dựng đường bộ có năng lực huy động nguồn vốn lớn từ các nhà tài trợ và năng lực quản lý. Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ chịu nhiều rủi ro về chính trị, kinh tế, xã hội, công nghệ, tự nhiên và rủi ro bất khả kháng. 2.1.3. Các yêu cầu cơ bản của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Các yêu cầu cơ bản là: (1) Giá trị đồng tiền. (2) Phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như của nhà đầu tư. (3) Hướng tới đầu ra. (4) Tham gia vào thị trường. (5) Phân bổ rủi ro tối ưu. (6) Minh bạch. (7) Trách nhiệm giải trình. 2.1.4. Phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Dựa vào mối quan hệ ĐTCT, có thể phân loại phương thức hợp đồng 5 6 trong xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT bao gồm: Hợp đồng kinh chuyên gia liên quan đến kỹ năng chuyên môn, giáo dục, năng lực, nhận thức, doanh- quản lý (O&M); Hợp đồng chìa khóa trao tay (xây dựng- chuyển thái độ hành vi, ví dụ như các quy định, hướng dẫn. Trong luận án này, tác giả giao- BT); Hợp đồng xây dựng- thuê dịch vụ- chuyển giao (BLT); Hợp đồng sẽ nghiên cứu tất cả các hình thức CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT xây dựng- chuyển giao- thuê dịch vụ (BTL); Hợp đồng xây dựng- sở hữu- trong xây dựng đường bộ. kinh doanh (BOO); Hợp đồng thiết kế- xây dựng- tài trợ- bảo trì (DBFM); 2.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Hợp đồng xây dựng - Vận hành -Chuyển giao (BOT) và Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành (BTO). 2.1.5. Chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Quy trình điển hình của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm: giai đoạn chuẩn bị đầu tư; giai đoạn đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; giai đoạn quản lý hợp đồng. 2.2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ 2.2.3. Nguyên tắc CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây 2.2.1. Khái niệm CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ đảm bảo nguyên tắc: Phù hợp; Tuân thủ pháp luật; Đảm bảo giá trị đồng tiền; Nhất quán; Hiệu lực, hiệu quả; Phân định vai trò; Chia sẻ rủi ro giữa khu vực nhà nước và tư nhân; Tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho đầu tư tư nhân. dựng đường bộ CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là tổng thể các mục tiêu, nguyên tắc và giải pháp mà nhà nước sử dụng để tác động lên hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nhằm thực hiện những mục tiêu của nhà nước. Chính sách có thể đươc thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Theo S. B. M. Marume, D. Ndudzo và E. Jaricha (2016), có bốn hình thức chính sách cơ bản là: (i) Chính sách chính trị được đặt ra bởi cơ quan chính trị tối cao, tuyên bố lập trường về các vấn đề chính sách khác nhau nhằm giữ quyền lực, tăng quyền lực hoặc thể hiện quyền lực, ví dụ như các chiến lược; (ii) Chính sách điều hành do cơ quan hành pháp như nội các, ủy ban điều hành đưa ra những định hướng để thực hiện trong thực tế, ví dụ như quy hoạch, kế hoạch (iii) Chính sách hành chính là hình thức mà các quan chức chính sách thực hiện ý chí thông qua các văn bản hiệu lực thực tế, được thực hiện liên tục và có thể giải quyết các vấn đề nghiêm trọng, ví dụ như các văn bản pháp luật; (iv) Chính sách kỹ thuật là chính sách hàng ngày được thông qua bởi các quan chức, công chức và 2.2.4. Các bộ phận cấu thành của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ 2.2.4.1. Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT Chính sách, quy định về chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT đưa ra những quan điểm, quy định và hướng dẫn chung về việc lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, trong đó bao gồm các tiêu chí, quy trình lựa chọn và chuẩn bị đầu tư. Quy định về quy trình chuẩn bị đầu tư gồm các bước: Lập đề xuất; Xây dựng danh mục dự án; Lập báo cáo nghiên cứu khả thi. 2.2.4.2. Chính sách về lựa chọn loại hình đầu tư Lựa chọn loại hình hợp đồng phù hợp cho đầu tư theo hình thức ĐTCT phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Thông thường, những yếu tố này phản ánh cấu 7 8 trúc của hình thức hợp đồng ĐTCT. Các yếu tố quyết định hình thức hợp đồng cho dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT bao gồm (Bộ GTVT, 2009): Tính khả thi thu phí người sử dụng; Quy mô và phạm vi dự án; Khả năng vay thương mại của dự án; Mức độ phân bổ rủi ro. 2.2.4.3. Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng Có năng lực tài chính để quản lý ĐTCT và đầu tư phát triển đường bộ thông qua CQNNCTQ; Xây dựng và vận hành bộ máy quản lý ĐTCT một cách có hiệu lực và hiệu quả và phát triển nguồn nhân lực cho ĐTCT. 2.2.5.2. Các nhân tố thuộc về nhà đầu tư tư nhân Nhà đầu tư tư nhân có năng lực cao khi tham gia vào hợp đồng ĐTCT Chính sách đối với lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng theo hình thức ĐTCT quy định về các tiêu chí, quy trình lựa chọn nhà đầu tư và thủ tục, nội dung ký kết hợp đồng. 2.2.4.4. Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân xác định: (a) các loại rủi ro trong quá trình đầu tư xây dựng đường bộ (rủi ro trong giai có khả năng tuân thủ các chính sách, quy định của nhà nước, góp phần nâng cao hiệu lực chính sách. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) xác định bốn loại năng lực cốt lõi của khu vực tư nhân là năng lực chuyên môn, năng lực tài chính, năng lực quan hệ và năng lực quản lý. 2.2.5.3. Các nhân tố khác CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ đoạn chuẩn bị, giai đoạn xây dựng, giai đoạn vận hành và các rủi ro chung khác), (b) quy trình phân bổ rủi ro và trách nhiệm, (c) Nguyên tắc chia sẻ rủi ro, (d) Phương pháp phân bổ rủi ro (giữ lại rủi ro, chuyển giao rủi ro và chia sẻ rủi ro). 2.2.4.5. Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư nhằm mục tiêu thu hút còn chịu sự ảnh hưởng của các nhân tố khác như người sử dụng dịch vụ và các bên có liên quan khác. 2.3. Kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ và bài học cho Việt Nam Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm của Anh, Hàn Quốc và Trung Quốc nhằm rút ra các bài học hữu ích cho Việt Nam, một nước đi sau trong phát đầu tư của khu vực tư nhân và cải thiện tính khả thi tài chính. Các ưu đãi và đảm bảo đầu tư bao gồm: (i) Hỗ trợ trực tiếp bằng các công cụ: Ưu đãi về thuế: thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất - nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu, miễn, giảm thuế đối với nhà thầu nước ngoài; Miễn tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất; Hỗ trợ mặt bằng xây dựng; Bảo đảm doanh thu v.v.; (i) Hỗ trợ gián tiếp: Bảo lãnh các khoản vay; Quyền cầm cố, thế chấp tài sản; Quyền mua ngoại tệ; Bảo lãnh về nghĩa vụ của doanh nghiệp và nhà đầu tư; Bảo đảm cung cấp dịch vụ công; Bảo đảm về nợ vay và quyền can thiệp của tổ chức cho vay trong trường hợp dự án hoạt động yếu kém hoặc trả nợ chậm. 2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ 2.2.5.1. Các nhân tố thuộc về nhà nước Nhà nước cần có quyết tâm chính trị lâu dài; Có năng lực hoạch định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch hợp lý cho phát triển đường bộ; Có năng lực tổ chức thực thi chính sách đối với ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; triển ĐTCT và đang có tham vọng đưa hình thức ĐTCT trở thành phương thức quan trọng trong đầu tư phát triển KCHT nói chung và đường bộ CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 3.1. Khung nghiên cứu Nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ - Các nhân tố thuộc về nhà nước - Các nhân tố thuộc về khu vực tư nhân - Các nhân tố khác CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ - Chính sách về chuẩn bị đầu tư - Chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng - Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng - Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân - Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ - Nguồn lực cho đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ - Chu trình đầu tư ĐTCT đường bộ - Kết quả đầu tư ĐTCT đường bộ Thực hiện mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ - Đảm bảo vốn cho phát triển đường bộ -Nâng cao chất lượng đường bộ -Tăng hiệu quả đầu tư - Xây dựng năng lực Hình 3.1. Khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ 9 10 3.2. Quy trình nghiên cứu Để đạt được mục tiêu và thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu, quy trình nghiên cứu của luận án được tiến hành như Hình 3.2. tính phù hợp, hiệu lực của chính sách. Từ đó, đánh giá được thực trạng, phân tích nhân tố ảnh hưởng và đề xuất giải pháp CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Trong đánh giá chính sách, tác giả sử dụng hai phương pháp đánh giá được sử dụng phổ biến trong nghiên cứu về chính sách là đánh giá việc thực Tổng quan nghiên cứu tài liệu trong nước và ngoài nước liên quan tới đầu tư theo hình thức Xây dựng khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây ĐTCT trong xây dựng đường bộ dựng đường bộ Điều tra bằng bảng hỏi đối với doanh nghiệp tham gia ĐTCT - Phân tích thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam - Phân tích, đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường đường bộ bộ Việt Nam Phỏng vấn chuyên gia đường bộ và người sử dụng dịch vụ Đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam Hình 3.2. Quy trình nghiên cứu 3.3. Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu Bên cạnh phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp, dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua điều tra bằng bảng hỏi và phỏng vấn sâu. Điều tra bằng bảng hỏi được tiến hành đối với 96 doanh nghiệp ngoài nhà nước thực hiện đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, tổng số phiếu thu về là 85 (tỷ lệ phản hồi là 88%), số phiếu hợp lệ được sử dụng cho phân tích là 85 phiếu. Phỏng vấn sâu được tiến hành đối với các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thực thi chính sách và khách hàng sử dụng công trình đường bộ được đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tổng số đối tượng được phỏng vấn là 30 người, trong đó bao gồm 10 cán bộ nhà nước, 10 khách hàng sử dụng đường bộ, 10 cán bộ lãnh đạo của tổ chức tư vấn và nhà tài trợ. Luận án sử dụng phương pháp thống kê- so sánh, là phương pháp được sử dụng phổ biến trong các nghiên cứu về khoa học quản lý hiện đại. Trước hết, tác giả sử dụng phương pháp thống kê để thu thập dữ liệu thứ cấp và sơ cấp. Tiếp theo, tác giả so sánh, đối chiếu giữa các giai đoạn để thấy được sự phát triển của chính sách, giữa Việt Nam và các quốc gia trên thế giới để thấy được đặc thù của CSNN Việt Nam, giữa các văn bản chính sách để đánh giá hiện mục tiêu chính sách và đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách. CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM 4.1. Thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 4.1.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng đường bộ Việt Nam Kết cấu hạ tầng đường bộ được coi như huyết mạch trong hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông với tổng chiều dài 273.555 km, trong đó trung ương quản lý là 24.203 km chiếm 9% (gồm đường cao tốc và quốc lộ), địa phương quản lý là 249.352 km chiếm 91% (gồm đường tỉnh, đường đô thị, đường giao thông nông thôn, đường chuyên dùng). Đối với đường bộ do trung ương quản lý, tổng chiều dài đường cao tốc đã đưa vào khai thác sử dụng là 816,671 km với 14 tuyến. Quốc lộ có tổng chiều dài 23.862 km (đường cấp I dài 131km, chiếm 0,6%; đường cấp II dài 334km, chiếm 1,4%; đường cấp III dài 8.486km, chiếm 35,6%, đường cấp IV dài 8.122km, chiếm 34,0%, đường cấp V dài 3.063km, chiếm 12,8%, đường cấp VI dài 1.572km, chiếm 6,6%; các đoạn quốc lộ đang được xây dựng dài 2.156km, chiếm 9,0%). Đối với đường bộ do địa phương quản lý, đường tỉnh có tổng chiều dài 28.911 km; đường đô thị 10.900 km; đường giao thông nông thôn (chỉ tính đường huyện và đường xã) khoảng 203.107 km (đường huyện 58.437 km; đường xã 144.670 km); đường chuyên dùng 6.434 km. Tại các đô thị lớn được đầu tư hình thành mạng lưới giao thông theo quy hoạch, đóng góp vào phát triển kinh tế xã hội. Tại khu vực nông thôn, tổng số đường giao thông nông thôn (cấp huyện và xã) đạt hơn 200 nghìn km, chiếm khoảng 77% tổng chiều dài đường bộ Việt Nam. 11 12 4.1.2. Nhu cầu đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam Mặc dù trong giai đoạn qua vốn đầu tư phát triển đường bộ không ngừng tăng, chiếm khoảng 90% tổng vốn đầu tư cho ngành GTVT, trong đó vốn trung ương chiếm 61%, vốn địa phương chiếm 39%. Nguồn vốn này so với mục tiêu quy hoạch còn thấp, mới đáp ứng được khoảng 61% nhu cầu. đồng. Xét theo hình thức đầu tư, hợp đồng BOT có 54 dự án với tổng mức đầu tư 87.446 tỷ đồng; Họp đồng BT có 49 dự án với tổng mức đầu tư T 57.225 tỷ đồng; Hợp đồng BOO có 01 dự án với tổng mức đầu tư 124 tỷ đồng. 4.2. Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây Vốn đầu tư cho đường bộ Trung ương quản lý chủ yếu đầu tư cho nâng cấp xây dựng mới, chiếm khoảng 90 - 94%; vốn đầu tư cho công tác bảo trì thấp, chỉ đạt mức 5,5 - 9,5%. Theo “Bản điều chỉnh Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030” tổng nhu cầu đầu tư cho xây dựng đường bộ Việt Nam giai đoạn 2013- 2020 là 1.553.198 tỷ đồng (khoảng dựng đường bộ Việt Nam 4.2.1. Hình thức thể hiện CSNN đối với đầu tư theo ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam CSNN đối với đầu tư theo ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam được thể hiện thông qua: Chiến lược và quy hoạch về GTVT và giao thông đường bộ của Nhà nước; Luật quy định về hoạt động đầu tư, việc quản lý và 74 tỷ USD), bình quân 187.895 tỷ đồng/năm. Ngoài ra, nhu cầu vốn cho bảo trì đường bộ do Trung ương quản lý là 6.700 tỷ đồng/năm, đường địa phương 5.500 tỷ đồng/năm, đường bộ cao tốc khoảng 300 triệu đồng/năm/km. 4.1.3. Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam Giai đoạn 2011-2017, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ thực hiện tại Việt Nam được tiến hành dưới dạng hợp đồng BOT và sử dụng vốn đầu tư công, hoạt động xây dựng và đầu tư xây dựng công trình, quản lý và sử dụng đất đai, kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; Nghị định hướng dẫn luật liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ; Thông tư hướng dẫn nghị định và các quyết định liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. 4.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng BT. Có 60 dự án BOT đã đưa vào khai thác và đang triển khai với tổng chiều dài là 2.086 km, tổng mức đầu tư 121,833 tỷ đồng Bộ GTVT đã huy động được khoảng 209.732 tỷ đồng để đầu tư 68 dự án theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, trong đó đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 61 dự án với tổng mức đầu tư là 178.660 tỷ đồng, đang triển khai đầu tư 07 dự án với tổng mức đầu tư là 31.072 tỷ đồng. Xét theo hình thức đầu tư, hợp đồng BOT có 62 dự án với tổng mức đầu tư 189.452 tỷ đồng; Hợp đồng BT có 04 dự án với tổng mức đầu tư 16.305 tỷ đồng; Hợp đồng BOT kết họp BT có 01 dự án với tổng mức đầu tư 2.451 tỷ đồng và 01 dự án theo hình thức hợp đồng BOO với tổng mức đầu tư 1.524 tỷ đồng. UBND cấp tỉnh là CQNNCTQ huy động 144.792 tỷ đồng để đầu tư 104 dự án theo hình thức họp đồng BOT, BT và BOO, trong đó đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 51 dự án với tổng mức đầu tư là 34.985 tỷ đồng, đang triển khai đầu tư 53 dự án với tổng mức đầu tư khoảng 109.806 tỷ đường bộ Việt Nam Các mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam có thể được hệ thống lại như hình 4.2. Hình 4.2: Mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam Nguồn: Tổng hợp của tác giả 13 14 4.2.3. Nguyên tắc thực hiện mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam - Phù hợp với các chiến lược, các quy hoạch và kế hoạch về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, địa phương. dịch vụ (BTL), hợp đồng xây dựng- thuê dịch vụ- chuyển giao (BLT), hợp đồng kinh doanh - quản lý (O&M). 4.2.6. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng theo hình thức ĐTCT nhằm mục tiêu: Lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực phù - Đảm bảo đầu tư tập trung, hiệu quả, không để thất thoát, lãng phí - Bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng dịch vụ đường bộ - Đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư - Đảm bảo bình đẳng giữa các nhà đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở cạnh tranh, minh bạch và công bằng, hiệu quả, theo tập quán và thông lệ hợp thực hiện dự án; Ký kết được hợp đồng dự án giữa CQNN có thẩm quyền và nhà đầu tư; Để thực hiện được các mục tiêu trên, nguyên tắc lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng ĐTCT là: Lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh; Công khai, minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư; Nhà đầu tư được lựa chọn phải đáp ứng các tiêu chuẩn theo quy định. quốc tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam. 4.2.4. Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT Chính sách, quy định về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT đã đưa ra các nguyên tắc và tiêu chí lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT. Đối với đề xuất, các dự án trong danh mục được lựa chọn phải đáp Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam hiện nay chủ yếu được quy định tại Nghị định số 63/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư. 4.2.7. Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân ứng tiêu chí: Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng, phát triển kinh tế- xã hội địa phương; Không trùng lặp với dự án đã có quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư; Có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh; Phù hợp với khả năng cân đối phần nhà nước. Bộ GTVT và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập đề xuất, nhà đầu tư tư nhân có thể chủ động đưa ra đề xuất khác. Đối với báo cáo nghiên cứu khả thi, các nhóm tiêu chí lựa chọn là: Sự cần thiết đầu tư, đánh giá các yếu tố cơ bản của đầu tư; Tính khả thi, hiệu quả đầu tư. 4.2.5. Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT Các phương thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP bao gồm: Hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng- chuyển giaokinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng- chuyển giao (BT), hợp đồng xây dựng- sở hữu- kinh doanh (BOO), hợp đồng xây dựng- chuyển giao- thuê Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư trong xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam hiện nay nhằm mục tiêu xác định các rủi ro có thể có trong suốt quá trình dự án và phân bổ được rủi ro hợp lý giữa hai bên đối tác nhà nước - tư nhân. Để thực hiện được các mục tiêu trên cần thiết phải có các nguyên tắc chính sách. Tuy nhiên trong chính sách của nhà nước về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam mới chỉ đề ra nguyên tắc phân bổ rủi ro một cách chung chung là phân chia rủi ro tối ưu giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư. Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân được xác định chủ yếu tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức ĐTCT và Thông tư số 86/2015/TT-BGTVT của Bộ GTVT Hướng dẫn chi tiết về lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư theo hình thức ĐTCT thuộc lĩnh vực GTVT. 15 16 4.2.8. Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam hiện nay nhằm mục tiêu thu hút đầu tư của nhà đầu tư tư nhân và đảm bảo thực hiện các mục tiêu dự án. Để đạt được các mục tiêu trên, nguyên tắc ưu đãi và đảm bảo đầu tư là: đường bộ thông qua huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển hệ thống hạ tầng quốc gia, được đánh giá thông qua tiêu chí (1.1) Thu hút vốn tư nhân và (1.2) Giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Mục tiêu cụ thể thứ hai của chính sách là nâng cao chất lượng đường bộ, được đánh giá thông qua tiêu chí (2.1) Nâng cao chất lượng công trình Không ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước và quốc gia; Công bằng giữa các nhà đầu tư; Tạo điều kiện cho đầu tư tư nhân. Ở Việt Nam, đầu tư xây dựng và vận hành, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, trong đó có hạ tầng đường bộ, thuộc ngành, nghề ưu đãi đầu tư (theo quy định tại Điều 16 của Luật Đầu tư). Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư được quy định tại Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Nghị định đường bộ và (2.2) Cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ. Mục tiêu cụ thể thứ ba của chính sách là tăng hiệu quả đầu tư (ưu tiên lựa chọn dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh). Mục tiêu cụ thể thứ tư là tăng cường năng lực của các bên tham gia đầu tư, thể hiện ở điều kiện dự án ĐTCT được lựa chọn phải có khả năng thu hút và tiếp nhận công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư. 63/2018/NĐ-CP (dành riêng chương IX quy định nội dung này) và các văn bản khác. 4.3. Đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 4.3.1. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 4.3.2. Điểm mạnh của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam - Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư đã tăng cường vai trò chủ động của nhà nước trong việc lập, đề xuất và mời gọi, lựa chọn nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia thông qua phương thức đấu thầu rộng rãi. - Chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng đã xác định những loại Việc thực hiện mục tiêu của CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được thể hiện qua đánh giá thực hiện mục tiêu tổng thể và các mục tiêu cụ thể. Mục tiêu tổng thể của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là nhằm góp phần phát triển đường bộ Việt Nam. Tổng chiều dài đường bộ Việt Nam tại thời điểm năm 2017 là trên 273.555 km. Trong giai đoạn 2011-2016, chiều dài đường bộ được xây dựng theo hình thức ĐTCT là 2.085 km, chỉ chiếm 0,76% tổng chiều dài mạng lưới đường bộ. Chất lượng đường bộ Việt Nam năm 2018 xếp thứ 109/140 trên thế giới, mức độ kết nối đường bộ năm 2018 của Việt Nam cũng ở mức rất thấp trên bản đồ thế giới, xếp thứ 107 trên tổng số 140 quốc gia. Điều này cho thấy kết cấu hạ tầng đường bộ chưa đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, mạnh để phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chưa theo kịp trình độ phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Mục tiêu cụ thể thứ nhất của chính sách là đảm bảo vốn cho xây dựng hình hợp đồng ĐTCT và đặc điểm của từng loại hình trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam là: BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT và O&M. - Chính sách đưa ra hướng dẫn cụ thể từng bước cho việc lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT bao gồm: (i) lựa chọn nhà đầu tư, (ii) ký kết thỏa thuận đầu tư, (iii) cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, và (iv) ký kết hợp đồng. - Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân đã xác định được những rủi ro chính trong đầu tư xây dựng đường bộ; Đưa ra được quy trình phân bổ rủi ro và quy định trách nhiệm của các bên; Xác định phương pháp phân bổ rủi ro. - Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư công nhận, bảo hộ quyền sở hữu tài sản, vốn đầu tư, thu nhập của nhà đầu tư; đối xử bình đẳng đối với các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế; khuyến khích và có chính sách ưu đãi đối với đầu tư vào lĩnh vực xây dựng và phát triển KCHT. 17 18 4.3.3. Hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam Quy định về hình thức ĐTCT mới dừng lại mức nghị định, một số điểm chưa đồng bộ, thống nhất với các Luật. Nghị định 15/2015/NĐ-CP ban hành chưa được 3 năm đã bị thay thế bởi Nghị định 63/2018/NĐ-CP. Nội dung quy bên đối tác mạnh trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, tạo niềm tin cho các nhà tài trợ và tổ chức tài chính trung gian, thực hiện thành công các chính sách, quy định Nhà nước. 4.3.4.3. Nguyên nhân khác Ý thức của người sử dụng dịch vụ về trách nhiệm trả phí đường bộ định tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP thuộc sự điều chỉnh của nhiều luật khác. - Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, hệ thống tiêu chí lựa chọn chưa đầy đủ, rõ ràng. Các tiêu chí còn chung chung, chưa có công cụ đo lường, chưa có hướng dẫn cụ thể và rõ ràng. - Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư chưa có quy định về tiêu chí và quy trình lựa chọn hình thức hợp đồng. chưa cao. Sự ủng hộ của người dân địa phương đối với các hoạt động đầu tư còn thấp. Điều kiện kinh tế suy thoái, khó khăn trong nước và toàn cầu làm giảm khả năng và nhu cầu của các nhà đầu tư tư nhân. Môi trường đầu tư theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam chưa đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch theo cơ chế thị trường. ĐTCT là hình thức đầu tư mới, Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm để phát triển trong khi nhận thức của xã hội chưa đầy đủ, - Việc lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng chịu sự điều chỉnh của nhiều luật. Quy trình lựa chọn nhà đầu tư còn nhiều bước, cùng với nguyên nhân chủ quan từ phía bên mời thầu tổ chức lựa chọn nhà đầu tư dẫn đến kéo dài thời gian đấu thầu. - Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân chưa xác định được cụ thể nguyên tắc phân bổ rủi ro, chưa xác định đầy đủ rủi ro và phân cần có thời gian để học tập kinh nghiệm, tiến hành thí điểm và thể chế hóa đầy đủ. Từ phân tích ở trên, tác giả khẳng định: - Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. - Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư bổ đối các loại rủi ro. - Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư ít có sự khác biệt về ưu đãi đầu tư theo hình thức ĐTCT so với các phương thức khác, còn chung chung. 4.3.4. Nguyên nhân của các hạn chế trong CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 4.3.4.1. Nguyên nhân thuộc về Nhà nước Nhà nước chưa có cam kết mạnh mẽ cấp cao cho phát triển đầu tư tư nhân theo hình thức ĐTCT cũng như đồng thuận của các cấp trong triển khai; chưa có chiến lược tổng thể, kế hoạch trung và dài hạn cấp quốc gia về ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; chưa có quy định về quyết định ngân sách cho các dự án ĐTCT; năng lực của đội ngũ nhân sự để xây dựng và tổ chức thực thi chính sách còn hạn chế; năng lực thể chế của Việt Nam còn thấp. 4.3.4.2. Nguyên nhân thuộc về khu vực tư nhân Năng lực của nhà đầu tư tư nhân chưa cao để có thể đóng vai trò là một nhân trong xây dựng đường bộ có tác động tích cực đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. - Năng lực thể chế của nhà nước có tác động thuận chiều đến xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. - Thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. - Trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. - Thái độ và năng lực nhà tài trợ có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. 19 20 CHƯƠNG 5: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM 5.1. Bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng đến việc hoàn thiện CSNN phát triển kinh tế- xã hội của đất nước bằng việc mở rộng, nâng cao chất lượng và vận hành một cách sáng tạo và hiệu quả công trình đường bộ thông qua khuyến khích đầu tư của khu vực tư nhân. Các mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần điều chỉnh theo hướng phát triển bền vững thông qua việc đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 5.1.1. Bối cảnh quốc tế ĐTCT đang trở thành một phương thức đầu tư phổ biến trên thế giới. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hóa và việc Việt Nam tham gia vào các hiệp định thương mại song phương và đa phương sẽ đem lại cơ hội thu hút vốn đầu tư tư nhân, công nghệ và tri thức của nước ngoài trong phát triển bổ sung mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3) Tăng cường năng lực nhà đầu tư tư nhân. 5.3.1.2. Bổ sung các nguyên tắc thực hiện mục tiêu Các nguyên tắc cần thực hiện là: Bảo đảm mục tiêu thu hút vốn của khu vực tư nhân đầu tư phát triển đường bộ; Phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế đường bộ. 5.1.2. Bối cảnh trong nước Khu vực tư nhân đóng vai trò động lực trong tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo và phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam. Khu vực tư nhân sử dụng vốn đầu tư hiệu quả hơn nhiều so với doanh nghiệp nhà nước, lượng vốn đầu tư lớn, tạo việc làm cho người lao động, góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và đầu tư KCHT dài và trung hạn; Cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, tư nhân và các bên khác; Nâng cao trách nhiệm giải trình của CQNNCTQ trong quá trình đầu tư; Quản lý theo tiếp cận đầu ra; Tăng cường phân cấp, nâng cao trách nhiệm của CQNNCTQ; Ưu tiên dành nguồn lực ngân sách để hỗ trợ đầu tư theo hình thức ĐTCT; Lựa chọn nhà đầu tư theo nguyên tắc cạnh tranh, minh bạch, công bằng, hiệu quả, theo tập xã hội của Việt Nam. Hình thức ĐTCT là một công cụ quan trọng để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông và kết cấu đường bộ của Việt Nam. 5.2. Quan điểm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam Quan điểm hoàn thiện CSNN là xây dựng khung chính sách rõ ràng, nhất quán, có sự tham gia của khu vực tư nhân; khung pháp lý đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, linh hoạt và minh bạch về hình thức ĐTCT; nhà nước chịu trách nhiệm chính đối với việc phát triển ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; tối đa hóa giá trị đem lại từ hình thức ĐTCT, phân bổ rủi ro hợp lý cho đối tác nhà nước- tư nhân- người sử dụng dịch vụ. 5.3. Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 5.3.1. Giải pháp về mục tiêu và nguyên tắc thực hiện mục tiêu 5.3.1.1. Giải pháp hoàn thiện mục tiêu chính sách Mục đích của chính sách cần được xác định rõ ràng là đóng góp vào sự quán và thông lệ quốc tế phù hợp với pháp luật Việt Nam. 5.3.2. Giải pháp về chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT Cần xây dựng kế hoạch chiến lược ĐTCT nói chung và kế hoạch ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ nói riêng nhằm đảm bảo sự thống nhất của các dự án ĐTCT đường bộ với chiến lược, quy hoạch về cơ sở hạ tầng và ưu tiên đầu tư quốc gia. Có quyết định ngân sách cho các dự án ĐTCT. Hoàn thiện các tiêu chí lựa chọn dự án đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư theo hình thức ĐTCT. Các tiêu chí cần cụ thể và có thể đo lường, dễ dàng sử dụng. Bổ sung ưu đãi cho nhà đầu tư tự nguyện đề xuất dự án ĐTCT. Tăng tỷ lệ vốn vốn chủ sở hữu tối thiểu nhà đầu tư phải đóng góp. 5.3.3. Giải pháp về chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT Xác định rõ các nguyên tắc lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT, cụ thể là: (i) Đảm bảo sự phù hợp giữa loại hình ĐTCT với đặc điểm của đầu tư trong xây dựng cơ sở đường bộ; (ii) Đảm bảo tính hệ 21 22 thống và nhất quán trong các quy định về lựa chọn hình thức ĐTCT để có thể lựa chọn một mô hình phù hợp. Đầu tư theo hình thức ĐTCT cần được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật làm căn cứ cho việc xác định các hình thức hợp đồng dự án ĐTCT. Quy định về thực hiện hợp đồng BT cần theo hướng quản lý chặt chẽ chất với đầu tư theo hình thức ĐTCT, cần thành lập Trung tâm ĐTCT quốc gia và những đơn vị chuyên trách về ĐTCT có chuyên môn sâu và rộng để hỗ trợ, đào tạo chuyên môn về ĐTCT. 5.4.2. Về phía nhà đầu tư tư nhân Nâng cao năng lực tài chính và năng lực chuyên môn của nhà đầu tư lượng và giá trị công trình, áp dụng đấu giá đất khi thanh toán cho nhà đầu tư bằng đất nhằm tránh lãng phí nguồn lực đất đai. Bổ sung quy định về hình thức DBFM trong đầu tư xây dựng đường bộ theo phương thức ĐTCT nhằm khuyến khích nhà đầu tư tư nhân trực tiếp tài trợ xây dựng công trình đường bộ. 5.3.4. Giải pháp về chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT tư nhân khi tham gia xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT. 5.4.3. Về phía người sử dụng đường bộ Tăng cường quyền giám sát của nhóm đối tượng này trong giai đoạn thực hiện đầu tư. Tạo cơ chế khuyến khích sự tham dự của đại diện người sử dụng là Ban giám sát cộng đồng vào các cuộc họp tham vấn giữa nhà đầu tư với người sử dụng. Nguyên tắc lựa chọn nhà đầu tư tư nhân là đấu thầu cạnh tranh bắt buộc cho tất cả các dự án nhằm đảm bảo lợi ích đầy đủ của các bên khi tham gia cạnh tranh, tạo các điều kiện cần thiết để thiết lập một mặt bằng sân chơi bình đẳng giữa các doanh nghiệp. Trong quy định đánh giá năng lực và xếp hạng nhà đầu tư, nên bổ sung các tiêu chí liên quan đến chỉ tiêu tài chính để lựa chọn nhà đầu tư chứ không chỉ tập trung vào các chỉ tiêu hiệu quả kinh tế- xã hội. 5.3.5. Giải pháp về chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân Cần xác định các nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện được các mục tiêu chính sách là: Phân bổ rủi ro tối ưu; đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro. Xác định đầy đủ các rủi ro có thể có đối với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT và tối ưu hoá phân bổ rủi ro. 5.3.6. Giải pháp về chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư Ưu đãi đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT phải có sự khác biệt đối với các phương thức đầu tư khác. Các ưu đãi cần đầy đủ, hấp dẫn và được áp dụng trong suốt quá trình dự án. Có chính sách, quy định về các định chế tài chính hỗ trợ cho dự án ĐTCT. 5.4. Điều kiện để thực hiện giải pháp 5.4.1. Về phía nhà nước Để đảm bảo cơ cấu tổ chức và nhân sự cho tổ chức thực thi CSNN đối 23 KẾT LUẬN Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng và hoàn thiện chính sách thúc đẩy đầu tư theo hình thức ĐTCT với việc ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT, Nghị định số 30/2015/NĐCP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư và các văn bản pháp luật khác. Tuy nhiên, khung pháp lý đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong đường bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đầy đủ để điều tiết hành vi của tất cả các bên liên quan tới chu trình đầu tư, chưa kịp thời, đồng bộ và thống nhất, chưa đảm bảo tính linh hoạt và minh bạch. Để phát triển đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam đến năm 2025, cần hoàn thiện chính sách, quy định theo hướng hướng tới các mục tiêu dài hạn, bền vững, tạo giá trị đồng tiền cho Nhà nước; Bổ sung các nguyên tắc thực hiện mục tiêu và hoàn thiện chính sách, quy định về chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT; lựa chọn nhà đầu tư; phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; ưu đãi và đảm bảo đầu tư.