Tài liệu Chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐẶNG HỮU PHÚC CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG CUNG CẤP NƢỚC SẠCH TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN THỊ LAN HƢƠNG HÀ NỘI, năm 2017 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG CUNG CẤP NƢỚC SẠCH Ở VIỆT NAM........................................................................................................ 9 1.1. Một số khái niệm cơ bản: ............................................................................ 9 1.2. Chủ thể, vai trò và ý nghĩa của chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch ở Việt Nam hiện nay: ............................................ 12 1.3. Quan điểm, mục tiêu và công cụ chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch ở Việt Nam hiện nay: ............................................ 14 1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch ở Việt Nam hiện nay:....................................................... 16 1.5. Cơ sở pháp lý về chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cấp nước . 21 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG CUNG CẤP NƢỚC SẠCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM ................................................................... 25 2.1. Thực trạng tình hình quản lý, cung cấp nước sạch trên địa bàn tỉnh Quảng Nam: ................................................................................................................. 25 2.2. Thực trạng đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch trên địa bàn tỉnh Quảng Nam: .............................................................................................. 36 2.3. Đánh giá kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch trên địa bàn tỉnh Quảng Nam: ........................................ 42 2.4. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn:.............................................................. 50 CHƢƠNG 3. NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM GÓP PHẦN HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG CUNG CẤP NƢỚC SẠCH TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM .................... 57 3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp: ............................................................................ 58 3.2. Quan điểm, phương hướng và mục tiêu:................................................... 58 3.3. Các giải pháp chính sách nhằm hoàn thiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam:................... 62 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 72 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nước sạch là loại sản phẩm thiết yếu cho nhu cầu sinh hoạt, sản xuất, dịch vụ của mọi tầng lớp dân cư. Trong thời gian qua, vấn đề nước sạch luôn là nội dung được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Chính phủ cũng đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật có liên quan nhằm mục tiêu đảm bảo phục vụ nhu cầu nước sạch cho toàn thể người dân tại khu vực đô thị, nông thôn và miền núi trên địa bàn cả nước. Tuy nhiên, hoạt động cấp nước có những điều kiện đặc thù, bởi nước sạch là hàng hoá được cung ứng công cộng, cần được đầu tư vốn lớn nhưng khả năng thu hồi vốn thấp trong một thời gian dài, do đó việc xã hội hoá hoạt động cấp nước gặp nhiều khó khăn nếu không có cơ chế chính sách hỗ trợ từ phía nhà nước. Trong quá trình thực hiện Nghị định số 117/2007/NĐ-CP và Quyết định số 131/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ có thể nhận thấy một số điểm cần phải xem xét, điều chỉnh lại như: quy hoạch cấp nước đô thị phải đảm bảo từ 5 năm, 10 năm và dài hạn hơn là 20 năm, đồng thời phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển ngành; cơ chế khuyến khích chưa đảm bảo thu hút được nhà đầu tư.... Bên cạnh đó, để đáp ứng nhu cầu cấp nước cho sản xuất và sinh hoạt của nhân dân, cải thiện tình hình cấp nước các đô thị hiện nay, xây dựng nền tảng cho phát triển lâu dài và bền vững của ngành cấp nước, đáp ứng nhu cầu phát triển nền kinh tế quốc dân, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển đô thị của đất nước, ngày 12 tháng 9 năm 2008, Chính phủ đã có Quyết định số 1251/QĐ-TTg về việc phê duyệt Quy hoạch cấp nước 3 vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, miền Trung và phía Nam đến năm 2020. Trong đó, giao trách nhiệm cho các địa phương sớm lập chương trình và quy 1 hoạch cấp nước trong thời gian tới cho các đô thị tại địa phương mình, phù hợp với định hướng phát triển cấp nước đô thị đến năm 2020. Đối với tỉnh Quảng Nam, sự phát triển của ngành cấp nước tỉnh trong thời gian qua chưa theo kịp tốc độ đô thị hoá cũng như tốc độ phát triển của địa phương nên chưa đáp ứng được nhu cầu của sản xuất và dân sinh. Nhiều dự án cấp nước được đầu tư không đồng bộ, quy hoạch chưa hợp lý, hiệu suất thấp và năng lực quản lý kỹ thuật và vận hành yếu kém. Những tồn tại trên do nhiều nguyên nhân khác nhau, cả chủ quan và khách quan như: địa hình phức tạp, dân cư phân bố không đồng đều, nhận thức của người dân về sử dụng nước sạch chưa cao, nguồn vốn đầu tư còn hạn chế, cơ chế huy động vốn còn nhiều bất cập, phân cấp quản lý còn chồng chéo, mâu thuẫn, trình độ đội ngũ cán bộ quản lý và người lao động chưa đáp ứng được yêu cầu... Song nổi bật nhất là chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển chưa kịp thời và còn những hạn chế nhất định dẫn đến việc thu hút vốn đầu tư, xã hội hóa trong lĩnh vực này chưa cao, hiệu lực, hiệu quả của chính sách còn thấp. Trên thực tế, sau 20 năm tái lập tỉnh, kinh tế - xã hội của Quảng Nam phát triển khá mạnh, tốc độ đô thị hóa ngày càng nhanh, thu hút đầu tư ngày càng tăng. So với 63 tỉnh, thành phố trong cả nước, Quảng Nam đứng thứ 7 về diện tích, thứ 19 về dân số, thứ 45 về mật độ dân số. Với gần 76% dân số sinh sống ở nông thôn, Quảng Nam có tỷ lệ dân số sinh sống ở nông thôn cao hơn tỷ lệ trung bình của cả nước. Để đảm bảo đáp ứng nhu cầu nước sạch cho khu vực này nói riêng và toàn tỉnh nói chung Đảng bộ, chính quyền tỉnh coi đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng phải quyết tâm thực hiện trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030. Thực tế trên đặt ra yêu cầu cần phải có một chính sách hỗ trợ phù hợp với đặc điểm tình hình của tỉnh Quảng Nam nói riêng và cả nước nói chung 2 nhằm đạt được mục tiêu chung mà Nghị quyết Đại hội các cấp đã đề ra, vì lợi ích phục vụ xã hội, đảm bảo yêu cầu phát triển đất nước trong tình hình mới. Là người đang tham gia quá trình quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng, tác giả quyết định lựa chọn đề tài "Chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam" làm luận văn thạc sỹ chuyên ngành Chính sách công với mong muốn thâu nhận thêm những tri thức để hoàn thiện, củng cố các khả năng quản lý, điều hành trong công tác của mình, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực này tại địa phương. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Những nghiên cứu về nước sạch và cung cấp nước sạch phục vụ cho sự tồn tại sống còn của con người và xã hội đã thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhiều tổ chức trên thế giới cũng như ở Việt Nam, đặc biệt trong những thập niên vừa qua. Mặc dù vậy, những nghiên cứu chuyên biệt từ phương diện chính sách về vấn đề này, nhất là ở Việt Nam còn rất ít ỏi. Trong phạm vi tài liệu thu thập được liên quan đến đề tài luận văn, có thể điểm qua một số công trình, đề tài chủ yếu như sau: - Đinh Tiến Dũng (2001), Thực trạng và tình hình giá tiêu thụ nước sạch hiện nay, Tham luận hội nghị cấp nước toàn quốc lần thứ IV. - Nguyễn Văn Tình (2001), Tiếp tục hoàn thiện về quản lý và tổ chức nâng cao hiệu quả cấp nước đô thị, Tham luận hội thảo. - Hội Cấp thoát nước Việt Nam (2002), Đổi mới cơ chế chính sách quản lý sản phẩm công ích cấp nước, thoát nước và vệ sinh đô thị Việt Nam, Hội thảo quốc tế. - Hồ Xuân Hùng (2002), Đổi mới cơ chế quản lý giá bán nước sạch để công ty cấp nước chuyển sang kinh doanh, Tham luận hội thảo. - Arjun Thapan - Ngân hàng phát triển Châu Á (2002), Đổi mới cơ chế, 3 chính sách cho ngành cấp nước và về sinh đô thị Việt Nam trên quan điểm của Ngân hàng Châu Á, Tham luận hội thảo. - Iize Gotelli- Chuyên gia thể chế ADB (2002), Đổi mới và quy định cho ngành nước, Tham luận hội thảo. - Lê Quang Vinh (2002), Đổi mới cơ chế chính sách quản lý cấp nước, Tham luận hội thảo. - Trần văn Tá (2002), Đề xuất một số cơ chế, chính sách tài chính nhằm nâng cao hiệu qủa hoạt động của các doanh nghiệp cấp nước theo tinh thần Nghị quyết TW3 khoá IX , Tham luận hội thảo. - Bộ Xây dựng (2003) Đề tài khoa học, Điều tra đánh giá thực trạng tình hình quản lý chi phí nước sạch của một số đô thị lớn Việt Nam. - Hội Cấp thoát nước Việt Nam (2003), Đổi mới tổ chức và phát triển nguồn nhân lực ngành cấp nước và vệ sinh đô thị Việt Nam, Hội thảo quốc tế. - Bộ Xây dựng (2003), Báo cáo về Thực trạng quản ký Nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực cấp thoát nước tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - Bộ Xây dựng (Vụ tổ chức cán bộ-2005) Dự án, Điều tra đánh giá thực trạng và tổ chức năng lực của doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực cấp thoát nước phục vụ việc sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp. - Bùi Đức Hưng (2006), Luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý, “Đổi mới quản lý nhà nước đối với lĩnh vực cấp nước đô thị ở Việt Nam”. - Thanh Hà (2006), “Hệ thống cấp nước đô thị: Cần một mô hình quản lý tổng hợp”, vietnamnet. Vn. - Học viện Hành chính (2006), “Vấn đề cấp nước sạch ở nông thôn Việt Nam hiện nay” – Bùi Thị Hằng. - Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (2010), Luận án tiến sỹ kinh tế: “Nghiên cứu hình thức quản lý dựa vào cộng đồng các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam” – Nguyễn Thị Lan Hương. 4 - Tạp chí Khoa học Thủy lợi và Môi trường (2010), “Nghiên cứu mô hình quản lý cấp nước sạch nông thôn” – PGS.TS. Ngô Thị Thanh Vân, trường Đại học Thủy lợi và KS. Hoàng Thị Thắm, trường Cao đẳng nghề Cơ điện và Thủy lợi Hưng Yên. - Báo cáo “Cấp nước và vệ sinh môi trường tại Việt Nam: Biến đầu tư tài chính thành dịch vụ trong tương lai”, World Bank, 2014. - Viện Nghiên cứu khoa học kỹ thuật bảo hộ lao động (2016), “Cụm cấp nước sạch quy mô nhỏ cho khu vực nông thôn và miền núi”. - Viện Khoa học Thủy lợi Việt Nam (2016), Hội thảo: “Giải pháp công nghệ xử lý và cấp nước sạch thích ứng với điều kiện vùng cao, vùng khan hiếm nước”. - Viện Môi Trường (ITET) với đề tài nghiên cứu khoa học "Nước sạch cho vùng biên giới các tỉnh Tây Bắc", 2017. - Nghiên cứu mô hình quy hoạch và quản lý hiệu quả hệ thống cấp nước đô thị Việt Nam, -http://www.moc.gov.vn/ Vietnam/ Management. Những công trình nghiên cứu trên chủ yếu đề cập đến đổi mới cơ chế tài chính, tổ chức hoạt động của các doanh nghiệp cấp nước và quản lý nhà nước ở tầm quốc gia với nhiều cách tiếp cận, lý giải khác nhau nhằm đưa ra các giải pháp cụ thể để các bên có liên quan tham khảo và ứng dụng vào thực tiễn trong quá trình xây dựng, tổ chức hoạt động tại đơn vị. Bên cạnh đó, một số công trình, đề tài nghiên cứu có liên quan đến hoạt động cấp nước sạch đô thị và nông thôn trên phạm vi cả nước và tại một số địa phương, vùng miền cụ thể nhưng chỉ tập trung dưới dạng điều tra, đánh giá thực trạng, giải pháp mô hình quản lý nước sạch ở nông thôn và giải pháp nước sạch cho các khu vực khó khăn về nguồn nước là chủ yếu. Trong khi đó, vấn đề nghiên cứu liên quan đến khung pháp lý về hỗ trợ trong quá trình xã hội hóa trên lĩnh vực này cũng đã được đề cập nhưng còn khá ít, chưa có giải pháp mang tính cải cách, đặc biệt là 5 lĩnh vực chủ yếu mang tính cung ứng dịch vụ như hoạt động cung cấp nước sạch này, lĩnh vực mà yếu tố xã hội hóa cao sẽ mang lại hiệu quả tốt nhất từ phía Nhà nước cũng như các bên tham gia thực hiện. Trên thực tế, hiện vẫn thiếu những công trình khoa học được công bố trực tiếp bàn đến chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch, nhất là vấn đề xã hội hóa trong chính sách đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước trong phạm vi toàn quốc nói chung và đặc biệt là trên địa bàn tỉnh Quảng Nam nói riêng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn vận dụng lý luận chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển để xem xét thực tiễn thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch ở tỉnh Quảng Nam. Qua đó, phát hiện những vấn đề còn hạn chế trong chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách này trong những năm tiếp theo. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch nói chung tại Việt Nam. - Nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, qua đó phát hiện những vấn đề chính sách của lĩnh vực này. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch những năm tới nhằm phục vụ đời sống sinh hoạt của người dân và nhu cầu sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp trên địa bàn toàn tỉnh. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn đặt trọng tâm đối tượng nghiên cứu là thực trạng nhu cầu, những bất cập trong chính sách hiện đang thực hiện và khả năng đáp ứng 6 nguồn lực cho chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch của khu vực đô thị và khu dân cư nông thôn tập trung thuộc các huyện, thị, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu xây dựng hoàn thiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch tại khu vực đô thị và khu dân cư nông thôn tập trung thuộc các huyện, thị, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, cụ thể: về công tác quy hoạch và đầu tư phát triển, các công cụ chính sách để hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch tập trung nhằm thu hút, đẩy mạnh xã hội hóa đối với lĩnh vực cung cấp nước. Các vấn đề khác có đề cập trong chừng mực để đảm bảo tính hệ thống của đề tài nghiên cứu. Thời gian: Phân tích, đánh giá thực trạng giai đoạn 2010-2015; đề xuất chính sách và giải pháp thực hiện đến năm 2020 và định hướng đến năm 2025. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được tiến hành trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, trong đó coi trọng mối liên hệ giữa lý luận và thực tiễn, giữa quan điểm, đường lối của Đảng, tri thức khoa học kinh tế-xã hội, nhất là khoa học chính sách công và kinh nghiệm thực tiễn phù hợp với địa bàn tỉnh Quảng Nam. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn trực tiếp sử dụng các phương pháp nghiên cứu liên ngành như: phương pháp thống kê, so sánh, điều tra, khảo sát, lấy ý kiến nhà chuyên môn và có đối chiếu quy trình, quy phạm của pháp luật có liên quan. Luận văn cũng kế thừa số liệu của các cá nhân, tổ chức đang thực hiện và các công trình, dự án, tài liệu khoa học của các tác giả có liên quan đến đề tài luận văn. 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần hệ thống hoá, bổ sung và làm rõ cơ sở lý luận của chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch đô thị và nông thôn. Luận văn đánh giá đúng thực trạng, xác định nhu cầu cấp thiết và chỉ rõ những vấn đề còn tồn tại đang đặt ra, từ đó đề xuất các giải pháp chính sách có căn cứ khoa học, xuất phát từ thực tiễn và có tính khả thi cao nhằm tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các ngành, các cấp của tỉnh Quảng Nam nghiên cứu các vần đề có liên quan đến hoạt động cấp nước trong xây dựng các chương trình, kế hoạch, đề án triển khai thực hiện. 7. Cơ cấu luận văn Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Những giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 8 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG CUNG CẤP NƢỚC SẠCH Ở VIỆT NAM 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Các khái niệm liên quan đến đầu tư phát triển và chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển Đầu tư phát triển: Đầu tư nói chung là sự hi sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó. Như vậy, mục tiêu của mọi công cuộc đầu tư là đạt được các kết quả lớn hơn so với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi đầu tư. Nguồn lực phải hy sinh đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ. Những kết quả sẽ đạt được có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học ,..), tài sản trí tuệ (trình độ văn hóa, chuyên môn, quản lý, khoa học kỹ thuật…) và nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất lao động cao hơn trong nền sản xuất xã hội. Đầu tư phát triển: là bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Đầu tư phát triển đòi hỏi rất nhiều loại nguồn lực, bao gồm là tiền vốn, đất đai, lao động, máy móc, thiết bị, tài nguyên… Kết quả của đầu tư phát triển là sự tăng thêm về tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và tài sản vô hình (những phát minh sáng chế, bản quyền). Các kết 9 quả đạt được của đầu tư góp phần làm tăng thêm những năng lực sản xuất của xã hội. Mục đích của đầu tư phát triển là vì sự phát triển bền vững, vì lợi ích quốc gia, cộng đồng và nhà đầu tư. Chính sách: Theo từ điển bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…”. Như vậy, có thể hiểu: Chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Hỗ trợ đầu tư: Có thể hiểu hỗ trợ đầu tư là: Tất cả những quy định do nhà nước ban hành nhằm tạo điều kiện thuận lợi hoặc tạo ra những lợi ích nhất định cho các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài khi tiến hành đầu tư vào nền kinh tế, trên cơ sở kết hợp hài hải giữa lợi ích của nhà nước, của nền kinh tế xã hội và của nhà đầu tư. Chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển: Từ các khái niệm nêu trên, theo chúng tôi, chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển là: Chương trình hành động do chủ thể nhà nước ban hành nhằm tạo điều kiện thuận lợi hoặc tạo ra những lợi ích nhất định cho các nhà đầu tư khi tiến hành đầu tư vào nền kinh tế, trên cơ sở kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhà nước, của nền kinh tế - xã hội và của nhà đầu tư nhằm hướng đến mục tiêu vì sự phát triển bền vững, vì lợi ích quốc gia, cộng đồng và nhà đầu tư. 10 Dự án đầu tư xây dựng mới: Là dự án được đầu tư xây dựng công trình mới, được tiến hành từ bước khảo sát, thiết kế, lập dự án đầu tư và thi công xây dựng công trình. Dự án đầu tư cải tạo, nâng cấp mở rộng công suất cấp nước: là dự án đầu tư bao gồm các hạng mục: Nâng cấp công trình trạm, khu xử lý để tăng công suất cấp nước, cải tạo, mở rộng các tuyến đường ống cấp nước và các hạng mục trên tuyến, nâng chất lượng nước cấp nhằm đảm bảo quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia về chất lượng nước ăn uống, sinh hoạt của Bộ Y tế theo QCVN 01:2009/BYT, QCVN 02:2009/BYT từ một công trình cấp nước đã có. Dự án đầu tư mở rộng phạm vi cấp nước: Là dự án đầu tư xây dựng mới tuyến đường ống cấp nước và các hạng mục trên tuyến đấu nối với một công trình cấp nước đã có nhằm mở rộng phạm vi cấp nước. 1.1.2. Các khái niệm liên quan đến nước sạch và cung cấp nước sạch Nước sạch: Nước sạch là khái niệm chung cho các loại nước dùng trong sinh hoạt, công nghiệp, công cộng... Theo Nghị định 117/2007/NĐ-CP thì: Nước sạch là nước đã qua xử lý có chất lượng đảm bảo, đáp ứng yêu cầu sử dụng [45, tr.2.]. Tiêu chuẩn nước sạch: Hiện tại, tiêu chuẩn nước sạch ở Việt Nam do Bộ Y tế ban hành với 112 tiêu chí xác định [4, tr.1-5]. Theo đó, quy định tiêu chuẩn nước dùng trong ăn uống, chế biến thực phẩm, dùng trong các cơ sở sản xuất; nước cấp theo đường ống từ nhà máy đến các khu đô thị, nước cấp theo đường ống từ trạm cấp nước tập trung dùng cho từ 500 người trở lên. Đối với thế giới: Tổ chức Y tế thế giới (WHO) ban hành tiêu chuẩn nước sạch cho ăn uống và sinh hoạt với 30 tiêu chí cơ bản. Trong 30 tiêu chí của WTO có 10 tiêu chí chưa có quy định cụ thể; các tiêu chí là thống nhất, không phân biệt thành thị, nông thôn, nước mặt, nước ngầm [29, tr.53]. 11 Hoạt động cấp nước: là các hoạt động có liên quan trong lĩnh vực sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch, bao gồm quy hoạch, tư vấn thiết kế, đầu tư xây dựng, tổ chức vận hành, bán buôn nước sạch, bán lẻ nước sạch và sử dụng nước. Hệ thống cấp nước tập trung hoàn chỉnh: là một hệ thống bao gồm các công trình khai thác, xử lý nước, mạng lưới đường ống cung cấp nước sạch đến khách hàng sử dụng nước và các công trình phụ trợ có liên quan. Xã hội hóa lĩnh vực cấp nước: Xã hội hóa lĩnh vực cấp nước sạch là việc vận động và tổ chức, tạo cơ sở pháp lý để huy động sự tham gia đóng góp tích cực và nhiều mặt của mọi thành phần kinh tế và cộng đồng dân cư trong đầu tư vốn, thi công xây lắp, sản xuất thiết bị phụ tùng, các dịch vụ sửa chữa và quản lý vận hành. Khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư xây dựng công trình Cấp nước sạch đô thị và nông thôn, nhất là công trình cấp nước tập trung. Cơ quan quản lý Nhà nước rút khỏi kinh doanh xây dựng công trình cấp nước sạch, công việc này giao cho các nhà đầu tư là doanh nghiệp Nhà nước hoặc Công ty tư nhân đảm nhận thông qua đấu thầu cạnh tranh. Hình thành thị trường các dịch vụ cấp nước sạch theo định hướng của Nhà nước. 1.2. Chủ thể, vai trò và ý nghĩa của chính sách hỗ trợ đầu tƣ phát triển hệ thống cung cấp nƣớc sạch ở Việt Nam hiện nay Chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch là một trong những chính sách công mà Nhà nước đóng vai trò là chủ thể nhằm thực hiện mục tiêu phát triển và đảm bảo phục vụ các nhu cầu của người dân. Nhà nước đề ra chính sách này với mục đích tạo động lực khuyến khích các tổ chức, cá nhân ngoài nhà nước tham gia vào đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch nhằm đẩy mạnh quá trình xã hội hóa đối với một số lĩnh vực mang tính chất dịch vụ mà nhà nước không cần trực tiếp làm, chỉ hỗ trợ để 12 thực hiện nhưng phải được định hướng theo mục tiêu mà nhà nước đã định ra trước đó. Chính sách này được ban hành trong khuôn khổ pháp lý của quốc gia và được cụ thể hóa để các bên liên quan ở bên trong nhà nước và ngoài nhà nước tham gia thực thi chính sách. Các cơ quan nhà nước trực tiếp tham gia trong hoạch định, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Các tổ chức, cá nhân ngoài nhà nước và nhân dân tổ chức thực thi chính sách và giám sát, đánh giá hiệu quả của chính sách. Vai trò, tác dụng của chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch được thể hiện như sau: Nhà nước ban hành chính sách nhằm định hướng cho các hoạt động phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội. Cùng với mục tiêu đảm bảo cung cấp nước sạch phục vụ cho người dân ở khu vực đô thị và nông thôn, các biện pháp chính sách mang tính hỗ trợ cũng có vai trò định hướng cách thức hành động của các chủ thể đầu tư trong lĩnh vực này như: khuyến khích, hỗ trợ đầu tư, ưu đãi về thuế, đất đai, Giải phóng mặt bằng, ưu đãi tín dụng, ưu đãi về giá, phí, lệ phí… Trong kinh tế thị trường, chính sách này được sử dụng để phát huy những mặt tích cực của thị trường, đồng thời khắc phục những hạn chế do chính thị trường gây ra. Ngoài ra, Nhà nước có thể dùng chính sách hỗ trợ để tạo lập các cân đối trong phát triển; thu hút nhưng có kiểm soát các nguồn lực trong xã hội; tạo lập môi trường thuận lợi cho các hoạt động kinh tế – xã hội; tăng cường sự phối hợp hoạt động giữa các cấp chính quyền vì mục tiêu phát triển. Từ khi có chính sách này và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực thi thì đây chính là công cụ để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý nhà nước của Chính phủ nhằm hướng đến mục đích là giải quyết các vấn đề đang bức xúc về nước sạch hiện nay trên phạm vi cả nước, nhất là các khu vực bị ô nhiễm môi trường nước, đảm bảo sức khỏe cho người dân và tạo điều kiện thuận lợi để thu hút các thành phần kinh tế vào đầu tư 13 trong lĩnh vực này, góp phần phát triển kinh tế - xã hội theo hướng bền vững. 1.3. Quan điểm, mục tiêu và công cụ chính sách hỗ trợ đầu tƣ phát triển hệ thống cung cấp nƣớc sạch ở Việt Nam hiện nay 1.3.1. Quan điểm của Đảng và Nhà nước Thứ nhất, phát huy nội lực của toàn xã hội để thực hiện chính sách, đồng thời phải căn cứ đặc điểm của từng vùng, từng địa phương và nhu cầu của người sử dụng để lựa chọn quy mô, mức độ hỗ trợ đầu tư phát triển phù hợp với khả năng tài chính và công tác quản lý, khai thác, sử dụng công trình sau đầu tư. Thứ hai, đẩy mạnh công tác xã hội hoá, phát triển thị trường nước sạch đô thị và nông thôn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương, của đất nước. Thứ ba, Nhà nước có cơ chế, chính sách hỗ trợ đối tượng nghèo, gia đình chính sách, vùng đồng bào dân tộc và vùng đặc biệt khó khăn về nước sạch. Thứ tư, bảo đảm chính sách phát triển bền vững gắn với Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo của Đảng và Nhà nước; Chiến lược quốc gia về cấp nước và vệ sinh nông thôn đến năm 2020, góp phần thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới đến năm 2020; các công trình cấp nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn khi được sửa chữa, nâng cấp hoặc xây dựng mới bảo đảm hoạt động bền vững và phát huy hiệu quả trong điều kiện biến đổi khí hậu; đảm bảo cấp nước an toàn, hoạt động bền vững và phát huy hiệu quả. Thứ năm, ưu tiên cấp nước tập trung cho những vùng mật độ dân số cao; nâng cấp và mở rộng các công trình hiện có; tìm kiếm các nguồn nước ổn định cho các vùng đặc biệt khó khăn, thường xuyên hạn hán, ô nhiễm, núi cao, ven biển, hải đảo. Thứ sáu, chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước 14 sạch đô thị và nông thôn được quản lý và thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành. [41, tr.2 và 51, tr.2] 1.3.2. Mục tiêu Để vấn đề chính sách phát huy hiệu quả cần phải đề ra những mục tiêu nhằm cụ thể hóa các nội dung mà chủ thể ban hành đã hoạch định, tạo thuận lợi cho quá trình thực thi chính sách cũng như trong phân tích, đánh giá hiệu quả của chính sách, bao gồm các mục tiêu chung và cụ thể như sau: Mục tiêu chung: Tăng cường sức khỏe cho người dân bằng cách giảm thiểu các bệnh có liên quan đến nước và vệ sinh nhờ cải thiện việc cấp nước sạch. Các công trình cấp nước hiện nay nếu được đầu tư xây dựng, nâng cấp và mở rộng sẽ đem lại tiện ích to lớn, nâng cao điều kiện sống cho người dân, góp phần thúc đẩy phát triển công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Trong hoạt động sản xuất, cung ứng tiêu thụ nước sạch là phát triển hệ thống cấp nước một cách ổn định, đáp ứng yêu cầu tiêu thụ cho sản xuất và tiêu dùng; thực hiện hạch toán kinh doanh theo cơ chế thị trường, có điều kiện quản lý đặc thù của Nhà nước. Mục tiêu cụ thể: Đến năm 2020, cả nước có 95% dân cư thành thị và 90% dân cư nông thôn sử dụng nước sạch đạt tiêu chuẩn chất lượng quốc gia với số lượng tối thiểu 60lít/người/ngày đối với khu vực nông thôn và từ 120-150 lít/người/ngày đối với khu vực đô thị [12, tr.6]. Tập trung và ưu tiên giải quyết các yêu cầu cấp thiết về nước sinh hoạt cho những vùng thiếu nước như vùng bị hạn hán, vùng biên giới, hải đảo, vùng núi cao, vùng sâu, vùng xa, vùng bị nhiễm mặn và vùng nước bị ô nhiễm như vùng bị lũ lụt, vùng bị ảnh hưởng của nước thải công nghiệp. Chống cạn kiệt, chống ô nhiễm, bảo vệ chất lượng nguồn nước ngầm và nguồn nước mặt tại các hồ, đầm, sông suối [1, tr.1]. 15 1.3.3. Công cụ chính sách Để thực thi chính sách có hiệu quả và đạt được mục tiêu đề ra, Nhà nước sử dụng các công cụ chính sách như: ưu đãi về đất đai, thuế, giá tiêu thụ nước sạch, vốn đầu tư, giải phóng mặt bằng và cơ chế huy động vốn tín dụng để hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch nhằm đảm bảo các mục tiêu đề ra đó là: nâng cao đời sống của người dân, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương nói riêng và cả nước nói chung. 1.4. Các yếu tố ảnh hƣởng đến chính sách hỗ trợ đầu tƣ phát triển hệ thống cung cấp nƣớc sạch ở Việt Nam hiện nay 1.4.1. Môi trường chính trị Những biến đổi trong hoàn cảnh chính trị có tác động lên quá trình xây dựng và thực thi chính sách nói chung, trong đó có chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch. Chính phủ thay đổi có thể dẫn đến những thay đổi trong cách thức xây dựng, thực thi chính sách và cũng có thể thay đổi bản thân chính sách. Chính vì thế, bối cảnh xây dựng và thực thi chính sách là khác nhau giữa các nước và giữa các hệ thống chính trị. Môi trường chính trị hiện tại của Việt Nam được đánh giá là ổn định, đáng tin cậy và tốt cho các nhà đầu tư. 1.4.2. Môi trường kinh tế Những thay đổi về các điều kiện kinh tế có tác động lớn đến việc xây dựng và thực thi chính sách. Chẳng hạn, trong điều kiện kinh tế nhà nước thịnh vượng thì nhà nước sẽ có ngân sách dồi dào hơn cho đầu tư và hỗ trợ đầu tư để thực hiện các chính sách công nhằm hướng đến mục tiêu mà chủ thể đã định hướng và ngược lại, kinh tế suy thoái thì vấn đề này sẽ bị hạn chế hơn. Riêng đối với chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch thì điều kiện kinh tế phát triển dẫn đến nhu cầu sử dụng nước cũng như đòi hỏi chất lượng cung cấp dịch vụ ngày một nâng cao, để đáp ứng nhu cầu 16 này nhà nước phải có chính sách hỗ trợ kịp thời nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia mạnh mẽ vào quá trình hoạt động trong lĩnh vực này làm cho tình hình cung ứng dịch vụ cấp nước sạch được cải thiện đáng kể, đồng thời cũng phù hợp với chủ trương của Đảng và nhà nước về chuyển hóa dần từ “làm thay” sang “hỗ trợ” đối với các loại hình mang tính chất dịch vụ và khi các loại hình này phát triển thì sẽ tác động trở lại, làm cho nguồn thu ngân sách được tăng lên. Nhưng nếu điều kinh kinh tế khó khăn, ngân sách không đảm bảo cân đối hoặc hỗ trợ ở mức độ chưa phù hợp thì sẽ khó khăn trong thu hút đầu tư phát triển dẫn đến hiệu quả của chính sách không đạt yêu cầu và làm cho mục tiêu phát triển chậm lại. 1.4.3. Môi trường xã hội Những thay đổi về các điều kiện xã hội như cơ cấu dân số, trình độ dân trí, tập quán, cơ cấu gia đình, dân tộc, tôn giáo… có thể ảnh hưởng đến các việc giải thích một số vấn đề của chính sách hỗ trợ và vì thế tác động đến quá trình hoạch định và thực hiện chính sách, có khi làm cho chính sách không đạt mục tiêu đề ra như: Khuyến khích nhà đầu tư vào lĩnh vực này mà hoạt động của nhà đầu tư có hiệu quả hay không phần lớn nhờ vào mức độ sử dụng nước của người dân, nhưng ý thức của người dân về vấn đề sử dụng nước sạch chưa cao, vẫn còn mang tính tự cung, tự cấp bằng các giải pháp tự khai thác nước ngầm để phục vụ nhu cầu của mình thì dẫn đến hiệu quả của nhà đầu tư thấp và có thể dẫn đến chính sách khó khả thi. 1.4.4. Môi trường công nghệ Những công nghệ có sẵn sẽ quy định cách thức thiết kế văn bản, chương trình thực thi chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển hệ thống cung cấp nước sạch. Nhưng nếu công nghệ có sự thay đổi mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn thì vấn đề chính sách này sẽ được điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tiễn. 17