Tài liệu Chính sách công nghiệp - lý luận và kinh nghiệm quốc tế

Luận văn Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế 1 Mở đầu Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳ của Đông á. Mô hình phát triển của Đông á đã khiến các Chính phủ, các học giả, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi. Trong câu chuyện thần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất được quan tâm. Và mặc dù vai trò của nó đối với thành công của Đông á còn phải được xem xét, khảo cứu, nhưng đến nay, chính sách công nghiệp đã trở thành một bộ phận quan trọng trong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới. Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước với mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước công nghiệp vào năm 2020. Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sách công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng được những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Để thực hiện được nhiệm vụ to lớn này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan và thực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc tham khảo, học tập kinh nghiệm của những nước đi trước, đặc biệt là những nước trong khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xã hội tương đồng với chúng ta, là việc làm hết sức cần thiết và bổ ích. Xuất phát từ bối cảnh đó, em chọn đề tài “ Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm khoá luận tốt nghiệp của mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý luận và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và rút ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và trên cơ sở đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách 2 công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới. Với mục tiêu như vậy, ngoài các phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấu của khoá luận được trình bày thành ba chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp. Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc. Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020. 3 Chương 1 Những vấn đề lý luận của Chính sách công nghiệp Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ Đông á. Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông á đã gây rất nhiều tranh cãi. Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt. Nó thường bị coi là hành vi trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực trong giới quan chức chính phủ... Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một số vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụ của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữu hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế. Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo. 1.1. Tổng quan về chính sách công nghiệp. 1.1.1. Khái niệm về chính sách công nghiệp. Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn. Vì cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN. Có nhiều người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành công nghiệp. Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành công nghiệp riêng biệt nào đó. Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng những quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không rõ ràng. Vì những quan niệm này đã xác định không chính xác mục tiêu, đối tượng, nội dung cũng như cơ chế thực hiện của CSCN. 4 Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được xuất hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản. Theo tiếng Nhật, chính sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku”. Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là “Industrial Policy”. Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm: (i) ngành chế tạo hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh. Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN. Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau: - Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mà nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế của các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ”. Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnh hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [5, 15]. - Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito, trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng “chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tế của một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ các nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó”. Theo quan niệm này, đối tượng của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chính sách có tác động tới nội bộ một ngành. [60, 23]. - Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN là “ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các 5 khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đó CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác ”. [460, 11]. Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh ngành công nghiệp là không thật chính xác. Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp là lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đề cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như Mỹ chẳng hạn. Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai... [485, 11]. Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chính sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành. Đó là các chính sách ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [230, 3]. Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của CSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong các ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển”. Đối tượng CSCN là các doanh nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất. Do đó, CSCN khác với các chính sách kinh tế vĩ mô. Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượng của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chi tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm... những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một 6 CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó không trực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên về dài hạn, CSCN cũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ cấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh hưởng đến giá cả... Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối. 1.1.2. Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp 1.1.2.1. Mục tiêu của chính sách công nghiệp Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế. Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào các chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế. Về cơ bản, các chính sách kinh tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chính sách công nghiệp không phải là một trường hợp ngoại lệ. Song song với mục tiêu chung này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ nền kinh tế thị trường. Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là lựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay phải hạn chế và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi những ngành đó một cách hợp lý. 7 Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách cơ cấu ngành kinh tế. Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN. Chính sách cơ cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lược phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế. [279, 7]. Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trường với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp lý hoá những ngành cần hạn chế . Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu cũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời hay chiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai đoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi quốc gia. Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết kế hệ thống sản xuất ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị trường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp. Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồm các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo ra một cơ cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởng đối với sự phát triển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp “non trẻ”, xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoá các ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế mở. Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấu công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi 8 nếu xuất khẩu những hàng hoá có lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì thông qua cơ cấu thương mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra, những nước phát huy được lợi thế mới này sẽ được lợi. Như vậy, theo cách tiếp cận này, có thể coi CSCN là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cường phúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác. Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc tế. 1.1.2.2. Công cụ của chính sách công nghiệp Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mình thông qua một hệ thống các công cụ. Đó là hệ thống những phương tiện truyền dẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN. Hệ thống này bao gồm những nhóm công cụ cơ bản sau: - Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyến khích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất.... - Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính là các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai. - Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúng liên ngành, các hiệp hội... - Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểm tra, thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật... Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là của Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: các công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công cụ liên quan tới thông tin. 9 - Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc bản quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình thành những cácten...Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vì chúng có khuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật với các đối tượng khác. Hơn nữa, với những công cụ mang tính kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển của ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởng thành. - Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về tài chính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các công cụ ảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động như các hạn chế thương mại và quy chế đầu tư. ở đây, tác giả chỉ phân tích một số công cụ chủ yếu: + Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các cá nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định. Thuế thường có ba loại: thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản. Vì thuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làm lệch lạc tín hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước có thể thực hiện giảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó. Một biện pháp quan trọng trong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao. Đó là một hệ thống được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong khoảng thời gian tồn tại được quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí về lãi suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan. Nếu thời gian tồn tại được quy định của tài sản càng ngắn tức là tài sản được khấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuế thu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên. Do đó, ngoài biện pháp giảm thuế, để tạo ưu thế cho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục vụ xuất khẩu hoặc những 10 ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhà nước có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy móc quan trọng, đắt tiền. Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cả nên nó hay được sử dụng. - Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu, thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn. Đây là công cụ hữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ”. Tuy nhiên, kết quả là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công nghiệp non trẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêu dùng và hạn chế nhập khẩu. Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì sẽ ảnh hưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước khiến họ không thể lớn mạnh lên được. - Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tương tự như thuế. Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn và phụ phí cho đầu tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của các doanh nghiệp nhưng mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng xử của doanh nghiệp. Mặt khác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quá trình chính trị nên chúng thường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham nhũng và không linh hoạt về tài chính. Nói chung, trợ cấp thường được áp dụng chủ yếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến khích xuất khẩu... + Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằm cung cấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đối với các đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó. Nói chung, so với những công cụ tài chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việt hơn, cụ thể là: có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng 11 định hướng hành vi đầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thị trường dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng, cho trước. + Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩy những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN. Công cụ này có ý nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt động của những ngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở hạ tầng tạo ra nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia. - Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụ giúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo ra một cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi. Nhóm công cụ này góp phần khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạo điều kiện để các doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn. Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phong phú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khác nhau. Bên cạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bản thân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chính sách thương mại, chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu tư...Do đó, rất dễ dẫn đến sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiệp với các chính sách kinh tế khác. Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn như khả thi, thích hợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công cụ để đạt hiệu quả cao nhất. 1.2. Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp. 1.2.1. Cơ sở của chính sách công nghiệp Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân bổ nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp 12 trong các ngành đó. Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải can thiệp ?. Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm về cơ sở của CSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”. 1.2.1.1. Cơ sở "trục trặc thị trường". Các nguồn lực của nền kinh tế có tính khan hiếm. Vì vậy, để đáp ứng được các yêu cầu cạnh tranh trong việc sử dụng các nguồn lực thì cần phải có cách thức phân bổ nguồn lực hợp lý. Chúng ta đã từng biết trong kinh tế học, thị trường tự do là một phương thức phân bổ nguồn lực và sự phân bổ này được thực hiện thông qua cơ chế thị trường, hay còn gọi là “bàn tay vô hình”. Khi thị trường càng phát triển, càng hoàn thiện thì sự phân bổ này ngày càng đáp ứng được tính hiệu quả. Mặt khác, kinh tế học cũng chỉ ra rằng, trong điều kiện thị trường là cạnh tranh hoàn hảo thì cơ chế giá cả sẽ đảm bảo điểm cân bằng là điểm mà tại đó sự phân bố nguồn lực khả thi và nằm trên đường giới hạn khả năng sản xuất. Đồng thời, thông qua dẫn dắt các hành vi tuân theo lợi ích cá nhân mà cơ chế giá cả đã khiến sự phân bổ nguồn lực này tối ưu hay có tính hiệu quả Pareto. Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâm với một thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm có hiệu quả. Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất phát triển vẫn xuất hiện những trục trặc. Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đây được sử dụng để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trường ngăn cản “bàn tay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả. Sự tồn tại những bóp méo này chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, người ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trường sau: - Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy ra khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi 13 ích của xã hội. Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối ưu. Trong phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể tạo ra ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác đồng thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu tư vào chúng. Ví dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đã chi một khoản nhất định đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có được kinh nghiệm nhưng khi thành công thì các hãng này không thể chiếm được toàn bộ lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo cách sao chép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị. Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ để thực hiện R&D và mức đầu tư vào R&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả. Khi đó, Nhà nước phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giao cho các hãng đồng thời với việc tăng cường trợ cấp cho chúng. Điều này sẽ tạo ra một hiệu ứng lan toả về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng. - Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt về sản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanh trong những ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch. Như vậy, trong những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập ngành để chia sẻ khoản lợi nhuận này. Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cường sức mạnh đối với thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập ngành của các hãng mới. Đây là một dạng thất bại của thị trường mà CSCN cần phải khắc phục. Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer và J.Brander đã ứng dụng luận điểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước vào một số ngành công nghiệp. Các học giả đã chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp này chỉ có một số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đa phương. Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có sự cạnh tranh quốc tế để 14 giành khoản lợi nhuận đó. Trong trường hợp này, Nhà nước có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công ty nước ngoài sang các công ty trong nước. Và thông qua các chính sách này, phúc lợi của nền kinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏ hơn so với lợi ích đạt được. Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải có CSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành công nghiệp mới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển. Đây được coi là sự tự vệ nội địa chính đáng. - Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn tại một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo. Điều đó có nghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có một bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính xác hay xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro. Do đó, nói chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai. Trong trường hợp này, vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác cho các đơn vị kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không chắc chắn của thị trường. Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước có thị trường phát triển. Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưa phát triển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng được củng cố chắc chắn. Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa phát triển thì sự thiếu thốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phản ứng chậm chạp của các cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêm những lý do để triển khai các CSCN. Ví dụ trường hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiên ngăn cản gia nhập ngành như: khả năng không tiếp cận được nguồn tài chính, sự chậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy mô, do đó, Nhà nước phải ưu đãi nhằm giúp các hãng nhập ngành thành công. Trái lại, đối với những 15 ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanh chóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn. Như vậy, nền kinh tế thị trường chưa phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước?. Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trong các phần tiếp theo. 1.2.1.2. Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”. Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trường còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trường. Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xác định những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của mình. Nó đưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm: + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” với các ngành khác. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng trong tương lai. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nước ngoài hướng tới. Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman, trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách”, một sự phân tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều. Sau đây ta sẽ khảo sát các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P. Krugman: - Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân: giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị 16 đầu ra của ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có được từ các ngành khác. Tổng giá trị gia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nước. Giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau. Điều này khiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nước có thể tăng thu nhập quốc dân của mình bằng cách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao. Tuy nhiên, theo P.Grucman, luận chứng này không giải thích được tại sao một số khu vực lại có giá trị gia tăng tính theo đầu người cao hơn so với khu vực khác. Ông cho rằng giả định khu vực này phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý. Vì nếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di chuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các khu vực có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong trường hợp đó, các lực lượng thị trường một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn lực của nền kinh tế hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các khu vực sử dụng nhiều lao động. Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm và đầu tư tức những cái sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn và thường tự động dẫn đến việc chuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hoá có hàm lượng vốn cao. Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN. Và ông kết luận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thị trường, còn nếu thị trường không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu và sự phân bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tình hình cả. - Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà kinh tế cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp đầu vào cho các bộ phận còn lại của nền kinh tế. Điều đó có nghĩa 17 là việc mở rộng các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu ứng (mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử dụng các sản phẩm mà chúng sản xuất. Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thể được sử dụng trong nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bản hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mãn nhu cầu của các hộ gia đình. Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị trường, sẽ không có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản xuất các sản phẩm trung gian. Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều kiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sản phẩm biên của nó. Do đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng, bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một ngành gì khác. - Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai: Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các nguồn lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương lai. Rõ ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng như trong lợi thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau. Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán được là ngành nào sẽ tăng trưởng nhanh nhất. Chính phủ có nên tìm cách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và ưu tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất hay không?. Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trường hoạt động tốt sẽ làm được điều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết. P.Grucman tin rằng cơ cấu thị trường sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị. Vì khi một ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợi nhuận, vốn và lao động sẽ 18 được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không có một sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Trừ phi tồn tại các thất bại thị trường, thêm một sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khu vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của nó là sự không hiệu quả và lãng phí. - Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại các cuộc tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCN như là một biện pháp phòng vệ. Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành công nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp. Như vậy, Mỹ có nên đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này không?. Nếu không, theo lập luận này, trên thực tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi CSCN của các nước khác. Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thế trong việc sản xuất ra một mặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tương tự. Để tăng phúc lợi của nền kinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó. Đây cũng là kết quả thu được từ phía thị trường. Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn được đưa ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh tế. ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trường song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này. Mặt khác, xét một khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul Kgrucman mặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với các nước đang phát triển, nơi mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất bại thị trường phổ biến trong hoạt động công nghiệp. Vì những tiêu chuẩn đưa ra mang tính thực tế cho nên nó cần được xem xét từ góc độ thực tế liên quan đến những bối cảnh và điều kiện nhất định. 19 1.2.2. Giới hạn của chính sách công nghiệp. Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trục trặc của thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trong việc phân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhà hoạch định chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước để đạt sự phân bổ nguồn lực tối ưu ”. Nói một cách khác, Nhà nước cần phải thực hiện các CSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởng kinh tế. Thế nhưng, vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trường thất bại thì quá trình phân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào? Và nó được xét trên hai khía cạnh sau: - Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn có những phương thức phân bổ nào khác không ? - Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc, cơ chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào? Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nước có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào sự phát triển các ngành. Sự can thiệp của Nhà nước có thể được thực hiện trực tiếp thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nước phối hợp cùng thị trường và các tổ chức khác. Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo cơ chế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng có khả năng thất bại. Xét trên quan điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nước xảy ra khi việc can thiệp của Nhà nước đã không dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làm cho tình trạng tồi đi. Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sự phân bổ nguồn lực vào các ngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như mong muốn, gây lãng phí nguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành và của nền kinh tế. Sự thất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởi những nguyên nhân sau: 20