Tài liệu Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở việt nam hiện nay

LUẬN VĂN: Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay Mở đầu 1. Tính cần thiết của đề tài Thất nghiệp là một hiện tượng kinh tế - xã hội mà hầu hết các nước trên thế giới phải đương đầu. Trong nền kinh tế thị trường, thất nghiệp là một hiện tượng khách quan và nó được biểu hiện như một đặc trưng vốn có của kinh tế thị trường. Tác động của thất nghiệp đến sự phát triển, ổn định kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi quốc gia là rất lớn, nó đẩy người lao động bị thất nghiệp vào tình cảnh túng quẫn, lãng phí nguồn lực xã hội, là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình trệ. Thất nghiệp gia tăng làm cho tình hình chính trị xã hội bất ổn, các tệ nạn xã hội và tội phạm gia tăng làm băng hoại các giá trị đạo đức, văn hóa của gia đình và xã hội. Thất nghiệp dẫn đến những thiệt hại nghiêm trọng về thu nhập kinh tế quốc dân, sự lãng phí nguồn nhân lực do tỷ lệ thất nghiệp cao đi liền với sự giảm sút thu nhập do không sản xuất. Đồng thời, thất nghiệp còn làm tăng chi tiêu của Chính phủ, của doanh nghiệp và xã hội cho các trợ cấp thất nghiệp và các chi phí có liên quan như chi phí đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng, dịch vụ việc làm. Vì vậy, hạn chế thất nghiệp và đảm bảo ổn định đời sống người lao động trong trường hợp bị thất nghiệp là mục tiêu chung của các quốc gia và các tổ chức quốc tế và khu vực. Nước ta, tuy mới bước vào nền kinh tế thị trường nhưng thất nghiệp đã, đang và sẽ là vấn đề cấp thiết mà Đảng, Nhà nước và toàn xã hội phải tập trung giải quyết. Nhận thức được điều này, khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, ngay từ rất sớm, Đảng ta đã khẳng định "Từng bước hình thành quỹ bảo trợ thất nghiệp ở thành thị, đảm bảo công ăn việc làm cho dân là mục tiêu hàng đầu, không để thất nghiệp trở thành căn bệnh kinh niên…" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII, năm 1996). Tiếp đó, vấn đề thất nghiệp và bảo trợ thất nghiệp đã được khảng định lại trong nhiều văn kiện của Đảng và được cụ thể hoá bằng nhiều chính sách đối với vấn đề này. Đặc biệt, Bộ luật Lao động và Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) ra đời là những văn bản pháp lý quan trọng của chính sách bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) ở Việt Nam. Từ 01/01/2009, Việt Nam chính thức thực hiện BHTN. Qua gần hai năm thực hiện, chính sách BHTN đã đạt được những kết quả bước đầu. Tuy nhiên, chính sách đó đang còn những bất cập và gặp khó khăn trong quá trình thực hiện. điều đó cho thấy việc nghiên cứu, hoàn thiện chính sách BHTN ở Việt Nam là một yêu cầu cấp thiết hiện nay. Chính vì vậy đề tài "Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay" được nghiên cứu với mong muốn góp phần giải quyết yêu cầu thực tế về hoàn thiện chính sách BHTN ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn - Tình hình nghiên cứu ngoài nước Thất nghiệp và lạm phát là hai vấn đề có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, đồng thời cũng là hai vấn đề nan giải và khó giải quyết đối với chính phủ các nước. Bởi vậy, ngay sau khi ra đời ILO đã phê chuẩn công ước thất nghiệp và những vấn đề có liên quan đến thất nghiệp như phần trên đã trình bày. Có hai loại chính sách mà nhiều nước đã hoạch định và tổ chức thực hiện đó là: chính sách BHTN và chính sách BHXH (trong đó có chế độ trợ cấp thất nghiệp). Để hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách này là hoàn toàn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của từng nước. Tuy nhiên có một số nhà khoa học đã công bố những công trình nghiên cứu của mình liên quan đến BHTN và trợ cấp thất nghiệp, điển hình như: ở Cộng hòa Liên bang Đức có Schmid; ở Mỹ có Wernev và Wayne Nafziger; ở Anh có David và Pearce; ở Nga có V.Paplốp;... Nhìn chung những công trình nghiên cứu của các tác giả mới chỉ tập trung chủ yếu vào phản ánh thực trạng thất nghiệp, nguyên nhân và hậu quả thất nghiệp trong một giai đoạn nào đó, ở những nước và những khu vực nào đó trên thế giới. Có một số nghiên cứu đã tiếp cận với BHTN và trợ cấp thất nghiệp, song mới chỉ đưa ra những định hướng về đối tượng tham gia, mức trợ cấp và thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp. Do đây là một vấn đề kinh tế - xã hội đặc thù của từng nước, cho nên những nghiên cứu của các tác giả kể trên có chăng chỉ để tham khảo trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách BHTN ở Việt Nam. - Tình hình nghiên cứu trong nước ở Việt Nam, trong thời kỳ bao cấp vấn đề thất nghiệp được coi như không tồn tại và quan niệm thất nghiệp không gắn với chủ nghĩa xã hội mà chỉ chủ nghĩa tư bản mới có thất nghiệp. Sở dĩ chúng ta quan niệm như vậy là vì xuất phát từ luận điểm: Mọi công dân đều có quyền có việc làm, có nghĩa vụ phải làm việc và Nhà nước sẽ bảo đảm đầy đủ chỗ làm việc cho người lao động. Do đó, trong thực tế cũng như trong khoa học và lý luận không đặt ra để nghiên cứu. Chỉ từ khi chúng ta chuyển đối cơ chế quản lý kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa và đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khu vực năm 1998 thì vấn đề nghiên cứu thất nghiệp và BHTN mới thực sự được đặt ra. BHTN là vấn đề mới cho nên các công trình nghiên cứu chưa nhiều mà chủ yếu là những bài viết khoa học về thất nghiệp, xây dựng chế độ BHTN, hoặc liên quan đến vấn đề này dưới góc độ lý luận và kinh nghiệm của các nước trên thế giới như: "Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường", của TS Nguyễn Văn Định và các cộng sự của bộ môn Kinh tế Bảo hiểm - Trường đại học Kinh tế Quốc dân thực hiện, 2000; Cuốn sách "Bảo hiểm xã hội những điều cần biết", do Nhà xuất bản Thống kê phát hành năm 2001; PGS.TS Nguyễn Văn Kỷ đã có một bài viết "Luật Bảo hiểm xã hội và vấn đề bảo hiểm thất nghiệp"; "Những vấn đề lý luận và thực tiễn để xây dựng chính sách bảo hiểm thất nghiệp" (thực hiện năm 1999) và "Cơ chế tạo nguồn và tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp" (thực hiện năm 2003), của Vụ Chính sách Lao động và Việc làm, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội; "Nghiên cứu xây dựng chế độ bảo hiểm thất nghiệp theo Luật Lao động sửa đổi, bổ sung", của Vụ Bảo hiểm xã hội, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (thực hiện năm 2002); "Nghiên cứu những nội dung cơ bản của bảo hiểm thất nghiệp hiện đại - vấn đề lựa chọn hình thức trợ cấp thất nghiệp ở Việt Nam" (thực hiện năm 2004), do TS. Nguyễn Huy Ban và các cộng sự tại Bảo hiểm xã hội Việt Nam; "Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam", của PGS.TS. Nguyễn Văn Định, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, 2008... Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết nhìn chung mới chỉ đề cập tới từng khía cạnh riêng lẻ, bức xúc trong lĩnh vực việc làm, thất nghiệp và BHTN trong điều kiện nước ta chưa thực hiện chính sách BHTN. Vì thế chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu toàn diện và đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách BHTN ở Việt Nam, do đó có thể nói đề tài "Chính sách Bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay" là luận văn thạc sĩ đầu tiên nghiên cứu về chính sách BHTN đã được triển khai thực hiện ở Việt Nam. Tuy nhiên chính sách BHTN là vấn đề khó, mới được triển khai thực hiện ở Việt Nam và là đối tượng nghiên cứu của cả khoa học pháp lý và khoa học kinh tế, cho nên trong luận văn cũng có sử dụng những tư liệu, những bài viết, những công trình nghiên cứu của các tác giả, các nhà khoa học đi trước. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích Đề tài có mục đích phân tích và làm rõ thêm một số cơ sở lý luận, thực tiễn về thất nghiệp và chính sách BHTN ở Việt Nam. Từ đó đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện chính sách BHTN ở Việt Nam trong thời gian tới. - Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích trên đề tài có nhiệm vụ sau: - Hệ thống hóa và phân tích làm rõ thêm cơ sở lý luận về thất nghiệp và chính sách BHTN. - Phân tích thực trạng thất nghiệp và chính sách BHTN ở Việt Nam. - Đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện chính sách BHTN của Việt Nam hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là chính sách BHTN. - Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Chính sách BHTN ở đây bao gồm hỗ trợ về tài chính khi mất việc làm, hỗ trợ đào tạo nghề và cung cấp thông tin tìm kiếm việc làm mới. Chính sách này áp dụng đối với những người lao động làm công ăn lương, có tham gia vào quan hệ lao động, có giao kết hợp đồng lao động và người thất nghiệp ở đây là người Việt Nam. Về không gian: trên phạm vi toàn quốc. Về thời gian: đề tài nghiên cứu chính sách BHTN ở Việt Nam (chính sách hỗ trợ người thất nghiệp trước năm 2009) từ sau khi Luật Lao động được sửa đổi, bổ sung và có hiệu lực từ năm 2002 đến nay. 5. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết đề tài, phép biện chứng duy vật của triết học Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh được sử dụng với tư cách là phương pháp luận cho việc nghiên cứu. Ngoài ra, những phương pháp nghiên cứu khoa học kinh tế, xã hội phù hợp với từng vấn đề của đề tài cũng được vận dụng như: tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê, đối chiếu, diễn giải, quy nạp... 6. Đóng góp của luận văn - Hệ thống hóa lý luận về thất nghiệp, BHTN và chính sách BHTN. - Làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, xây dựng chính sách BHTN và nghiên cứu về BHTN. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết. Chương 1 Những Vấn Đề Lý Luận CHUNG Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp 1.1. Khái Quát Về Thất Nghiệp, bảo hiểm thất nghiệp 1.1.1. Khái niệm, phân loại, nguyên nhân và ảnh hưởng của thất nghiệp 1.1.1.1. Khái niệm thất nghiệp Lao động được hình thành và phát triển cùng với xã hội loài người. Lao động luôn được coi là nhu cầu cơ bản nhất, chính đáng nhất của con người đồng thời cũng là nghĩa vụ cao cả của mọi công dân. Như vậy, mỗi người chúng ta muốn sống, tồn tại thì đều phải lao động hay nói cách khác là phải có việc làm. Tuy nhiên, ở mọi xã hội, không phải lúc nào nhu cầu làm việc của các cá nhân đều được đáp ứng được đầy đủ. Trong xã hội luôn có một bộ phận người không có việc làm, bị mất việc làm, thiếu việc làm. Tuy nhiên, tất cả những người đó có được coi là thất nghiệp hay không? Có rất nhiều quan niệm về thất nghiệp: Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), thất nghiệp là tình trạng tồn tại một số người trong độ tuổi lao động, muốn làm việc nhưng không thể tìm được việc làm với mức lương phổ biến trong thị trường lao động. Còn người thất nghiệp là người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng không có việc làm, không làm kể cả một giờ trong tuần lễ điều tra, đang đi tìm việc làm, có điều kiện là họ làm ngay. Tại Việt Nam, Bộ Luật lao động (sửa đổi năm 2002), ngoài việc quy định về việc làm, người có việc làm, người thiếu việc làm, đã quy định về thất nghiệp và người thất nghiệp. Người không có việc làm là người hoàn toàn không làm công việc gì để hưởng lương, tiền công hay lợi nhuận vì nhiều lý do khác nhau như không tìm được việc làm, không muốn làm việc, không có nhu cầu làm việc mặc dù trong độ tuổi lao động và có khả năng lao động. Người lao động có việc làm là người trong độ tuổi lao động, đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân, với thời gian làm việc không ít hơn mức chuẩn quy định cho người lao động có việc làm trong tuần lễ điều tra. Tùy theo tình hình kinh tế-xã hội và đặc điểm của từng nhóm ngành nghề, Nhà nước quy định mức thời gian làm việc chuẩn để được coi là có việc làm. Người lao động thiếu việc làm là người trong khoảng thời gian điều tra, có thời gian làm việc dưới mức quy định chuẩn cho người có đủ việc làm và có nhu cầu làm việc thêm. Mức thời gian chuẩn tùy thuộc vào ngành nghề và tính chất công việc do Nhà nước quy định cụ thể cho từng thời kỳ. Hiện tượng thất nghiệp tạm thời thường xảy ra đối với lao động làm việc trong các ngành nông nghiệp, ngư nghiệp. Thất nghiệp là tình trạng tồn tại khi có một số người trong lực lượng lao động, có khả năng lao động, muốn làm việc nhưng không thể tìm được việc làm ở mức tiền lương tối thiểu. Người thất nghiệp là những người từ 15 tuổi đến 60 tuổi đối với nam, đến 55 tuổi đối với nữ, làm việc theo hợp đồng lao động, có nhu cầu làm việc, vì những lý do khác nhau không có việc làm và đang đi tìm việc làm trong tuần lễ điều tra. Theo định nghĩa này, ở Việt Nam người được coi là thất nghiệp bao gồm: - Người lao động đang làm việc bị mất việc vì các lý do sau: Doanh nghiệp phá sản; Doanh nghiệp sắp xếp lại sản xuất hoặc áp dụng công nghệ mới; Doanh nghiệp giải thể theo quy định của pháp luật; Người lao động bị chấm dứt hợp đồng lao động trước thời hạn, bị sa thải, hợp đồng lao động hết thời hạn mà doanh nghiệp thôi không tiếp tục ký hợp đồng. - Người lao động mới đến tuổi lao động, học sinh, sinh viên mới tốt nghiệp hoặc thôi học nhưng chưa tìm được việc làm. - Bộ đội xuất ngũ, thanh niên xung phong hết nghĩa vụ quân sự, người lao động đi xuất khẩu lao động về nước chưa có việc làm. - Những đối tượng sau thời gian quản giáo hoặc chữa trị bệnh đang có nhu cầu về việc làm. - Những người nghỉ việc tạm thời, không có thu nhập do tính thời vụ sản xuất. Những người không bị coi là người thất nghiệp bao gồm: - Những người có việc làm nhưng hiện tại không làm việc vì một lý do nào đó như nghỉ phép, nghỉ ốm, tai nạn... - Những người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng đang đi học hoặc đang thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước, làm nội trợ hoặc không có nhu cầu về việc làm. Như vậy, không phải tất cả những người không có việc làm đều là người thất nghiệp. Chỉ những người không có việc làm, trong độ tuổi lao động, có nhu cầu tìm việc làm, mới được coi là người thất nghiệp. Người thất nghiệp được quy định trong Bộ luật Lao động của Việt Nam bao gồm cả những người lao động đã từng đi làm và cả những người chưa từng đi làm, có nhu cầu tìm việc nhưng hiện không có việc làm. Người lao động thiếu việc làm theo quy định của Bộ luật Lao động (năm 2002) không được coi là người thất nghiệp. Luật BHXH (năm 2006) của Việt Nam cũng quy định người thất nghiệp là: "Người đang đóng bảo hiểm thất nghiệp mà bị mất việc làm hoặc chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc nhưng chưa tìm được việc làm". Đối tượng của BHTN chỉ bao gồm những người thất nghiệp, đã từng làm việc có hợp đồng lao động (theo Bộ luật Lao động) và những người thất nghiệp được quy định trong Luật BHXH. Như vậy, người thất nghiệp chịu sự điều chỉnh của Luật BHXH là công dân Việt Nam, làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 12 tháng đến 36 tháng, làm việc trong các đơn vị sử dụng lao động có sử dụng từ 10 lao động trở lên, có đóng BHTN theo quy định và vì các lý do khác nhau mà bị mất việc làm, chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc, nhưng vẫn có nhu cầu làm việc và chưa tìm được việc làm. 1.1.1.2. Phân loại thất nghiệp Có nhiều tiêu chí để phân loại thất nghiệp. a. Căn cứ vào loại hình thất nghiệp, có thể phân chia thất nghiệp thành những loại sau - Thất nghiệp theo giới tính. - Thất nghiệp theo lứa tuổi. - Thất nghiệp theo vùng lãnh thổ. - Thất nghiệp theo ngành nghề. - Thất nghiệp theo dân tộc, chủng tộc. b. Căn cứ vào lý do thất nghiệp, có các loại thất nghiệp sau - Thất nghiệp do bỏ việc, họ là những người tự ý xin thôi việc vì những lý do khác nhau như tiền công thấp, công việc không phù hợp, địa điểm làm việc xa,... - Thất nghiệp do mất việc, là người lao động không có việc làm do chủ sử dụng lao động cho thôi việc vi một lý do nào đó. - Thất nghiệp do mới vào, họ là những người lần đầu tiên tham gia vào lực lượng lao động, nhưng chưa tìm được việc làm, đang tích cực tìm kiếm việc làm. - Thất nghiệp do quay lại, họ là những người lao động đã rời khỏi lực lượng lao động, nay muốn quay lại làm việc nhưng chưa tìm được việc làm. c. Căn cứ vào nguồn gốc thất nghiệp, có thể thấy những loại thất nghiệp dưới đây - Thất nghiệp dai dẳng, là mức thất nghiệp tối thiểu không thể giảm được trong một nền kinh tế năng động. Dạng thất nghiệp này gồm những người tạm thời không có việc làm trong thời gian chuyển công việc trong một nền kinh tế mà lực lượng lao động và các công việc tìm người luôn thay đổi. - Thất nghiệp do cơ cấu, là thất nghiệp do không có sự đồng bộ giữa tay nghề, trình độ được đào tạo với cơ hội có việc làm khi nhu cầu và sản xuất thay đổi. Nó xảy ra khi có sự thay đổi cơ cấu kinh tế làm mất cân đối giữa cung và cầu cục bộ trên thị trường lao động. - Thất nghiệp do thiếu cầu xảy ra khi cầu chung về lao động giảm xuống. Nguyên nhân chính của hiện tượng này là do nền kinh tế suy thoái, tổng cầu giảm, kéo theo cầu lao động giảm. - Thất nghiệp do yếu tố ngoài thị trường xảy ra khi tiền công bị ấn định cao hơn mức tiền lương cân bằng, nhằm đảm bảo quyền lợi cho bộ phận lao động yếu thế trên thị trường. Mức tiền lương này do Chính phủ ấn định hoặc do sức ép của công đoàn, nghiệp đoàn. - Thất nghiệp do công nghệ do áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ vào sản xuất, máy móc thiết bị thay thế con người, chỉ cần một số ít người vận hành, một bộ phận người lao động trong các dây chuyền sản xuất bị dôi ra, trở thành thất nghiệp công nghệ. - Thất nghiệp chu kỳ. Xuất hiện do kinh tế phát triển mang tính chu kỳ. Trong giai đoạn suy thoái, mức cầu chung về lao động giảm và do vậy làm gia tăng thất nghiệp. Loại thất nghiệp này diễn ra theo chu kỳ và mang tính quy luật. d. Phân loại thất nghiệp theo quan điểm hiện đại - Thất nghiệp tự nguyện là thất nghiệp do không chấp nhận mức lương hiện hành của thị trường nên không đi làm, mặc dù họ vẫn có nhu cầu làm việc. - Thất nghiệp không tự nguyện là thất nghiệp do không tìm được việc làm, mặc dù có nhu cầu tìm việc và sẵn sàng làm việc với mức lương hiện hành của thị trường lao động. - Thất nghiệp tự nhiên. Là mức thất nghiệp xảy ra khi thị trường lao động ở trong trạng thái cân bằng. ở mức thất nghiệp tự nhiên, nền kinh tế ở trạng thái toàn dụng lao động. Ngoài ra, còn có các loại thất nghiệp khác như thất nghiệp tạm thời, thất nghiệp do thời vụ, thất nghiệp bán phần, thất nghiệp toàn phần,... 1.1.1.3. Nguyên nhân thất nghiệp - Chu kỳ sản xuất kinh doanh Hoạt động sản xuất kinh doanh bao giờ cũng mang tính chu kỳ. Tính chất này ảnh hưởng tới việc làm phát sinh tình trạng thất nghiệp bởi sự mở rộng hay thu hẹp hoạt động sản xuất kinh doanh sẽ làm cung cầu trên thị trường lao động thay đổi. Nếu các doanh nghiệp làm ăn có hiệu quả, mở rộng sản xuất kinh doanh thì cầu lao động tăng, các doanh nghiệp thu hút thêm lao động. Khi các doanh nghiệp bước vào giai đoạn làm ăn kém hiệu quả, phải thu hẹp hoạt động sản xuất kinh doanh, cầu lao động giảm xuống, theo đó xuất hiện tình trạng một số lao động bị dư thừa. Cung cầu trên thị trường lao động thay đổi không có sự phù hợp giữa cung và cầu lao động, làm phát sinh hiện tượng thất nghiệp. - Sự gia tăng dân số Đây là nguyên nhân ảnh hưởng đến tình trạng thất nghiệp trong dài hạn. Dân số gia tăng hàng năm sẽ bổ sung một lực lượng lao động rất lớn vào nguồn lực lao động của mỗi quốc gia. Dân số càng tăng và tốc độ gia tăng càng nhanh thì lực lượng lao động dư thừa sẽ càng lớn. Thêm vào đó, quá trình quốc tế hóa và toàn cầu hóa cũng có tác động tiêu cực đến thị trường lao động làm một bộ phận người lao động bị thất nghiệp. Nguyên nhân này thường xuất hiện phổ biến ở các nước đang phát triển và chậm phát triển, những nước luôn có tỷ lệ gia tăng dân số cao. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân chính gây ra tình trạng thất nghiệp ở Việt Nam, cũng như ở nhiều nước đang phát triển khác. - Sự thay đổi cơ cấu ngành nghề ở từng thời kỳ, sự phát triển kinh tế có thể dẫn tới thay đổi cơ cấu kinh tế. Theo đó, cơ cấu của một số ngành nghề thay đổi. Những ngành nghề làm ăn có hiệu quả hoặc cần phải được mở rộng hoạt động sản xuất kinh doanh hoặc xuất hiện ngành nghề mới sẽ tạo cơ hội thu hút thêm nhiều lao động. Nhưng lại có những ngành nghề phải thu hẹp sản xuất, phải sa thải người lao động và một bộ phận người lao động bị thất nghiệp. Trong trường hợp này, người lao động bị thất nghiệp muốn tham gia vào thị trường lao động trong những ngành nghề mới đòi hỏi họ phải được đào tạo lại để nâng cao trình độ chuyên môn, đáp ứng yêu cầu của công việc mới. Trong thời gian đó, họ trở thành những người thất nghiệp do cơ cấu. - Sự ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật Ngày nay khoa học kỹ thuật ngày càng không ngừng phát triển phục vụ cho đời sống con người. Nhưng mặt trái của tiến bộ này có ảnh hưởng không nhỏ tới việc làm gia tăng tình trạng thất nghiệp. ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, đặc biệt là tự động hóa quá trình sản xuất diễn ra nhanh chóng và ngày càng phổ biến, điều này là hiển nhiên. Bởi trong hoạt động sản xuất kinh doanh, mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận luôn được ưu tiên hàng đầu. Do đó, các chủ doanh nghiệp, các nhà sản xuất luôn tìm cách mở rộng sản xuất, đổi mới dây chuyền công nghệ, nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm, hạ giá thành sản xuất, nâng cao lợi thế cạnh tranh. Tuy nhiên, quá trình này làm cho số công nhân bị thay thế bởi máy móc ngày càng gia tăng, bổ sung một lượng đáng kể vào đội quân thất nghiệp. - Do các yếu tố ngoài thị trường Sự thay đổi thể chế chính trị hay việc điều chỉnh chính sách vĩ mô của các nước, các giải pháp điều hành kinh tế của Chính phủ cũng có thể làm cho nhu cầu sử dụng lao động có sự thay đổi, theo đó, làm cho tình trạng thất nghiệp thay đổi. Việc quy định mức tiền lương tối thiểu của Nhà nước hoặc yêu cầu tăng lương của công đoàn, nghiệp đoàn cao hơn mức tiền lương cân bằng hiện hành của thị trường, dẫn đến làm gia tăng thất nghiệp không tự nguyện. - Nguyên nhân từ người lao động Chính bản thân người lao động cũng tác động không nhỏ tới tình trạng thất nghiệp của mình. Ví dụ, do người lao động không ưa thích công việc đang làm, hay địa điểm làm việc, không bằng lòng với vị trí đang đảm đương hay mức lương hiện có nên họ đi tìm công việc mới đáp ứng yêu cầu đó. - Một số nguyên nhân khác. Một loạt các nguyên nhân khác có thể dẫn đến người lao động bị thất nghiệp như người lao động có kinh nghiệm nhưng bị mất việc vì kỷ luật lao động kém. Những người lao động trẻ tuổi tìm kiếm công việc lần đầu tiên trong đời không thể kiếm ngay được việc làm hoặc người lao động lớn tuổi sau một thời gian rời khỏi thị trường lao động nay muốn quay trở lại lực lượng lao động (như phụ nữ sau khi sinh và chăm sóc con nhỏ). Một nguyên nhân cũng không kém quan trọng đó là người lao động không còn đủ sức khỏe để đảm đương công việc đang làm phải tìm kiếm công việc khác phù hợp hơn. Trên đây là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng thất nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường. Nguyên nhân của thất nghiệp rất đa dạng, phong phú và khác nhau tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Việc nghiên cứu nguyên nhân và ảnh hưởng của thất nghiệp đến kinh tế xã hội là rất cần thiết để hoạch định cũng như tổ chức triển khai chính sách nhằm giảm thiểu thất nghiệp. 1.1.1.4. ảnh hưởng của thất nghiệp Thất nghiệp không những ảnh hưởng trực tiếp tới bản thân người lao động và gia đình họ mà còn tác động mạnh mẽ tới tất cả các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi quốc gia. - Đối với bản thân người lao động và gia đình họ: thất nghiệp có thể gây ra những hậu quả rất trầm trọng. Bởi vì khi bị mất việc làm thường đồng nghĩa với việc mất đi nguồn thu nhập chủ yếu và đương nhiên khi thất nghiệp kéo dài sẽ dẫn đến sự khó khăn, nghèo túng. Thất nghiệp gắn liền với sự mất mát thu nhập và dẽ dẫn tới bi kịch. Hậu quả là họ từng bước bị rơi sâu vào tình trạng dưới mức sống tiêu chuẩn chung của xã hội, sau đó nếu không có sự trợ giúp nào khác thì phải vay nợ và nếu kéo dài sẽ dẫn đến nợ nần chồng chất. Sự tác động vào thu nhập cho gia đình phụ thuộc vào tiền thất nghiệp của bản thân họ nhận được cũng như thu nhập của những thành viên khác trong gia đình còn việc làm. Thậm chí hậu quả của nạn thất ghiệp còn không tự động xóa bỏ những rào cản đối với những người có việc làm trở lại, hòa nhập với đời sống xã hội chung. Điều này diễn ra đối với những người lao động, đặc biệt đối với người sau khi thất nghiệp, phải xác lập một quan hệ lao động mới, thường đi liền với điều kiện làm việc và điều kiện về tài chính kém hơn việc làm trước đó. Nạn thất nghiệp cũng không chỉ là hậu quả về tài chính mà còn là hậu quả về khả năng nghề nghiệp. Khi thất nghiệp kéo dài, hậu quả là họ bị mất đi khả năng nâng cao trình độ nghề nghiệp. Điều đó sẽ đe dọa không chỉ về phía họ, họ sẵn sàng bị thất nghiệp, mà còn ngăn cản việc học nghề hay chuyển vào một nghề khác. - Đối với nền kinh tế: thất nghiệp chính là sự lãng phí nguồn lực xã hội, là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn, chậm phát triển. Vì khi đó có một bộ phận người lao động trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng vì lý do khách quan không có việc làm thì dĩ nhiên sức sản xuất trong nước và thu nhập quốc dân thấp hơn so với khi mọi người đều co việc làm. Ngoài ra, khủng hoảng kinh tế và thất nghiệp có mối quan hệ tác động qua lại chặt chẽ với nhau, đôi khi tạo thành vòng luẩn quẩn không thoát ra được. Bên cạnh đó, thất nghiệp có thể làm cho xã hội bất ổn. Đến lượt nó làm cho kinh tế bị suy thoái, khủng hoảng trầm trọng hơn và có khả năng phục hồi chậm. - Đối với chính trị, xã hội: khi bị thất nghiệp, người lao động luôn ở trong tình trạng hoang mang, lo lắng, căng thẳng và thất vọng. Đặc biệt nếu người lao động là trụ cột, nuôi sống cả gia đình thì áp lực tâm lý càng đè nặng lên người lao động. Từng cá nhân là tế bào của gia đình, mỗi gia đình là tế bào của xã hội, như vậy thất nghiệp tác động đến cá nhân người lao động có nghĩa là đã tác động đến toàn xã hội. Bởi vì, thất nghiệp sẽ dẫn đến nhiều hiện tượng tiêu cực của xã hội, đẩy người thất nghiệp đến chỗ bất chấp kỷ cương, vi phạm pháp luật, hủy hoại đạo đức để kiếm kế sinh nhai, kiếm tiền trang trải cho cuộc sống sinh hoạt hàng ngày như trộm cắp, cờ bạc, mại dâm, ma túy… Thất nghiệp làm cho tình hình chính trị trở nên bất ổn, rối loạn nếu không được can thiệp kịp thời. Thất nghiệp gây ra các cuộc biểu tình, đình công, là cơ hội cho các thế lực thù địch tiến hành các hoạt động chống phá nhà nước, chống phá Đảng cầm quyền. Thất nghiệp còn làm cho người lao động giảm lòng tin vào chế độ, giảm lòng tin vào khả năng lãnh đạo của chính phủ cầm quyền. 1.1.2. Một số vấn đề về bảo hiểm thất nghiệp 1.1.2.1. Sự ra đời và phát triển của bảo hiểm thất nghiệp Trước thế kỷ thứ XIX, những hình thức nguyên thủy đầu tiên của BHTN được áp dụng đối với các thợ thủ công thủy tinh ở Bohemia và thợ sản xuất đăng ten ở Basel Thụy Sĩ. Những hình thức này chính là khởi thủy của các chương trình BHTN hiện đại ngày nay được các tổ chức công đoàn ở Châu Âu lúc đó áp dụng nhằm trả trợ cấp mất việc làm cho các thành viên của mình. Dần dần quỹ BHTN của các tổ chức công đoàn được hình thành nhằm bảo vệ tất cả các thành viên của mình trong khu vực làm công ăn lương khi gặp rủi ro mất việc làm. Sau khi các quỹ thất nghiệp của các tổ chức công đoàn được thành lập, giới chủ ở các nước công nghiệp lớn đã tham gia vào các chương trình BHTN. Những người sử dụng lao động này mong muốn thúc đẩy một lực lượng lao động ổn định và giữ được những người lao động có kỹ năng ở lại với doanh nghiệp của mình. Trong chương trình BHTN như vậy, người sử dụng lao động đóng góp cho một quỹ liên kết trách nhiệm để chi trả trợ cấp cho người lao động của mình bị sa thải, bị thất nghiệp tạm thời hoặc bị thất nghiệp một phần. Nguyên tắc hoạt động của các chương trình này là các chi phí về trợ cấp thất nghiệp được chuyển sang cho người tiêu dùng như là một phần của chi phí sản xuất. Tuy nhiên, với chương trình loại này, rủi ro thất nghiệp chỉ được chia sẻ trong phạm vi một doanh nghiệp và chương trình đã không mấy thành công giống như trường hợp các quỹ BHTN của công đoàn mong muốn chi trả trợ cấp cho toàn bộ những người lao động làm công ăn lương. Những yếu kém của các chương trình BHTN trong phạm vi hẹp như thế này đã tác động đến chính quyền các cấp với mong muốn củng cố phạm vi bảo trợ đối với người lao động. Một số chính quyền địa phương đã thành lập các quỹ BHTN tự nguyện cho người lao động thuộc địa phương mình. Quỹ BHTN tự nguyện đầu tiên được thành lập năm 1893 tại Thụy Sĩ. Tuy nhiên, cùng với triển vọng mở rộng phạm vi của mình đến các thành viên công đoàn, các quỹ thuộc chính quyền địa phương thành lập đã không chứng minh được sự thành công do tính tự nguyện tham gia của quỹ. Các quỹ này thu hút chủ yếu những người không có việc làm ổn định, dễ bị thất nghiệp nên gặp rất nhiều khó khăn về tài chính do phải chi trả nhiều. Một số chính quyền địa phương khác đã tham gia vào lĩnh vực bảo trợ một cách gián tiếp thông qua việc hỗ trợ tài chính cho một số quỹ BHTN, chủ yếu do các tổ chức công đoàn điều hành, với mục tiêu nâng cao mức trợ cấp mất việc do các quỹ này chi trả. Hàng năm, khoản hỗ trợ tài chính này được chuyển cho quỹ trên cơ sở tổng trợ cấp đã được trả của năm trước. Kinh nghiệm của các chương trình BHTN tự nguyện đã đem lại nhiều thông tin hữu ích. Sự thành công rất hạn chế của các chương trình như thế này cho thấy rủi ro thất nghiệp không thể được giải quyết trong phạm vi một doanh nghiệp mà phải được cân nhắc thông qua chia sẻ rủi ro trong một phạm vi và đối tượng tham gia rộng lớn hơn. Một bài học được rút ra nữa là BHTN hoạt động trong phạm vi một địa phương không thể thực hiện theo nguyên tắc tự nguyện vì những nguy cơ vốn có của sự lựa chọn mang tính bất lợi cho quỹ (chủ yếu những người dễ gặp rủi ro mất việc làm mới tham gia chương trình). Các chương trình do công đoàn điều hành đã có những thành công nhất định, nhưng thường xuyên phải đối phó với những khó khăn về tài chính vì chỉ dựa vào sự đóng góp của các thành viên của mình. Những chương trình này không đáp ứng được yêu cầu khi suy thoái xảy ra đối với một ngành công nghiệp cụ thể và phạm vi đối tượng rất hạn chế vì không áp dụng đối với những người lao động ngoài công đoàn, cũng như những người lao động không có tay nghề - những người có nguy cơ thất nghiệp cao nhất và đòi hỏi được quan tâm nhiều nhất. Những chương trình do các chính quyền địa phương điều hành chỉ áp dụng trong một phạm vi địa lý hạn hẹp và do vậy chỉ cần một sự cản trở rất khiêm tốn trong một khu vực nhỏ cũng đủ làm cạn kiệt các quỹ đã có. Vì vậy sự phát triển mang tính lôgic của BHTN đó là một hệ thống ở cấp quốc gia. Hệ thống pháp luật đầu tiên về BHTN được hình thành ở Na Uy và Đan Mạch trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ 20. Hệ thống pháp luật này đã hình thành các quỹ BHTN dựa trên nguyên tắc tham gia tự nguyện và có sự hỗ trợ tài chính của Nhà nước. Những hệ thống pháp luật tương tự đã được áp dụng ở các quốc gia châu Âu khác trong và sau Thế chiến thứ nhất. Anh là nước đầu tiên thực hiện BHTN dựa trên nguyên tắc bắt buộc (được Quốc hội Anh thông qua năm 1911). Italy là quốc gia thứ hai trên thế giới áp dụng hệ thống bắt buộc vào năm 1919. Trong những năm 1920, một loạt các quốc gia ở Châu Âu đã ban hành pháp luật quốc gia về BHTN bắt buộc. Canada và Hoa Kỳ đã làm như vậy vào những năm 1930. Trợ cấp bằng tiền mặt dưới hình thức trợ giúp thất nghiệp được chi trả cho người thất nghiệp mà các nguồn thu nhập không vượt quá giới hạn quy định lần đầu tiên được thực hiện vào năm 1921 ở Luxembourg. Năm 1938, New Zeala áp dụng một chương trình BHTN toàn diện và trợ giúp thất nghiệp được thực hiện trên cơ sở thẩm tra thu nhập của cá nhân. Australia đã xây dựng một hệ thống tương tự vào năm 1944. Từ đó đến nay, BHTN bắt buộc đã được triển khai rộng đến các quốc gia khác. Trợ cấp BHTN được chi trả cho những cá nhân bị thất nghiệp không do lỗi của họ và vì thế bị mất nguồn thu nhập mà họ và gia đình của họ phụ thuộc vào. Khi bị thất nghiệp "không tự nguyện" (nghĩa là những cá nhân không tự gây ra lý do để bị sa thải), người lao động sẽ được nhận trợ cấp BHTN, thông thường chỉ được nhận trong một khoảng thời gian tương đối ngắn. Tuy nhiên, hạn chế thời gian chi trả trợ cấp BHTN không phải là vấn đề đơn giản. Nếu không có một sự kiểm soát chặt chẽ đối với những người đề nghị hưởng trợ cấp BHTN, các cơ quan quản lý BHTN sẽ phải chi trả trợ cấp thất nghiệp trong một thời gian không có giới hạn. Điều này cũng có thể gắn với nguy cơ của việc giảm hoặc thậm chí triệt tiêu động cơ tìm kiếm việc làm mới. Hiện nay có ba loại hình BHTN chủ yếu trên thế giới: - BHTN bắt buộc trong đó những nhóm người lao động nhất định bắt buộc phải tham gia; - BHTN tự nguyện có sự hỗ trợ tài chính của Nhà nước, sự tham gia là tự nguyện (chỉ trừ trường hợp các thành viên công đoàn được yêu cầu đóng góp cho các quỹ của công đoàn); - Trợ giúp thất nghiệp các quỹ công được hình thành dành cho những người bị mất việc khi đáp ứng được các điều kiện về thẩm tra thu nhập hoặc tài sản. 1.1.2.2. Khái niệm bảo hiểm thất nghiệp BHTN là sự hỗ trợ một phần thu nhập cho người lao động bị mất thu nhập do thất nghiệp và hỗ trợ họ sớm quay trở lại thị trường lao động. ở đây có một số điểm cần nhấn mạnh. - Mức hỗ trợ thu nhập dựa trên cơ sở đóng góp của người lao động trước khi bị thất nghiệp. - Người lao động tham gia BHTN, khi thất nghiệp sẽ được hỗ trợ về tư vấn giới thiệu việc làm, đào tạo nghề để có thể sớm tìm được việc làm, gia nhập lại thị trường lao động. Như vậy, bên cạnh việc hỗ trợ một khoản tài chính đảm bảo ổn định cuộc sống cho người lao động trong thời gian mất việc làm thì mục đích chính của BHTN là thông qua các hoạt động đào tạo nghề, tư vấn, giới thiệu việc làm, sớm đưa những lao động thất nghiệp tìm được một việc làm mới thích hợp và ổn định. Nguồn tài chính hỗ trợ cho người thất nghiệp được lấy từ quỹ BHTN. Quỹ BHTN là quỹ tiền tệ tập trung, được hình thành từ sự đóng góp của các bên tham gia BHTN, theo nguyên tắc cộng đồng chia sẻ rủi ro, không vì mục đích lợi nhuận. Quỹ này được dùng để trợ cấp cho người lao động bị thất nghiệp, nhằm đảm bảo ổn định đời sống cho họ và gia đình. 1.2. Những Vấn Đề CƠ Bản Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp 1.2.1. Khái niệm chính sách bảo hiểm thất nghiệp Bảo hiểm thất nghiệp ra đời mang tính tất yếu khách quan, gắn liền với nền kinh tế thị trường, khi sức lao động được coi là một loại hàng hóa đặc biệt. Mối quan hệ giữa các bên tham gia BHTN chỉ tồn tại và phát huy vai trò khi có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước. Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý phải sử dụng các công cụ quản lý nhằm đạt được các mục tiêu chiến lược phát triển của đất nước, trong đó có chính sách BHTN. Chính sách BHTN là sự tác động của Nhà nước tới các đối tượng tham gia BHTN thông qua các biện pháp, công cụ chính sách nhằm mục tiêu an sinh xã hội, ổn định và phát triển kinh tế. ở đây có ba điểm cần lưu ý: Thứ nhất, chính sách BHTN là một chính sách công. Do vậy, chủ thể chính sách là Nhà nước. Thứ hai, đối tượng của chính sách là những người lao động tham gia đóng BHTN và chủ sử dụng lao động. Chỉ những người lao động tham gia đóng BHTN bị thất nghiệp mới được hưởng lợi từ chính sách BHTN. Chủ sử dụng lao động được coi là đối tượng của chính sách BHTN khi họ phải tuân thủ những quy định của Nhà nước về nghĩa vụ đóng góp tài chính hỗ trợ cho người lao động trong trường hợp bị thất nghiệp. Thứ ba, các biện pháp, công cụ chính sách được Nhà nước sử dụng bao gồm các quy định về quyền lợi và nghĩa vụ, trách nhiệm của những người tham gia BHTN, chủ sử dụng lao động, quy định về nguồn tài chính, chế độ BHTN,... Chế độ BHTN là một khái niệm có phạm vi hẹp hơn khái niệm chính sách BHTN. Chế độ BHTN chỉ đề cập tới những quy định về mức đối tượng, điều kiện được hưởng trợ cấp thất nghiệp, mức hưởng trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ tư vấn tìm việc làm, đao tạo nghề và bảo hiểm y tế. Chính sách BHTN không chỉ bao hàm chế độ BHTN mà còn cả các quy định về đối tượng tham gia, nguồn hình thành quỹ và các tổ chức chịu trách nhiệm triển khai thực hiện chính sách BHTN, … 1.2.2. Vai trò, nguyên tắc của chính sách bảo hiểm thất nghiệp 1.2.2.1. Vai trò của chính sách bảo hiểm thất nghiệp