VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
ĐINH THỊ THỦY
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TRÀ BỒNG,
TỈNH QUẢNG NGÃI
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT
HÀ NỘI, năm 2019
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
ĐINH THỊ THỦY
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TRÀ BỒNG,
TỈNH QUẢNG NGÃI
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 8.38.01.07
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. NGUYỄN ĐỨC MINH
HÀ NỘI, năm 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng: Số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn
này là hoàn toàn trung thực và chưa từng được sử dụng hoặc công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này
đã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ
nguồn gốc./.
Đà Nẵng, ngày …..tháng
Tác giả luận văn
Đinh Thị Thủy
năm 2019
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP
LUẬT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC....................................................... 9
1.1. Khái quát chi ngân sách nhà nước............................................................. 9
1.2. Khái quát pháp luật chi ngân sách nhà nước............................................13
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC QUA THỰC TIỄN THỰC HIỆN Ở HUYỆN TRÀ BỒNG,........24
TỈNH QUẢNG NGÃI...................................................................................24
2.1. Thực trạng pháp luật chi ngân sách nhà nước..........................................24
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật chi ngân sách nhà nước ở huyện Trà Bồng,
tỉnh Quảng Ngãi..............................................................................................31
CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..........................................................................43
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật chi ngân sách nhà nước......................43
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật chi ngân sách nhà nước và nâng cao
hiệu quả chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng
Ngãi.................................................................................................................47
KẾT LUẬN....................................................................................................62
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC VIẾT TẮT
NSNN
Ngân sách nhà nước
NSTW
Ngân sách trung ương
NSĐP
Ngân sách địa phương
UBND
Ủy ban nhân dân
HĐND
Hội đồng nhân dân
KT-XH
Kinh tế- xã hội
KBNN
Kho bạc nhà nước
GDP
Tổng sản phẩm quốc dân
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài.
Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế
cũng như trong việc đảm bảo an ninh quốc phòng của mỗi quốc gia, địa
phương vì NSNN giúp Nhà nước thực hiện những chức năng nhiệm vụ của
mình trong việc điều tiết nền kinh tế và xã hội. Do đó vai trò của việc thu
NSNN và chi NSNN cũng quan trọng không kém. Vì nếu bội thu NSNN thì
dẫn đến tình trạng thừa tiền gây lạm phát, còn bội chi thì trong một mức độ
nào đó cũng không tốt cho nền kinh tế. Hầu hết các quốc gia từ cường quốc
cho đến quốc gia phát triển đều xảy ra tình trạng bội chi NSNN tùy theo mức
độ khác nhau. Việc chi NSNN đóng vai trò quyết định cho việc cung cấp
những phương tiện duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, ảnh hưởng đến
sản xuất, nguồn nhân lực, hay đảm bảo đời sống xã hội cho mọi người… Vì
thế, xu hướng chung của nhiều nước, nhiều địa phương là cần nghiên cứu, cải
cách tổ chức, quản lý để chi NSNN hiệu quả. Việt Nam nói chung, Quảng
Ngãi nói riêng, không nằm ngoài xu hướng chung đó.
Trong giai đoạn từ năm 2013 - 2018, mặc dù nền kinh tế đã có dấu hiệu
tích cực, nhưng chưa khởi sắc, chứa đựng nhiều rủi ro: kinh tế vĩ mô chưa
thực sự vững chắc, tăng trưởng kinh tế còn thấp; hoạt động của các doanh
nghiệp vẫn gặp khó khăn, trở ngại do chi phí đầu vào cao, tiêu thụ chậm, khả
năng tiếp cận và hấp thụ vốn tín dụng còn khó khăn; sức mua của nền kinh tế
còn yếu do việc làm và thu nhập của người lao động giảm sút;... tạo sức ép
lớn đến việc thực hiện mục tiêu nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đứng
trước những khó khăn đó Chính phủ đã đưa ra một số giải pháp điều hành của
Chính phủ như “Nghị quyết số 11/NQ- CP ngày 24/02/2011 về những giải
pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an
sinh xã hội”, tiếp sau đó các Nghị quyết 01/NQ-CP (ngày 3/1/2012), Nghị
1
quyết 01/NQ-CP (ngày 7/1/2013), Nghị quyết 01/NQ-CP (ngày 2/1/2014) lần
lượt ra đời với mục tiêu tổng quát là: giảm đầu tư công, tiết kiệm chi tiêu, hạn
chế mua sắm công và đầu tư xây dựng cơ bản, nhằm kiềm chế lạm phát nhằm
từng bước đưa nền kinh tế nước ta ổn định và phát triển.
Trước sự ảnh hưởng chung của nền kinh tế thế giới, nền kinh tế trong
nước thì việc đảm bảo chi ngân sách cho phát triển kinh tế - xã hội của các địa
phương cũng có những vấn đề cần điều chỉnh, đồng thời đi cùng với đó là
hàng loạt các vấn đề được đặt ra trong công tác quản lý chi NSNN đã bộc lộ
những hạn chế nhất định, như: áp dụng pháp luật trong việc xây dựng dự toán
chưa sát thực tế, chưa căn cứ nhu cầu thực tiễn, điều hành chấp hành dự toán
còn nhiều bất cập (biểu hiện đó là: Công tác xây dựng dự toán chi NS chưa
đồng bộ với công tác xây dựng các kế hoạch, dự án, đề tài khác như kế hoạch
đào tạo, kế hoạch dạy nghề, dự án, đề án nghiên cứu khoa học công nghệ, dự
án bảo vệ môi trường; công tác xây dựng dự toán chi thường xuyên không
tích cực, thậm chí là đối phó.…); việc kiểm soát chi chưa hiệu quả, việc tổ
chức thanh tra, kiểm tra còn mang tính hình thức, chưa tạo tính chủ động cho
đơn vị sử dụng; công tác điều chỉnh dự toán trình tự thủ tục còn rườm rà, việc
bổ sung dự toán chưa đáp ứng được yêu cầu, đầu tư phân bổ dự toán chưa
trọng tâm, trọng điểm; nhiều nhiệm vụ chi không đảm bảo được kịp thời trong
khi đó chính sách, chế độ thay đổi và bổ sung nhiều; năng lực, trình độ cán bộ
quản lý, tham mưu chi ngân sách còn hạn chế, nhất là chi NSNN chưa đúng
pháp luật, tiết kiệm và hiệu quả sẽ chứa đựng những yếu tố đặc thù, riêng có
cần giải quyết để theo kịp quy hoạch phát triển kinh tế bền vững của huyện
nói riêng và tỉnh Quảng Ngãi nói chung. Nếu thực hiện chi đúng Luật ngân
sách, mang lại hiệu quả cao thì tất yếu nguồn thu sẽ được tăng dần qua các
năm sau, tiến đến địa phương sẽ tự cân đối được giữa nguồn thu và nhiệm vụ
chi mà Trung ương giao cho địa phương đảm nhận. Nếu hiệu quả mang lại
2
thấp thì có phải do khiếm khuyết từ Luật ngân sách hay từ các nguyên nhân
khác.
Từ những nội dung nêu trên, cho ta thấy tầm quan trọng của việc chi
NSNN, qua đó nhận diện thế mạnh cần phát huy và đề xuất kiến nghị nhằm
hoàn thiện quá trình thực hiện chi NSNN để hướng đến mục tiêu chất lượng
sử dụng NSNN hiệu quả đem lại lợi ích cho nhân dân và phát triển kinh tế xã
hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn huyện Trà Bồng. Trong thời gian được
học tập, nghiên cứu cũng như quá trình làm việc thực tế tại đơn vị, tôi lựa
chọn đề tài: “Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà
Bồng, tỉnh Quảng Ngãi” để nghiên cứu và đề xuất các giải pháp nhằm khác
phục những “lỗ hổng”, “độ chênh” giữa quy định và thực tiễn áp dụng pháp
luật về chi ngân sách.
2. Tình hình nghiên cứu
Liên quan đến đề tài nghiên cứu pháp luật về chi NSNN đã có nhiều
công trình nghiên cứu ở nhiều góc độ, mức độ rộng, hẹp khác nhau. Từ khi
Luật NSNN năm 2002, Luật NSNN năm 2015 và một số văn bản hướng dẫn
thi hành luật có hiệu lực thi hành và áp dụng vào thực tế, một số nhà khoa học
cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu có liên quan đến NSNN như:
Luận án tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện chi NSNN nhằm thúc đẩy phát
triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” năm 2009, của tác giả Trần
Văn Lâm, đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN
và chi NSNN trong nền kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể: mục
tiêu, nguyên tắc và phương thức của chi NSNN [12]; quản lý chi NSNN với
việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Luận án cũng đã trình bày một cách
khái quát thực trạng áp dụng pháp luật chi ngân sách địa phương trên các mặt:
cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội. Từ đó, rút ra những
kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc áp
3
dụng pháp luật trong chi NSNN trong những năm vừa qua. Nghiên cứu về
kinh nghiệm áp dụng chi NSNN tác giả đã đưa ra một số vấn đề về chi NSNN
ở các nước về cải cách pháp luật và áp dụng chi NSNN; quản lý hiệu quả chi
NSNN theo kết quả đầu ra và khuôn khổ NSNN…, từ đó rút ra bài học có thể
nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật chi
NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh
nói riêng. Mục tiêu hoàn thiện pháp luật chi ngân sách thúc đẩy phát triển
kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh với những quan điểm hoàn thiện
pháp luật và áp dụng pháp luật chi ngân sách địa phương, tác giả luận án đã
nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 6 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật chi ngân sách địa phương. Trong đó, giải pháp áp dụng quy trình lập
dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng
theo kết quả đầu ra; hoàn thiện pháp luật chi NSNN. Tuy nhiên, luận án chưa
làm rõ được đặc thù riêng của tỉnh khi áp dụng pháp luật theo phương thức
mới, các phương thức, quy trình chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế
- xã hội ở các tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau.
- Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện
kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh [14]. Trong công trình này,
tác giả đã làm rõ một số vấn đề lý luận về quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế
thị trường, các vấn đề về phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý NSNN,
cơ chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới quản lý chi NSNN ở Việt
Nam giai đoạn 2001- 2010. Đặc biệt, tác giả nhấn mạnh vai trò của chi NSNN
không chỉ như phương tiện tài chính bảo đảm cho hoạt động của bộ máy nhà
nước, mà còn là công cụ điều tiết vĩ mô. Tác giả cũng trình bày khái quát thực
trạng quản lý chi NS của Việt Nam theo yếu tố đầu vào kết hợp với quản lý chi
theo chương trình mục tiêu, dự án, một phần theo kết quả đầu ra (cơ chế khoán
chi hành chính) trong khuôn khổ chi tiêu ngắn hạn. Trong
4
luận án này đề xuất 5 nhóm giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN, nhấn mạnh
giải pháp đẩy mạnh triển khai thực hiện quản lý NSNN theo kết quả đầu ra.
- Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân
sách của các cấp chính quyền địa phương” của tác giả Phạm Đức Hồng,
Trường Đại học tài chính Kế toán Hà Nội, năm 2002 [8];
- Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài: “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý
NSNN” của tác giả Nguyễn Việt Cường, Trường Đại học Tài chính Kế toán
Hà Nội, năm 2001[6];
- Luận văn thạc sĩ kinh tế với đề tài: “Biện pháp tăng cường thu ngân sách
địa phương trên địa bàn huyện Tiên Lãng, Thành phố Hải Phòng” của tác giả
Đoàn Thị Hương, Trường Đại học Hàng hải Hải Phòng, năm 2015 [9];
Các công trình nghiên cứu khoa học và các bài viết nêu trên, phần lớn
các giả đề cập đến một số vấn đề liên quan đến quản lý chi NSNN và các giải
pháp nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Riêng đối với chủ đề liên quan đến
pháp luật về thu, chi NSNN từ thực tiễn tại một địa bàn cụ thể là huyện Trà
Bồng thì đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về vấn đề này. Điều đó
cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra,vừa khó khăn,
đòi hòi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của huyện để quản lý chi
ngân sách có hiệu quả hơn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích: Luận văn nghiên cứu về pháp luật chi NSNN nhằm nhận
diện thực trạng pháp luật về chi NSNN và tìm kiếm các giải pháp nhằm hoàn
thiện pháp luật điều chỉnh về chi NSNN
3.2 . Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn trình bày cơ sở lý luận của chi NSNN và pháp luật về chi
NSNN.
5
Luận văn phản ánh thực trạng pháp luật, tình hình thực thi pháp luật về
chi NSNN qua thực tiễn của huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi. NSNN. Đánh
giá tác động tích cực và tiêu cực của chi NSNN trên địa bàn huyện Trà Bồng,
tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian qua theo quy định tại Luật NSNN năm 2015.
Luận văn đề xuất các giải pháp, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật NSNN
để thực hiện chi NSNN có hiệu quả hơn nhằm giúp cho lãnh đạo huyện Trà
Bồng, tỉnh Quảng Ngãi tham khảo trong quá trình thực hiện, góp phần tích
cực vào việc phát triển KT-XH của địa phương.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Các văn bản quy phạm pháp luật về chi NSNN và thực tiễn áp dụng
pháp luật về chi ngân sách trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong
việc chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi khác… của ngân sách huyện
Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi.
Về không gian: Luận văn nghiên cứu pháp luật về chi NSNN trên địa
bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi.
Thời gian nghiên cứu: Thời gian 2015 - 2017.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận: Những vấn đề được đề cập trong luận văn này được
nhìn nhận trên cơ sở vận dụng quan điểm cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin về
nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng nền tài
chính quốc gia, nhằm ổn định đảm bảo hoạt động của bộ máy hành chính
công và đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh quốc gia.
Để hoàn thành Luận văn này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên
cứu cơ bản như phương pháp thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp
6
phân tích luật học, phương pháp tổng hợp với các số liệu thống kê, báo cáo
trích dẫn từ các tài liệu của Ủy ban nhân dân huyện Trà Bồng, Phòng Tài
chính – Kế hoạch huyện Trà Bồng.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp và khái quát hóa được sử dụng để
nghiên cứu các vấn đề lý luận về thu chi NSNN và pháp luật về thu chi
NSNN; Phương pháp phân tích, so sánh, đối chiếu, thống kê… được áp dụng
để nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về chi
NSNN trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi, trên cơ sở đó đề xuất
các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách nói chung và nâng
cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN nói riêng trên địa bàn huyện Trà
Bồng; Phương pháp tổng hợp nghiên cứu sách báo, tạp chí chuyên ngành, các
báo cáo về thực hiện pháp luật về chi NSNN để phân tích tìm ra những hạn
chế cần bổ sung hoàn thiện pháp luật về chi NSNN.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Về mặt lý luận
Luận văn góp phần làm rõ thêm hiệu quả quản lí nguồn thu và sử dụng
chi ngân sách địa phương và các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật về
chi ngân sách.
6.2. Về mặt thực tiễn
Luận văn phản ánh thực trạng thực hiện pháp luật về chi NSNN trên địa
bàn huyện Trà Bồng nói riêng và tỉnh Quảng Ngãi nói chung.
Những giải pháp cụ thể, kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể sử
dụng làm tài liệu tham khảo cho các cá nhân có nhu cầu nghiên cứu các vấn
đề về thực hiện pháp luật về chi ngân sách ở địa phương; là tài liệu nghiên
cứu trong việc lãnh đạo, điều hành công tác chi NSNN.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo nội dung
7
của luận văn được kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Khái quát về chi NSNN và pháp luật về chi NSNN.
Chương 2: Thực trạng pháp luật chi NSNN qua thực tiển thực hiện của
huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả chi NSNN.
8
CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Khái quát chi ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước
* Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách [29, tr211], theo nghĩa chung nhất, là một quỹ tiền tệ tập
trung mà chủ nhân của nó phải tính toán để thu và chi luôn cân đối với nhau
trong một thời hạn nhất định. Bất kỳ một chủ thể kinh tế nào hoạt động trong
kinh tế thị trường cũng đều phải có ngân sách tức có tiền và có kế hoạch thu,
chi để khỏi mắc nợ dẫn đến phá sản. Tính cân đối, thu chi có kế hoạch là
nguyên tắc vận hành then chốt của ngân sách.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam [30 tr458] NSNN là toàn bộ các
khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước. So với định nghĩa trên, định nghĩa này đã mở
rộng hơn, có đề cập đến mục đích tồn tại NSNN.
NSNN Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 giải thích
thuật ngữ NSNN như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và
được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước”[22]. Như vậy, với định nghĩa này, nhà làm luật đã đề cập tới
ba vấn đề cơ bản khi quan niệm về NSNN:
Thứ nhất, NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm
trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
Thứ hai, các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1
9
năm, thông thường tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 năm
dương lịch;
Thứ ba, các khoản thu, chi này được xây dựng và thực hiện nhằm mục
tiêu bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước.
Định nghĩa này, tuy đã rõ ràng và cụ thể hơn so với định nghĩa NSNN
về phương diện kinh tế nhưng vẫn chưa làm nổi bật được khía cạnh pháp lý
của thuật ngữ “NSNN”.
* Khái niệm chi ngân sách nhà nước
Cùng với thu ngân sách, chi ngân sách là nội dung không thể thiếu trong
cơ cấu ngân sách nói chung, NSNN nói riêng. Chi NSNN được hiểu là chi tiêu
công về cả lý thuyết lẫn thực tế, có quan hệ trực tiếp và không thể tách rời các
hoạt động của nhà nước nhằm hai mục đích chính: cải thiện phân phối thu nhập
trong xã hội, hoặc tạo điều kiện nâng cao hiệu quả của nền kinh tế.
Chi NSNN tác động trực tiếp đến sự phát triển kinh tế, xã hội. Chi
đúng, đủ, kịp thời là góp phần làm giàu nền kinh tế, ổn định đời sống, chính
trị xã hội. Chi sai gây lãng phí, làm nghèo đất nước, xã hội thiếu công bằng,
văn minh. Đặc biệt trong lĩnh vực chi thường xuyên, nếu như Nhà nước
không quan tâm và đáp ứng kịp thời nhu cầu thiết yếu của xã hội thì cuộc
sống của người dân sẽ không được đảm bảo, xã hội sẽ không phát triển.
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo
thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định [24].
Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập
trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi NSNN là
những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ
cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà
nước.
10
Chi NSNN của tỉnh là toàn bộ các khoản chi trong dự toán đã được Hội
đồng nhân dân tỉnh quyết nghị và được thực hiện trong một năm để đảm bảo
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền tỉnh.
Theo Luật NSNN hiện hành “Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của
bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác
theo quy định của pháp luật”.
* Đặc điểm chi ngân sách nhà nước: Trong chi NSNN thường có
những đặc điểm sau:
- Thứ nhất, chi NSNN luôn gắn chặt với những nhiệm vụ phát triển
kinh tế, chính trị, v ă n h ó a , xã hội, an ninh, quốc phòng .v.v. của quốc gia.
Mức độ, phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ của nhà nước trong
mỗi thời kỳ.
- Thứ hai, cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là chủ thể duy nhất
quyết định nội dung, cơ cấu, quy mô và mức độ các khoản chi NSNN, chính
vì vậy các khoản chi NSNN mang tính pháp lý cao.
- Thứ ba, chi NSNN phản ánh sự phân phối lại thu nhập công và thu
nhập quốc dân. Chi NSNN luôn luôn gắn với thu NSNN. Hiệu quả của các
khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về
hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội và chính trị, ngoại giao.
Chính vì vậy, trong công tác quản lý tài chính một yêu cầu đặt ra là: khi xem
xét, đánh giá về các khoản chi NSNN cần sử dụng tổng hợp các chỉ tiêu định
tính và các chỉ tiêu định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và
đánh giá tác dụng, ảnh hưởng của các khoản chi ở tầm vĩ mô.
- Thứ tư, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN đều là các
khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp. Chính vì vậy
các nhà quản lý tài chính cần phải có sự phân tích, tính toán cẩn thận trên
11
nhiều khía cạnh trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để tránh được những
lãng phí không cần thiết và nâng cao hiệu quả chi tiêu NSNN.
1.1.2. Nội dung chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN: Chi ngân sách bao gồm chi cho đầu tư phát triển, chi
thường xuyên (gọi là chi tiêu dùng xã hội).
Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp
được quy định cụ thể tại Luật NSNN. Trong đó quy định nhiệm vụ chi của
ngân sách địa phương như sau [22]:
(1) Chi đầu tư phát triển
+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa
phương quản lý;
+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ
chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
(2) Chi thường xuyên
Bao gồm các khoản chi cho tiêu dùng xã hội gắn liền với chức năng
quản lý xã hội, khoản chi này được phân thành hai bộ phận: một bộ phận vốn
được sử dụng để đáp ứng nhu cầu của dân cư về phát triển văn hóa, xã hội, nó
có mối quan hệ trực tiếp đến thu nhập và nâng cao mức sống của dân cư và
một bộ phận phục vụ cho nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội của địa phương.
Chi thường xuyên gồm các khoản chi sau:
+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; Sự nghiệp Giáo dục; Sự nghiệp đào
tạo và dạy nghệ, Sự nghiệp y tế, Sự nghiệp khoa học và công nghệ, Sự nghiệp
môi trường; Sự nghiệp văn hoá; Sự nghiệp thể dục thể thao, Sự nghiệp phát
thanh, truyền hình.
+ Chi đảm bảo xã hội: thực hiện các chính sách xã hội đối với đối
tượng do địa phương quản lý;
12
+ Chi quản lý hành chính gồm: Hoạt động của các cơ quan nhà nước,
cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa
phương; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội,
tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;
+ Quốc phòng. (phần giao cho địa phương)
+ An ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương);
+ Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý;
+ Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
+ Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư; (Đã vay
thực hiện đầu tư hạ tầng đến hạn phải trả lãi).
+ Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính;
+ Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới. (Tỉnh bổ sung cho ngân sách
cấp huyện, huyện bổ sung cho ngân sách cấp xã, nếu NSNN cấp trên giao
nguồn thu thấp hơn giao nhiệm vụ chi).
1.2. Khái quát pháp luật chi ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm pháp luật chi ngân sách nhà nước
Thu, chi NSNN là biểu hiện và nội dung của thực hiện quyền lực nhà
nước trong lĩnh vực tài chính công. Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, tài
chính công là lĩnh vực rất quan trọng. Thu, chi NSNN tác động trực tiếp đến
lợi ích của nhà nước và các chủ thể pháp luật có liên quan. Vì vậy, các hoạt
động thu, chi NSNN cần được điều chỉnh bởi pháp luật. Trên thực tế, tài chính
công là lĩnh vực thường được chú ý bảo vệ trước các hành vi vi phạm, bởi tài
chính, tài sản là những thứ dễ kích thích lòng tham của con người. Ngoài ra,
giống như trong các lĩnh vực quản lý khác, quyền lực nhà nước cần được ràng
buộc, giới hạn, kiểm soát bởi pháp luật. Quản lý NSNN nói chung, chi NSNN
nói riêng cần được điều chỉnh bởi pháp luật. Tổng hợp các quy
13
phạm pháp luật do nhà nước ban hành điều chỉnh hoạt động chi NSNN giữa
các chủ thể tạo thành pháp luật về chi NSNN. Như vậy, pháp luật về chi
NSNN là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát
sinh trong quá trình nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN.
Pháp luật NSNN bao gồm hai mảng lớn là pháp luật thu NSNN và pháp
luật chi NSNN. Như vậy, pháp luật chi NSNN là nội dung không thể thiếu của
pháp luật NSNN.
Khác với một số chế định pháp luật khác, ở đó pháp luật bao gồm
không chỉ các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành mà còn có các quy
phạm do nhà nước thừa nhận, chẳng hạn trong lĩnh vực kinh doanh, chế định
pháp luật chi NSNN chỉ chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành. Pháp luật chi NSNN của các nước thường
đòi hỏi các chủ thể sử dụng NSNN phải thực hiện đúng và đầy đủ yêu cầu về
dự toán chi, kế hoạch chi, tạm ứng, mục đích chi, tiêu chuẩn chi, điều kiện
chi, định mức chi, nguyên tắc, thủ tục chi .v.v. Vì vậy, Pháp luật chi NSNN
không chỉ bao gồm các quy phạm về nội dung mà cả các quy phạm về thủ tục.
Các nội dung chi thường thực hiện theo quy trình, thủ tục chặt chẽ và theo các
mẫu chứng từ, văn bản. Điều này cho thấy tính chất quan trọng của lĩnh vực
pháp luật này và qua đó thể hiện tính chất quyền lực rất cao. Tùy theo mô
hình phân cấp quản lý NSNN là tập trung hay phân cấp, pháp luật chi NSNN
có thể bao gồm các quy phạm do các cơ quan nhà nước ở trung ương và các
quy phạm do các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. Ngoài đặc điểm
nói trên, trong quan hệ pháp luật chi NSNN nhà nước (thông qua các cơ quan
đại diện là các cấp chính quyền và các đơn vị sử dụng ngân sách) luôn luôn là
một bên chủ thể. Còn các chủ thể khác có thể là pháp nhân hoặc thể nhân thụ
hưởng vốn NSNN [8].
14
1.2.2. Nội dung pháp luật chi ngân sách nhà nước
Căn cứ vào nội dung điều chỉnh, pháp luật về chi NSNN bao gồm các
nhóm quy phạm sau đây:
+ Các quy phạm pháp luật quy định những vấn đề chung của chi NSNN
như các nguyên tắc, điều kiện, phương thức chi ngân sách nhà nước.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về chủ thể quan hệ pháp luật chi
NSNN.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ
quan nhà nước và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân trong chi
NSNN.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về lập dự toán chi NSNN địa
phương.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về chấp hành chi NSNN địa
phương.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về kế toán, kiểm toán và quyết toán
chi NSNN địa phương.
+ Các quy phạm pháp luật quy định nội dung các khoản chi NSNN
như: chi đầu tư, chi thường xuyên; chi dự trữ quốc gia, chi khác; căn cứ chi
NSNN; tiêu chuẩn, định mức chi NSNN Nhóm quy phạm pháp luật này
thường được gọi là chế độ pháp lý các khoản chi NSNN.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về tổ chức quản lý, phân phối các
khoản chi NSNN.
+ Các quy phạm pháp luật quy định về phân cấp quản lý NSNN.
1.2.3. Chủ thể quan hệ pháp luật chi ngân sách nhà nước
Nhà nước là chủ thể quan hệ pháp luật NSNN. Nhà nước tham gia vào
quan hệ chi NSNN với hai tư cách, nhà nước là chủ thể quyền lực công và nhà
nước là người thụ hưởng, trong đó vai trò thứ nhất của nhà nước là chủ
15
- Xem thêm -