Tài liệu Cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban nhân dân tỉnh ninh bình

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT DƯƠNG THỊ TƯƠI CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT DƯƠNG THỊ TƯƠI CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái HÀ NỘI - 2010 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU Chƣơng 1: 1 TỔNG QUAN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ CẢI 10 CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1.1. Thủ tục hành chính 10 1.1.1. Quan niệm, đặc điểm, vai trò của thủ tục hành chính 10 1.1.1.1. Quan niệm, đặc điểm của thủ tục hành chính 10 1.1.1.2. Vai trò của thủ tục hành chính trong việc bảo đảm các quyền 14 và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức 1.1.1.3. Vai trò của thủ tục hành chính trong tổ chức và hoạt động 16 của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1.1.2. Phân loại thủ tục hành chính 18 1.1.2.1. Các loại thủ tục hành chính trong quản lý nhà nước 18 1.1.2.2. Bộ thủ tục hành chính trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 20 1.2. Khái quát quá trình cải cách thủ tục hành chính 22 1.2.1. Bối cảnh ra đời và yêu cầu cải cách thủ tục hành chính 22 1.2.1.1. Bối cảnh ra đời Chương trình tổng thể cải cách hành chính 22 nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 1.2.1.2. Yêu cầu cải cách thủ tục hành chính 25 1.2.2. Cải cách thủ tục hành chính theo Đề án 30 27 1.2.2.1. Mục tiêu Đề án 30 27 1.2.2.2. Kế hoạch thực hiện Đề án 30 29 1.2.2.3. Vai trò của công dân và doanh nghiệp trong việc thực hiện 31 Đề án 30 Chƣơng 2: CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN 34 NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN 2001 - 2010 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. Quá trình cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2001-2010 Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2001 - 2005 (giai đoạn I thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010) Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2006 - 2010 (giai đoạn II thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010) Kết quả cải cách thủ tục hành chính theo Đề án 30 Kết quả cải cách thủ tục hành chính giai đoạn I Kết quả cải cách thủ tục hành chính giai đoạn II Tình hình và kết quả triển khai cải cách thủ tục hành chính giai đoạn III Đánh giá chung về thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Đánh giá chung về cải cách thủ tục hành chính dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước và công dân Đánh giá chung về tổ chức và thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP CẢI CÁCH THỦ 34 35 39 41 41 46 49 54 55 58 71 TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN 2011 - 2020 3.1. 3.1.1. 3.1.2. Quan điểm chỉ đạo chung về phương hướng và giải pháp cải cách thủ tục hành chính (đến hết năm 2010 và giai đoạn 2011 - 2020) Nhiệm vụ trọng tâm của cải cách thủ tục hành chính đến hết năm 2010, giai đoạn 2011 - 2020 Đề xuất xây dựng Chương trình cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2011-2020 71 71 73 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.3. 3.3.1. 3.3.1.1. 3.3.1.2. 3.3.1.3. 3.3.2. 3.3.2.1. 3.3.2.2. 3.4. Phương hướng cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2020 Tiếp tục đẩy mạnh việc rà soát, hệ thống hóa các thủ tục hành chính đang được áp dụng Tiếp tục đánh giá, sửa đổi, bổ sung, đơn giản hóa những quy định thủ tục hành chính Tiếp tục việc thực hiện cơ chế "một cửa", "một cửa liên thông" trong giải quyết thủ tục hành chính như một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách thủ tục hành chính Kiện toàn tổ chức bộ máy thực hiện công tác cải cách thủ tục hành chính Giải pháp cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2020 Các giải pháp do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Về soạn thảo và ban hành văn bản nói chung và của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình nói riêng Về tổ chức triển khai thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính Về thanh tra, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính Các giải pháp xuất phát từ người dân, tổ chức (doanh nghiệp) Người dân Tổ chức (doanh nghiệp) Tính khả thi của kế hoạch cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011-2020 KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 75 77 78 78 78 80 81 81 81 85 87 90 90 91 93 97 102 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TTHC : Thủ tục hành chính UBND : Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng đã luôn là vấn đề nổi cộm, trọng tâm mà Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm trong hơn 10 năm qua. Đảng và Nhà nước đã đưa ra nhiều chủ trương, chính sách, giải pháp quan trọng trong cải cách hành chính như điều chỉnh chức năng và cải tiến phương thức hoạt động của Chính phủ, nguyên tắc Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, phân công, phân cấp, tiếp tục cải cách thủ tục hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch có năng lực, thiết lập trật tự, kỷ cương, chống quan liêu, tham nhũng… Ngày 04 tháng 5 năm 1994, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 38/CP về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 38/CP), đã đánh dấu khởi đầu cho công cuộc cải cách thủ tục hành chính với mục tiêu xây dựng nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh và từng bước hiện đại hóa; Chủ trương, chính sách về cải cách hành chính, cải cách thủ tục hành chính tại Nghị quyết của các kỳ Đại hội, đặc biệt là Nghị quyết Đại hội Đảng khóa IX đã được Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo xây dựng một Chương trình cải cách hành chính có tính chiến lược, dài hạn thể hiện tại Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 về việc phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010. Lần đầu tiên trong quá trình cải cách hành chính, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010 đã xác định được rõ bốn lĩnh vực cải cách là cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chính công; trong chín mục tiêu cụ thể, có một mục tiêu về cải cách thủ tục hành chính là "Xóa bỏ về cơ bản các thủ tục hành chính mang tính quan liêu, rườm rà, gây 1 phiền hà cho doanh nghiệp và nhân dân; hoàn thiện các thủ tục hành chính mới theo hướng công khai, đơn giản và thuận tiện cho dân" [3]. Mặc dù, dưới sự chỉ đạo của Chính phủ và sự nỗ lực của các cấp, các ngành thực hiện từng bước cải cách nền hành chính nhà nước, cải cách thủ tục hành chính nhưng công cuộc cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề hạn chế, vướng mắc đòi hỏi Đảng và Nhà nước ta cần phải có những giải pháp tạo bước chuyển biến tích cực, đặc biệt là trong công cuộc cải cách thủ tục hành chính, điều đó đã được thể hiện tại Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007- 2010 (sau đây gọi tắt là Đề án 30). Mục tiêu đơn giản hóa thủ tục hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, đơn giản, công khai, minh bạch của thủ tục hành chính; tạo sự thuận lợi cho cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp trong tiếp cận và thực hiện thủ tục hành chính; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, góp phần phòng, chống tham nhũng và lãng phí. Năm 2010 được coi là năm bản lề, kết thúc giai đoạn III thực hiện Đề án 30, do đó, ngày 29 tháng 5 năm 2009 Kế hoạch truyền thông Đề án 30 đã được phê duyệt tại Quyết định số 632/QĐ-VPCP với mục tiêu cùng "chung tay cải cách thủ tục hành chính" nhằm tạo dựng niềm tin, sự đồng thuận và thúc đẩy tinh thần quyết tâm của các Bộ, ngành, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố… trong công cuộc cải cách thủ tục hành chính, phấn đấu thực hiện thành công Đề án 30. Trong những năm qua, thực hiện các chủ trương, đường lối chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Ninh Bình đã từng bước triển khai công cuộc cải cách hành chính, trong đó tập trung cải cách thủ tục hành chính với mục tiêu "Rà soát, loại bỏ các thủ tục hành chính rườm rà, gây phiền hà cho tổ chức và công dân, mở rộng và nâng 2 cao chất lượng thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông tạo thuận tiện cho tổ chức, cá nhân trong giải quyết công việc" [43]. Như vậy, cải cách thủ tục hành chính không chỉ trong một thời gian ngắn, không chỉ một cấp, một ngành mà phải cần thời gian dài thực hiện từng bước với sự chung tay toàn dân trong công cuộc cải cách thủ tục hành chính. Kết quả của giai đoạn này là tiền đề cho giai đoạn tiếp theo, mọi sự kế thừa phát huy các kết quả đều có tác dụng về lý luận và thực tiễn sâu sắc. Do đó, chúng ta cần có sự đánh giá khách quan thực trạng giải quyết các công việc hành chính và quá trình cải cách thủ tục hành chính, cùng thẳng thắn nhìn nhận những tồn tại, hạn chế để cùng tìm ra phương hướng giải pháp nhằm thực hiện thành công kế hoạch cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình. Là một người con sinh ra và lớn lên tại Ninh Bình, tác giả mong muốn được đóng góp công sức nhỏ bé của mình trong công cuộc cải cách này, tác giả đã chọn đề tài: "Cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình" nhằm nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá quá trình cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình, để từ đó tìm ra các phương hướng và đề xuất các giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành chính trong giai đoạn tiếp theo với mong muốn ngày một đáp ứng tốt hơn các nhu cầu giải quyết công việc của các cá nhân và tổ chức. 2. Tình hình nghiên cứu Đề tài về thủ tục hành chính, cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chính trong hơn 10 năm qua luôn được đề cập phổ biến trên các phương tiện thông tin đại chúng và được không những chỉ người dân quan tâm mà còn cả các nhà quản lý, nhà nghiên cứu, các sinh viên, học viên… lựa chọn làm đề tài nghiên cứu trong học tập, công tác. Trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 và Đề án 30, cải cách thủ tục hành chính được nghiên cứu dưới góc độ như một chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước trong quản lý hành chính, thực hiện chức năng chấp hành, điều hành. 3 Dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật nghiên cứu về thủ tục hành chính, cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chính luôn là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, chuyên gia, nhà quản lý. Các đề tài này đã được thảo luận tại các Hội thảo, thể hiện tại bài viết, các công trình nghiên cứu về quá trình cải cách hành chính, cải cách thủ tục hành chính ở Việt Nam và tại một số tỉnh thành trong cả nước. Cụ thể, Tác giả Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn đồng chủ biên cuốn sách "Một số vấn đề cải cách thủ tục hành chính" (Nxb Chính trị quốc gia, 1995); Bài viết của tác giả Tạ Xuân Đại về "Cải cách nền hành chính nhà nước - nội dung cơ bản và cấp bách trong đổi mới hệ thống chính trị hiện nay" (Tạp chí thông tin lý luận - số 7/1997); Tiến sĩ Vũ Thư - Thạc sĩ Lê Hồng Sơn đồng chủ biên cuốn sách "Cải cách thủ tục hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân ở nước ta hiện nay" (Nxb Lao động, Hà Nội, 2000); "Tìm hiểu về hành chính nhà nước" (Nxb Lao động, Hà Nội, 2003) do PGS.TS. Nhà giáo ưu tú Nguyễn Hữu Khiển chủ biên; Bài viết về "Thủ tục hành chính và hoạt động của cơ quan hành chính với việc bảo đảm quyền của công dân" của tác giả Trần Thanh Hương (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tháng 10/2005); Bài viết "Cải cách hành chính và xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay" của PGS.TS. Đinh Ngọc Vượng - Viện Nhà nước và pháp luật, Việt Nam; Hội thảo do Học viện Hành chính Quốc gia tổ chức (2002) về "Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, thực trạng và giải pháp"; Đề tài khoa học cấp Bộ của TS. Bùi Đức Kháng "Cải cách thủ tục hành chính của chính quyền cấp xã - cơ sở để bảo đảm dân chủ hóa đời sống xã hội ở nông thôn" (2002)… Ngoài các bài viết, sách của các nhà nghiên cứu thì còn có một số đề tài nghiên cứu tốt nghiệp thạc sĩ luật như Đề tài "Cải cách thủ tục hành chính ở Cảng biển Việt Nam hiện nay" (Luận văn Thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Thị Thu Hường, 2007); Đề tài "Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng - một số vấn đề lý luận và thực tiễn" (Luận văn Thạc sĩ của tác giả Lương Thị Kim Dung, 2006); Đề tài "Cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban 4 nhân dân cấp xã trên địa bàn Thành phố Hà Nội" (Luận văn Thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thu Hiền, 2008)… các Đề tài nghiên cứu về thủ tục hành chính, cải cách hành chính, cải cách thủ tục hành chính thường tập trung vào một hoặc một số lĩnh vực cụ thể, ở cấp chính quyền khác nhau áp dụng tại các địa phương khác nhau. Như vậy, các đề tài về cải cách thủ tục hành chính đã được nghiên cứu nhiều, khái quát nhất hoặc nghiên cứu ở một số địa phương trong cả nước nhưng nghiên cứu thực tiễn tại tỉnh Nình Bình thì chỉ có những bài viết liên quan, chưa có sự nghiên cứu dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật. Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài này để qua đó đối chiếu lý luận chung về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính với thực tiễn để đưa ra các đánh giá, nhận định, đề xuất các phương hướng và giải pháp góp phần tiếp tục thực hiện chương trình cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình. 3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục tiêu nghiên cứu - Mục tiêu nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực tiễn về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính, thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình; đồng thời đưa ra những phương hướng và đề xuất một số giải pháp nhằm thực hiện hiệu quả kế hoạch cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2020. - Mục tiêu cụ thể: + Đánh giá tổng quát quá trình cải cách thủ tục hành chính và các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính được áp dụng, triển khai tại UBND tỉnh Ninh Bình. Qua đó chỉ ra những vấn đề còn hạn chế và nguyên nhân của những vấn đề đó để rút kinh nghiệm. + Thông qua lý luận chung và thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình để tìm ra phương hướng và đề xuất các giải pháp cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2011 - 2020 thành công. 5 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu những vấn đề chung nhất về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính. - Nghiên cứu rà soát các văn bản pháp luật là cơ sở thực hiện công tác cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình. - Nghiên cứu thống kê các văn bản pháp luật là cơ sở thực hiện công tác cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình. - Phân tích, đánh giá thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình, qua đó có tham khảo kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính của một số tỉnh thành trong cả nước. - Đưa ra các phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm thực hiện hiệu quả kế hoạch cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011- 2020. 4. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm các thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực lao động thương binh và xã hội. Đây là những phần thủ tục hành chính liên quan mật thiết, là nhu cầu thường xuyên, liên tục của các tổ chức và công dân cần được giải quyết khi đến các cơ quan hành chính Nhà nước; đặc biệt những thủ tục trong lĩnh vực này phần lớn do các cán bộ, công chức thực hiện nhưng người thụ hưởng kết quả thực hiện đó lại chính là các cá nhân, tổ chức. Do đó, các thủ tục hành chính này đòi hỏi cần phải cải cách hơn nữa để ngày một đáp ứng kịp thời với nhu cầu của các tổ chức và cá nhân, đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng hợp pháp của họ. 5. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu công tác cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình, bằng thực tiễn chứng minh từ các hoạt động giải 6 quyết các công việc có liên quan đến thủ tục hành chính trong lĩnh vực lao động thương binh và xã hội. 6. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, tác giả thực hiện một số phương pháp như sau: - Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: nghiên cứu tư liệu gồm các Nghị quyết của Đảng, các văn bản pháp luật về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính, các bài phát biểu của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước; các báo cáo tổng kết công tác cải cách hành chính, cải cách thủ tục hành chính và các bài viết liên quan trên các tạp chí chuyên ngành … để xử lý thông tin và hình thành các luận điểm nghiên cứu. - Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh: thu thập tài liệu trong nước và nước ngoài về mô hình cải cách thủ tục hành chính, đánh giá những bài học kinh nghiệm có thể áp dụng vào công tác cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình. - Phương pháp phỏng vấn: tiến hành phỏng vấn trực tiếp một số tổ chức, công dân đến liên hệ giải quyết các công việc tại Sở lao động thương binh và xã hội theo cơ chế "một cửa", "một cửa liên thông" nhằm củng cố và bổ sung thêm các thông tin, đảm bảo tính khách quan của kết quả nghiên cứu. - Phương pháp chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn, tác giả thường xuyên trao đổi, tham vấn và tiếp thu có chọn lọc ý kiến của các thầy cô giáo, chuyên gia, các nhà quản lý và những người hoạt động thực tiễn có kinh nghiệm trong lĩnh vực cải cách thủ tục hành chính. Trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả đã kế thừa một số kết quả nghiên cứu, các nhận định tại các báo cáo của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về công tác cải cách thủ tục hành chính. 7 7. Điểm mới và ý nghĩa của luận văn 7.1. Điểm mới của luận văn - Nghiên cứu một cách tổng thể về mặt lý luận quá trình cải cách thủ tục hành chính từ năm 1994 đến nay. Đây là bức tranh bao quát nhất "tổng quan" về cải cách thủ tục hành chính triển khai từ trung ương đến địa phương và đặc biệt là cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình. - Đưa ra một số phương hướng và giải pháp mới có thể ứng dụng góp phần triển khai thực hiện kế hoạch cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2011 2020 hiệu quả, thành công. - Đưa ra những phương hướng, giải pháp cần được tiếp tục nghiên cứu để có thể ứng dụng vào thực tiễn cải cách thủ tục hành chính trong những giai đoạn tiếp theo. - Luận văn góp phần nhỏ bé vào công cuộc cải cách thủ tục hành chính theo chủ trương của Đảng và Nhà nước, thể hiện tinh thần "Chung tay cải cách thủ tục hành chính". 7.2. Ý nghĩa lý luận của đề tài Đề tài góp phần làm rõ về phương diện lý luận trong khoa học pháp lý về cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng, qua đó cụ thể hóa các đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính nhằm tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại … phù hợp với thể chế kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế, đáp ứng tốt yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước. 7.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Đề tài này là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu, đánh giá tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh 8 Bình kể từ khi Nghị quyết số 38/CP ra đời; đặc biệt trong giai đoạn từ năm 2001 (bắt đầu Chương trình tổng thể cải cách hành chính) đến giai đoạn 2007 - 2010 (năm thực hiện Đề án 30). Kết quả nghiên cứu của Đề tài có thể sẽ góp phần vào việc hoàn thiện cơ chế thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình; đồng thời là cơ sở mang tính tham khảo để các cơ quan ban ngành từ trung ương đến địa phương nghiên cứu tiếp tục hoạch định chính sách và triển khai tốt hơn nữa nhiệm vụ cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2011 - 2020. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính. Chương 2: Cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2001 - 2010. Chương 3: Phương hướng và giải pháp cải cách thủ tục hành chính tại UBND tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2020. 9 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1.1. THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1.1.1. Quan niệm, đặc điểm, vai trò của thủ tục hành chính 1.1.1.1. Quan niệm, đặc điểm của thủ tục hành chính - Quan niệm về thủ tục hành chính: Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội, đó là "sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định". Quản lý nhà nước được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước (bộ máy nhà nước) trên cơ sở quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước. Quản lý nhà nước hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước (đây là một trong bốn loại hoạt động của nhà nước, ba loại hoạt động khác là hoạt động lập pháp và giám sát sự thi hành pháp luật, hoạt động kiểm sát, hoạt động xét xử). Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng chấp hành điều hành phải thường xuyên tham gia vào các quan hệ pháp luật với các đối tượng quản lý để giải quyết những công việc cụ thể, nhằm thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia. Trong quá trình này, các chủ thể phải thực hiện nhiều hành vi mang tính kế tiếp nhau, có những hành vi phải thực hiện trước, có hành vi phải thực hiện sau… để đảm bảo việc giải quyết công việc được hiệu quả, kịp thời đòi hỏi nhà nước cần có các quy định chung, xác lập một trật tự chuẩn mực, cách thức trong việc thực hiện các hành vi, để thực hiện quyền và nghĩa vụ cụ thể của các chủ thể trong từng loại quan hệ pháp luật. Các cách thức, trình tự đó được gọi là thủ tục và được áp 10 dụng trong hoạt động quản lý được luật hành chính quy định được gọi là "thủ tục hành chính". Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì thủ tục là "cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước". Do đó mọi hoạt động quản lý nhà nước đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định, mỗi loại hoạt động khác nhau thì tương ứng có những thủ tục khác nhau được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau với các mục đích khác nhau như trong hoạt động lập pháp của nhà nước thì có thủ tục lập pháp; trong hoạt động tư pháp thì có thủ tục tư pháp và trong hoạt động hành pháp thì có TTHC. Có rất nhiều quan niệm khác nhau về TTHC như: TTHC là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm pháp luật; hay TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; hay TTHC là trình tự về thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước…; còn theo nội dung tại các Văn kiện của Đảng, Nghị quyết số 38/CP; Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 thì khái niệm TTHC có nội dung rất rộng bao gồm toàn bộ các hoạt động cụ thể cần thiết để tiến hành hoạt động quản lý trong những lĩnh vực nhất định theo trình tự nhất định, có nội dung và mục đích của các hoạt động đó. Như vậy, quan niệm về TTHC khái quát nhất là trình tự, cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, theo đó cơ quan, cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật trong quá trình giải quyết các công việc quản lý hành chính nhà nước. 11 - Đặc điểm của TTHC: Do trong quản lý hành chính nhà nước có nhiều lĩnh vực khác nhau nên có nhiều loại TTHC khác nhau nhưng lại cùng nằm trong hoạt động chấp hành điều hành nên các TTHC có những đặc điểm chung và cũng là đặc điểm riêng để phân biệt với các thủ tục lập pháp, thủ tục tư pháp: + Đặc điểm thứ nhất, quan trọng nhất của TTHC là được luật hành chính quy định chặt chẽ. Quy phạm pháp luật hành chính bao gồm quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục. Quy phạm nội dung trực tiếp quy định những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý và đối tượng quản lý hành chính nhà nước; quy phạm thủ tục quy định cách thức thực hiện quy phạm nội dung. Các hoạt động không được quy phạm thủ tục luật hành chính quy định thì không phải là TTHC và mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được tiến hành theo những thủ tục nhất định nhằm tránh sự lạm quyền, tránh sự xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. + Đặc điểm thứ hai: TTHC là thủ tục thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước và được thực hiện bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Yếu tố chủ thể thực hiện các TTHC trong các hoạt động quản lý nhà nước là điểm đặc trưng phân biệt với các thủ tục khác (thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại Tòa án, kể cả thủ tục tố tụng hành chính cũng không đồng nghĩa với TTHC bởi đây là trình tự xét xử của Tòa án hành chính với tư cách là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhân dân; đồng thời thủ tục tố tụng nhằm bảo đảm tính đúng đắn của các quyết định xét xử). + Đặc điểm thứ ba: TTHC rất đa dạng, phức tạp, mềm dẻo, linh hoạt. Đặc điểm này xuất phát từ bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là các hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Nội dung và cách thức tiến hành từng hoạt động cụ thể lại bị tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau như thẩm quyền, năng lực của chủ thể quản lý, đặc điểm của đối tượng quản lý, điều kiện, hoàn cảnh diễn ra hoạt động quản lý, 12 các yếu tố về kinh tế chính trị, văn hóa xã hội… nên các hoạt động quản lý hành chính nhà nước mới đa dạng và phức tạp, đòi hỏi nhà nước phải ban hành các quy định về TTHC áp dụng phù hợp và hiệu quả đối với từng hoạt động quản lý; đồng thời phải không ngừng rà soát, kiểm tra, rút kinh nghiệm để sửa đổi, bổ sung phù hợp với thực tiễn, hủy bỏ các TTHC lỗi thời, trì trệ, bổ sung các TTHC đơn giản đảm bảo giải quyết công việc kịp thời, hiệu quả. Điều đó đã và đang làm cho hoạt động quản lý hành chính và TTHC đa dạng về nội dung, phong phú, linh hoạt, mềm dẻo về hình thức, biện pháp. - Đặc điểm của TTHC thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND cấp tỉnh (tỉnh Ninh Bình): Như đã trình bày ở trên, TTHC là trình tự, cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, theo đó các cơ quan, cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ; cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật trong quá trình giải quyết các công việc quản lý hành chính nhà nước. Việc xây dựng, ban hành và thực hiện các TTHC đều nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức, đều phải lấy cá nhân, tổ chức làm trung tâm. Do đó, đặc điểm của TTHC thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND tỉnh cũng có những đặc điểm của TTHC nói chung. Tuy nhiên, với từng cấp quản lý hành chính khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội ở từng địa phương khác nhau thì TTHC cũng có những đặc điểm riêng biệt: Thứ nhất, cơ sở từ các chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của UBND tỉnh, các cấp quản lý hành chính thì các TTHC được áp dụng từ trung ương đến các địa phương, tại địa phương (áp dụng từ cấp tỉnh, huyện, xã). Cấp tỉnh là cấp quản lý hành chính nhận được sự chỉ đạo trực tiếp các chủ trương, chính sách và pháp luật của nhà nước để triển khai tại địa phương nên ngoài việc thực hiện theo quy định các TTHC thuộc thẩm quyền thì UBND tỉnh còn phải thực hiện theo quy trình thủ tục về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật chỉ đạo cấp dưới theo từng lĩnh vực cụ thể. 13 Thứ hai, trong quan hệ TTHC tại UBND tỉnh thì đối tượng thực hiện các quy trình TTHC thuộc mọi thành phần trong xã hội, không phụ thuộc và địa bàn huyện, xã… nên muốn giải quyết công việc hành chính trong phạm vi thẩm quyền cấp tỉnh thì đều phải đến UBND tỉnh. Thứ ba, các TTHC tại UBND tỉnh thường nghiêng về phương diện chỉ đạo thực hiện cấp huyện, xã, là những TTHC cơ bản nhất trong từng lĩnh vực. TTHC thực hiện các công việc cụ thể, chi tiết thường do cấp huyện, cấp xã thực hiện. Thứ tư, TTHC tại UBND tỉnh bao gồm TTHC của các Sở, ban, ngành trực thuộc UBND tỉnh (trên các lĩnh vực). 1.1.1.2. Vai trò của thủ tục hành chính trong việc bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức TTHC có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước và đời sống xã hội, đặc biệt, có vai trò trong việc bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân; đảm bảo cho công việc hành chính đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Cụ thể: - Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu là các hoạt động áp dụng pháp luật do các chủ thể của TTHC thực hiện, trước hết là các cơ quan nhà nước, cơ quan quản lý, Tòa án, Viện kiểm sát và những người có thẩm quyền hoặc công chức nhà nước. Các hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng, ra quyết định đều phải được tiến hành theo những TTHC nhất định; nếu không có các quy định về TTHC cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý nhà nước sẽ không được bảo đảm thực hiện và các quyết định hành chính cũng không được đảm bảo thi hành. Do đó, TTHC bảo đảm cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và 14