LUẬN VĂN:
Bội chi ngân sách nhà nước và thực
trạng bội chi ngân sách nhà nước ở
Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU
Một nhà nước để hoàn thành tốt các nhiệm vụ thì nhà nước đó cần có các công cụ
riêng của mình. Một trong những công cụ đắc lực nhất đó chính là ngân sách nhà nước.
Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách nhà nước ở nước ta đã thể hiện rõ trong
việc giúp nhà nước hình thành các quan hệ thị trường góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ
lãi suất thích hợp để từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và
phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên bên cạnh đó thì ngân sách nhà nước vẫn còn các mặt
còn tồn tại như việc sử dụng ngân sách chưa đúng lúc đúng cách, sự yếu kém trong việc
quản lý thu chi đã đặt ra cho ta thấy cần có cái nhìn sâu hơn về tình trạng bội chi ngân
sách nhà nước và ảnh hưởng của nó tới các hoạt động kinh tế là hết sức rộng lớn.
Vậy thế nào là bội chi ngân sách nhà nước? Những nhân tố nào ảnh hưởng tới bội
chi? Thực trạng và cách xử lý bội chi của nhà nước ta như thế nào? Trong thời gian tới để
đạt được mục tiêu phát triển kinh tế cao và ổn định thì liệu nước ta có chấp nhận một mức
bội chi ở mức cao hay không? Em xin đề cập đến một số vấn đề trên trong đề án môn học
với đề tài: “Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở
Việt Nam hiện nay”. Kết cấu đề án gồm 3 chương:
Chương 1: Tổng quan về bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 1
LÝ LUẬN TỔNG QUAN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
1.1. Vai trò của ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Trong tiến trình lịch sử, vai trò của Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân ngày
càng quan trọng. Nhà nước đã tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ quốc gia để thực
hiện các mục tiêu của mình. Từ đó khái niệm Ngân sách Nhà nước (NSNN) đã xuất hiện.
Với tư cách là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN ra đời, tồn tại và phát
triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hóa tiền tệ.
Về khái niệm, Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được Quốc hội quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ở Việt Nam, năm ngân sách trùng với năm dương
lịch bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12.
Về mặt bản chất Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà
nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài
chính nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế bao
gồm:
Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ
Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức tài chính trung gian
Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức xã hội
Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các hộ gia đình
Quan hệ kinh tế giữa NSNN và thị trường tài chính
Quan hệ kinh tế giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại
Trong giai đoạn hiện nay, cơ chế quản lý ngân sách rất được Nhà nước quan tâm,
từng bước được đổi mới , khái niệm NSNN được xem là mắt xích quan trọng, giữ vai trò
chủ đạo trong tài chính Nhà nước. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và các quy định
pháp luật về quản lý thu chi Ngân cách đã được xây dựng theo tiêu chí “quản lý thống
nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng
tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu
cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh,
đối ngoại” (trích luật Ngân sách Nhà nước).
1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Kích thích sự tăng trưởng kinh tế ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực kinh tế)
Trong cơ chế thị trường kế hoạch hóa tập trung, cùng với việc nhà nước can thiệp
trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh, vai trò của ngân sách nhà nước trong việc
điều chỉnh các hoạt động là hết sức thụ động. Ngân sách nhà nước gần như chỉ là một cái
túi đựng sổ thu rồi thực hiện việc bao cấp vốn cố định, vốn lưu động, cấp bù lỗ, bù giá, bù
lương... Trong điều kiện đó, hiệu quả các khoản thu chi ngân sách không được coi trọng
và tất yếu tác động của ngân sách nhà nước là hết sức hạn chế.
Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước định hướng về
việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh.Điều đó
được thực hiện thông qua các chính sách thuế và chính sách chi tiêu của ngân sách chính
phủ kích thích sự tăng trưởng kinh tế.
1.1.2.2. Giải quyết các vấn đề xã hội ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực xã hội)
Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tính chất bao cấp tràn lan cho mọi lĩnh
vực kinh tế - xã hội đã hạn chế đáng kể vai trò của ngân sách nhà nước trong việc giải
quyết các vấn đề xã hội. Những chế độ bao cấp về nhà ở, cung cấp lương thực, thực
phẩm, hàng tiêu dùng với giá thấp … đã gây tâm lý sùng bái biên chế nhà nước, tâm lý
trông chờ, ỷ lại nhà nước. Điều đó một mặt làm giảm hiệu quả công tác, hiệu quả tiền
vốn, mặt khác tác động ngược chiều tới việc đảm bảo công bằng xã hội.
Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ
máy Nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội, y tế,
văn hóa có ý nghĩa quyết định.Việc thực hiện các nhiệm vụ cở bản thuộc về Nhà nước và
không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, trong việc thực hiện các nhiệm vụ có tính chất
toàn xã hội, ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng hàng đầu. Bên cạnh đó, hàng năm
chính phủ vẫn có sự chú ý đặc biệt cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp nhất. Chúng ta
có thể nhận thấy điều đó thông qua các loại trợ giúp cho dân cư có thu nhập thấp, có hoàn
cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội; các loại trợ giúp gián tiếp dưới hình thức trợ giá
cho các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện nước …), các khoản chi phí thực hiện các
chính sách dân số, chính sách việc làm, các chương trình chống dịch bệnh, mù chữ …
1.1.2.3. Góp phần ổn định thị trường giá cả, chống lạm phát (điều chỉnh trong lĩnh vực
thị trường)
Trong điều kiện kinh tế thị trường, giá cả chủ yếu phụ thuộc vào quan hệ cung cầu
hàng hóa trên thị trường. Do đó để ổn định giá cả, chính phủ có thể tác động vào cung
hoặc cầu hàng hóa trên thị trường. Sự tác động này không chỉ được thực hiện thông qua
thuế mà còn được thực hiện thông qua chính sách chi tiêu ngân sách nhà nước. Bằng
nguồn vốn cấp phát của chi tiêu ngân sách nhà nước hàng năm, các quỹ dự trữ nhà nước
về hàng hóa và tài chính được hình thành. Trong trường hợp thị trường có nhiều biến
động, giá cả lên cao hoặc xuống thấp, nhờ lực lượng dự trữ hàng hóa, vật tư bình ổn giá
cả trên thị trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và ổn định sản xuất. Chính phủ cũng
có thể sử dụng ngân sách nhà nước nhằm khống chế và đẩy lùi lạm phát một cách có hiệu
quả thông qua việc thực hiện chính sách thắt chặt ngân sách, cắt giảm các khoản chi tiêu,
đồng thời có thể tăng thuế tiêu dùng để hạn chế cầu, mặt khác giảm thuế đầu tư, kích
thích sản xuất phát triển để tăng cung. Ngoài ra, Chính phủ phát hành các công cụ nợ để
vay nhân dân nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước cũng góp phần to lớn trong việc
làm giảm tốc độ lạm phát trong nền kinh tế quốc dân.
1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước
1.2.1. Thu ngân sách nhà nước
Thu Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính
những để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của
nhà nước.
Thu NSNN bao gồm các khoản thu chủ yếu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các
khoản viện trợ của nước ngoài…
Thuế là hình thức động viên bắt buộc một phần thu nhập cá nhân, doanh nghiệp
cho nhà nước nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thuế là khoản đóng góp bắt
buộc không mang tính hoàn trả trực tiếp.
Lệ phí là khoản thu do Nhà nước quy định để phục vụ công việc quản lý hành
chính Nhà nước theo yêu cầu hoặc theo quy định của pháp luật. Tiền lệ phí thu được dùng
để bù đắp các khoản chi phí phát sinh khi giải quyết công việc của bộ phận quản lý trực
tiếp hoặc gián tiếp. Lệ phí vừa mang tính chất phục vụ cho người nộp lệ phí về việc thực
hiện một số thủ tục hành chính, vừa mang tính chất động viên đóng góp cho NSNN.
Phí là khoản thu do Nhà nước quy định nhằm bù đắp một phần chi phí của NSNN
mà nhà nước đã dùng để: đầu tư xây dựng, mua sắm, bảo dưỡng và quản lý tài sản quốc
gia; tài trợ cho tổ chức, cá nhân hoạt động sự nghiệp, hoạt động công cộng như giao
thông. Phí là một khoản thu mang tính bù đắp và bắt buộc khi một cá nhân hay tổ chức
hưởng một lợi ích hoặc được sử dụng một dịch vụ công do Nhà nước cung cấp, vì vậy phí
mang tính hoàn trả trực tiếp.
Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước
Thu lợi tức từ hoạt động góp vốn liên doanh, cổ phần của nhà nước vào các cơ sở
kinh tế.
Thu tiền sử dụng vốn NSNN từ các doanh nghiệp nhà nước.
Tiền thu hồi vốn nhà nước cấp tại các cơ sở kinh tế (tiền bán cổ phần tại các doanh
nghiệp nhà nước được cổ phần hóa, bán doanh nghiệp nhà nước)
Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi) từ các tổ chức, cá nhân trong
nước vay qua tổng cục đầu tư phát triển hoặc qua hệ thống ngân hàng và từ chính
phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế.
Thu từ hoạt động sự nghiệp
Thu từ bán sản phẩm các đơn vị sự nghiệp. Các đơn vị sự nghiệp có cơ chế tài
chính là dự toán NSNN nên toàn bộ các khoản thu phải nộp vào NSNN
Các khoản chênh lệch thu – chi cả các đơn vị hoạt động sự nghiệp có thu.
Ngoài ra thu NSNN bao gồm các khoản tiền bán cho thuê tài sản Nhà nước, các khoản
huy động đóng góp, viện trợ, thu kết dư ngân sách và các khoản thu khác theo quy định
của pháp luật.
1.2.2. Chi ngân sách nhà nước
Chi Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước phân bố và sử dụng các quỹ tiền tệ
đã được tập trung vào ngân sách để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực
hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản
chi đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, các khoản chi thường xuyên bảo đảm quốc phòng,
an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ
và các khoản chi khác.
Chi đầu tư phát triển về :
Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính
của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp.
Chi bổ sung dự trữ nhà nước.
Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước;
Chi thường xuyên về:
Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học
nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác.
Các hoạt động sự nghiệp kinh tế.
Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội.
Hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt và hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội.
Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội;
Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.
Ngoài các khoản thực chi còn có các khoản được liệt kê vào chi NSNN là: chi trả
nợ (bao gồm cả gốc và lãi) các khoản tiền do Chính phủ vay; chi cho vay; chi viện trợ của
ngân sách trung ương cho các chính phủ và tổ chức nước ngoài; chi bổ sung quỹ dự trữ tài
chính NSNN…
2. Cân đối ngân sách nhà nước
2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước
Cân đối NSNN là quan hệ cân bằng giữa thu và chi của NSNN trong một thời kỳ
(thường là một năm ngân sách). Khái niệm cân đối NSNN xuất phát từ yêu cầu khách
quan đối với phân bổ và điều hòa thu, chi NSNN trong sự vận động của nguồn lực tài
chính, cũng là quá trình kinh tế do Nhà nước vận dụng các biện pháp điều tiết tài chính để
tiến hành kiểm soát và điều hòa sự phân phối nguồn lực tài chính xã hội.
Về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa nguồn lực tài chính mà nhà nước huy
động và tập trung được vào quỹ NSNN trong một năm, với nguồn lực được phân phối, sử
dụng để thỏa mãn nhu cầu của nhà nước cũng trong năm đó. Theo đó, xét trên góc độ
tổng thể, cân đối NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm
tài khóa và cả tính hài hòa, hợp lý trong cơ cấu giữa các khoản thu và các khoản chi
NSNN, để qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô cũng như
trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Xét trên phương diện phân cấp quản lý NSNN, cân
đối NSNN là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách, để
qua đó các cấp chính quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
2.2. Các trạng thái của ngân sách nhà nước
Mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm tài khóa được biểu hiện qua
3 trạng thái sau:
NSNN cân bằng: nhà nước huy động nguồn thu vừa đủ để trang trải chi tiêu
NSNN thặng dư: thu ngân sách lớn hơn chi ngân sách. Nhà nước đã huy động
nguồn lực quá mức cần thiết hoặc không xây dựng được chương trình chi tiêu hợp lý
tương ứng với số thu hoặc kinh tế phát triển thịnh vượng làm tăng thu ngân sách ngoài dự
toán và nhà nước có thể chủ động sắp xếp phân bổ thặng dư cho những năm tiếp theo.
NSNN bội chi (thâm hụt): nghĩa là chi NSNN lớn hơn thu NSNN. Trong trường
hợp này, thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi. Nguyên nhân có thể là do nhà nước
không sắp xếp được nhu cầu chi cho phù hợp với khả năng; cơ cấu chi tiêu dùng và đầu tư
không hợp lý gây lãng phí; do tình trạng thất thu ngân sách; nhưng cũng có thể là do nền
kinh tế suy thoái theo chu kỳ hoặc ảnh hưởng bởi thiên tai hay chiến tranh, thu NSNN
giảm sút tương đối so với nhu cầu chi để phục hồi nền kinh tế.
2.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Cân đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm đạt
được các mục tiêu của chính sách tài khóa. NSNN vừa là công cụ thực hiện chính sách
phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Việc thay đổi trạng thái cân đối thu chi ngân
sách tác động nhất định đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, sự tính toán
thu - chi cân đối NSNN không phản ảnh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh tế – xã hội,
mà ngược lại về phần mình, cân đối NSNN có tác động làm thay đổi hoặc điều chỉnh một
cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế xã hội bằng khả năng quản lý các nguồn lực và phân bổ
các nguồn lực có hiệu quả. Như vậy, vấn đề cốt lõi của cân đối NSNN là đánh giá và khai
thác nguồn thu một cách hợp lý; phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả; phần thiếu hụt
sẽ bù đắp bằng vay nợ được đặt trong một chiến lược quản lý nợ công tối ưu.
Về nội dung, cân đối NSNN bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối
giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực
giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN để
qua đó thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng
lĩnh vực, địa bàn
Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Cân đối ngân sách phải
được định lượng cụ thể tổng thu, tổng chi, quy mô so với GPD; chi tiết các khoản mục
thu, chi và phân bổ ngân sách trung ương với ngân sách các cấp địa phương. Cân đối
NSNN phải tiên liệu được khả năng thu, chi NSNN trong ngắn hạn và dài hạn để đảm bảo
tính ổn định của chính sách tài khóa và việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội.
3. Bội chi ngân sách nhà nước
3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước
Bội chi NSNN (hay còn gọi là thâm hụt NSNN) là tình trạng chi NSNN vượt quá
thu NSNN trong một năm tài khóa, là hiện tượng NSNN không cân đối thể hiện trong sự
thiếu hụt giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của nhà nước.
3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước
Về mặt kỹ thuật, NSNN có bội chi hay không, bội chi nhiều hay ít, còn tùy thuộc
vào cách đo lường bội chi NSNN. Ở mỗi nước có thể tồn tại một cách hiểu về bội chi
NSNN khác nhau. Có ba yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN: (1) phạm
vi tính bội chi NSNN; (2) việc xác định các khoản thu, chi trong cân đối NSNN; (3) thời
gian ghi nhận thu – chi NSNN.
(1) Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước
- Bội chi ngân sách toàn diện
Bội chi ngân sách toàn diện tính trên phạm vi toàn bộ khu vực công. Theo World
Bank, khu vực công bao gồm:
Chính phủ
Các cấp chính quyền địa phương
Ngân hàng trung ương
Các các tổ chức thuộc sở hữu Nhà nước (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước),
nguồn vốn hoạt động của nó do ngân sách nhà nước quyết định và trong trường
hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho các tổ chức đó.
Như vậy, khi các thể chế trong khu vực công vỡ nợ, hoặc không vỡ nợ nhưng khi
cần thanh toán trong trường hợp muốn tái cấu trúc lại các thể chế này, thì trách nhiệm
thanh toán cuối cùng thuộc về chính phủ. Và khi đó, khoản thanh toán nợ này nếu thực tế
phát sinh trong năm thì được tính vào chi NSNN của năm thanh toán. Từ đó, bội chi ngân
sách toàn diện bao gồm mức bội chi được xác định cho toàn bộ khu vực công. Đây là
thước đo rộng nhất để xác định mức bội chi.
- Bội chi ngân sách chính phủ
Khác với WB, IMF lại cho rằng để phân biệt chính sách tài khóa với chính sách
tiền tệ, đồng thời làm cơ sở đối chiếu giữa thống kê tài chính tiền tệ với thống kê tài chính
chính phủ thì phạm vi xác định bội chi chỉ nên giới hạn trong khu vực chính phủ. Theo
sổ tay Thống kê Tài chính Chính phủ của IMF, khái niệm chính phủ gồm tất cả các cấp
chính quyền mà không bao gồm hoạt động ngân hàng trung ương, cho dù nó có trực thuộc
chính phủ hay không. Tại mỗi cấp chính quyền, bên cạnh quỹ NSNN còn có các quỹ tài
chính nhà nước ngoài ngân sách và quỹ hoạt động bảo hiểm xã hội. Các quỹ này được trợ
cấp một phần lớn từ NSNN.
Do vậy, bội chi ngân sách chính phủ theo nghĩa rộng là số bội chi của các cấp
chính quyền với các hoạt động với sự hỗ trợ hoặc bao cấp của NSNN CHO tất cả các quỹ
nói trên. Nhưng nếu hiểu theo nghĩa hẹp, bội chi ngân sách chính phủ chỉ bao gồm bội chi
của các cấp chính quyền liên quan đến hoạt động của quỹ ngân sách nhà nước mà thôi.
- Bội chi ngân sách trung ương
Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính bội chi liên quan đến hoạt động
NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với quan điểm này là việc
không cho phép ngân sách địa phương bội chi. Cách xác định phạm vi tính bội chi ngân
sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng lực
quản lý có nhiều hạn chế. Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002 hiểu theo nghĩa
này (xem khoản 3 điều 8 Luật NSNN 2002).
(2) Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước
- Trên thực tế, tùy thuộc vào mục đích chính trị, mục tiêu của chính sách tài
khóa… mỗi nền kinh tế sẽ có những quan điểm khác nhau về vấn đề này.
Chẳng hạn, khoản vay nợ qua phát hành trái phiếu và viện trợ (nếu có) có nên ghi
vào cân đối NSNN hay không thì câu trả lời đôi khi là khác nhau giữa các quốc gia. Nhật
Bản ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm, trong khi Mỹ thì đưa các khoản này
để xử lý bội chi NSNN. Ở Việt Nam, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định tính
các khoản viện trợ không hoàn lại vào thu ngân nhưng không tính các khoản vay nợ kể cả
trong và ngoài nước.
Việc ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm để cân đối NSNN nổi lên hai
vấn đề cần xem xét: (i) nếu đưa các khoản này vào cân đối NSNN, thì sẽ làm cho mức bội
chi NSNN trở nên nhỏ hơn. Ở mức độ nào đó, đây cũng là cách để các nhà chính trị vẽ lại
bức tranh cân đối NSNN tốt hơn, qua đó không làm mất đi tín nhiệm đối với cử tri về
năng lực quản lý chính phủ; (ii) tuy vậy, việc đưa khoản này vào cân đối NSNN sẽ làm
gia tăng rủi ro tiềm ẩn đối với cân đối NSNN, tính ổn định của NSNN không cao. Và
gánh nặng nợ là mối đe dọa lớn đến tính ổn định của nền tài chính quốc gia trong dài hạn.
- Ngoài ra, mục đích sử dụng của các báo cáo về bội chi NSNN cũng ảnh hưởng
đến việc quyết định các khoản thu, chi trong cân đối NSNN
Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá sự tích lũy của chính phủ cho
nhu cầu đầu tư phát triển thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách vãng lai. Là chênh lệch
của số thu, chi thường xuyên.
Bội chi ngân sách vãng lai = Chi thường xuyên – Thu thường xuyên
Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tình hình ngân sách tổng thể của
nhà nước và tác động của nó đến môi trường kinh tế vĩ mô (tình hình lưu thông tiền tệ,
cầu trong nước và cán cân thanh toán quốc tế) thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách qui
ước (bội chi ngân sách thông thường).
Bội chi ngân sách qui ước = Thu thường xuyên và viện trợ không hoàn lại – tổng
chi (bao gồm cả cho vay thuần)
Trong đó: Cho vay thuần = Số cho vay ra – Số thu hồi nợ gốc
Tuy nhiên, cách tính này chưa cho phép phân tích sự tác động của bội chi NSNN
đến tổng cầu cũng như sự phân bổ nguồn lực và tái phân phối thu nhập trong nền kinh tế.
Cùng một mức bội chi như nhau nhưng nếu cơ cấu thu, chi và nguồn bù đắp bội chi khác
nhau thì tác động hoàn toàn khác nhau.
IMF khuyến cáo rằng khi phân tích ngân sách để lập dự toán thì chỉ nên coi các
nguồn viện trợ, kể cả viện trợ không hoàn lại, là nguồn bù đắp thâm hụt như các khoản
vay nợ. Vì các khoản viện trợ thường không có kế hoạch chắc chắn, không ổn định, nếu
lập dự toán chi ngân sách có tính đến các khoản viện trợ có thể sẽ phải điều chỉnh chi
NSNN trong quá trình thực hiện, gây những tác động tiêu cực đến hoạt động ngân sách.
Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tính bền vững tài khóa thì bội
chi ngân sách căn bản sẽ thích hợp.
Bội chi ngân sách căn bản = Bội chi ngân sách qui ước – Chi trả lãi
Với các tính này, nếu chính phủ có các quyết định thu – chi làm giảm bội chi ngân sách
căn bản, thì số chi cho hoạt động của chính phủ trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ
ít đi. Nếu chính phủ mở rộng các nhu cầu tài chính của mình và làm tăng chi trả lãi thì có
nghĩa là chính phủ phải giảm các cơ hội chi thường xuyên không bắt buộc cũng như chi
đầu tư để có thể cải thiện hệ thống giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng...
Trong trường hợp muốn so sánh với quốc gia khác trong bối cảnh mức độ lạm phát
của hai quốc gia là khác nhau, hoặc khắc phục tình trạng bội chi bị đánh giá quá cao do
lạm phát (đặc biệt là đối với những nước có mức lạm phát và nợ công cao) thì bội chi
NSNN là bội chi ngân sách nghiệp vụ. Bởi vì, lạm phát sẽ làm giảm giá trị thực số dư nợ
danh nghĩa của khu vực công, khi chính phủ trả lãi tiền vay thì một phần trong đó mang
tính chất hoàn lại tiền gốc đã bị trượt giá theo năm tháng cho chủ thể cho vay. Khi tính
bội chi NSNN nếu phần này không được loại ra thì mức bội chi thực chất đã bị đánh giá
cao hơn mức bội chi thực sự.
Bội chi ngân sách nghiệp vụ = Bội chi ngân sách qui ước – trả lãi do lạm phát =
Bội chi ngân sách căn bản + trả lãi thực
(trả lãi danh nghĩa = trả lãi do lạm phát+ trả lãi thực)
Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm các khoản thu vào quỹ
NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp.
Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm bảo bằng các nguồn thu
NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của nhà nước nhưng do
các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào chi trong cân đối NSNN. Như vậy, theo
thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản
thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài
nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các
khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Chi trả lãi tiền
vay cần được xếp vào chi NSNN vì nó là hệ quả của việc điều hành chính sách NSNN có
bội chi và được chính nguồn thu trong cân đối NSNN đảm bảo.
Ở Việt Nam hiện nay, cách tính bội chi khác với thông lệ quốc tế này ở điểm là
Việt Nam tính vào chi NSNN tất cả các khoản chi trả nợ cả gốc và lãi. Cách tính này cho
kết quả định lượng bội chi cao hơn so với cách tính không bao gồm trả nợ gốc nhưng
thuận tiện khi nhận thấy được số bội chi của một năm chính bằng các khoản vay bù đắp
bội chi trong năm đó.
(3) Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách nhà nước
Việc phân định thời gian ghi nhận thu, chi NSNN trong cân đối hợp lý sẽ giúp cho
chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện pháp điều
chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công. Trên thực
tế, xác định thời gian ghi nhận thu – chi NSNN tùy thuộc vào quy tắc kế toán chính phủ
được áp dụng là kế toán thực thu - thực chi hay kế toán dồn tích. Và chính qui tắc kế toán
được áp dụng sẽ ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN trong từng tài khóa. Với
kế toán thực thu – thực chi, nghiệp vụ kinh tế phát sinh chỉ được ghi chép vào sổ sách kế
toán khi thực sự có phát sinh thu chi tiền tệ. Trong khi đó, với kế toán dồn tích thì bất kỳ
nghiệp vụ kinh tế nào phát sinh cũng phải được ghi nhận đúng với bản chất của vấn đề.
Tóm lại xác định phạm vi, xác định các khoản thu, chi trong cân đối khi đo lường
mức bội chi NSNN và qui tắc kế toán chính phủ nào được sử dụng sẽ phụ thuộc vào:
Việc xác định vai trò của nhà nước;
Mục đích chính trị và mục đích sử dụng báo cáo;
Mục tiêu của chính sách tài khóa;
Năng lực quản lý của các cấp chính quyền;
Bối cảnh kinh tế – xã hội.
3.3. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước
3.3.1. Các nguyên nhân khách quan:
Do kinh tế suy thoái mang tính chu kỳ. Kinh tế suy thoái thì sẽ làm cho nguồn thu
NSNN sút giảm, nhu cầu chi tiêu gia tăng (trợ cấp xã hội, những khoản chi để phục hồi
nền kinh tế), kết quả NSNN có thể bị bội chi.
Thiên tai, tình hình bất ổn của an ninh thế giới. Tình hình bất ổn của an ninh thế
giới và diễn biến phức tạp của thiên tai sẽ làm gia tăng nhu cầu chi cho quốc phòng và an
ninh trật tự xã hội, gia tăng nhu cầu chi NSNN để khắc phục hậu quả của thiên tai.
3.3.2. Các nguyên nhân chủ quan:
Do quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý. Quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý
được thể hiện qua việc đánh giá và khai thác nguồn thu chưa tốt; phân bổ và sử dụng
NSNN còn nhiều bất cập, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính nhà nước; phân cấp
quản lý NSNN chưa khuyến khích địa phương nỗ lực trong khai thác nguồn thu và phân
bổ chi tiêu hiệu quả. Kết quả là thu NSNN không đủ để trang trải nhu cầu chi tiêu.
Do nhà nước chủ động sử dụng bội chi như một công cụ của chính sách tài khóa để
kích cầu, khắc phục tình trạng suy thoái của nền kinh tế.
Do cách đo lường bội chi.
3.4. Tác động của bội chi ngân sách đến nền kinh tế vĩ mô
3.4.1. Ảnh hưởng đến tổng cầu nền kinh tế
Xuất phát từ đẳng thức kinh tế xác định tổng sản phẩm quốc nội
GDP = C + I + G + NX
Trong đó GDP là tổng sản phẩm quốc nội, C là tiêu dùng tư nhân, I là tổng đầu tư,
G là chi tiêu chính phủ, NX là xuất khẩu ròng
Đưa thêm biến số thuế T vào đằng thức ta có:
(GDP – C – T) + (T – G) = I
S = (GDP – C – T)
S + (T – G) = I
Với S là tiết kiệm tư nhân, (T – G) là tiết kiệm chính phủ, cũng chính là chênh lệch
giữa thu ngân sách và chi ngân sách. Trường hợp (T – G) = 0 tức NSNN cân bằng, trường
hợp (T – G) > 0 NSNN có thặng dư, trường hợp (T – G) < 0 NSNN bội chi. Trong bối
cảnh NSNN bội chi, chính phủ phải tìm cách bù đắp bội chi bằng cách vay trong nước
hoặc nước ngoài. Vay trong nước làm cho tiết kiệm tư nhân giảm, tổng đầu tư giảm; để
duy tri được mức tổng đầu tư chính phủ phải lựa chọn phương án đi vay nước ngoài. Mỗi
khi chính phủ chi tiêu quá một đồng vượt số thu ngân sách, buộc phải tài trợ bằng cách
tăng nợ công một đồng.
3.4.2. Ảnh hưởng lạm phát
Về cơ bản, hầu hết chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc phục
bội chi NSNN: vay trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy từng điều kiện
và hoàn cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay kết hợp. Từ
đó cũng gây ra tác động lên nền kinh tế khác nhau.
Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng cách phát hành trái
phiếu (kể cả phát hành trong nước và phát hành ra nước ngoài), thi tất yếu chính phủ phải
trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai đồng thời gây áp lực lên xã hội bằng việc
tăng thuế. Tuy nhiên bằng cách này, bội chi NSNN sẽ không gây lạm phát và đặc biệt
trong trường hợp bội chi được tài trợ cho các dự án đầu tư sinh lợi thì nó lại là động lực
cho sự phát triển của nên kinh tế trong dài hạn.
Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng việc phát hành tiền,
hành động này ngay lập tức làm cho lương tiền cung ứng trong lưu thông tăng. Cung tiền
tăng là một yếu tố quan trọng làm tăng tổng cầu. Trong bối cảnh suy thoái kinh tế tăng
cung tiền có tác dụng kích thích nền kinh tế, thúc đẩy đầu tư tăng tổng sản phẩm tiến tới
mức tiềm năng, ảnh hưởng lạm phát là tối thiếu. Tuy nhiên duy trì bội chi kéo dài trong
thời kỳ kinh tế tăng trường phát hành tiền sẽ gây ra lạm phát cao, rất nguy hại.
3.4.3. Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế
Quy mô nợ công của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng
hay đầu tư và hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu chính phủ chấp nhận bội chi để
tài trọ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi tức từ
dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho ngân sách nhà nước, giúp NSNN
trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ. Trường hợp bội chi
NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn ảnh hưởng của nó chỉ
tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó
không tai ra một nguồn thu tiềm năng cho ngân sách mà chính nó làm nặng nề hơn khoản
nợ công trong tương lai.
3.4.4. Thâm hụt cán cân thương mại
Bù đắp bội chi NSNN bằng các tăng vay nợ góp phần làm tăng lãi suât, sẽ ảnh
hưởng bất lợi đến cán cân thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường của nước
này tăng lên cao so với các đồng tiền các nước khác trên thế giới thì người nước ngoài sẽ
tìm kiếm đồng nội tệ của nước có bội chi để mua các chứng khoán chính phủ và các tài
sản tài chính khác. Dẫn đến tình trạng nhập siêu ở nước có ngân sách bội chi lớn.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRONG BỐI CẢNH PHỤC HỒI NỀN KINH TÊ
1. Tình hình kinh tế xã hội Việt Nam
1.1. Về kinh tế
Có thể nói, nhờ các chính sách kích thích kinh tế của Chinh phủ, kinh tế Việt Nam
đã ngăn chặn được đà suy giảm và đang duy trì tốc độ tăng trưởng hợp lý. Tính chung cả
năm 2009, tăng trưởng GDP Việt Nam đạt 5,32%. Mặc dù mức tăng trưởng này thấp hơn
khá nhiều so với các năm trước song trong điều kiện khủng hoảng kinh tế thế giới thì đây
vẫn được đánh giá là mức tăng trưởng tốt và thuộc loại tốt nhất trong khu vực Đông Nam
Á.
Biểu đồ 1
Vể cơ cấu kinh tế, từ năm 2000 đến nay, tỷ trọng khu vực công nghiệp và xây
dựng đã tăng từ 35,4% lên 41,7%, tỷ trọng khu vực nông, lâm thủy sản giảm từ 23,3%
xuống 17%. Điều này phù hợp với định hướng phát triển Việt Nam cơ bản trở thành một
nước công nghiệp vào năm 2020.
Biểu đồ 2
Về kiểm soát lạm phát, lạm phát được giữ ở mức thấp trong năm 2009. Tính chung
cả năm, lạm phát trung bình ở mức 6.88%, hoàn thành mục tiêu kiềm chế lạm phát dưới
7% của Chính phủ. Đây là một cố gắng vượt bậc của Việt Nam trong điều hành kinh tế vĩ
mô theo hướng tăng trưởng ổn định. Tuy nhiên, trong năm 2010, kiềm chế lạm phát sẽ
khó khăn hơn nhiều bởi nhiều yếu tố như sự tăng giá của các mặt hàng nguyên liệu, nhiên
liệu trên thế giới, độ trễ của chính sách tiền tệ nới lỏng trong năm 2009, cùng với đó là
nhu cầu chi tiêu của Chính Phủ và nhu cầu mở rộng sản xuất kinh doanh hậu khủng
hoảng. Do đó, lạm phát đã trở thành một trong những mối quan ngại lớn nhất đối với kinh
tế Việt Nam trong năm 2010. Thông điệp đầu năm 2010 của Thủ tướng chính phủ đã
khẳng định mục tiêu ổn định vĩ mô, phát triển bền vững được ưu tiên hàng đầu. Với quyết
sách đó, lạm phát sẽ được kiềm chế ở mức chấp nhận được để đảm bảo tăng trưởng bền
vững. Nhiều khả năng, lạm phát trong năm 2010 sẽ được giữ ở mức dưới 10%.
Thị trường tài chính Việt Nam đang từng bước được hoàn thiện và phát triển, đã có
đóng góp nhất định trong việc điều tiết cung cầu vốn và cung cấp các phương tiện thanh
toán cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiện nay thị trường trài chính vẫn còn nhỏ bé, hoạt động
yếu kém, thông tin chưa minh bạch, vẫn chưa tạo được sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ
phân thị trường. Điều đó phần nào làm giảm đi tính hiệu quả trong việc thực thi chính
sách tài chính – tiền tệ, hạn chế khả năng giúp Chính phủ có thể linh hoạt trong thực thi
kế hoạch NSNN.
1.2. Về xã hội
GDP đầu người được cải thiện qua các năm: 639 USD/người năm 2005, 724
USD/người năm 2006, 835 USD/người năm 2007 và đến năm 2009 ước tính đạt 1066
USD/người. Mặc dù những con số trên còn khiêm tốn so với các nước trong khu vực,
song đã cho thấy quá trình chuyển biến tích cực trong việc gia tăng thu nhập của người
dân. Bên cạnh đó, số hộ giàu tăng lên đồng thời tỷ lệ hộ nghèo cũng giảm xuống đáng kể.
Việt Nam được quốc tế đánh giá cao thành công trong việc xóa đói giảm nghèo. Nhiều
chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội từ NSNN được
thực hiện hiệu quả, góp phần nâng cao đời sống vật chất của nhân dân.
Tuy nhiên, với quy mô dân số hiện tại, trong những năm tới, dân số Việt Nam mỗi
năm tăng khoảng hơn 1 triệu người, đòi hỏi Nhà nước cần quan tâm giải quyết những vấn
đề xã hội như giải quyết việc làm, giáo dục, y tế, an ninh trật tự xã hội. Mặt khác, cùng
với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, khoảng cách thu nhập giữa khu vực thành thị và
nông thôn, giữa các vùng miền và chênh lệch giàu nghèo ngày càng gia tăng. Đây cũng là
vấn đề xã hội cần giải quyết, đặt ra yêu cầu Nhà nước phải phân phối thu nhập trong các
tầng lớp dân cư, đảm bảo phát triển hài hòa giữa nông thôn và thành thị, các vùng miền,
thực hiện công bằng xã hội.
Tóm lại, mặc dù tình hình kinh tế xã hội vẫn tồn tại nhiều khó khăn và yếu kém,
nhưng đặt trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới, Việt Nam đã đạt được những
thành tựu to lớn trong ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm
an sinh xã hội, tạo điều kiện quan trọng để đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao
hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển trong những năm tới.
2. Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh phục hồi kinh tế
2.1. Thực trạng thu ngân sách
2.1.1. Hoạt động thu ngân sách trong những năm gần đây
Trong năm 2009, mặc dù bị ảnh hưởng trong những tháng đầu năm do thực hiện
miễn, giảm, giãn thuế và giá dầu thô trên thế giới giảm nhưng những tháng cuối năm nhờ
sản xuất kinh doanh trong nước phát triển, công tác hành thu đã đạt được những kết quả
đáng khích lệ. Theo tờ trình của Chính phủ, thu ngân sách Nhà nước năm 2009 đạt
442.340 tỷ đồng, vượt 13,4% (52.440 tỷ đồng) so với dự toán, tăng thêm 51.690 tỷ đồng
so với báo cáo Quốc hội tại Kỳ họp thứ 6. Trong đó, thu nội địa tăng
đồng, thu từ hoạt động xuất – nhập khẩu tăng
hem 30.006 tỷ
hem 18.664 tỷ đồng… Như vậy, chỉ trong
vòng hơn 2 tháng tính từ thời điểm báo cáo Quốc hội đến hết năm tài chính, chênh lệch
giữa số liệu ước thực hiện và số liệu thực hiện quá lớn, tới mức 51.690 tỷ đồng, tương
đương gần 3% GDP, gần bằng một nửa số bội chi ngân sách của năm 2009.
Theo như ước tính của Tổng cục Thống kê từ đầu năm đến 15/12/2009, so với dự
toán năm, các khoản thu nội địa bằng 102,5%; thu từ dầu thô bằng 86,7%; thu cân đối
ngân sách từ hoạt động XNK bằng 101,6%. Trong thu nội địa, thu từ khu vực doanh
nghiệp nhà nước bằng 106,2%; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (không kể
dầu thô) bằng 88,8%; thu thuế công, thương nghiệp và dịch vụ ngoài nhà nước bằng
- Xem thêm -