Tài liệu Bộ máy giúp việc của quốc hội và ủy ban thường vụ quốc hội

Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Phạm Thị Hồng Nhung Bộ máy giúp việc của quốc hội và ủy ban thường vụ quốc hội Luận văn thạc sĩ luật học Hà nội - 2010 Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Phạm Thị Hồng Nhung Bộ máy giúp việc của quốc hội và ủy ban thường vụ quốc hội Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 Luận văn thạc sĩ luật học Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Nguyễn Đăng Dung Hà nội - 2010 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ BỘ MÁY GIÚP VIỆC VÀ VỊ 4 TRÍ, VAI TRÒ CỦA BỘ MÁY GIÚP VIỆC 1.1. Sự cần thiết và vị trí, vai trò của bộ máy giúp việc Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội 4 1.2. Cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội qua các thời kỳ 7 1.2.1. Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội (1946 - 1960) 8 1.2.2. Văn phòng Ủy ban Thường vụ Quốc hội (1960 - 1981) 10 1.2.3. Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước (1981 - 1992) 12 1.2.4. Văn phòng Quốc hội từ năm 1992 đến nay 15 1.3. Đặc điểm của Quốc hội Việt Nam quyết định cơ cấu tổ chức và tính chất, phương thức hoạt động của bộ máy giúp việc trong thời đại mới 21 1.4. Tham khảo mô hình cơ quan giúp việc cho Quốc hội (Nghị viện) của một số nước trên thế giới 24 1.4.1. Cơ quan giúp việc cho Nghị viện Liên bang Đức 24 1.4.2. Cơ quan giúp việc cho Nghị viện Thụy Điển 29 1.4.3. Cơ quan giúp việc cho Nghị viện Nhật Bản 32 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY GIÚP VIỆC 40 QUỐC HỘI VÀ ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI 2.1. Cơ cấu tổ chức của bộ máy giúp việc (Văn phòng Quốc hội) Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong giai đoạn này 40 2.1.1. Các vụ trực tiếp giúp việc cho Hội đồng dân tộc, các Ủy 41 ban của Quốc hội 2.1.2 Các vụ trực tiếp giúp việc các Ban của Ủy ban Thường vụ 43 Quốc hội 2.1.3. Các vụ, đơn vị phục vụ chung 45 2.1.4. Mối quan hệ phối hợp công tác giữa các đơn vị trong Văn 49 phòng Quốc hội 2.2. Thực trạng hoạt động của Văn phòng Quốc hội trong những 52 năm gần đây 2.2.1. Thực trạng hoạt động 2.2.1.1. Trong lĩnh vực nghiên cứu, tham mưu, tổng hợp cho Quốc 52 52 hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội 2.2.1.2. Giúp việc cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội 55 đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong lĩnh vực giám sát 2.2.1.3. Tham mưu cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội 58 trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước 2.2.1.4. Phục các công tác khác của Quốc hội như bầu cử, công tác 60 đối ngoại, công tác dân nguyện… và các công tác khác thuộc lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ theo chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội 2.2.2. Đánh giá khái quát thực trạng hoạt động của Văn phòng 66 Quốc hội 2.2.2.1. Những mặt được 66 2.2.2.2. Những hạn chế cần khắc phục 67 2.2.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập 69 Chương 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM ĐỔI MỚI VÀ HOÀN 70 THIỆN BỘ MÁY GIÚP VIỆC QUỐC HỘI VÀ ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI 3.1. Một số yêu cầu đặt ra đối với bộ máy giúp việc nhằm đạt hiệu quả cao trong công tác phục vụ các hoạt động của Quốc hội, 70 các cơ quan của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội 3.2. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện bộ máy giúp việc 71 3.2.1. Từ mô hình cơ quan giúp việc của Quốc hội một số nước tham chiếu đến bộ máy giúp việc của Quốc hội nước ta 71 3.2.2. Đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện bộ máy giúp việc 74 KẾT LUẬN 81 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 83 PHỤ LỤC 88 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong những năm qua, hoạt động của Quốc hội nói chung và các cơ quan của Quốc hội đã đạt được nhiều thành tựu khởi sắc đáng trân trọng trên tất cả các lĩnh vực hoạt động như lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Vai trò và vị trí của Quốc hội Việt Nam trên các diễn đàn liên Nghị viện song phương và đa phương ngày càng được củng cố và tăng cường. Có được kết quả đó, bên cạnh những yếu tố chủ quan và khách quan khác, đặc biệt có sự đóng góp hiệu quả và tích cực của Văn phòng Quốc hội. - cơ quan tham mưu, giúp việc cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Nhận thức được tầm quan trọng về tính chất tham mưu, giúp việc của Văn phòng Quốc hội đối với Quốc hội cũng như mong muốn đóng góp một phần nhỏ kiến nghị của bản thân - một công chức Văn phòng Quốc hội - vào việc củng cố, hoàn thiện cơ quan giúp việc này, tác giả xin chọn đề tài "Bộ máy giúp việc của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội" làm khóa luận tốt nghiệp thạc sĩ Luật học chuyên ngành Lý luận và lịch sử về Nhà nước và pháp luật. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Xuất phát từ yêu cầu nâng cao chất lượng phục vụ hoạt động của Quốc hội và các cơ quan Quốc hội, bộ máy tham mưu, giúp việc rất cần được tăng cường năng lực để đáp ứng yêu cầu trong thời kỳ mới. Xuất phát từ những yêu cầu trong việc tiếp tục đẩy mạnh hơn nữa công cuộc đổi mới toàn diện đất nước nói chung và cơ quan lập pháp nói riêng, trong thời gian tới, Quốc hội của chúng ta sẽ không ngừng được tăng cường với việc nâng cao số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách, thành lập mới một số cơ quan chuyên môn, tăng cường hơn nữa tính dân chủ và tính đại diện trong hoạt động của Quốc hội…. Cùng với đó là yêu cầu bức thiết về việc hoàn thiện bộ máy giúp 1 việc cho Quốc hội, đảm bảo thực hiện đúng, đủ và hiệu quả chức năng nhiệm vụ của mình. Thời gian gần đây cũng có không ít bài viết cũng như Hội thảo về việc tăng cường năng lực của bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội như Hội thảo "Tăng cường năng lực bộ máy giúp việc Quốc hội trong thời kỳ mới" tổ chức tại Hải phòng năm 2006, hoặc Hội thảo "Tổ chức và hoạt động của Văn phòng Quốc hội: thực trạng và kiến nghị" tổ chức vào tháng 7/2009 tại Hà Tĩnh. Gần đây nhất, Viện Nghiên cứu lập pháp - Ủy ban Thường vụ Quốc hội phối hợp với Tổ chức Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) tổ chức Hội thảo "Vị trí, vai trò của QH và bộ máy giúp việc QH trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước" tổ chức vào tháng 8/2009. Tuy nhiên đến nay vẫn chưa có một công trình chuyên khảo nào mang tính khái quát toàn diện về hệ thống giúp việc cho Quốc hội từ sơ khai cho đến nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn - Mục đích: Nhằm đưa ra định hướng đổi mới và hoàn thiện cơ cấu tổ chức cũng như chức năng tham mưu, trợ giúp của bộ máy giúp việc Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội - Nhiệm vụ: Nghiên cứu cơ sở lý luận của việc hình thành và phát triển của bộ máy giúp việc qua các thời kỳ Nghiên cứu cơ sở thực tiễn cũng như đánh giá thực trạng hoạt động của bộ máy giúp việc hiện nay Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn cùng với thực trạng hoạt động của bộ máy giúp việc, đưa ra một số kiến nghị góp phần vào việc hoàn thiện bộ máy giúp việc 4. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu của luận văn Đề tài có nội dung xoay quanh vấn đề về bộ máy giúp việc Quốc hội một cơ quan nhà nước với chức năng, nhiệm vụ đặc thù nên tác giả qua phân tích và tổng hợp các dữ liệu để xây dựng luận văn với nội dung tìm hiểu bộ 2 máy giúp việc Quốc hội từ khi ra đời cho đến nay. Từ đó nghiên cứu thực trạng và hiệu quả hoạt động của bộ máy giúp việc này, tìm ra những mặt đã đạt được, những hạn chế tồn tại và đưa ra một số kiến nghị có thể phần nào hữu ích đối với việc kiện toàn bộ máy giúp việc của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong giai đoạn tới. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, các nguyên tắc của lý luận về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng về Nhà nước, pháp luật trong thời kỳ đổi mới. Đề tài sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp thống kê, phân tích các thông tin tư liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu, phương pháp rà soát, tập hợp, tổng hợp, đối chiếu... 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Sự cần thiết phải có bộ máy giúp việc và vị trí, vai trò của bộ máy giúp việc. Chương 2: Thực trạng hoạt động của bộ máy giúp việc Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội hiện nay. Chương 3: Một số kiến nghị nhằm đổi mới và hoàn thiện bộ máy giúp việc Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. 3 Chương 1 SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ BỘ MÁY GIÖP VIỆC VÀ VỊ TRÍ, VAI TRÕ CỦA BỘ MÁY GIÖP VIỆC 1.1. SỰ CẦN THIẾT VÀ VỊ TRÍ, VAI TRÕ CỦA BỘ MÁY GIÖP VIỆC QUỐC HỘI VÀ ỦY BAN THƢỜNG VỤ QUỐC HỘI Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì Quốc hội có một vị trí, vai trò rất quan trọng trong bộ máy Nhà nước, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến và lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Quốc hội đã thành lập Ủy ban Thường vụ Quốc hội - là cơ quan thường trực của Quốc hội và thành lập Hội đồng dân tộc, các Ủy ban - là các cơ quan tham mưu của Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật, giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Đồng thời, Quốc hội còn giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức bộ máy giúp việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; quy định tổ chức, nhiệm vụ của các cơ quan giúp việc. Trên cơ sở quy định này của pháp luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thành lập Văn phòng Quốc hội và một số cơ quan khác. Trong những năm qua, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Văn phòng Quốc hội luôn luôn được đổi mới, hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu tham mưu, phục vụ các hoạt động của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Văn phòng Quốc hội đã tham mưu, phục vụ Quốc hội ban hành hàng trăm luật, nghị quyết; tham mưu, phục vụ Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nhiều pháp lệnh, nghị quyết nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, 4 xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại v.v… Số lượng các văn bản pháp luật được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Hội đồng Nhà nước) ban hành ngày càng tăng. Trong mỗi nhiệm kỳ Quốc hội khóa 2, 3, 4, 5 Quốc hội chỉ ban hành từ 1 đến 6 luật và Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua một số pháp lệnh, thì từ năm 1986 (Từ khi Nhà nước ta tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước) đến nay số lượng luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban thờng vụ Quốc hội ban hành tăng lên rõ rệt. Cụ thể là, nhiệm kỳ Quốc hội khóa VIII đã ban hành Hiến pháp 1992, 31 luật, bộ luật và Hội đồng Nhà nước ban hành 42 pháp lệnh. Nhiệm kỳ Quốc hội khóa IX đã ban hành 41 luật, bộ luật và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành 43 pháp lệnh. Nhiệm kỳ Quốc hội khóa X đã ban hành 35 luật, bộ luật và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 43 pháp lệnh. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI đã ban hành được 84 luật, bộ luật và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 35 pháp lệnh, đặc biệt là riêng năm 2005 Quốc hội đã ban hành được 29 luật, bộ luật. Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII đến nay, mỗi năm Quốc hội ban hành từ 22 đến 24 luật, bộ luật và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành một số pháp lệnh. Văn phòng Quốc hội còn tham mưu, phục vụ Quốc hội ban hành nhiều nghị quyết, quyết định nhiều vấn đề quan trọng của đất nước và tiến hành giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết cũng như giám sát các hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Có thể nói rằng tổ chức, hoạt động của Văn phòng Quốc hội luôn được đổi mới góp phần quan trọng vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, Quốc hội phải thực hiện một khối lượng công việc rất lớn và phức tạp. Để hoàn thành nhiệm vụ, Quốc hội phải sử dụng một số lượng đông đảo đội ngũ các cán bộ, chuyên viên, chuyên gia, thư ký. Đội ngũ này được tổ chức thành bộ máy giúp việc Quốc hội. Mặc dù bộ máy giúp việc không thông qua bất cứ quyết định nào trên danh nghĩa Quốc hội hoặc cơ quan của Quốc hội, nhưng nó lại 5 đóng vai trò chính trong việc soạn thảo nhiều quyết định quan trọng của Quốc hội. Thực tiễn phát triển của chế độ đại nghị ở các nước cũng cho thấy hoạt động của nghị viện không thể thiếu sự trợ giúp của một bộ máy giúp việc chuyên nghiệp. Chính hoạt động mang tính chất chuyên nghiệp của bộ máy giúp việc nghị viện là điều kiện quan trọng bảo đảm cho hiệu quả hoạt động của đại biểu - nhất là trong điều kiện phần lớn đại biểu Quốc hội nước ta hoạt động kiêm nhiệm, bản thân mỗi đại biểu không thể bao quát được tất cả các lĩnh vực của cuộc sống xã hội, trong khi đó lĩnh vực lập pháp bao trùm lên mọi lĩnh vực của đời sống nhà nước và xã hội. Vì vậy, đại biểu càng phải cần đến sự giúp đỡ của bộ máy giúp việc. Mặc dù có những tên gọi khác nhau như Ban thư ký, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hay Cơ quan nghiên cứu của Quốc hội, nhưng mục đích cuối cùng của bộ máy giúp việc là giúp Quốc hội bảo đảm các thủ tục và quy trình hoạt động, bảo đảm những điều kiện vật chất kỹ thuật và thông tin, nghiên cứu tốt nhất cho Quốc hội Do vị trí là một cơ quan giúp việc nên quy định về hoạt động của bộ máy giúp việc thường không được quy định ở tầm các văn bản luật mà thông thường chỉ là một chương, thậm chí một điều nhỏ trong luật. Theo ghi nhận tại Điều 92, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (được sửa đổi năm 2007) thì "Ủyban Thường vụ Quốc hội tổ chức bộ máy giúp việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Tổ chức, nhiệm vụ của các cơ quan này do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định". Trên cơ sở quy định của Luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 417/2003/UBTVQH11 quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội - bộ máy giúp việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tại Điều 1, Nghị quyết nêu rõ "Văn phòng Quốc hội là cơ quan giúp việc của Quốc hội, có chức năng nghiên cứu, tham mưu tổng hợp và tổ chức phục vụ các hoạt động của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội, 6 các Phó Chủ tịch Quốc hội; các hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Ủy ban Thường vụ Quốc hội". Và mặc dù không được quy định trong luật nhưng trên thực tế Văn phòng Quốc hội được xác định là một cơ quan cấp Bộ và chức danh Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội tương đương với chức danh Bộ trưởng của một Bộ (Bộ trưởng - Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội) Trong những năm gần đây, thực tế và những đòi hỏi phát triển của Quốc hội nước ta càng cho thấy rằng khó có thể hình dung hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và của Ủy ban Thường vụ Quốc hội mà lại thiếu sự đóng góp của bộ máy giúp việc, bởi lẽ trong quá trình thực hiện các chức năng của mình, bất kỳ Quốc hội nào cũng luôn luôn cần đến các yếu tố trợ giúp về chuyên môn, về vật chất, kỹ thuật... để các quy trình và thủ tục được tiến hành theo đúng quy định của pháp luật. Cho đến nay, Văn phòng Quốc hội là một bộ máy hành chính duy nhất được tổ chức với vai trò tham mưu, giúp việc và tổ chức phục vụ các hoạt động của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Dù đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có thay đổi theo nhiệm kỳ thì bộ máy giúp việc vẫn cần được đảm bảo tính thống nhất và ổn định trong cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội - đặc thù của một bộ máy hành chính nhà nước hoàn chỉnh với những nguyên tắc hoạt động vốn có là: chế độ thủ trưởng, mệnh lệnh và phục tùng. 1.2. CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA VĂN PHÒNG QUỐC HỘI QUA CÁC THỜI KỲ Văn phòng Quốc hội là cơ quan tham mưu, phục vụ các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, do đó việc thành lập, đổi mới tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội phụ thuộc vào việc đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Chúng ta có thể nghiên cứu quá trình hình thành, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ và các hoạt động cơ bản của Văn phòng Quốc hội qua các thời kỳ như sau. 7 1.2.1. Văn phòng Ban Thƣờng trực Quốc hội (1946 - 1960) Sau thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám, Ủy ban dân tộc giải phóng Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh làm Chủ tịch đã cải tổ thành Chính phủ lâm thời của nước Việt Nam mới. Ngày 02 tháng 9 năm 1945, tại Quảng trường Ba Đình, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thay mặt Chính phủ lâm thời đọc Bản tuyên ngôn Độc lập, tuyên bố trước quốc dân đồng bào và toàn thể thế giới nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Tuyên ngôn khẳng định: "Nước Việt Nam có quyền hưởng tự do độc lập, và sự thật đã thành một nước tự do và độc lập". Việc chính quyền cách mạng được thiết lập trong cả nước là một thuận lợi cơ bản của cách mạng nước ta trong bối cảnh lịch sử lúc đó. Chưa đầy một tuần sau ngày tuyên bố độc lập, ngày 08-9-1945, chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 14-SL quy định về Tổng tuyển cử bầu Quốc hội [3, tr. 31]. Sau thắng lợi của cuộc tổng tuyển cử, tình hình chính trị nước ta có những diễn biến phức tạp mới, cuộc kháng chiến của quân và dân ta gặp nhiều khó khăn. Trước bối cảnh đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Chính phủ quyết định triệu tập họp Quốc hội. Ngày 02/03/1946, Kỳ họp thứ Nhất, Quốc hội khóa I đã khai mạc tại Nhà hát Lớn Hà Nội. Tại Kỳ họp này, Quốc hội đã thông qua danh sách và công nhận Chính phủ Liên hiệp kháng chiến do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu và quyết định bầu Ban Thường trực Quốc hội. Đây là một bước hoàn thiện và củng cố bộ máy nhà nước ở trung ương, đảm bào cho nhà nước ta có đầy đủ uy tín, hiệu lực để tổ chức nhân dân kháng chiến, kiến quốc. Để giúp Ban thường trực Quốc hội thực thi nhiệm vụ, Chính phủ đã điều động một số cán bộ, nhân viên sang phục vụ Ban Thường trực. Mặc dù lúc này chưa có văn bản pháp quy nào quy định về việc thành lập Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội và số cán bộ phục vụ còn rất ít nhưng hoạt động của Văn phòng thời kỳ này đều thiết thực, góp phần vào việc bảo đảm các điều kiện hoạt động cho Ban Thường trực Quốc hội ngay từ khi mới ra đời. Vì thế, ngày 02-3-1946 có giá trị lịch sử là ngày mở đầu truyền 8 thống hoạt động của Văn phòng Quốc hội (lúc đó là Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội) [4, tr. 26]. Sau khi Văn phòng Ban thường trực Quốc hội chính thức ra đời, Văn phòng với chức năng giúp việc cho Thường trực Quốc hội đã tích cực tham gia vào công cuộc kiến thiết đất nước, chủ động trong việc phục vụ các tiểu ban của Quốc hội. Ngoài ra Văn phòng còn phục vụ Ban Thường trực Quốc hội tiếp nhận, xem xét kỹ các đề nghị của nhân dân về xây dựng đời sống ở nông thôn rồi chuyển giao cho các cơ quan phụ trách của Chính phủ. Văn phòng còn phối hợp với các bộ, ngành trong việc hoàn thành các nhiệm vụ như cứu đói, phòng chống thiên tai, bình dân học vụ, giám sát, lập lại kỷ cương văn hóa xã hội…, đồng thời phối hợp với Văn phòng Phó Thủ tướng trong việc thi hành những phương sách thích hợp để chăm lo đời sống cho nhân dân, tăng cường đoàn kết dân tộc, xây dựng mặt trận quốc gia liên hiệp thống nhất để chống xâm lược, giữ vững chính quyền và kiến thiết đất nước. Đầu năm 1950, do nhu cầu công việc, Ban thường trực Quốc hội đã tổ chức hội nghị để chấn chỉnh lại công tác tổ chức. Hội nghị đã bầu ra một Ban Thường vụ mới để thay mặt Ban Thường trực giải quyết công việc hằng ngày và liên lạc với Chính phủ, với các đại biểu ở địa phương. Ngoài ra, trong Chương trình hoạt động của Ban Thường trực Quốc hội còn đề cập đến công tác kiện toàn nội bộ, sửa đổi nội quy và chấn chỉnh lại Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội nhằm tăng cường bộ máy và phương tiện làm việc để giúp Ban Thường trực Quốc hội và các Tiểu ban hoạt động. Để kiện toàn công tác tổ chức Văn phòng, Ban Thường trực đề nghị phải bổ nhiệm một Chánh Văn phòng đủ năng lực để điều hành công việc. Từ đây trở đi, hoạt động của Văn phòng đã đi vào nền nếp. Văn phòng Ban Thường trực có điều kiện tập trung hơn vào công tác tham mưu, giúp việc Ban Thường trực trong việc phục vụ các thành viên Ban Thường trực tham dự các phiên họp với Hội đồng Chính phủ. 9 Nhằm hoàn thiện dự thảo Hiến pháp, Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội được giao nhiệm vụ tổng hợp tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở các địa phương trên cơ sở báo cáo của các Đoàn đại biểu Quốc hội và của các bộ, ngành Trung ương; soạn thảo tài liệu, văn bản và quyết định của Ban Thường trực Quốc hội; thực hiện các công việc về hành chính, quản trị. Việc tổng hợp báo cáo và thu thập những đề nghị về việc tu chỉnh Hiến pháp của các đại biểu Quốc hội, của nhân dân gửi đến được giao cho bộ phận giúp việc trong Văn phòng phụ trách. Từ giữa năm 1950, Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội đã theo sát tình hình ở các địa phương, thông qua báo cáo của các ngành, các cấp nên đã cung cấp được nhiều thông tin cần thiết và kịp thời cho Ban Thường trực Quốc hội. Từ sau kỳ họp thứ 3 của Quốc hội khóa I, việc liên lạc giữa Ban Thường trực Quốc hội với các đại biểu Quốc hội đã thường xuyên hơn thông qua các báo cáo mà đại biểu gửi tới. Văn phòng đã nghiên cứu các báo cáo rồi đề xuất ý kiến với Ban Thường trực Quốc hội, đồng thời truyền đạt ý kiến của Ban Thường trực đến các đại biểu Quốc hội. Văn phòng là đầu mối giúp Ban Thường trực Quốc hội kịp thời nắm bắt tình hình thực tế ở địa phương và duy trì mối quan hệ giữa Ban Thường trực Quốc hội với Phòng liên lạc của các đại biểu Quốc hội ở các Liên khu. Căn cứ vào quyền hạn và nhiệm vụ của Ban Thường trực Quốc hội, Văn phòng lại bổ sung thêm nhiều nhiệm vụ mới. Vì vậy, việc kiện toàn tổ chức bộ máy phục vụ đã được lãnh đạo Văn phòng quan tâm trực tiếp chỉ đạo. Những năm 1946 - 1960 là chặng đường phát triển đầu tiên của Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội, công tác Văn phòng ngày càng nhiều với quy mô và yêu cầu chất lượng công việc ngày càng cao, nhiệm vụ của Văn phòng đã được cụ thể hóa và phân công theo các mảng công việc cũng như lề lối làm việc của Văn phòng đã có những chuyển biến tích cực và ngày càng ổn định. 1.2.2. Văn phòng Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội (1960 - 1981) Ngày 08/5/1960, cuộc Bầu cử Quốc hội khóa II đã diễn ra sôi nổi và thành công tốt đẹp. So với Hiến pháp năm 1946, Ủy ban Thường vụ Quốc hội 10 có nhiều quyền hạn mới mà trước đây Ban Thường trực không có. Việc tăng quyền hạn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đặt ra yêu cầu phải đổi mới bộ máy của cơ quan giúp việc Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ cách mạng thời kỳ mới, tăng cường pháp chế của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa II đã thảo luận và thông qua Luật Tổ chức Quốc hội. Điều 25 quy định: "Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức Văn phòng và cơ quan giúp việc cần thiết đặt dưới sự lãnh đạo của Tổng Thư ký Ủy ban Thường vụ Quốc hội". Căn cứ vào điều luật, ngày 16/01/1962, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 87NQ/TVQH về việc thành lập Văn phòng Ủy ban Thường vụ Quốc hội và quy định tổ chức của Văn phòng. Nghị quyết nêu rõ: "Văn phòng Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan giúp việc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, có trách nhiệm phục vụ Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoạt động theo quyền hạn và nhiệm vụ ghi trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội" [17]. Là cơ quan giúp việc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Văn phòng có chức năng vừa làm công tác tham mưu, vừa phục vụ trực tiếp cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội. Chức năng đó được thể hiện trong những nhiệm vụ chủ yếu liên quan đến công tác phục vụ, nghiên cứu và quản lý công việc hành chính như: phục vụ các cuộc họp của Quốc hội; phục vụ việc liên hệ giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với Hội đồng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Hội đồng nhân dân tại địa phương và các đại biểu Quốc hội; nghiên cứu các vấn đề về bầu cử Quốc hội và bầu cử Hội đồng nhân dân, phục vụ Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc chủ trì cuộc tuyển cử đại biểu Quốc hội; quản lý công tác hành chính của Quốc hội; phục vụ công tác dân nguyện và công tác đối ngoại. Ngoài các nhiệm vụ chủ yếu trên Văn phòng còn có nhiệm vụ tổ chức việc bảo vệ an toàn cho cơ quan; duy trì việc học tập chính trị, học tập văn hóa và nâng cao chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, nhân viên để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác phục vụ. So 11 với trước, tuy chức năng của Văn phòng về cơ bản không thay đổi nhưng theo Nghị quyết 87NQ/TVQH, nhiệm vụ của Văn phòng đã được xác định cụ thể. Đó là cơ sở pháp lý để lãnh đạo Văn phòng quy định chức năng, nhiệm vụ cho các Vụ, đơn vị trong Văn phòng. Nhìn chung, tổ chức, biên chế của bộ máy giúp việc của Quốc hội thời kỳ 1960 - 1981 tương đối gọn nhẹ, chỉ gồm một số ít cán bộ, công chức. Chức năng, nhiệm vụ của bộ máy giúp việc của Quốc hội trong thời gian này cũng rất đơn giản, chủ yếu phục vụ các kỳ họp Quốc hội, hoạt động của Ban thường trực Quốc hội, các tiểu ban về dự án luật và một số hoạt động khác. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy giúp việc của Quốc hội, các cơ quan Quốc hội từng bước được đổi mới, kiện toàn để đáp ứng yêu cầu tham mưu, phục vụ các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan Quốc hội ngày càng được tăng cường, mở rộng. 1.2.3. Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nƣớc (1981 - 1992) Giữa năm 1981, trong bối cảnh đất nước đang gặp khó khăn về kinh tế, xã hội, cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa VII đã được tổ chức thành công. Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Điều 56 của Luật quy định: Hội đồng nhà nước tổ chức Văn phòng để giúp việc Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Để có cơ sở pháp lý quy định chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Nghị quyết số 01NQ/HĐNN7 ngày 06/7/1981 quy định về tổ chức, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Điều 1 của Nghị quyết nêu rõ: "Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước là cơ quan giúp việc Quốc hội và Hội đồng Nhà nước, có trách nhiệm phục vụ mọi hoạt động của Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội, các Hội đồng và Ủy ban của Quốc hội". Theo tinh thần của Nghị quyết, Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước vừa là cơ quan tham mưu, phục vụ Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, 12 vừa quản lý công tác tổ chức của Văn phòng. Để thực hiện các nhiệm vụ do Quốc hội và Hội đồng Nhà nước giao, Văn phòng đã xây dựng đề án kiện toàn lại cơ cấu cho phù hợp với yêu cầu thực tế, sắp xếp lại tổ chức bộ máy, bổ sung, tăng cường cán bộ cho các bộ phận công tác, đẩy mạnh việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cả về lý luận chính trị, cả về nghiệp vụ chuyên môn. Với ý thức làm tốt công tác tham mưu, giúp việc Quốc hội và Hội đồng Nhà nước, trong những năm từ 1987 đến 1992, Văn phòng đã phục vụ có kết quả nhiệm kỳ của Quốc hội khóa VIII, trong đó tập trung chủ yếu vào việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Văn phòng được quy định tại Nghị quyết số 01NQ/HĐNN7 của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước và Quy chế công tác tháng 10-1984 của Văn phòng. Từ sau năm 1985, do yêu cầu của công tác phục vụ, Văn phòng đã thực hiện việc chia tách và thành lập thêm một số vụ, đơn vị; đồng thời ban hành quy định về mối quan hệ công tác giữa các vụ, đơn vị trong Văn phòng. Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước đã tiến hành thảo luận về cải tiến tổ chức bộ máy và hoạt động của Văn phòng nhằm phục vụ sự đổi mới hoạt động của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước và Hội đồng nhân dân các cấp. Chức danh Tổng thư ký Hội đồng Nhà nước (Tương tự như Tổng thư ký Ủy ban Thường vụ Quốc hội thời kỳ trước đây) vẫn được duy trì song song với chức danh Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, nhưng do một người nắm giữ tới tháng 12/1987 thì được tách ra độc lập do hai người đảm nhiệm. Bên cạnh Tổng thư ký Hội đồng Nhà nước đã bổ nhiệm một Ủy viên Hội đồng Nhà nước giữ chức vụ Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Văn phòng được tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, các vụ chuyên môn có Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Chủ nhiệm Văn phòng và có chức năng, nhiệm vụ khá độc lập. Căn cứ vào kết quả của các cuộc thảo luận tại Văn phòng, Chủ nhiệm Văn phòng đã ban hành các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nền nếp làm việc của các Vụ, đơn vị trong Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Đầu năm 1990, Văn phòng tiếp tục kiện toàn một bước tổ 13 chức của cơ quan, tăng cường thêm cán bộ có năng lực cho một số đơn vị đang thực sự thiếu người làm việc, đồng thời, sửa đổi, bổ sung Quy chế công tác của Văn phòng… Điều đáng lưu ý là về mô hình tổ chức Văn phòng trong giai đoạn này là Quốc hội đã bắt đầu có những đổi mới quan trọng, về cơ cấu, tổ chức. Bên cạnh Hội đồng Nhà nước là cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của Quốc hội thì còn có một số Ủy ban của Quốc hội bắt đầu hình thành bộ phận Thường trực Ủy ban làm việc theo chế độ chuyên trách tại Quốc hội như Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Kinh tế - Ngân sách. Các vụ chuyên môn của Quốc hội như Vụ Pháp luật, Vụ Hội đồng và các Ủy ban có nhiệm vụ trực tiếp tham mưu phục vụ hoạt động của các Ủy ban. Toàn bộ cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ cũng như tổ chức cán bộ của các vụ này do Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước quy định, lãnh đạo, chỉ đạo và điều hành để đáp ứng yêu cầu phục vụ chuyên môn cho các Ủy ban. Tuy nhiên, tới giữa nhiệm kỳ Quốc hội khóa VIII, với việc hình thành bộ phận thường trực của một số Ủy ban của Quốc hội, thì công việc của các vụ chuyên môn thuộc Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước không còn thuần túy do Chủ nhiệm Văn phòng chỉ đạo nữa, mà còn chịu sự chỉ đạo, điều hành của Chủ nhiệm, Thường trực Ủy ban của Quốc hội. Như vậy, với sự xuất hiện của đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại một số Ủy ban của Quốc hội thì mô hình tổ chức bộ máy tham mưu phục vụ Quốc hội nói chung và phục vụ Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội nói riêng bắt đầu đặt ra vấn đề cần được nghiên cứu hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu mới về tổ chức, hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Bên cạnh sự chỉ đạo, lãnh đạo toàn diện của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước đối với các vụ chuyên môn phục vụ các Ủy ban của Quốc hội về các mặt chuyên môn, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bố trí phân công công tác cán bộ… thì tại các vụ này đã bắt đầu xuất hiện cùng một lúc chịu sự chỉ đạo, phân công công tác song trùng của Chủ nhiệm và 14 Thường trực Ủy ban. Ranh giới phạm vi chỉ đạo, điều hành của Chủ nhiệm Văn phòng và Thường trực Ủy ban đối với vụ chuyên môn trong giai đoạn này là không rõ ràng và do đó đã xuất hiện một số trường hợp lãnh đạo Văn phòng thì phân công cho cán bộ của Vụ chuyên môn công việc này nhưng Thường trực Ủy ban lại phân công công việc khác. Tính không thống nhất trong chỉ đạo các vụ chuyên môn phục vụ các Ủy ban của Quốc hội bắt đầu xuất hiện. Trải qua hai nhiệm kỳ Quốc hội khóa VII và khóa VIII, mặc dù tình hình thế giới diễn biến phức tạp, kinh tế của đất nước gặp nhiều khó khăn nhưng Văn phòng đã có nhiều tiến bộ cả về nội dung, phương thức phục vụ; quan tâm đến việc xây dựng nội bộ cơ quan, thực hiện sắp xếp, cải tiến bộ máy làm việc; chăm lo đời sống cán bộ, công nhân, viên chức và đã đạt hiệu quả công tác tốt, nhất là qua các kỳ họp Quốc hội và các phiên họp Hội đồng Nhà nước, góp phần tích cực vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban Thường trực của Quốc hội. 1.2.4. Văn phòng Quốc hội từ năm 1992 đến nay Hiến pháp năm 1992 được Quốc hội khóa VIII nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 15/4/1992 đã có những quy định quan trọng về đổi mới tổ chức bộ mày nhà nước. Theo đó, chế định Hội đồng Nhà nước là "Cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, Chủ tịch tập thể của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" bị bãi bỏ, thay vào đó là việc lập lại chế định Chủ tịch nước là "Người đứng đầu nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại" và Ủy ban Thường vụ Quốc hội là "cơ quan thường trực của Quốc hội ". Trên cơ sở đó, ngày 17 - 10 - 1992, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 02NQ/UBTVQH19 quy định về tổ chức, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan giúp việc, đáp ứng yêu cầu đổi 15