Tài liệu Bình luận về các điều kiện chi ngân sách nhà nước (qui định pháp luật và thực tiễn áp dụng)

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- A – MỞ BÀI Như chúng ta đã biết , sự ra đời và tồn tại của nhà nước và sự xuất hiện của nền sản xuất hàng hóa bao giờ cũng gắn liền với sự ra đời và tồn tại của ngân sách nhà nước. Đó là hệ thống các mối quan hệ kinh tế phát sinh giữa nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế thông qua quá trình hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung quan trọng nhất của nhà nước nhằm đáp ứng cho việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước về mọi mặt. Ngân sách nhà nước cũng đã trở thành công cụ quan trọng nhất được nhà nước sử dụng để khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, huy động nguồn tài chính, điều tiết vĩ mô nền kinh tế, cũng như điều tiết thu nhập nhằm đảm bảo công bằng xã hội. Những việc đó được thực hiện thông qua hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước. Thu để định hướng đầu tư , kích thích hoặc hạn chế sản xuất,kinh doanh…chi để nâng cao chất lượng y tế, giáo dục, nâng cao đời sống nhân dân…Tuy nhiên trong điều kiện ngân sách nhà nước còn eo hẹp ,thì việc thu, chi ngân sách thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm , tránh được tình trạng thất thoát, thâm hụt ngân sách luôn là bài toán khó đặt ra cho nhà nước ta. Chi ngân sách phải được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Mọi khoản chi ngân sách phải phù hợp với các quy định của pháp luật về các điều kiện chi ngân sách. Với mục đích đi sâu tìm hiểu về các điều kiện chi ngân sách nhà nước cũng như thực trạng áp dụng các quy định đó trong quá trình chi ngân sách của nước ta, em xin được lựa chọn Đề tài số 06 : Bình luận về các điều kiện chi ngân sách nhà nước (qui định pháp luật và thực tiễn áp dụng). Trong quá trình làm bài tập thể nhóm đã cố gắng nhiều, song với trình độ hiểu biết vấn đề còn hạn chế nên bài viết khó thể tránh khỏi những thiếu sót. Bởi vậy, chúng em rất mong có thể nhận được sự đóng góp ý kiến từ phía thầy cô cũng như các bạn để bài làm của chúng em được hoàn thiện hơn. Em xin chân thành cảm ơn ! B – NỘI DUNG I. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước được coi là một hiện tượng kinh tế - xã hội gắn liền với Nhà nước và mang tính lịch sử. Nói đến ngân sách nhà nước là đề cập đến hai loại hình hoạt động tài chính cơ bản của Nhà nước, đó là hoạt động thu ngân sách và hoạt động chi ngân sách. Chi ngân sách nhà nước là một bộ phận trong cơ cấu NSNN. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì chi NSNN là hoạt động của cơ quan NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 1 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- nhà nước có thẩm quyền phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước. Mục đích của chi NSNN là thực hiện chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Chi NSNN là nội dung của chấp hành ngân sách nhà nước nên thuộc trách nhiệm và quyền hạn của hệ thống cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước các cấp. Căn cứ để thực hiện chi ngân sách nhà nước là dự toán ngân sách hàng năm, quy định của pháp luật và định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách. Nếu hoạt động thu ngân sách nhà nước là nhằm thu hút các nguồn vốn tiền tệ để hình thành nên quỹ ngân sách nhà nước thì chi ngân sách nhà nước là chu trình phân phối, sử dụng các nguồn vốn tiền tệ đã được tập trung vào quỹ tiền tệ đó. Do hoạt động thu ngân sách nhà nước vừa là tiền đề, vừa là cơ sở thực hiện hoạt động chi ngân sách nhà nước nên phạm vi và quy mô của hoạt động chi ngân sách nhà nước phụ thuộc một phần vào kết quả của hoạt động thu ngân sách nhà nước. Luật ngân sách nhà nước 2002 cũng đã đưa ra khái niệm chi ngân sách nhà nước nhưng ở dạng liệt kê, tại Khoản 2 Điều 2. Theo đó, chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Khái niệm trên đã chỉ ra một cách khá đầy đủ những nội dung chi cơ bản, mang tính then chốt cho việc đảm bảo các hoạt động của bộ máy nhà nước, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau. Như vậy, ta có thể hiểu chi ngân sách nhà nước là phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước theo dự toán ngân sách đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà nước. Chi ngân sách nhà nước là một nội dung quan trọng cơ cấu nên đạo luật thường niên ngân sách nhà nước. Vậy chi ngân sách nhà nước mang những đặc điểm gì? 2. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước Dựa trên những khái niệm về chi ngân sách nhà nước đã được đưa ra, ta có thể thấy chi ngân sách nhà nước mang những đặc điểm sau: - Chi ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước, hoạt động này chỉ có thể thực hiện trên cơ sở quy định pháp luật và dự toán ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Nội dung chi ngân sách phải nằm trong bản dự toán ngân sách hàng năm. Bản dự toán ngân sách này do Quốc hội thông qua. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định tổng số chi NSNN bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, tổng số chi và mức chi từng lĩnh vực… Chi ngân sách là một nội dung quan trọng quyết định đến hiệu quả NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 2 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- quản lý Nhà nước của bộ máy nhà nước vì vậy nó phải được thông qua theo nguyên tắc tập thể, tập trung trí tuệ tập thể và qua một quy trình luật định nghiêm ngặt. Trước tiên, Thủ tướng Chính phủ quyết định lập dự toán NSNN năm sau, trong đó có nội dung chi ngân sách. Căn cứ vào quyết định đó, Bộ Tài chính ra quyết định hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán NSNN…Trên cơ sở quyết định của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ tài chính, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trong việc thu chi phải tổ chức lập dự toán ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý cấp trên xem xét, tổng hợp báo cáo cơ quan tài chính cùng cấp. UBND cấp tỉnh lập dự toán ngân sách địa phương báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ tài chính và các cơ quan có liên quan để tổng hợp, lập dự toán NSNN trình Chính phủ. Chính phủ trình Quốc hội bản dự toán đó. Quốc hội xem xét và quyết định. Trong quy trình trên, còn một chủ thể nữa đó là Hội đồng nhân dân được giao quyền quyết định dự toán chi ngân sách địa phương và quyền quyết định phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy, mọi hoạt động chi ngân sách phải được thực hiện trên cơ sở dự toán do Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp quyết định. - Chi ngân sách nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể quyền lực gồm hai nhóm: + Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước. Đó là các cơ quan đại diện cho nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan tới việc xuất quỹ NSNN cho các mục tiêu đã được phê duyệt. Nhóm chủ thể này gồm Bộ tài chính, Sở tài chính – vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Phòng tài chính quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố, Sở kế hoạch và đầu tư và Kho bạc nhà nước. + Nhóm chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước. Đây là nhóm chủ thể được hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước để trang trải các chi phí trong quá trình thực hiện hoạt động của mình. Nhóm chủ thể này rất đa dạng nhưng có thể phân thành ba loại chủ yếu gồm: • Các cơ quan nhà nước, kể cả các cơ quan hành chính thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính. • Các đơn vị, kể cả đơn vị sự nghiệp có thu. • Các chủ dự án sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước. - Mục tiêu cơ bản của chi ngân sách nhà nước là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho sự hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm cho nhà nước thực hiện được chức năng và nhiệm vụ của mình. Chi ngân sách nhà nước luôn gắn liền với bộ máy nhà NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 3 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- nước. Nhà nước thông qua hoạt động chi ngân sách đảm bảo hoạt động của mình trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng. Ngoài ra, thông qua việc thể chế hóa bằng pháp luật đối với hoạt động chi ngân sách, Nhà nước còn hướng đến những mục tiêu khác, trong đó bao gồm mục tiêu quản lý hiệu quả việc sử dụng công quỹ và tăng cường kỷ luật ngân sách, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về ngân sách nói chung và pháp luật về chi ngân sách nói riêng, góp phần hạn chế tình trạng tham hang, lãng phí tài sản nhà nước. 3. Phân loại chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước gồm nhiều loại: chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật (Khoản 2 Điều 2 Luật NSNN 2002). Tuy nhiên, nếu căn cứ vào tiêu chí mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi ngân sách nhà nước thì ta có thể phân chia các khoản chi NSNN thành hai loại: - Chi đầu tư phát triển: là khoản chi phản ánh việc Nhà nước sử dụng một bộ phận ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất nhằm bảo đảm thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. Đây là khoản chi mang tính tích lũy. Theo Khoản 1 Điều 3 NĐ 60/2003/NĐ-CP thì các khoản chi được xếp vào loại chi đầu tư phát triển gồm: chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức tài chính Nhà nước; chi bổ sung dự trữ nhà nước; chi đầu tư phát triển thuộc các mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước…Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo cấp đủ và đúng tiến độ thực hiện trong phạm vi dự toán được giao. - Chi thường xuyên: là khoản chi nhằm thực hiện nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý các mặt của đời sống xã hội. Đây là những khoản chi mang tính ổn định, định kỳ, lặp đi lặp lại và là khoản chi mang tính tiêu dùng, vì vậy nó không có tính tích lũy. Những khoản chi này gồm: chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi cho hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế; chi cho quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội…Chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm để chi. Ngoài ra, ta còn có thể thấy các loại chi ngân sách khác như chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ của Ngân sách trung ương cho các NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 4 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Chính phủ và tổ chức ngoài nước, chi cho vay của ngân sách trung ương, chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới… 4. Phương thức chi ngân sách nhà nước Phương thức chi ngân sách nhà nước có thể hiểu là cách thức Nhà nước sử dụng để chuyển giao nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước cho các chủ thể thụ hưởng ngân sách nhà nước. Trong pháp luật hiện hành, có hai phương thức chi ngân sách nhà nước, đó là chi theo hạn mức (theo dự toán kinh phí) và chi theo lệnh chi tiền. - Phương thức chi theo hạn mức (theo dự toán kinh phí): đây là phương thức áp dụng đối với khoản chi mà cơ quan tài chính không cấp phát trực tiếp. Đối tượng áp dụng phương thức này là các đối tượng thường xuyên sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước để thực hiện nhiệm vụ được giao, là đối tượng có quan hệ thường xuyên với ngân sách nhà nước. Do các đối tượng sử dụng thường xuyên kinh phí từ NSNN đáp ứng nhu cầu chi của đơn vị là phổ biến nên phương thức chi theo hạn mức cũng được áp dụng rộng rãi. Trình tự thực hiện phương thức này như sau: Cơ quan tài chính ra hạn mức chi đối với từng đơn vị sử dụng ngân sách. Khi có nhu cầu thực tế, đại diện hợp pháp của đơn vị sử dụng ngân sách phát hành “Giấy rút dự toán NSNN” cùng các chứng từ hợp pháp yêu cầu Kho bạc Nhà nước chi trả. Kho bạc Nhà nước sau khi kiểm tra điều kiện theo quy định thực hiện chi trả cho đơn vị sử dụng ngân sách. Phương thức chi này tạo điều kiện cho Kho bạc nhà nước dễ dàng, chủ động trong quá trình kiểm soát chi, tuy nhiên cũng có thể dẫn đến tình trạng đơn vị sử dụng ngân sách không chủ động trong quá trình sử dụng kinh phí, tận hưởng dự toán đã được phân bổ. Từ đó làm hiệu quả sử dụng NSNN không cao. - Phương thức chi theo lệnh chi tiền: đây là phương thức áp dụng đối với những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách. Đối tượng áp dụng phương pháp chi này là những đối tượng không có quan hệ thường xuyên với ngân sách nhà nước trong hoạt động nhận kinh phí hoặc các khoản chi mang tính đặc thù phát sinh từng lần. Do đó, phạm vi áp dụng của phương thức này cũng hẹp hơn phương thức chi theo hạn mức. Tuy nhiên, phương thức này lại tạo được sự chủ động tối đa cho các đơn vị sử dụng ngân sách, thêm vào đó nâng cao trách nhiệm của cơ quan tài chính trong quá trình cấp phát kinh phí. Điểm mạnh này có được là nhờ trình tự thực hiện phương thức này: Cơ quan tài chính phát hành lệnh chi tiền yêu cầu Kho bạc nhà nước chi trả một số tiền cho đơn vị sử dụng ngân sách theo đúng nội dung lệnh chi. Nhận được lệnh chi tiền, Kho bạc nhà nước xuất quỹ thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách theo yêu cầu của cơ quan tài chính. NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 5 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Trên đây là những trình bày về các vấn đề khái quát liên quan đến hoạt động chi ngân sách nhà nước. Vậy, để đảm bảo cho hoạt động chi tiêu của Nhà nước được thực hiện có hiệu quả, chi ngân sách nhà nước cần đảm bảo những điều kiện gì? Pháp luật Việt Nam đã có những quy định như thế nào về những điều kiện đó? II. ĐIỀU KIỆN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH – MỘT SỐ BÌNH LUẬN 1. Sự cần thiết phải có những điều kiện luật định đối với hoạt động chi ngân sách nhà nước - Hơn bất kỳ lĩnh vực nào, chi ngân sách nhà nước luôn được xem là lĩnh vực chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Quan niệm “tiền công” là tiền không của riêng ai khiến cho các đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước đều có xu hướng chi tiêu thoải mái, lãng phí, không tính đến hiệu quả của nguồn vốn mà Nhà nước đầu tư. Điều này khiến cho Nhà nước luôn phải tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm, trong đó việc sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh hoạt động chi ngân sách là vấn đề then chốt, góp phần đảm bảo tính minh bạch, ngăn chặn tệ tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng công quỹ. - Thêm vào đó, quỹ ngân sách nhà nước hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của đông đảo quần chúng nhân dân, Nhà nước là chủ thể đại diện thay mặt nhân dân quyết định việc sử dụng cụ thể như thế nào. Vì vậy, Nhà nước phải đảm bảo làm sao sử dụng cho thật hiệu quả nguồn vốn đó, tránh để mất lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước. Công cụ hữu hiệu để đảm bảo cho hoạt động sử dụng nguồn tài chính đó chính là pháp luật. Nhà nước đã quy định những điều kiện cụ thể mà chỉ khi đáp ứng đủ những điều kiện đó, hoạt động chi ngân sách nhà nước mới được thực hiện. Những quy định này đã tạo nên một giới hạn pháp lý đối với các đối tượng sử dụng ngân sách nhà nước, đảm bảo các chủ thể này sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả nguồn tài chính do Nhà nước đầu tư. - Quy định các điều kiện chi ngân sách cụ thể góp phần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành luật của các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước, đồng thời tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính, cơ quan kho bạc có đủ căn cứ pháp lý để chấp hành chi. - Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN là mang tính chất không hoàn trả trực tiếp nên đối tượng thụ hưởng ngân sách thường có xu hướng sử dụng thiếu cân nhắc, không tính toán đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn. Vì vậy, Nhà nước phải đưa ra các điều kiện chi để đảm bảo chi đúng, chi đủ, chi hợp pháp. NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 6 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2. Các điều kiện cụ thể chi ngân sách nhà nước Các điều kiện chi ngân sách nhà nước được quy định cụ thể tại Khoản 2 Điều 5 Luật ngân sách nhà nước 2002 và Điều 51 Nghị định 60/2003/NĐ-CP. Các điều kiện cụ thể đó gồm: 2.1. Khoản chi dự định thực hiện phải có trong dự toán ngân sách được giao Như đã biết, các khoản chi NSNN được chia chủ yếu thành hai loại là chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, nhưng trong mỗi loại chi đó, các nội dung chi cụ thể là hết sức đa dạng. Sở dĩ pháp luật quy định các khoản chi ngân sách nhà nước muốn được thanh toán, chi trả phải có trong dự toán ngân sách được giao là bởi vì mọi nhu cầu chi dự kiến cho năm kế hoạch phải được xác định trong dự toán kinh phí từ cơ sở thông qua các bước xét duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ thấp đến cao. Quyết định cuối cùng cho dự toán chi ngân sách nhà nước thuộc về Quốc hội. Bởi Quốc hội là cơ quan cao nhất và duy nhất có thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách nhà nước. Chỉ sau khi dự toán chi đã được Quốc hội xét duyệt và thông qua mới trở thành căn cứ chính thức để phân bổ số chi cho mỗi ngành, mỗi cấp. Xét trên góc độ pháp lý, khoản kinh phí đã được ghi trong dự toán chi ngân sách thể hiện cam kết thanh toán của Nhà nước đối với các đơn vị sử dụng ngân sách. Dựa trên cam kết này, các đơn vị sử dụng ngân sách có quyền đòi hỏi Nhà nước phải cấp đủ cho mình số kinh phí mà Nhà nước đã cam kết với điều kiện đơn vị sử dụng ngân sách chứng minh được rằng họ có đầy đủ những điều kiện được cấp phát theo quy định của pháp luật. Đây là điều kiện thứ nhất mà khoản chi phải thỏa mãn để có thể được thanh toán. Có thể nói, đây là điều kiện “ở cấp trung ương” đối với các khoản chi. Bởi nó quy định khoản chi đó phải nằm trong dự toán ngân sách- đạo luật ngân sách thường niên mà chỉ cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội có quyền thông qua. Quy định này đưa ra đảm bảo các khoản dự định chi sẽ phù hợp với tổng thể các khoản chi khác, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước đề ra trong năm ngân sách. Tuy nhiên, điều kiện này cũng có những ngoại lệ của nó. Ngoại lệ thứ nhất là trường hợp đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thì cơ quan tài chính các cấp được phép tạm cấp kinh phí cho các nhu cầu không thể trì hoãn được cho tới khi dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách được quyết định. Đây có thể coi là phương án bổ sung mà luật đưa ra cho các chủ thể sử dụng ngân sách áp dụng, tạo sự linh hoạt trong hoạt động của các chủ thể đó khi chưa có dự toán ngân sách, đảm bảo ứng phó kịp thời với các trường hợp xảy ra ngoài dự kiến, đảm bảo thực hiện chức NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 7 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- năng, nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên các chủ thể được tạm cấp kinh phí phải đảm bảo hoàn trả ngay khi dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách được quyết định, nguồn vốn đã được chuyển về. Đây là quy định thể hiện sự linh hoạt của các nhà làm luật, tạo điều kiện để việc thực hiện nhiệm vụ của các đối tượng thụ hưởng ngân sách không bị gián đoạn. Ngoại lệ thứ hai là trong quá trình chấp hành ngân sách nhà nước, có sự thay đổi về thu chi, khoản chi từ nguồn tăng thu so với dự toán được giao và từ nguồn dự phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Nguồn tăng thu là nguồn thu phát sinh tăng thêm, nằm ngoài dự toán ngân sách vì vậy chi từ khoản này cũng không thể nằm trong dự toán ngân sách. Chi từ nguồn tăng thu ở cấp ngân sách nào sẽ do cơ quan có thẩm quyền của cấp ngân sách đó quyết định. Số tăng thu này sẽ được sử dụng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng chi đầu tư phát triển, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách. Còn các khoản chi từ nguồn dự phòng ngân sách được sử dụng trong trường hợp có nhu cầu chi đột xuất ngoài dự toán ngân sách. Khoản chi ngoài dự toán này sẽ giúp giải quyết kịp thời vấn đề phát sinh đột xuất ngoài dự kiến. Trên đây là điều kiện thứ nhất của chi ngân sách nhà nước, là điều kiện cốt lõi, đầu tiên mà các khoản chi cần thỏa mãn để có thể được thanh toán, cấp phát. 2.2. Khoản chi dự định thực hiện phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quyết định Đây là điều kiện thứ hai mà một khoản chi cần đáp ứng để có thể được thanh toán. Không chỉ cần nằm trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, khoản chi dự định thực hiện phải nằm trong phạm vi chế độ, tiêu chuẩn, định mức đã được quy định bởi cấp có thẩm quyền. Mỗi lĩnh vực chi mang một điểm đặc thù lĩnh vực khác nhau vì vậy không thể có một tỷ lệ chi dự toán chi chung cho tất cả các lĩnh vực. Mỗi lĩnh vực được quy định một chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi khác nhau. Ví dụ, từ năm 2001 đến nay, hàng năm, Nhà nước dành 2% tổng chi ngân sách để đầu tư cho khoa học – công nghệ. Đối với lĩnh vực giáo dục, Nhà nước dành 20% tổng ngân sách nhà nước. Các định mức, tiêu chuẩn, chế độ được ban hành cho những lĩnh vực chi khác nhau này do Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Bộ trưởng Bộ tài chính, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Cụ thể như sau: Chính phủ quy định chế độ chi quan trọng, phạm vi ảnh hưởng rộng như chế độ tiền lương, trợ cấp xã hội, chế độ đối với người có công với cách mạng… Thủ tướng chính phủ quy định chế độ, định mức thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước. Bộ trưởng bộ tài chính quy định chế độ, định mức áp dụng đối với các ngành, lĩnh vực. Ủy ban nhân dân tỉnh quy định một số khoản chi mang tính đặc thù ở địa phương. Quy định này đặt ra một giới hạn cho các NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 8 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- khoản chi dự định thực hiện, phải nằm trong định mức đã được quy định trong dự toán. Bởi các chủ thể lập dự toán ngân sách nhà nước khi đưa ra bản dự toán với những khoản phân bổ ngân sách đã tính toán rất kỹ đến đặc thù từng lĩnh vực chi, và hơn thế là chiến lược kinh tế - xã hội đã được hoạch định. Vì vậy, các khoản chi phải phù hợp với chiến lược kinh tế - xã hội đã được xây dựng. Tuy nhiên, việc quy định định mức cho các khoản chi ngân sách có thể làm giảm tính chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách, hơn nữa có thể làm xuất hiện tình trạng các đơn vị sử dụng ngân sách cố chi cho hết số ngân sách đã được phân bổ, không quan tâm đến hiệu quả của khoản chi đó. Hơn nữa, các nhà lập dự toán ngân sách cần bám sát điều kiện kinh tế xã hội tại từng thời điểm để đưa ra những tiêu chuẩn, định mức, chế độ phù hợp. 2.3. Khoản chi dự định thực hiện phải được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi Đây có thể coi là điều kiện đủ để một khoản chi có thể được thực hiện. Một khoản chi đã nằm trong dự toán ngân sách nhà nước, đã đúng với chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quyết định nhưng nếu không được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi thì khoản chi đó cũng không thể được thực hiện. Chỉ người đại diện theo pháp luật và người đại diện theo ủy quyền mới được phép quyết định chi. Quy định này của luật đảm bảo quyền quản lý của những người đứng đầu đơn vị sử dụng ngân sách trong việc chi ngân sách, đồng thời đảm bảo chi đúng,chi đủ. Bởi Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền là những người trực tiếp quản lý, điều hành đơn vị đó. Vì vậy, họ sẽ nắm rõ nhu cầu chi của đơn vị mình quản lý, từ đó ra quyết định có chi hay không một khoản nào đó. Đối với những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp thì quyết định chi là “lệnh chi tiền” của cơ quan tài chính. Lệnh chi tiền là quyết định chi do cơ quan tài chính phát hành, gửi Kho bạc nhà nước, yêu cầu kho bạc chi trả, thanh toán một số tiền cho đơn vị sử dụng ngân sách theo đúng nội dung của lệnh chi. Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của từng khoản chi, bảo đảm các điều kiện chi đúng theo quy định của pháp luật. Kho bạc nhà nước thực hiện chi trả, thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách theo nội dung ghi trong lệnh chi tiền của cơ quan tài chính. Đối với các khoản chi cơ quan tài chính không cấp phát trực tiếp thì khi có nhu cầu chi, đơn vị sử dụng ngân sách lập và gửi Kho bạc nhà nước giấy rút dự toán ngân sách nhà nước cùng với quyết định chi do thủ trưởng đơn vị ký. Luật đã quy định rất rõ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, đó là trách nhiệm trong việc quyết định chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 9 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Như vậy, vai trò của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình chi ngân sách là hết sức quan trọng. Nếu không có quyết định chi của thủ trưởng đơn vị thì khoản chi đó không thể được thực hiện. Trên đây là ba điều kiện cơ bản, tiên quyết của chi ngân sách nhà nước. Việc quy định một khoản chi ngân sách chỉ có thể được thực hiện khi có đủ các điều kiện trên là khá chặt chẽ. Bởi như đã phân tích, điều kiện thứ nhất là điều kiện ở “cấp cao nhất”, khi quy định khoản chi dự định thực hiện phải nằm trong dự toán ngân sách được thông qua bởi Quốc hội; tiếp đó là điều kiện thứ hai là khoản chi phải phù hợp với định mức, tiêu chuẩn, chế độ do các cơ quan chuyên trách có thẩm quyền quyết định; và thứ ba là điều kiện quy định ở “cấp thấp nhất” là có quyết định chi của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách- người trực tiếp quản lý đơn vị, nắm rõ các nhu cầu chi tiêu của đơn vị. Các quy định này đảm bảo cho việc xác định thẩm quyền của các chủ thể có liên quan đến hoạt động chi ngân sách không bị chồng chéo, mang tính phối hợp, đảm bảo cho khoản chi là hợp pháp, phù hợp với chiến lược kinh tế - xã hội và đáp ứng được những nhu cầu thực tế của đơn vị sử dụng ngân sách. Ngoài ba điều kiện cơ bản trên, trong Nghị định 60/2003/NĐ-CP và Thông tư 79/2003/TT-BTC còn quy định một số điều kiện cụ thể khác về chi ngân sách nhà nước. 2.4. Các điều kiện cụ thể khác 2.4.1.Khoản chi dự định thực hiện phải có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán đầy đủ Đây là một điều kiện cụ thể được đưa ra tại Thông tư 79/2003/TT-BTC. Theo đó các khoản chi dự định thực hiện phải có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán hợp lệ. Tùy theo tính chất của từng khoản chi mà hồ sơ, chứng từ thanh toán được yêu cầu khác nhau. Ví dụ: đối với khoản chi thanh toán cá nhân (như chi tiền lương) thì hồ sơ, chứng từ bao gồm: bảng đăng ký biên chế, quỹ lương đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, danh sách những người hưởng lương, phụ cấp lương, bảng tăng giảm biên chế và quỹ tiền lương được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Quy định này dù không phải là điều kiện chính nhưng cũng là điều kiện hết sức cần thiết. Nó tạo cơ sở chắc chắn, cụ thể, chính xác cho các khoản chi khi thực hiện vì đã có chứng từ, hóa đơn kèm theo. Hơn nữa, sẽ tạo thói quen tốt cho các đối tượng sử dụng ngân sách là thói quen sử dụng chứng từ khi có các nhu cầu chi phát sinh. NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 10 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2.4.2. Khoản 4 Điều 51 NĐ 60/2003/NĐ-CP Pháp luật quy định đối với trường hợp sử dụng vốn, kinh phí ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua đấu thầu hoặc thẩm định giá thì trước khi khoản chi được thực hiện, còn phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định giá theo quy định của pháp luật. Đây chính là khoản chi hành chính đảm bảo cho hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước. Quy định này đảm bảo chi hoạt động chi trong lĩnh vực này là chi đúng, chi đủ, tổ chức đấu thầu hoặc định giá tài sản với mục đích xác định giá trị thực sự của tài sản, từ đó thực hiện khoản chi hợp pháp,đúng đắn. 2.4.3. Khoản 5 Điều 51 NĐ 60/2003/NĐ-CP Khoản này đưa ra quy định các khoản chi có tính chất thường xuyên được chia đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thờng xuyên khác phải thực hiện theo dự toán quý đợc đơn vị dự toán cấp I giao cùng với giao dự toán năm. III. THỰC TIỄN ÁP DỤNG CÁC ĐIỀU KIỆN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Những kết quả đạt được Việc các đơn vị sử dụng ngân sách có tuân thủ một cách nghiêm ngặt các điều kiện luật định trong hoạt động chi ngân sách nhà nước hay không ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả chi ngân sách nhà nước. Nói chung, qua Bản báo cáo đánh giá tình hình thực hiện ngân sách nhà nước 2010, nhìn chung, hoạt động chi ngân sách nhà nước đã tương đối đảm bảo được các điều kiện cơ bản của chi ngân sách nhà nước. Năm vừa qua là năm nền kinh tế Việt Nam có khá nhiều vấn đề nổi cộm: chỉ số giá tiêu dùng, lạm phát tăng ở mức cao; lãi suất, tỷ giá biến động mạnh; thị trường vàng, ngoại tệ diễn biến phức tạp, làm tăng nguy cơ mất ổn định kinh tế vĩ mô, gây khó khăn cho sản xuất, kinh doanh, ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của người dân, tác động không tốt đến tâm lý xã hội. Quán triệt tinh thần chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền, tuân thủ những điều kiện luật định về chi NSNN, công tác điều hành chi NSNN năm qua đã đảm bảo theo đúng chủ trương thắt chặt chi tiêu để kiềm chế lạm phát, tập trung nguồn lực của NSNN để chủ động phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo thực hiện các chính sách hỗ trợ người nghèo, đối tượng trợ cấp xã hội khắc phục một phần khó khăn do ảnh hưởng của tăng giá… Năm vừa qua - năm 2010, tình hình kinh tế trong nước chuyển biến tích cực đã tạo điều kiện để tăng thu ngân sách nhà nước. Thu ngân sách nhà nước năm 2010 ước đạt 520.100 tỷ đồng, vượt 12,7% so với dự toán, tăng 17,6% so với năm 2009, và đạt NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 11 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- tỷ lệ động viên vào ngân sách nhà nước là 26,7%. Tổng chi cân đối ngân sách nhà nước ước đạt 637.200 tỷ đồng, tăng 9,4% so với dự toán và tăng 9% so với thực hiện năm 2009. Bội chi ngân sách năm 2010 ước khoảng 117.100 tỷ đồng, bằng khoảng 5,95% GDP, giảm so với năm 2009 (6,9%) và cũng giảm so với kế hoạch đề ra (6,2%). Thực hiện chỉ đạo Quốc hội về việc triển khai các giải pháp nhằm kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và đảm bảo an sinh xã hội, Chính phủ đã tập trung chỉ đạo các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương thực hiện điều hành chi NSNN năm 2010 theo hướng thắt chặt chi tiêu công, kiểm soát chặt chẽ đầu tư công, rà soát, sắp xếp giảm chi đầu tư các dự án không có trong quy hoạch, chưa đủ thủ tục theo quy định… để tập trung vốn cho các dự án cần thiết, cấp bách, các dự án khả năng hoàn thành và đưa vào sử dụng trong năm nay, thực hiện tiết kiệm, tập trung sử dụng dự phòng ngân sách các cấp và nguồn tăng thu NSNN năm 2010 thực hiện các chính sách an sinh xã hội nhằm hỗ trợ người nghèo, đồng bào dân tộc, người lao động có thu nhập thấp, cán bộ chiến sỹ lực lượng vũ trang vượt qua khó khăn do ảnh hưởng của lạm phát. Chi NSNN đã từng bước được cơ cấu lại theo hướng xóa bỏ bao cấp, thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tăng cho đầu tư cho phát triển xã hội và cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, xóa đói giảm nghèo, phát triển nông nghiệp và nông thôn, bảo vệ môi trường, nâng cao năng lực quản lý, đảm bảo chi ngân sách ngày càng tiết kiệm và đạt hiệu quả cao. Ví dụ, theo bảng số liệu trên thì năm 2010 bội chi ngân sách đã giảm từ 7% xuống 6,2%... Đó là những kết quả rất đáng khích lệ trong bối cảnh nền kinh tế vừa trải qua cơn suy giảm. NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 12 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Bên cạnh những kết quả đạt được đã nêu trên, thực tiễn áp dụng điều kiện chi ngân sách dẫn đến hiệu quả thực hiện NSNN còn bất cập. 2.2. Những điểm bất cập Dù đã có rất nhiều nỗ lực của các cơ quan có thẩm quyền trong việc đôn đốc các đơn vị sử dụng ngân sách chấp hành các quy định pháp luật trong quá trình chi NSNN nhưng trên thực tế vẫn còn tồn tại những điểm bất cập nổi cộm, như tình trạng bội chi NSNN, thất thoát NSNN. Mặc dù tỷ trọng thu nội địa có tăng nhưng chiếm tỷ trọng không lớn (khoảng 60%). Việc chấp hành kỷ luật ngân sách không nghiêm, thất thu, gian lận, nợ đọng thuế, kể cả thuế nội địa và thuế xuất nhập khẩu còn lớn. Số nợ thuế chờ xử lý (chiếm hơn 20% tổng số nợ thuế) tăng khá nhiều. Bội chi ngân sách vẫn còn cao (chưa về mức dưới 5% như đã duy trì trong nhiều năm) và là một trong những nhân tố góp phần làm gia tăng lạm phát. Điều này cũng cảnh báo độ an toàn của ngân sách trong các năm tiếp theo nếu như không chủ động có các biện pháp cải cách để tạo nền tảng tăng nguồn thu cũng như tăng cường kỷ luật tài chính cho ngân sách. Ngoài ra, tình hình giải ngân xây dựng cơ bản cũng được tiến hành rất chậm. Lý do cho tình trạng này là trong điều hành NSNN đã phát sinh một số khoản chưa có nguồn thanh toán. Ủy ban Tài chính - Ngân sách QH cũng nhận định, Chính phủ đã kiên quyết trong quản lý NSNN, hạn chế thất thoát lãng phí nhưng việc quản lý chi theo dự toán còn chưa được coi trọng. Đặc biệt, việc triển khai và giải ngân vốn đầu tư phát triển chậm, nhất là vốn trái phiếu chính phủ, xử lý nợ xây dựng cơ bản vẫn chậm. Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước còn thiếu, chưa tương xứng với tình hình thực tế, gây khó khăn trong việc cấp phát, kiểm tra, kiểm soát trong chi NSNN. Ví dụ như hàng năm Quốc hội phân bổ 2% tổng chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học, công nghệ, nhằm đẩy mạnh nghiên cứu và áp dụng thành tựu khoa học để phát triển kinh tế - xã hội liệu có quá ít. Hơn nữa, thủ tục pháp luật quy định quá rườm rà khiến cho ngân sách dành cho khoa học không dùng hết. Đối với lĩnh vực giáo dục, hàng năm được dành 20% tổng NSNN nhưng hiệu quả sử dụng ngân sách vẫn không cao. Vậy nguyên nhân nào dẫn đến sự tồn tại của những bất cập nêu trên? Những yếu tố nào ảnh hưởng đến việc đảm bảo các điều kiện chi NSNN làm ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSNN? 3. Nguyên nhân của những bất cập Những điểm bất cập nêu trên trong việc đảm bảo các điều kiện chi ngân sách bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân: NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 13 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Trước hết, tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng ngân sách là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến việc đảm bảo các điều kiện chi, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động chi NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách khi nhận được nguồn kinh phí thường không quan tâm đúng mức đến thực tiễn nhiệm vụ được giao và luôn tìm mọi cách để nâng cao dự toán chỉ để có thể sử dụng kinh phí một cách thoải mái. Thực chất của quá trình lập và duyệt dự toán hiện nay là quá trình đàm phán – thỏa thuận giữa đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan quản lý tài chính, giữa cấp dưới và cấp trên nhằm cùng nhau thỏa thuận một mức chi mà hai bên cùng có thể chấp nhận được, không quan tâm đến việc nó có phù hợp với định mức, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hay không, từ đó dẫn đến hiệu quả hoạt động chi không cao. Thứ hai, nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên không được đảm bảo. Điều kiện thứ nhất của chi NSNN là khoản chi phải nằm trong dự toán ngân sách đã được giao do Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, để có một bản dự toán trình lên Quốc hội, quá trình lập dự toán phải đi từ dưới lên, từ đơn vị lập dự toán nhỏ nhất. Nhưng nhiều khi dự toán chi ngân sách trên địa bàn là do Sở tài chính lập thay vì đáng lẽ ra chính các đơn vị phải lập dự toán và nộp cho Sở theo quy định. Điều này có thể dẫn đến tình trạng dự toán lập ra không chính xác, không sát với nhu cầu thực tiễn chi trên địa bàn. Đặc biệt, đối với những tỉnh có nguồn thu thấp, không đảm bảo được nhiệm vụ chi trên địa bàn thì công tác lập dự toán không được quan tâm thỏa đáng. Có thể nói, việc lập dự toán ở một số đơn vị sử dụng NSNN nhiều khi còn mang tính hình thức, từ đó làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động chi ngân sách. Thứ ba, việc phê chuẩn của các cơ quan có thẩm quyền thường mang tính hình thức và thiếu chi tiết. Giai đoạn cuối của quá trình lập ngân sách là Quốc hội xem xét, thảo luận, và thông qua đề nghị dự toán ngân sách của Chính phủ. Việc chấp nhận hay sửa đổi dự toán của Quốc hội có ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống kinh tế - xã hội và tới việc thực thi chức năng của bộ máy nhà nước. Vì vậy, các đại biểu Quốc hội phải có những chương trình, kế hoạch Chính phủ dự định thực hiện và phải có thời gian xem xét để đưa ra ý kiến. Tuy nhiên, các đại biểu Quốc hội thường có rất ít thời gian để xem xét, thảo luận trước khi biểu quyết và thông thường, Quốc hội phê chuẩn dự toán NSNN theo phương thức trọn gói. Thứ tư, hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi còn lạc hậu và không thống nhất, gây khó khăn cho việc tuân thủ các điều kiện chi NSNN đã được pháp luật quy định. Theo Khoản 2 Điều 21 Luật NSNN thì Bộ tài chính có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc xây dựng các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nhưng cho đến nay, ngành tài chính vẫn còn lúng túng về vấn đề này. Do vậy, bản thân các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán chi, còn các NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 14 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- cơ quan nhà nước thiếu căn cứ để duyệt dự án. Mặt khác, do hệ thống tiêu chuẩn, định mức chưa đồng bộ nên nhiều khoản chi được quyết định ở mỗi nơi mỗi khác, kể cả những khoản chi được trung ương quyết định thống nhất trên cả nước. Cuối cùng, quy mô của nền kinh tế cũng có tác động nhất định đến việc đảm bảo điều kiện chi NSNN. Khi quy mô nền kinh tế tăng dần lên, nhu cầu tăng chi để thúc đẩy phát triển kinh tế đang đặt ra rất cấp bách, từ đó gây sức ép căng thẳng cho ngân sách nhà nước, quy mô ngân sách cũng phải lớn lên và tiểm ẩn những rủi ro trong các khoản chi NSNN như tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Đó là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến việc không đảm bảo các điều kiện chi NSNN theo quy định của pháp luật. Vậy cần có các biện pháp gì để nâng cao hiệu quả áp dụng các điều kiện chi? 4. Các biện pháp cần thiết để nâng cao hiệu quả áp dụng các điều kiện chi ngân sách nhà nước - Hoàn thiện pháp luật về quy trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước. Đây là ba khâu quan trọng trong quá trình ngân sách nhà nước. Luật NSNN đã có những quy định khá rõ ràng về thời hạn, yêu cầu, nội dung và các trình tự, thủ tục lập dự toán NSNN. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn bộc lộ nhiều bất cập đòi hỏi chúng ta phải hoàn thiện pháp luật về quy trình lập dự toán NSNN. Điều này đảm bảo cho điều kiện thứ nhất của chi NSNN, có một bản dự toán ngân sách với những khoản chi hợp lý, phù hợp với điều kiện, định hướng phát triển kinh tế - xã hội. - Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp lập dự toán ngân sách để tránh tình trạng thẩm quyền nơi thì thiếu nơi thì chồng chéo. - Cơ cấu lại các khoản chi ngân sách nhà nước sao cho phù hợp, theo kịp với tình hình kinh tế - xã hội. Trong những năm gần đây, chi đầu tư có xu hướng tăng. Tuy nhiên chi đầu tư phát triển kinh tế phải là số chi đầu tư huy động trong toàn xã hội, không thể chỉ lấy từ ngân sách nhà nước. Nếu chỉ trông chờ vào Nhà nước thì khoản chi vừa kém hiệu quả, vừa hạn hẹp. Chi ngân sách phải cần được thực hiện theo quan điểm phải gắn liền với việc xác định đúng đắn cơ cấu chi tối ưu, có tỷ trọng hợp lý giữa chi đầu tư phát triển với chi thường xuyên, chi trả nợ, chi dự phòng… - Cần hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi chặt chẽ để các chủ thể sử dụng ngân sách chấp hành nghiêm túc các điều kiện chi trong hoạt động chi ngân sách. Có chế tài tương xứng đối với những đơn vị sử dụng ngân sách không chấp hành tốt các điều kiện chi NSNN theo luật định. - Nâng cao mức độ tham gia, kiểm tra giám sát của nhân dân đối với hoạt động chi ngân sách để các đơn vị sử dụng ngân sách có ý thức hơn trong việc sử dụng nguồn vốn được cấp, đảm bảo đủ các điều kiện chi để chi đúng, chi đủ, chi hợp pháp. NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 15 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------LUẬT TÀI CHÍNH – BÀI TẬP HỌC KÌ --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- C – KẾT LUẬN Chi ngân sách là một trong hai bộ phận chủ yếu cấu thành nên ngân sách nhà nước. Việc chi ngân sách có hiệu quả hay không ảnh hưởng không nhỏ đến tình hình kinh tế - xã hội của đất nước. Vì vậy, pháp luật về ngân sách đã quy định những điều kiện cụ thể về chi ngân sách nhà nước để đảm bảo cho hoạt động chi được tiến hành một cách hiệu quả. Những quy định đó nhìn chung là khá chặt chẽ, tuy nhiên trong quá trình thực hiện vẫn bộc lộ một số điểm bất cập trên thực tế đòi hỏi cần có sự hoàn thiện pháp luật, và quan trọng là ý thức của các chủ thể sử dụng ngân sách trong quá trình chi ngân sách nhà nước. NGUYỄN VĂN HẢI : N06 – TL2 – NHÓM 1 16